CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE PARA UM MUNICÍPIO PERTENCER AO PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA 1

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CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE PARA UM MUNICÍPIO

PERTENCER AO PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA

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Pedro Gomes Andrade2 Denise Britz do Nascimento Silva3

RESUMO: As políticas territoriais no Brasil sempre foram importantes

instrumentos de governo para regionalização ou localização do desenvolvimento. Após a constituinte de 1988, vários canais de comunicação e parcerias entre a sociedade civil foram criados. Esta nova modalidade de gestão pública possibilitou uma maior participação da sociedade civil. Um exemplo deste modelo é observado na evolução das ações adotadas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), como por exemplo: o Programa Territórios da Cidadania. O programa é um dos principais projetos correntes de desenvolvimento territorial do Brasil. Criado em 2008, o programa tem por objetivo promover a redução das desigualdades sociais em áreas rurais. Os Territórios da Cidadania são aglomerados de municípios, com características comuns de acordo com critérios de elegibilidade definidos em decreto. Este artigo tem como foco uma avaliação empírica para avaliar se de fato os critérios foram atendidos, analisando as características dos municípios associadas aos critérios de elegibilidade, através de um modelo que estima a probabilidade de um município pertencer ao programa de acordo com os critérios de elegibilidade definidos. Os critérios associados com indicadores mais tangíveis são: municípios baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH); baixa densidade demográfica; concentração de beneficiários do Programa Bolsa Família; concentração de agricultura familiar e assentamentos da reforma agrária; concentração de populações quilombolas e indígenas, concentração de pescadores e baixo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).

Palavras-Chaves: Territórios da Cidadania; Política de Desenvolvimento

Territorial; Avaliação de Políticas Públicas; Modelo de Regressão Logística.

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Trabalho apresentado no XIX Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em São Pedro/SP – Brasil, de 24 a 28 de novembro de 2014.

2

Mestrando do curso em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais - Escola Nacional de Ciências Estatísticas (ENCE).

3

Pesquisadora do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e professora da Escola Nacional de Ciências Estatísticas (ENCE).

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1.

INTRODUÇÃO

As políticas territoriais no Brasil sempre foram importantes instrumentos de governo para regionalização ou localização do desenvolvimento. Inicialmente, do Brasil colônia até a era do governo militar, as ações governamentais priorizavam o povoamento do interior do país, sobretudo para proteção das fronteiras. Após o governo militar, ocorreu o processo de descentralização político-administrativa (devido à Constituição de 1988 e também às eleições diretas), o que proporcionou a criação de vários canais de comunicação e parcerias entre o Estado e a sociedade civil. Desse modo, ocorreram mudanças das ações do governo no que se refere ao desenvolvimento territorial que passaram a priorizar a promoção da redução das desigualdades, a inclusão produtiva e a superação da extrema pobreza em regiões do interior do país.

A nova modalidade de gestão pública possibilitou uma maior participação da sociedade civil que, conjuntamente com o acesso à informação viabilizado pela revolução digital no início dos anos 90, alavancou um aprimoramento do planejamento, execução e monitoramento de políticas públicas. Um exemplo disso é observado na evolução das ações adotadas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), tanto no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT) e, contemporaneamente; no Programa Territórios da Cidadania (OLIVEIRA et al., 2011); demonstrando assim a importância de políticas direcionadas às regiões rurais, com a existência de canais e espaços participativos entre a sociedade e a atuação do Estado.

Essa escolha de execução de políticas de desenvolvimento territorial realizada pelo MDA tem por objetivo privilegiar a participação da sociedade e dos demais atores de um território, visando o alcance do desenvolvimento territorial, sobretudo em áreas rurais. O Programa Territórios da Cidadania pode ser considerado um marco das políticas de desenvolvimento territorial do Brasil conforme destacam Zani (2010); Melo (2011) e Lopes (2012).

O programa é composto por territórios, os “Territórios da Cidadania”, que são aglomerados de municípios contíguos com características comuns. De acordo com decreto de 23 de março de 2009, atualização do decreto de 25 de fevereiro de 2008, alguns critérios de elegibilidade são definidos para que um município possa pertencer a um dos territórios. Dentre eles, os critérios mais tangíveis são: municípios com: baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH); baixa densidade demográfica; concentração de

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beneficiários do Programa Bolsa Família; concentração de agricultura familiar e assentamentos da reforma agrária; concentração de populações quilombolas e indígenas; concentração de pescadores e baixo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).

O debate atual sobre desenvolvimento rural no Brasil, e recentemente sobre o desenvolvimento territorial, torna o assunto pauta nas agendas da gestão pública (DELGADO e LEITE, 2011). O tema tem, cada vez mais, se mostrado prioritário e os obstáculos existentes para a articulação de políticas, instituições e a construção de estratégias de desenvolvimento precisam ser superados. O desenvolvimento da pesquisa acadêmica sobre o Programa Territórios da Cidadania apresenta uma linha de análise qualitativa, sobretudo a respeito da participação e gestão social, conforme pode ser observado em artigos de Zani (2010); Melo (2011); Lopes (2012), Oliveira et al. (2011) e Pereira et al. (2011). Deste modo, este estudo é motivado pela escassez de estudos empíricos a respeito do Programa Territórios da Cidadania, não só no que tange à caracterização dos territórios, mas também a respeito do monitoramento e avaliação da política pública. Sendo assim, este trabalho tem como objetivo analisar, de forma empírica, as características dos municípios associadas aos critérios de elegibilidade para inclusão no Programa Territórios da Cidadania.

2.

O PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA

O Programa Territórios da Cidadania é um dos principais projetos correntes de desenvolvimento territorial do Brasil. Criado por decreto em 2008 e oriundo do PRONAT, o programa tem abrangência nacional e seu objetivo é promover a redução das desigualdades sociais em áreas rurais, conforme ressalta o decreto: “Promover e acelerar a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gênero, raça e etnia, por meio de estratégia de desenvolvimento territorial sustentável” (BRASIL, 2008). O programa prioriza a inclusão produtiva das populações pobres dos territórios; a busca da universalização de programas básicos de cidadania; o planejamento e integração de políticas públicas e a ampliação da participação social. De acordo com o decreto de 24 de novembro de 2011, o monitoramento e avaliação do programa passam a ser responsabilidade de um comitê gestor coordenado pela Casa Civil e composto por Secretarias da Presidência da República e pelos Ministérios do Planejamento, Desenvolvimento Agrário, Desenvolvimento Social e Fazenda. O Programa tem como proposta uma organização democrática participativa, através de colegiados e cooperação solidária, abrange 1.852 municípios, distribuídos entre os 120 territórios (Figura 1), 60 deles criados em 2008 e outros 60 criados em 2009, visando à melhoria da qualidade de vida de famílias rurais.

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LEGENDA

1-Açu-Mossoró – RN 2-Agreste Meridional – PE 3-Alto Acre e Capixaba – AC 4-Alto Jequitinhonha – MG 5-Alto Juruá – AM 6-Alto Oeste – RN 7-Alto Rio Pardo – MG 8-Alto Sertão – SE 9-Alto Turi e Gurupi – MA 10-Baixada Cuiabana – MT 11-Baixada Ocidental – MA 12-Baixo Amazonas – AM 13-Baixo Amazonas – PA 14-Baixo Araguaia – MT 15-Baixo Jequitinhonha – MG 16-Baixo Parnaíba – MA 17-Baixo São Francisco – SE 18-Baixo Sul – BA 19-Baixo Tocantins – PA 20-Bico Do Papagaio – TO 21-Borborema – PB 22-BR 163 – PA 23-Campo e Lagos – MA 24-Cantuquiriguaçu – PR 25-Caparaó – ES 26-Carirí – CE 27-Cariri Ocidental – PB 28-Carnaubais – PI 29-Central – RO 30-Centro Oeste – AP

31-Chapada Diamantina – BA 61-Médio Alto Uruguai – RS 91-Sertão do São Francisco – BA 32-Chapada dos Veadeiros – GO 62-Médio Jequitinhonha – MG 92-Sertão Do São Francisco – PE 33-Cocais – MA 63-Médio Mearim – MA 93-Sertão Ocidental – SE 34-Cocais – PI 64-Médio Sertão – PB 94-Sertões De Canindé – CE 35-Cone Sul – MS 65-Meio Oeste Contestado – SC 95-Sobral – CE

36-Curinataú – PB 66-Mesorregião Alto Solimôes - AM 96-Sudeste – TO 37-Da Bacia Leiteira – AL 67-Nordeste Paraense – PA 97-Sudeste Paraense – PA 38-Da Reforma – MS 68-Noroeste – MT 98-Sudoeste Paulista – SP 39-Das Águas Emendadas - DF,GO,MG 69-Noroeste – RJ 99-Sul De Roraima – RR 40-Do Agreste – AL 70-Noroeste Colonial – RS 100-Sul Do Amapá – AP 41-Do Alto Sertão – AL 71-Noroeste De Minas – MG 101-Sul Do Pará,Alto Xingu – PA 42-Do Litoral Norte – AL 72-Norte – ES 102-Sul Sergipano – SE

43-Do Médio Sertão – AL 73-Norte – RJ 103-Terra Indígena Raposa Serra do Sol e São Marcos – RR 44-Do Sisal – BA 74-Norte Pioneiro – PR 104-Transamazônica – PA

45-Dos Lagos – AP 75-Paraná Centro – PR 105-Vale do Canindé – PI 46-Entre Rios – PI 76-Planalto Norte – SC 106-Vale Do Guaribas – PI 47-Grande Dourados – MS 77-Pontal Do Paranapanema - SP 107-Vale Do Itapecuru – MA 48-Inhamuns Crateús – CE 78-Portal Da Amazônia – MT 108-Vale do Ivinhema – MS 49-Irecê- BA 79-Potengi – RN 109-Vale Do Jamarí – RO 50-Itaparica - BA,PE 80-Região Central – RS 110-Vale Do Juruá – AC 51-Jalapão – TO 81-Rio Negro da Cidadania Indígena – AM* 111-Vale Do Mucuri – MG 52-Lençóis Maranhenses,Munin - MA 82-Semi-árido Nordeste II – BA 112-Vale do Paranã – GO 53-Litoral Sul - BA (Antigo Sul) 83-Seridó – RN 113-Vale Do Ribeira – PR 54-Madeira – AM 84-Serra Da Capivara – PI 114-Vale Do Ribeira – SP 55-Madeira Mamoré – RO 85-Serra Geral – MG 115-Vale Do Rio Vermelho – GO 56-Manaus e Entorno – AM 86-Sertão Central – CE 116-Vales do Curu e Aracatiaçu – CE ** 57-Marajó – PA 87-Sertão de Minas – MG 117-Velho Chico – BA

58-Mata Alagoana – AL 88-Sertão Do Apodi – RN 118-Zona Da Mata Norte – PB 59-Mata Sul – PE 89-Sertão do Araripe – PE 119-Zona Da Mata Sul – PB 60-Mato Grande – RN 90-Sertão Do Pajeú – PE 120-Zona Sul Do Estado – RS

Figura 1: Mapa dos Territórios da Cidadania.

Fonte: Ministérios do Desenvolvimento Agrário (MDA), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Nota: *Antigo Alto Rio Negro.

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3.

MATERIAIS E MÉTODOS

O estudo empírico emprega metodologia estatística apropriada para propiciar a avaliação da existência de associação entre os critérios de elegibilidade definidos pelo governo federal e as características dos municípios pertencentes ao programa. Para isto, estima-se a chance de um município brasileiro pertencer a um dos territórios da cidadania, utilizando-se um modelo de regressão logística. Este modelo é utilizado para descrever o efeito dos fatores associados aos critérios de elegibilidade na probabilidade de inclusão no Programa, com base em informações de diferentes fontes de dados.

3.1.Materiais

A escolha das variáveis foi realizada através de um estudo sobre fontes de dados e variáveis consideradas como proxies para identificar fatores associados aos critérios de elegibilidade definidos, conforme apresentado no Quadro 1.

Quadro 1- Descrição das Variáveis Selecionadas

Variável Descrição Fonte Ano _municípiosNº de

TERRITORIO Variável binária que indica os municípios que pertencem a

um dos 120 territórios da cidadania. Decreto de Lei. 2009 5.565

IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal. Programa das Nações Unidas

para o Desenvolvimento. 2010 5.565

F_PBF Número de famílias beneficiárias do programa Bolsa Família.

Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

2010 5.565

TX_RURAL Percentual da população rural. Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística. 2010 5.565

TXMIL_INDIGENA Número de índios a cada mil habitantes. Instituto Brasileiro de

DENS_DEM Densidade demográfica. Instituto Brasileiro de

PO_AGRICULT_F Pessoas ocupadas em agricultura familiar (pessoas de 14 anos e mais).

Instituto Brasileiro de

QUILOMBO

Variável binária que indica os municípios que possuem pelo menos uma comunidade (reconhecida) remanescente de Quilombos.

Fundação Cultural Palmares. 2010 5.565

IDEB_4 Índice de Desenvolvimento da Educação Básica da rede pública, séries iniciais (4ª série).

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.

2009 5.513*

IDEB_8 Índice de Desenvolvimento da Educação Básica da rede pública, séries finais (8ª série).

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.

2009 5.546*

NUM_FAM_ASS Número de famílias assentadas. Significa número de lotes ocupados. Em um mesmo lote podem morar várias famílias.

Ministério do

Desenvolvimento Agrário.

2003/

2009 5.565

PESCADORES Número de pescadores (pessoas de 10 anos ou mais). Instituto Brasileiro de

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Para a data de referência do estudo, foi levado em consideração a disponibilidade dos dados em anos próximos da criação dos territórios, ou seja, 2008 e 2009. Cabe ressaltar que para o número de famílias assentadas, foi construída uma variável de estoque, que englobasse o ano posterior à implantação do PRONAT e o último ano no qual foram criados territórios da cidadania. Para compatibilização no número de municípios considerados na modelagem, foi tomado como critério principal os municípios que possuíam IDEB. Nesse sentido, na modelagem estatística foram utilizados 5.513 municípios, havendo uma perda de menos de 1% do total de municípios.

3.2. Métodos

A natureza dicotômica da variável dependente “TERRITORIO” indicou que a metodologia mais adequada e encontrada para a verificação das hipóteses levantadas é a utilização do modelo de regressão logística no qual a variável “TERRITORIO” assume o valor 1 quando o município pertence a um dos 120 territórios da cidadania, e o valor 0 caso contrário.

O modelo logístico é um modelo pertencente à família exponencial, do grupo de modelos lineares generalizados (MLG). De acordo com Dobson (2002) tais modelos foram inicialmente propostos por Nelder e Wedderburn em 1972. Os MLGs são caracterizados por três componentes: a componente aleatória, um conjunto de variáveis explicativas e uma função de ligação. A componente aleatória é formada pelo vetor de observações , que deve ser uma variável aleatória com distribuição de probabilidade pertencente à família

exponencial. Neste caso, ~ e = 1 = e = 0 = 1 − . Se ´

representam eventos independentes então = ∑ ~ , , onde i varia de 1 até N, sendo N, o total de municípios analisados. Segundo Dobson (2002), pertence a família exponencial e isto é condição necessária para ajustar um MLG. No caso neste trabalho tem-se:

= 1 _{0 é ! "# # ã # $ " % %&'! ( 120 $}é ! "í# # $ " % %&'! ( 120 $ $ó _$ó (% " (%(% % _{(% " (%(% %}

Onde:

= 1,2, … ,

representa o número de municípios analisados.

A componente sistemática é composta pelas variáveis explicativas, neste caso os critérios de elegibilidade que representa a estrutura linear do modelo, onde as p covariáveis (x1, ..., xp)

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função de ligação entre a componente aleatória e sistemática, no caso do modelo estudado é a logit, a saber: g π₃ = η₃ = logit π₃ = ln 9π3

1-π3

; <, devido ao vetor de observações , se

tratar de uma variável dicotômica. Deste modo, o modelo logístico para o caso geral pode ser escrito como: & ' $ = -./₀.

Deste modo, serão testadas apenas algumas hipóteses baseadas nos critérios de elegibilidade para inclusão de municípios no Programa Territórios da Cidadania, de acordo com a base de dados construída, a saber:

Os municípios pertencentes a territórios da cidadania possuem as características de elegibilidade estabelecidas pelo MDA?

Municípios com baixo IDH tem maior chance de pertencer a um dos territórios da cidadania?

Municípios com alto número de pessoas envolvidas em agricultura familiar tem maior chance de pertencer a um dos territórios da cidadania?

Municípios com alto número de famílias assentadas tem maior chance de pertencer a um dos territórios da cidadania?

Municípios com alto percentual de pessoas vivendo em áreas rurais tem maior chance de pertencer a um dos territórios da cidadania?

Municípios com concentração de indígenas tem maior chance de pertencer a um dos territórios da cidadania?

Municípios com concentração de pescadores tem maior chance de pertencer a um dos territórios da cidadania?

Municípios com alto número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família tem maior chance de pertencer a um dos territórios da cidadania?

Municípios com comunidades remanescentes de quilombos tem maior chance de pertencer a um dos territórios da cidadania do que os municípios que não possuem pelo menos uma comunidade?

4.

RESULTADOS

Inicialmente cada critério de elegibilidade foi avaliado individualmente, através de regressões logísticas simples (Tabela 1). O teste de Wald, para verificar a significância dos parâmetros, indicou que apenas o número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família não foi significativo ao nível de 5% de significância. Nesse sentido, há evidências de que esta variável não possui poder de discriminação na função de elegibilidade, quando este critério é avaliado individualmente. Analisando-se os coeficientes de regressão das variáveis, em cada um dos modelos, pode-se observar que:

Quanto menor a densidade demográfica dos municípios, maior é chance de pertencer a um território da cidadania;

O mesmo ocorre para o IDH e IDEB, variáveis que possuem coeficiente negativo e significativo a um nível de 5%;

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O número de pescadores, número de pessoas envolvidas em agricultura familiar, número de famílias assentadas, o percentual da população residente em áreas rurais, e o número de índios a cada 1000 habitantes, tem coeficiente positivo, indicando que existe uma relação direta entre estas variáveis e a chance de um município pertencer a algum território da cidadania;

A existência de quilombos também foi um fator que aumenta a chance de um município pertencer a algum território da cidadania.

Tabela 1- Coeficientes dos modelos de regressão simples, para a probabilidade de um município pertencer a um território da cidadania

Variáveis Erro

Padrão

Teste de Hipótese Min. Máx. Wald g.l. Sig.

Intercepto -0,51296 0,03418 -0,57984 -0,44582 225,1 1 <0,001 DENS_DEM -0,00346 0,00045 -0,00439 -0,00261 58,2 1 <0,001 Intercepto -0,71166 0,02994 -0,77058 -0,65316 56,7 1 <0,001 F_PBF 0,00006 0,00004 -1,21056 1,46887 2,7 1 0,099 Intercepto 7,76658 0,30469 7,17356 8,36813 64,7 1 <0,001 IDHM -13,03781 0,47312 -13,97257 -12,11769 759,4 1 <0,001 Intercepto -0,77472 0,02998 -0,83370 -0,71616 667,7 1 <0,001 PESCADORES 0,00103 0,00012 0,00079 0,00128 71,0 1 <0,001 Intercepto -1,22285 0,04113 -1,30398 -1,14272 883,8 1 <0,001 PO_AGRICULT_F 0,00022 0,00011 0,00019 0,00024 333,7 1 <0,001 Intercepto -0,77483 0,02972 -0,83331 -0,71677 679,4 1 <0,001 NUM_FAM_ASS 0,00141 0,00016 0,00109 0,00175 70,0 1 <0,001 Intercepto 3,05852 0,14747 2,77113 3,34928 430,1 1 <0,001 IDEB_2009_4 -0,85609 0,03388 -0,92302 -0,79018 638,3 1 <0,001 Intercepto 2,71859 0,16226 2,40213 3,03829 280,7 1 <0,001 IDEB_2009_8 -0,91965 0,04377 -1,00602 -0,83441 441,4 1 <0,001 Intercepto -1,62653 0,06156 -1,74811 -1,506748 698,0 1 <0,001 TX_RURAL 0,02445 0,00136 0,02179 0,02713 322,5 1 <0,001 Intercepto -0,72478 0,02899 -0,78179 -0,66814 625,0 1 <0,001 TXMIL_INDIGENA 0,00380 0,00073 0,00241 0,00532 26,6 1 <0,001 Intercepto -0,84258 0,03132 -0,90423 -0,78143 723,5 1 <0,001 QUILOMBO 1,02337 0,08108 0,86471 1,18266 159,3 1 <0,001

Fonte:Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Fundação Cultural Palmares, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

Após esta análise individual de cada uma das váriaveis preditoras do modelo, ajustou-se um modelo considerando todas as variáveis em conjunto. Cabe ressaltar que poderia existir o efeito significativo da interação entre os municípios que possuem quilombos e as demais variáveis. O teste estatístico para a comparação entre o modelo com todas as variáveis e o modelo com as variáveis e respectivas interações indicou que não se pode descartar a necessidade de utilização do modelo com interação. Cabe ressaltar, que no modelo com a interação o número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família passa a ser significativo a um nível de 5%. O modelo ajustado, com as interações que foram significativas pode ser observado na Tabela 2. O poder explicativo deste modelo é da ordem de 27,1% (Nagelkerke R2).

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Tabela 2- Coeficientes dos modelos de regressão múltiplo, com interação (existência de quilombos), para a probabilidade de um município pertencer a um território da cidadania

Variáveis Erro

Padrão

Teste de Hipótese Min. Máx. Wald g.l. Sig.

(Intercepto) 4,90649 0,45328 4,02189 5,79908 108,2 1 <0,001 DENS_DEM -0,00299 0,00061 -0,00428 -0,00186 23,1 1 <0,001 DUMMY_QUILOMBOLA1 -1,95455 0,62366 -3,17427 -0,72710 3,3 1 0,001 IDHM -6,31146 0,83650 -7,95566 -4,67591 11,9 1 <0,001 PO_AGRICULT_F 0,00008 0,00001 0,00005 0,00001 51,3 1 <0,001 F_PBF 0,00004 0,00001 0,00002 0,00007 1,3 1 <0,001 NUM_FAM_ASS 0,00036 0,00014 0,00009 0,00064 19,4 1 0,009 IDEB_2009_4 -0,41928 0,06056 -0,53861 -0,30116 8,3 1 <0,001 TXMIL_INDIGENA 0,00143 0,00073 0,00004 0,00294 42,4 1 0,050 PESCADORES -0,00016 0,00017 -0,00050 0,00018 0,2 1 0,346 IDEB_2009_8 0,02424 0,07815 -0,12891 0,17753 0,1 1 0,756 TX_RURAL 0,00025 0,00209 -0,00386 0,00434 4,0 1 0,902 DENS_DEM:DUMMY_QUILOMBOLA1 0,00224 0,00092 0,00010 0,00390 5,2 1 0,015 DUMMY_QUILOMBOLA1:F_PBF -0,00004 0,00002 -0,00009 -0,00001 3,7 1 0,042 DUMMY_QUILOMBOLA1:PESCADORES 0,00067 0,00031 0,00007 0,00131 0,2 1 0,031 DUMMY_QUILOMBOLA1:IDEB_2009_8 0,54729 0,14973 0,25312 0,84070 6,3 1 <0,001 DUMMY_QUILOMBOLA1:TX_RURAL 0,01327 0,00485 0,00377 0,02282 1,1 1 0,006

Para uma melhor interpretação do ajuste do modelo estimado, foram elaborados gráficos das probabilidades estimadas no modelo de regressão múltipla com a presença da interação versus os critérios de elegibilidade. Estes gráficos ajudam a compreender a associação e as relações entre os critérios de elegibilidade definidos em decreto e as características regionais dos municípios. Nos gráficos são apresentados os intervalos de 95% de confiança, que possibilitam uma análise mais apurada sobre as curvas estimadas. Em cada um dos gráficos, são analisados pares de critérios de elegibilidade. No caso, a existência de pelos menos uma comunidade quilombola certificada no município e algum outro critério de elegibilidade. Cabe ressaltar que neste tipo de análise, consideram-se constantes as demais variáveis que não estão apresentadas nos gráficos. Nos gráficos a seguir, o valor 1 indica a existência de quilombos no território.

O Gráfico 1 apresenta o critério de elegibilidade densidade demográfica. De fato, observa-se que, em média, quanto maior a densidade demográfica dos municípios menor é a probabilidade de um município pertencer a um território da cidadania. Esta constatação é válida tanto para municípios com comunidades quilombolas certificadas, quanto em municípios sem comunidades quilombolas. Cabe ressaltar que, para municípios possuidores de comunidades quilombola e com alta densidade demográfica, a análise foi pouco conclusiva, devido ao reduzido número de casos, impactando em um intervalo de confiança muito abrangente.

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Adicionalmente, o Gráfico 2 indica que existe uma relação inversa entre o efeito da existência de comunidades quilombolas e o número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família. Verifica-se que, para os municípios que não tem comunidade quilombola, quanto maior o número de famílias beneficiárias, maior é a probabilidade do município pertencer ao programa. Já para os municípios com quilombos este efeito tem uma tendência ligeiramente inversa, porém também está sujeito ao número reduzido de municípios com este perfil, o que faz o intervalo de confiança ter grande amplitude.

Gráfico 1 – Probabilidade estimada de um município pertencer a um território da cidadania, por densidade

demográfica, segundo existência de ao menos uma comunidade quilombola certificada no município.

Gráfico 2 – Probabilidade estimada de um município pertencer a um território da cidadania, por número de

famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família, segundo existência de ao menos uma comunidade

quilombola certificada no município.

Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Fundação Cultural Palmares, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

Os Gráficos 3 e 4, referentes ao número de famílias assentadas e a população indígena, respectivamente, apresentam que estas duas variáveis, independente das existência ou não de quilombos, agem no sentido de aumentar a probabilidade dos municípios serem atendidos pelo programa, a medida que o valor desses indicadores aumentam. Nestes quatro primeiros gráficos, o número de municípios com perfis mais específicos, resultou em intervalos de confiança muito abrangentes, o que faz as curvas estimadas se sobreporem, indicando haver intervalos nos indicadores, onde não se pode afirmar a um nível de significância de 5% que a existência ou não dos quilombos tenha uma efeito diferencial na chance de um município pertencer ao programa, mas apensar disso, mesmo analisando os limites do intervalo de confiança, a existência de quilombos nos municípios aumenta a chance deles seres atendidos pelo programa. Este padrão pode ser observados em alguns outros casos a serem apresentados, porém este “intervalo” os as curvas coincidem foi menor.

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famílias assentadas, segundo existência) de ao menos uma comunidade quilombola certificada no município.

Gráfico 4 – Probabilidade estimada de um município pertencer a um território da cidadania, por população indígena a cada mil habitantes, segundo existência de ao

menos uma comunidade quilombola certificada no município.

No Gráfico 5 pode-se observar que independente da existência de quilombos a probabilidade de um município ser atendido pelo programa aumenta a medida em que aumenta o número de pessoas envolvidas em agricultura familiar. Já o Gráfico 6 mostra que, quando existem quilombos, de fato a chance de um município pertencer ao programa cresce a medida que aumenta o percentual da população residentes em áreas rurais. Para o caso dos demais municípios, verifica-se que a variação do percentual da população rural quase não apresenta efeito na probabilidade estimada.

pessoas envolvidas em agricultura familiar, segundo existência de ao menos uma comunidade quilombola

certificada no município.

Gráfico 6 – Probabilidade estimada de um município pertencer a um território da cidadania, por percentual da população rural, segundo existência de ao menos uma

comunidade quilombola certificada no município.

No Gráfico 7 pode-se observar que independente da existência de quilombos a probabilidade de um município ser atendido pelo programa diminui a medida em que aumenta

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o IDEB da rede pública para alunos da 4ª série. Quando é considerado o IDEB da rede pública para alunos da 8ª série (Gráfico 8), o efeito é inverso em municípios que possuem quilombos e pouco impactante na probabilidade estimada para municípios que não possuem quilombos. No Gráfico 9 pode-se observar que independente da existência de quilombos a probabilidade de um município ser atendido pelo programa diminui a medida em que aumenta o IDH e o Gráfico 10 indica que nos municípios com comunidade quilombola, a chance do município pertencer ao programa aumenta a medida que aumenta o número de pescadores. Já para municípios que não possuem quilombos esta relação é inversa.

Gráfico 7 – Probabilidade estimada de um município pertencer a um território da cidadania, por IDEB da rede pública (4ª série), segundo existência de ao menos uma comunidade quilombola certificada no município.

Gráfico 8 – Probabilidade estimada de um município pertencer a um território da cidadania, por IDEB da rede pública (8ª série), segundo existência de ao menos uma comunidade quilombola certificada no município.

Gráfico 9 – Probabilidade estimada de um município pertencer a um território da cidadania, por IDH, segundo existência) de ao menos uma comunidade

quilombola certificada no município.

pescadores, segundo existência de ao menos uma comunidade quilombola certificada no município.

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A partir das probabilidades estimadas pelo modelo, foi construído um mapa, criando quatro categorias, conforme pode ser observado na Figura 2. Os municípios na cor vermelha e amarela são os casos de “falso positivo” e “falso negativo” (respectivamente), ou seja, regiões onde o modelo discriminou o inverso da realidade. Já as áreas em verde e azul, foram às áreas onde o modelo discriminou os territórios de forma condizente ao decreto. As áreas em vermelho indicam os municípios que ainda não pertencem ao programa, mas para os quais o modelo associou alta probabilidade (maior que meio) de pertencer ao programa, nesse sentido essas são as áreas que possuem características similares aos territórios da cidadania e devem ser pontos de atenção para o monitoramento do programa, pois podem ser regiões carentes e passíveis de serem atendidas.

Figura 2: Mapa dos diferentes tipos de arranjos para municípios que pertencem ou não a territórios da cidadania de acordo com o modelo estimado

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5.

CONCLUSÃO

O artigo buscou avaliar, de forma empírica, os critérios de elegibilidade dos municípios pertencentes aos territórios da cidadania, definidos em decreto, no ano de implantação do programa. Os critérios foram avaliados de forma individual e conjunta, através de modelos de regressão logística que estimam a probabilidade de um município ser atendido pelo programa, considerando as variáveis associadas aos critérios de elegibilidade.

Através do modelo ajustado, foi possível verificar que, a existência de quilombos tende a aumentar a chance dos municípios serem atendidos pelo programa. Já na análise individual dos critérios de elegibilidade foi constatado que não existe associação significativa entre o número de famílias beneficiárias no Programa Bolsa Famílias e a chance do município ser atendido pelo programa. Entretanto, no modelo que considera outros indicadores concomitantemente, esta relação passa a ser significativa. De fato, foi observado, que os municípios atendidos pelo programa possuem características associadas aos critérios de elegibilidade.

A espacialização da probabilidade estimada pelo modelo possibilitou além de avaliar o poder de discriminação do modelo, identificar áreas prioritárias para o monitoramento da política, áreas não atendidas pelo programa, mas que possuem características similares às áreas atendidas. Estas áreas são, muitas vezes, aglomerações de municípios, formando “ilhas” e, alguns casos, áreas contíguas aos territórios da cidadania já existentes. Estas áreas poderiam ser avaliadas pelo comitê gestor do programa e adicionadas aos territórios já existentes ou poderiam formar novos territórios.

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15 REFERÊNCIAS

BRASIL. Decreto não numerado de 23 de março de 2009. Dá nova redação aos arts. 1º, 3º e 6º do Decreto de 25 de fevereiro de 2008, que institui o Programa Territórios da Cidadania, e dá outras providências.

BRASIL. Decreto não numerado de 24 de novembro de 2011. Altera o Decreto de 25 de fevereiro de 2008, que institui o Programa Territórios da Cidadania.

BRASIL. Decreto não numerado de 25 de fevereiro de 2008. Institui o Programa Territórios da Cidadania e dá outras providências.

DELGADO, N. G; LEITE, S. P. Políticas de Desenvolvimento Territorial no Meio Rural Brasileiro: Novas Institucionalidade e Protagonismo dos Atores. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, no2, 2011, pp. 431 a 473.

DOBSON, A. J. An Introduction to Statistical Modelling. London: Chapman and Hall, 2ª edição 2002.

LOPES, J. F. R. Território e participação política: o colegiado territorial Norte fluminense. Dissertação apresentada ao programa de mestrado da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas, FGV, 2012. MELO, W., S. Quando o passado se faz presente: os desafios da gestão social no

programa de agricultura familiar. Dissertação apresentada ao programa de mestrado da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas, FGV, 2011.

OLIVEIRA, J. R. ; ALLEBRANT, S. L. ; SAUSEN, J. O. ; TENÓRIO, F. G. . A Gestão Social no Contexto do Programa Territórios da Cidadania: os casos dos Municípios de Braga, Campo Novo e Coronel Bicaco - RS. Administração Pública e Gestão Social, v. 3, p. 43-65, 2011.

PEREIRA, J. R. ; FERREIRA, P. A. ; VILAS BOAS, A. A. ; OLIVEIRA, E. R. de ; CARDOSO, R. F. . Gestão Social dos Territórios da Cidadania: o zoneamento econômico-ecológico como instrumento de gestão do território noroeste de Minas Gerais. Cadernos EBAPE.BR (FGV), v. IX, p. 45-68, 2011.

ZANI, F. B. Gestão social do desenvolvimento: a exclusão dos representantes dos empresários?: o caso do Programa Territórios da Cidadania Norte-RJ. Dissertação apresentada ao programa de mestrado da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas, FGV, 2010.