COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 29.1.2013 SWD(2013) 14 final
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO
que acompanha o documento
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre o regime voluntário de conceção ecológica para equipamentos de representação gráfica
{COM(2013) 23 final} {SWD(2013) 15 final}
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO
que acompanha o documento
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre o regime voluntário de conceção ecológica para equipamentos de representação gráfica
O presente documento de trabalho destina-se a ser usado pelo pessoal da Comissão Europeia apenas para efeitos de informação. Não representa nem antecipa qualquer posição oficial da Comissão nesta matéria.
DG responsável: ENER DG associada: ENTR
Outros serviços implicados: SG, LS, CLIMA, CNECT, COMP, ECFIN, EMPL, ENV, JRC, JUST, MARKT, SANCO, TAXUD, TRADE, RTD
RESUMO
Os equipamentos de representação gráfica são constituídos por produtos relacionados com o consumo de energia abrangidos pela Diretiva 2009/125/CE (Diretiva Conceção Ecológica). A Diretiva Conceção Ecológica estabelece um quadro para definir os requisitos de conceção ecológica dos produtos que consomem energia. Os requisitos de conceção ecológica constituem um importante instrumento para atingir os objetivos políticos nos termos da «Europa eficiente em termos de recursos – Iniciativa emblemática»1, do documento de estratégia «Energia 2020»2 e do documento da Comissão «Plano de Eficiência Energética de 2011»3.
O presente documento e o relatório de avaliação de impacto analisam se os requisitos de conceção ecológica dos equipamentos de representação gráfica devem ser adotados no âmbito da Diretiva Conceção Ecológica com o objetivo de reduzir o impacto ambiental dos equipamentos de representação gráfica, em especial o seu consumo de energia.
1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
Em comparação com a situação da maioria dos outros produtos analisados para efeitos de medidas, os equipamentos de representação gráfica não apresentam grandes problemas de conceção ecológica, dado que as melhorias em matéria de eficiência energética e de poupança de papel, mediante recurso a cópias reto/verso, estão a avançar rapidamente, impulsionadas por medidas estratégicas voluntárias.
1
Uma Europa eficiente em termos de recursos — Iniciativa emblemática da estratégia Europa 2020, CE, 26.1.2011, COM (2011) 21 final.
2
Energia 2020 – Estratégia para uma energia competitiva, sustentável e segura, COM (2010) 639 final, de 10.11.2010.
O facto de não ter ainda sido plenamente explorado o potencial técnico de poupança deve-se sobretudo à dinâmica do setor, que alcançou taxas de melhoria da eficiência de mais de 6 % por ano e poupanças de eletricidade que vão até 87 % nos últimos 15 anos.
No entanto, nada garante que prossiga a atual tendência positiva de melhorias em matéria de eficiência energética; por outro lado, a legislação horizontal atual cobre apenas determinados aspetos ambientais.
2. OBJETIVOS
O estudo preparatório4 e o estudo de 20125 concluíram que existe um elevado potencial economicamente eficiente de redução do consumo de energia dos equipamentos de representação gráfica, incluindo o consumo de papel, e que esse potencial não está a ser explorado atualmente.
Por conseguinte, o objetivo consiste em desenvolver uma medida de conceção ecológica, incluindo de autorregulação, que contribua para alcançar os objetivos estratégicos atuais, designadamente 20 % de poupança de energia e cerca de 20 % de redução das emissões de gases com efeito de estufa no período de 1990-2020, bem como a promoção da utilização eficaz de recursos (não energéticos), designadamente mediante redução de materiais (por exemplo, papel), reciclagem (por exemplo, peças grandes de plástico, componentes eletrónicos, metais) e reutilização (por exemplo, tinteiros de «toner»).
O estudo de 2012 indicava que, apesar das economias consideráveis já alcançadas, os níveis-alvo para 2020 podem ser ainda mais ambiciosos e visar 60 % de poupança de energia e 90 % de taxa de impressão retro/verso para equipamento de escritório clássico no período de 2012-2020.
Em conformidade com os considerandos 18 e 19 e com o artigo 15.º, n.º 6, da Diretiva Conceção Ecológica, a autorregulação deve ser explorada como a opção preferida.
3. CRITÉRIOS PARA MEDIDAS DE CONCEÇÃO ECOLÓGICA
A abordagem adotada para elaborar a medida proposta e a avaliação de impacto foi estruturada em quatro etapas.
Etapa 1: Base jurídica: conformidade com o artigo 15.º da Diretiva Conceção Ecológica
Em conformidade com o artigo 15.º, n.º 4, alínea a), e com os anexos I e II da Diretiva Conceção Ecológica, a Comissão realizou um estudo técnico, ambiental e económico preparatório para avaliar os critérios aplicáveis às medidas de execução em matéria de conceção ecológica para os equipamentos de representação gráfica6.
O estudo demonstrou que esses critérios estavam preenchidos, uma vez que 1) os equipamentos de representação gráfica são colocados no mercado da UE em grandes quantidades, 2) o impacto ambiental do consumo elétrico dos equipamentos de representação gráfica ao longo de todo o ciclo de vida é significativo, 3) há uma grande disparidade no que diz respeito aos equipamentos de representação gráfica atualmente existentes no mercado. Existem soluções técnicas, eficazes em termos de custos, que poderiam conduzir a melhorias significativas.
4
Estudo preparatório sobre o equipamento de representação gráfica compilado pela Fraunhofer IZM.
5
Estudo da base de dados ENERGY STAR da UE realizado por consultores (van Holsteijn e Kemna - VHK) em 2012 («Estudo de 2012»).
Quadro 1: Critérios previstos no artigo 15.°, n.º 2, da Diretiva Conceção Ecológica aplicáveis ao equipamento de representação gráfica
Art. 15.º, n.º 2, alínea a)
Volume anual de vendas da UE (unidades)
2010 31 milhões 2020 37 milhões 2030 41 milhões Impacto ambiental: consumo
direto de eletricidade do equipamento de representação gráfica, em TWh de eletricidade e Mt de emissões de CO2 por ano [1] direto (eletricidade) 2010 8,7 TWh (3,6 Mt CO2) 2020 9,1 TWh (3,5 Mt CO2) 2030 10,4 TWh (3,6 Mt CO2) Art. 15 º, n.º 2,
alínea b) Impacto ambiental: energia indireta para a produção de papel consumido pelos equipamentos de representação gráfica, em TWh de eletricidade e Mt de emissões de CO2 por ano [2]
indireto (papel) 2010 38,8 TWh (5,8 Mt CO2) 2020 42,8 TWh (6,4 Mt CO2) 2030 47,0 TWh (7,0 Mt CO2) Artigo 15.º, n.º 2, alínea c)
Potencial de melhoria versus
statu quo no decurso do mesmo
ano (aplicando tecnologia existente economicamente viável, subopção voluntária), expresso em número de unidades como acima.
energia direta (melhoria da eficiência) 2020 7,9 TWh (4,1 Mt CO2) 2030 9,1 TWh (4,3 Mt CO2)
energia indireta (reto/verso, impressão «N-up»)
2020 7,1 TWh (1,1 Mt CO2) 2030 7,8 TWh (1,1 Mt CO2)
[1]
A conversão de TWh de eletricidade em toneladas de equivalente CO2 tem em conta a melhoria das emissões de CO2 das centrais elétricas no período de 2010-2030 (fonte: MEErP 2011).
[2]
Produção de papel para escritório: energia primária 40 MJ/kg de papel, conversão em equivalente eletricidade utilizando o fator de conversão em energia primária de 2,5 (40 MJ de energia primária = 16 MJ de energia elétrica = 4,44 kWh de energia elétrica), emissões de gases com efeito de estufa de 0,6 kg/kg de papel (fonte: MEErP 2011). O consumo de papel foi calculado de acordo com os ciclos de funcionamento do programa ENERGY STAR.
Os critérios são plenamente preenchidos pelos equipamentos de representação gráfica monocromáticos ou a cores, utilizando técnicas de impressão de jato de tinta (JT) eletrofotográficas (EF/«laser») e tinta sólida (TS, incluída na categoria EP). O equipamento EP inclui fotocopiadoras, impressoras, dispositivos multifunções (MFD) e telecopiadoras e o equipamento JT está dividido em aparelhos multifunções e aparelhos de função simples.
Estão excluídas as antigas tecnologias de impressão como a transferência térmica (TT), a térmica direta (TD) e a sublimação de tinta (ST), dado que são vendidas em pequenas quantidades e utilizadas predominantemente em aplicações como a impressão de recibos, etiquetas e têxteis. Pelos mesmos motivos, as impressoras de grande dimensão, utilizadas para os desenhos técnicos, por exemplo, também estão excluídas. Por fim, estão também excluídas as impressoras de grande velocidade de impressão, utilizadas, por exemplo, nas tipografias profissionais, uma vez que as considerações associadas aos custos envolvidos neste segmento do mercado levam os clientes a comprarem apenas os modelos mais eficientes do ponto de vista energético.
Etapa 2: Iniciativas em curso e capacidade das forças do mercado para resolver a questão
O artigo 15.º, n.º 2 e n.º 4, alínea c), da Diretiva Conceção Ecológica, estabelece que deve ser tomada em consideração a legislação nacional e da UE aplicável em matéria de ambiente. Os equipamentos de representação gráfica não foram objeto de medidas vinculativas específicas, mas alguns aspetos foram abrangidos por legislação horizontal sobre o consumo de energia nos estados de vigília e de desativação7, produtos químicos8 e resíduos9. O consumo de energia dos equipamentos de representação gráfica no setor não residencial insere-se na contabilidade energética nos termos da Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios10 e da futura Diretiva Eficiência Energética11. Está ainda indiretamente incluído na contabilização do carbono nos termos do Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE.
A eficiência energética e os principais impactos ambientais dos equipamentos de representação gráfica estão abrangidos pelo programa voluntário ENERGY STAR, no seguimento de acordos entre a UE e os EUA celebrados desde 2011. Está planeado para 2012 um novo apoio mediante os critérios em matéria de contratos públicos ecológicos e o rótulo ecológico da UE, que utilizam em grande medida os requisitos e os formatos do programa ENERGY STAR.
Desde 2008, todas as instituições da UE e as administrações centrais dos Estados-Membros devem obrigatoriamente respeitar os critérios do programa ENERGY STAR, que são atualizados todos os três ou quatro anos, nas suas aquisições de equipamento12. A resposta do setor dos equipamentos de representação gráfica às medidas aprovadas tem sido positiva, com uma taxa de participação elevada (cobertura do mercado > 90 %), uma parte importante dos produtos conformes (> 90 % dos modelos conformes às exigências atuais) e um nível satisfatório de fiabilidade das auto declarações13.
Nos casos em que se verificam falhas do mercado e/ou da regulamentação para os equipamentos de representação gráfica, elas dizem respeito sobretudo a equipamento em pequenas quantidades no mercado de consumo e menos no mercado profissional de escritório, segundo o estudo preparatório. Estas falhas podem surgir porque os atuais preços da eletricidade não refletem os custos ambientais para a sociedade e, por conseguinte, têm um papel pouco importante na decisão de aquisição (externalidade negativa). Por outro lado, a maior parte dos consumidores baseia a sua escolha de equipamento no preço de compra e noutros fatores como a disponibilidade, o serviço e as marcas «de confiança», mais do que no custo da energia, devido a falta de informação adequada (informação assimétrica). Neste contexto, é importante o facto de o logotipo do programa ENERGY STAR ser bem conhecido no setor de escritório mas muito menos junto dos consumidores privados. Por último, os casos de falhas do mercado ocorrem quando os custos de investimento e de funcionamento são suportados por partes diferentes, por exemplo, o serviço de compra de uma empresa pode ter
7
Regulamento (CE) n.º 1275/2008 sobre o consumo de energia do equipamento elétrico e eletrónico doméstico e de escritório nos estados de vigília e de desativação.
8
Diretiva 2011/65/EC (reformulação).
9
Diretiva 2012/19/UE (reformulação).
10
Diretiva 2010/31/UE (reformulação).
11
Proposta de diretiva relativa à eficiência energética e que revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE [COM (2011) 370 final, de 22.6.2011].
12
Ver o artigo 16.º do Regulamento (CE) n.º 106/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativo a um Programa Comunitário de Rotulagem em Matéria de Eficiência Energética para Equipamento de Escritório (reformulação), JO L39 de 13.2.2008, pp. 1-7.
13
uma perspetiva financeira diferente da perspetiva da unidade que utiliza efetivamente o equipamento e que paga os custos de funcionamento (incentivos divergentes).
Etapa 3: Objetivos estratégicos e níveis de ambição
O objetivo geral consiste em fazer face às falhas e às externalidades do mercado mediante a adoção de medidas de conceção ecológica adequadas. As opções consideradas no âmbito de uma análise de impacto detalhada foram as seguintes: ausência de ação da UE (manutenção do statu quo), autorregulação (opção «voluntária»), e requisitos de conceção ecológica (opção «conceção ecológica»). A indústria manifestou a sua preferência por um acordo voluntário («autorregulação») em vez de uma medida regulamentar.
O anexo II da Diretiva Conceção Ecológica prevê que os requisitos em matéria de consumo de energia devem normalmente ser fixados a um nível que permita minimizar os custos do ciclo de vida (a menos que outros fatores tornem este processo demasiado estrito).
O ponto de partida da análise foi o estudo preparatório, que serviu de base ao cenário de manutenção do statu quo. Os dados relativos às vendas que decorrem do estudo preparatório são utilizados no modelo de existências para o cálculo destas, o consumo de eletricidade e o consumo de papel para todas as opções.
Foi realizada uma análise adicional dos modelos registados na base de dados ENERGY STAR da UE, disponível no seguinte endereço: www.eu-energystar.org. A análise incidiu no consumo de eletricidade e nas características de impressão retro/verso de todos os modelos de equipamentos de representação gráfica colocados no mercado da UE que foram registados na base de dados ENERGY STAR em 2012, mas também nos anos de referência anteriores até ao ano de 2009. Esta avaliação permitiu não apenas determinar o número de modelos conformes às versões 1.0 e 1.1, nas quais o atual Acordo Voluntário (AV) se baseia, e ao projeto de versão 2.0, que deverá entrar em vigor em 2013 e no qual se irá basear a próxima versão do VA, como também revelou que estes modelos têm muito melhor desempenho no que diz respeito aos requisitos mínimos ENERGY STAR. Os resultados desta avaliação são apresentados para a opção «voluntária». No âmbito desta opção, assumiu-se que um acordo voluntário permitiria manter o ritmo das melhorias a níveis superiores aos dos requisitos ENERGY STAR (como em anos anteriores).
A opção «conceção ecológica» define os requisitos mínimos obrigatórios de eficiência para os equipamentos de representação gráfica colocados no mercado. O inconveniente de um regulamento que impõe por definição uma taxa de conformidade de 100 % em relação a um acordo voluntário efetivo que visa uma taxa de conformidade de 90 % reside na sua falta de flexibilidade, o que significa, em geral, um nível de ambição menor. À primeira vista, isto pode parecer contraditório mas, com base no artigo 15.º, n.º 5, da Diretiva de Conceção Ecológica («nenhum impacto negativo» sobre as funcionalidades e a competitividade da indústria), o nível de ambição para os requisitos aplicáveis nos termos de um regulamento é essencialmente determinado pelos 10 % mais fracos do mercado, que consistem em produtos especiais ou em produtos fabricados pelas empresas mais fracas do ponto de vista financeiro. Em contrapartida, o nível de ambição de um acordo voluntário pode concentrar-se nos 90 % de produtos «normais», elaborados por fabricantes inovadores e em boa condição financeira. A opção «conceção ecológica» tem em conta esse fator: foi fixado um primeiro objetivo de eficiência para 2014, 40 % inferior ao nível «statu quo», e um segundo, 60 % inferior ao nível «statu quo», para 2016. Para a função de impressão retro/verso, assumiu-se, de forma otimista, que, após a formulação de uma lista de exceções, os requisitos poderiam ser fixados ao mesmo nível que para a opção «voluntária», ou seja, que para as impressoras de escritório clássicas se aplicaria o nível de 75 % (2014) e de 85 % (2016).
Etapa 4: Avaliação do impacto ambiental, económico e social
A análise das subopções determinou as poupanças indicadas no quadro 2. O quadro e o gráfico que se seguem mostram o consumo direto de eletricidade dos equipamentos de representação gráfica, o consumo indireto de eletricidade (calculado em equivalente eletricidade) necessário para produzir papel e o consumo de energia total (direto + indireto) num cenário de manutenção do statu quo e as poupanças das outras duas opções comparadas com o cenário de manutenção do statu quo.
Quadro 2: Resumo das poupanças alcançadas com equipamentos de representação gráfica na UE-27 no âmbito de diferentes opções em relação ao cenário de referência de manutenção do
statu quo para 2020 e 2030 (as poupanças monetárias são indicadas em euros constantes de 2010) Total de poupanças (energia direta e energia indireta ligada ao papel, com exceção do toner) 2020 Em relação ao cenário de referência
de manutenção do statu quo
Manutenção do
statu quo (níveis) Voluntária Conceção ecológica
2020 2030 2020 2030 2020 2030
Consumo de energia (TWh)
direto 9,13 10,40 7,92 9,07 5,56 6,31
indireto 42,75 49,99 7,12 7,83 6,54 7,83
total 51,88 57,39 15,04 16,91 12,10 14,15
Emissões de CO2 (em milhões de toneladas)
direto 3,47 3,54 2,99 3,09 2,10 2,15
indireto 6,41 7,05 1,07 1,17 0,98 1,17
total 9,88 10,59 4,06 4,26 3,08 3,32
Economias com exceção do toner (em milhares de milhões de euros) 14 direto
2.43 4.10 2.11 3.58 1.48 2.49
indireto 42.75 46.99 7.12 7.83 6.54 7.83
total 45.18 51.09 9.24 11.41 8.02 10.32
O gráfico 1 mostra que o consumo de eletricidade aumentará se não forem tomadas medidas. As duas opções, «voluntária» e «conceção ecológica», reduzirão substancialmente o consumo de eletricidade.
14
As poupanças de papel são calculadas multiplicando o número de páginas economizadas por € 0,02 (preço de uma página, também calculado no capítulo 2). O preço da eletricidade é expresso em kWh de energia primária. Para a eletricidade, são utilizados os preços do setor residencial de 2010, sem impostos, ou seja 0,18 EUR/kWh, tendo em conta um suposto aumento anual (média de 2011-2030 a
Consumo total de energia da EU-27 em TWh/ano
50,43 49,58 42,18 40,21 36,23 50,07 45,11 47,44 46,68 51,88 57,39 36,84 40,49 39,78 43,25 -10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 Ano C o nsum o de e n e rg ia e m T W hStatu quo (estudo preparatório) Voluntária Conceção ecológica
Quadro 1: Consumo total de energia da UE-27 em TWh/ano 4. CONCLUSÕES
A opção voluntária é a opção preferida. Contribui para resolver o problema da continuidade da atual tendência positiva com vista a obter eficiência energética e poupança de papel (impressão reto/verso e «N-up») e aborda outras questões relacionadas com a utilização eficaz dos recursos, como a reciclagem e a reutilização. Neste setor dinâmico dos serviços, gera economias bastante mais elevadas que a alternativa de requisitos de conceção ecológica vinculativos, garante flexibilidade, permite uma atualização mais rápida dos níveis a alcançar e gera uma menor carga administrativa. Contrariamente às medidas vinculativas, não apresenta o risco de ter um impacto negativo sobre a eficácia das medidas atuais que demonstraram ser positivas, como é o caso do programa ENERGY STAR.
Concretamente, a opção voluntária traduz-se no seguinte:
• contribui para o objetivo «20-20-20» (período de 1990-2020) de 25 TWh/ano em poupanças de eletricidade diretas mediante o aumento da eficiência e o equivalente a cerca de 4 TWh/ano de poupanças de eletricidade mediante poupanças indiretas de papel, num total de 29 TWh/ano (equivalente a 1,1 % do consumo total de eletricidade na UE em 2007);
• contribui para o objetivo «20-20-20» (período de 1990-2020) sob a forma de reduções diretas de 9,6 Mt de equivalente CO2/ano (eletricidade) e 0,6 Mt de equivalente CO2/ano (papel) de gases com efeito de estufa, num total de 10,2 Mt de equivalente CO2/ano (0,2 % das emissões de gases com efeito de estufa na UE); • contribui para uma eficiência dos recursos não energéticos superior a um milhão de
toneladas (1 Mt) de redução do consumo de papel para escritório no período 1990-2020 e contribui para a reciclagem e a reutilização;
• preenche os requisitos da Diretiva Conceção Ecológica 2009/125/CE, em especial os considerandos 18 e 19, o artigo 15.º, n.º 6 e o anexo VIII;
• os requisitos já terão entrado em vigor e são menos onerosos do que no caso de um regulamento;
• existe compatibilidade e complementaridade com os instrumentos estratégicos existentes;
• não há uma carga administrativa importante para os fabricantes ou os revendedores; • um aumento insignificante, ou mesmo nulo, do custo de aquisição, que será
largamente compensado pela poupança obtida durante a fase de utilização do produto;
• não tem um impacto significativo na competitividade da indústria e no emprego, em especial nas PME.
