Palavras-chave: Neoinstitucionalismo, transformações agrárias, desenvolvimento rural.

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DETERMINAÇÕES DO ESTADO SOBRE OS MOLDES DE OCUPAÇÃO E APROPRIAÇÃO DA TERRA: A “PRESENÇA AUSENTE” DO INCRA NA

EMERGÊNCIA DA PECUÁRIA EXTENSIVA NO SUL DO AMAZONAS

Pedro Frizo1 Paulo Niederle2

Resumo: Enquanto assentamento forjado no plano de reforma agrária do governo militar, o

Projeto de Assentamento Dirigido (PA) Juma, no município de Apuí, constitui-se atualmente como uma das fronteiras do desmatamento na Amazônia. A partir de uma perspectiva neoinstitucional, este artigo analisa como a emergência da pecuária extensiva – principal vetor do desmatamento na região – está associada à “presença ausente” do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). A pesquisa foi realizada entre 8 de fevereiro e 14 de março de 2017 e contou com 45 entrevistas com assentados, gestores públicos e agentes de organizações não-governamentais. Os resultados demonstram que, além de normativas que impeliam o assentado a desmatar o seu lote, o não cumprimento de uma série de projetos de apoio à criação de alternativas econômicas e a precariedade institucional no que tange à posse da terra suscitaram um intenso processo de êxodo no PA Juma, liberando expressivos contingentes de terra a reduzido custo de aquisição, favorecendo a expansão da pecuária e, por consequência, o desmatamento.

Palavras-chave: Neoinstitucionalismo, transformações agrárias, desenvolvimento rural.

Abstract: As a settlement forged in the military government's agrarian reform plan, the Juma

Settlement Project (PA), in the municipality of Apuí, is one of the frontiers of deforestation in the Amazon. From a neoinstitutional perspective, this article analyzes how the emergence of extensive cattle ranching – the main driver of deforestation in the region – is associated with the “absent presence” of INCRA. The fieldwork was conducted between February the 8th_{and March the 14}th

of 2017, and had 45 interviews with settlers, public managers and agents of nongovernmental organizations. The results demonstrate that beyond the regulations that forced the settlers to deforest their lot, the failure to comply with a series of projects to support the creation of economic alternatives and the institutional precariousness of land tenure also led to an intense process of exodus in PA Juma, freeing significant land quotas at a low acquisition cost, favoring the expansion of cattle ranching and, consequently, of deforestation.

Key words: Neoinstitutionalism, agrarian transformation, rural development.

INTRODUÇÃO

Muito além das políticas públicas efetivamente executadas pelo Estado, as transformações agrárias ocorridas no território amazônico também se apresentam como consequências da “presença ausente” das agências estatais. No que diz respeito especificamente às questões

1_{Mestre em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e bacharel em Ciências} Econômicas pela Universidade de São Paulo (Esalq-USP). E-mail: pedro.frizo@gmail.com.

2_{Professor do Programa de Pós-Graduação em Sociologia (PPGS-UFRGS), e em Desenvolvimento Rural} (PGDR-UFRGS) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul ((PGDR-UFRGS). E-mail: pauloniederle@gmail.com.

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13 Revista Terceira Margem Amazônia | v. 4 • n. 12 • Jan/Jun. 2019 DE T E R MI NAÇÕE S DO E ST ADO SO B R E OS M OL DE S DE OC UPA Ç ÃO E AP R O PR IAÇ ÃO DA T E R R A: A “P R E SENÇA A U SENT E ” DO INC R A NA E ME R GÊ NC IA D A PECU Á R IA E XT E NSI VA NO S UL DO AM AZ ONAS

fundiárias envolvendo os projetos de assentamento dirigido (PAs) implementados na região, a ineficácia do Incra em criar mecanismos institucionais para estabilizar as relações de propriedade da terra, bem como de implementar em sua totalidade os projetos de apoio previstos aos assentados, impactou expressivamente no ordenamento territorial desses espaços.

A pecuária extensiva, enquanto principal modelo de desenvolvimento em algumas regiões da Amazônia, tem sido entendida ao longo da literatura como um dos principais vetores do desmatamento do bioma amazônico (CARRERO e FEARNSIDE, 2011). Entender o processo de formação histórica dessa atividade econômica a partir do papel do Estado passa por compreender as determinações desse agente no ordenamento territorial dos PAs. Ou seja, o uso extensivo da terra – um dos principais fatores de produção envolvendo a atividade agropecuária –, mais do que uma escolha racional dos atores rurais, aparece como modelo produtivo em consonância com o contexto institucional forjado pelo Estado.

Se entendermos o agente econômico como um ator social, isto é, que não está delimitado exclusivamente por uma racionalidade burocrática e instrumental em suas escolhas econômicas, mas que “culturaliza” e conforma essas escolhas em face do contexto institucional ao qual pertence (ZHAO, 2010), podemos compreender as transformações nos moldes de apropriação e uso produtivo da terra como consequências intimamente atreladas ao contexto institucional forjado pela “presença ausente” do Estado nessas regiões. Neste sentido, o entendimento concedido às interfaces entre a ação individual e a estrutura social se alinha aos principais pressupostos do neoinstitucionalismo sociológico (HALL e TAYLOR, 2003) e, especificamente, da nova sociologia econômica (FLIGSTEIN, 1996).

O objetivo deste artigo, então, é desvelar os atravessamentos existentes entre a ausência estatal e a construção de um modo específico de apropriação e uso produtivo da terra, a saber, a pecuária extensiva. Para tanto, delimitamos como universo empírico para a investigação o PA Juma, instituído em 1982 e localizado no município de Apuí, sul do Amazonas.

No ano de sua criação, o PA Juma era o maior assentamento rural da América Latina, com aproximadamente 670 mil hectares e com capacidade estimada de assentar cerca de 7 mil e 500 famílias. O assentamento localiza-se em uma região que se configura, atualmente, como um dos principais fornecedores de carne bovina para Manaus, sendo Apuí o segundo maior produtor em todo o estado. Em contrapartida, a segurança alimentar do amazonense depende cada vez mais do animal criado nessa região, na medida em que o consumo de proteína vinda da carne bovina já representava, em 2008, cerca de 25% do total de proteína consumida pelo amazonense (CARRERO et al., 2014). Neste sentido, há uma dependência gradativa do sistema alimentar desse estado do gado de corte criado em moldes extensivos na região Sul, a um elevado custo

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Ped ro Friz o ; Pau lo Nied er le socioambiental.

O artigo está subdividido em cinco seções além desta introdução. Na próxima, apresenta-se brevemente a metodologia de análiapresenta-se. Na apresenta-seção 3 discutir-apresenta-se-á a ação estatal no PA Juma, desde os projetos previstos pelo Incra até a execução efetiva deles. Uma vez apresentadas as principais dimensões envolvendo a “presença ausente” do Estado nessa região, será discutido na seção 4 como os assentados do PA Juma significam a ação do Incra no local, bem como de que maneira a ausência e a (in)ação desse órgão impactou direta e indiretamente no uso econômico da terra. A última seção apresenta as conclusões do estudo.

METODOLOGIA

A pesquisa fundamentou-se em duas técnicas de coleta dos dados. Primeiramente, realizou-se análirealizou-se documental ancorada em duas publicações de referência sobre a Amazônia, editadas em 1991 pela Biblioteca Nacional do Exército (BNE). O objetivo foi compreender as principais linhas de atuação traçadas pelo Estado brasileiro no período de criação do PA Juma. Esses documentos são o livro “A Amazônia e Nós”, de Marseno Alvim Martins (1971), e o livro “Problemática da Amazônia” (1971), que traz uma compilação de diferentes artigos elaborados por uma série de autores.

Em um segundo momento, foram realizadas 45 entrevistas semiestruturadas com atores locais – produtores rurais, agentes públicos, agentes de organizações da sociedade civil, lideranças políticas e comerciantes. Essa fase da pesquisa ocorreu no município de Apuí entre os dias 8 de fevereiro e 14 de março de 2017. As perguntas das entrevistas visavam capturar o posicionamento dos atores entrevistados perante alguns temas de referência. Primeiro, perguntas abertas eram realizadas, similares aos moldes de uma entrevista livre. Em seguida, um conjunto de perguntas estruturadas eram feitas, seguindo o roteiro de investigação traçado previamente.

A partir do conteúdo das entrevistas, e com o uso do software NVivo, consolidaram-se 25 categorias analíticas. Esse processo de categorização permitiu a combinação de diferentes relatos em grupos comuns de significações sobre a realidade social local. Uma vez consolidados os temas, foram apontados os mais manifestados segundo critérios de frequência, visando identificar aqueles que se apresentavam como elementares à questão fundiária e ao ordenamento territorial no local.

Entre os relatos coletados e as categorias analíticas formuladas, atentou-se à análise temática das categorias “Criação do Assentamento” e “Questões Fundiárias”, as quais agrupam menções, significações e entendimentos traçados pelos entrevistados sobre as principais dimensões envolvendo a ação do Incra na formação do assentamento, a posse da terra no PA Juma e os processos de titulação. Ao todo, ambas as categorias analíticas contaram com mais de cem

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referências. A partir da fala dos entrevistados categorizadas nesses agrupamentos temáticos, empreendemos a análise qualitativa que levou aos excertos que serão citados no artigo.

NOS MEANDROS DA “PRESENÇA AUSENTE” DO INCRA NO PA JUMA

Os projetos estatais de colonização da Amazônia estiveram circundados por uma miríade de objetivos. Ianni (1979), por exemplo, discute como a ação estatal se deu com vistas a mitigar os conflitos fundiários nas regiões mais populosas do Brasil, conduzindo, assim, a reforma agrária não a partir da redistribuição das terras, mas por meio dos projetos de colonização. Por sua vez, Hèbette e Marin (2004) ressaltam o caráter contraditório da ação do Incra durante o período militar, empenhado em um projeto de reforma agrária sem, no entanto, tocar efetivamente nas contradições materiais presentes no campo, onde latifúndios e sem-terra coabitam o mesmo espaço.

Nos documentos mencionados na seção metodológica, foi possível identificar uma série de objetivos culturais, demográficos, econômicos, políticos e sociais com a concepção e execução dos grandes empreendimentos, especificamente com o desenvolvimento de projetos de assentamento na região. Dentre os objetivos destacados nos dois livros prevalecem: a abertura de novas “fronteiras agrícolas”; evitar a ocupação estrangeira; preencher um suposto “vazio demográfico”; expandir a infraestrutura local; equalizar as assimetrias no investimento público entre as regiões brasileiras; agregar valor a uma economia de baixo volume de produção; civilizar as “populações atrasadas” e explorar os recursos naturais e as potencialidades hidrelétricas existentes na região.

As iniciativas lideradas pelo Estado na região se constituíram como ingrediente elementar ao caráter desenvolvimentista com o qual se desenhava a intervenção estatal no período militar (FONSECA, 2004). Neste sentido, a criação de PAs no território amazônico fez parte de um longo processo de expansão das práticas capitalistas sobre uma região considerada como “fronteira em transição”, situada em um processo híbrido de conversão de um estado supostamente “selvagem” para outro supostamente “civilizado e moderno” (VELHO, 2009; FRIZO, 2018).

No que tange ao PA Juma, o “futuro imaginado” (BECKERT, 2016) pelo migrante em meio à conjuntura do deslocamento para essa região fora intensamente motivado pela possibilidade de usufruto de oportunidades socioeconômicas não existentes em suas regiões de origem. Entre as oportunidades prometidas pelo Incra, a mais reluzente era fixação na terra e a possibilidade da reprodução social familiar a partir dos recursos do estabelecimento rural (FRIZO, 2018). Neste sentido, a concessão de títulos de propriedade concedida pelo Incra consistia em parte integrante desse contencioso processo histórico de formação e consolidação perene do “território familiar” (WANDERLEY, 1996) – objeto de disputa entre o Estado e as famílias antes mesmo da migração

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Ped ro Friz o ; Pau lo Nied er le ao PA Juma.

No entanto, quais foram as reais possibilidades conferidas aos migrantes para consolidar o “território familiar” nos assentamentos amazônicos? Essa pergunta joga luz aos processos de titulação, bem como ao grau de efetivação das políticas de apoio inicial aos migrantes, os quais afetaram por sua vez as dinâmicas de apropriação, ocupação e uso econômico da terra.

Os relatos agrupados na categoria analítica “Criação do Assentamento” nos permitem identificar como os atores locais significam a ação do Incra e o seu protagonismo – bem como a ausência deste – em meio ao processo de ocupação do PA Juma. Ao todo, foram mais de 50 referências dentro dessa categoria analítica, as quais puderam ser agrupadas em temas, conforme demonstra a Tabela 1, localizada abaixo.

Prevalecem três grandes subgrupos temáticos de significações: (I) as avaliações sobre a ação do Incra como órgão responsável pelo gerenciamento do PA Juma; (II) as dinâmicas populacionais de migração que se sucederam nos primeiros anos após a criação do assentamento em Apuí; e (III) as dinâmicas materiais nas quais os primeiros assentados estiveram envolvidos. Em consonância ao problema de investigação traçado neste artigo, o foco será na análise dos dois primeiros grandes grupos temáticos.

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DETERMINAÇÕES DO ESTADO SOBRE OS MOLDES DE OCUPAÇÃO E APROPRIAÇÃO DA TERRA: A “PRESENÇA AUSENTE” DO INCRA NA EMERGÊNCIA DA PECUÁRIA EXTENSIVA NO SUL DO AMAZONAS

Tabela 1. Agrupamento temático referente à criação do PA Juma.

Fonte: Elaborado pelos autores com dados da pesquisa de campo (2017).

Dinâmicas materiais INCRA e incentivos INCRA não executou os projetos planejados

INCRA não proveu condições materiais e de infraestrutura mínimas INCRA e ausência de canais de escoamento INCRA e regras de desmatamento para concessão de título Êxodo logo no início do assentamento Migração fora do INCRA Trabalhava fora do lote para subsistência

Abelardo - - 1 - - - 1 Clóvis 1 - 1 - 1 - - - 3 Eduardo - - 1 - - - 1 Edvaldo - 1 - - - 1 Eliseu - 2 1 1 1 1 2 1 9 Felipe - - - 2 - - - - 2 Flávio - 1 1 - - - - 1 3 Helder - - - 1 - - 1 Lineu - - 1 1 - 1 - - 3 Lourival - - 1 - - - 1 Lúcio - - - 1 - - 1 Miguel - 1 1 - - - 2 Plínio - 1 1 - 1 - - - 3 1 6 9 4 3 4 2 2 31 3,2% 19,4% 29,0% 12,9% 9,7% 12,9% 6,5% 6,5% 100,0%

Ação do INCRA Dinâmicas populacionais

Entrevistado TOTAL

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DE T E R MI NAÇÕE S DO E ST ADO SO B R E OS M OL DE S DE OC UPA Ç ÃO E AP R O PR IAÇ ÃO DA T E R R A: A “P R E SENÇA A U SENT E ” DO INC R A NA E ME R GÊ NC IA D A PECU Á R IA E XT E NSI VA NO S UL DO AM AZ ONAS

O agrupamento temático referebnte às ações previstas e efetivamente executadas pelo Incra traz um pouco mais de 70% do conjunto total de significações. Dentro desse grande agrupamento temático, foram construídas cinco linhas argumentativas a partir dos relatos dos entrevistados. A primeira linha foi a menos manifestada de toda a Tabela 1 e trata, justamente, de considerações feitas pelos interlocutores sobre os benefícios e incentivos que o Incra concedia aos primeiros assentados. De acordo com o único entrevistado a se manifestar nessa direção, o apoio previsto por parte do Incra era um subsídio mensal às famílias assentadas, a fim de custear a sua subsistência nos primeiros meses de ocupação. Essa “ajuda de custo” durava cerca de seis meses, a começar pela data efetiva de ocupação.

Em paralelo, o Incra apoiava a criação de um posto da Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal) na região do assentamento, onde a “ajuda de custo” poderia ser gasta na compra de alimentos básicos, como óleo e sal. Além disso, outra iniciativa de apoio seria a concessão de material subsidiado para a construção das moradias. Aproximadamente 80 tábuas de madeira foram distribuídas de maneira gratuita a cada família assentada. Outros projetos também ficaram a cargo do Incra e do Estado como um todo, tais como a construção das escolas, agrovilas e cerealistas, além da manutenção das rodovias federais e estaduais, tais como a BR-230, a AM-174 e as estradas vicinais.

Porém, a reduzida frequência com que os incentivos do Incra foram listados pelos entrevistados diz muito sobre a omissão desse organismo no gerenciamento e estruturação do PA Juma. As linhas temáticas mais manifestadas na Tabela 1 tratam, justamente, de severas críticas aos moldes de atuação do órgão naquele momento. Conforme é possível observar na Tabela 1, tais críticas se dividem em quatro linhas argumentativas, da mais manifestada para a menos frequente: a insuficiência da ação desse organismo no provimento de condições materiais e estruturais mínimas; a não execução das iniciativas de apoio previstas; o reduzido investimento na consolidação de canais de escoamento da produção agrícola; e as impositivas requisições de desmatamento dentro do lote para a concessão de títulos definitivos de propriedade.

Entre os entrevistados, despontaram inúmeros relatos sobre como a “ajuda de custo” foi insuficiente, dado que as terras demandaram muito mais tempo do que o previsto pela duração do auxílio entre serem abertas, trabalhadas e efetivamente produzirem alguma mercadoria agrícola. Além disso, a não concessão de tábuas de madeira para a construção das moradias, a inexistência de estradas vicinais que levassem aos lotes e a contínua ausência de energia elétrica (problema constatado inclusive no momento de realização da pesquisa de campo) consolidam um cenário de carência de infraestrutura que dificulta a ocupação efetiva e perene do PA Juma pelas famílias assentadas.

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Nas duas primeiras décadas após a criação do assentamento, em 1982, as precárias condições estruturais e logísticas se impuseram como barreiras à comercialização, comunicação e socialização. A interação com os mercados agropecuários externos sempre esteve demasiadamente dependente da presença de poucos atravessadores, sendo este um dos fatores mais manifestados na Tabela 1. Assim, tendo em vista a dificuldade de escoamento da produção agrícola, parte das primeiras famílias assentadas buscou outras atividades laborais para lograr a subsistência material. Aquelas cujo um integrante lograva um trabalho no setor público, por exemplo, tiveram êxito em garantir a reprodução da estrutura familiar no lote.

Esse foi o caso da família de Eliseu1 (entrevista, 2017) e de sua família vizinha, ambas localizadas na vicinal Coruja. Nas duas famílias, as mulheres conseguiram um emprego como professoras na escola municipal, em 1983. No momento de realização da pesquisa de campo, estas eram as únicas duas famílias de um grupo de 60 famílias inicialmente alocadas na vicinal Coruja; as outras 58 já haviam migrado para outras localidades por não lograrem a sua subsistência somente com o trabalho no campo.

Porém, como um dos fatores cruciais para a caracterização da “presença ausente” do Incra – conceito o qual resume como os efeitos da omissão institucional impactam de maneira presente e efetiva a realidade socioeconômica dos atores sociais – está o problema da concessão de títulos definitivos de propriedade. A fim de se entender um pouco mais sobre essa questão, vale aprofundar-se sobre o conjunto de relatos agrupados sob a categoria analítica “Questões Fundiárias”, cuja análise temática se encontra na Tabela 2, localizada abaixo.

Dentro dessa categoria, identificam-se dois grandes grupos de significações. O primeiro deles trata das razões, segundo os atores locais, para a ausência de títulos definitivos de propriedade2. O segundo grupo refere-se às consequências associadas à falta de títulos definitivos. Três linhas de significações puderam ser traçadas dentro do primeiro grande grupo. Incongruências entre o plano original do assentamento e os moldes efetivos da ocupação apareceram como a linha com o maior número de manifestações em toda a tabela. Dada a aquisição contínua das parcelas vizinhas por parte das famílias que não migraram a outras localidades, as propriedades rurais desses remanescentes facilmente superaram os 100 hectares em termos de área total controlada, estando assim em desacordo com o tamanho oficial dos lotes previsto no plano original do Incra para o assentamento (o qual determinava que cada família assentada tinha direito

1_{Todos os nomes mencionados ao longo do artigo são fictícios, a fim de resguardar a privacidade dos entrevistados.} 2_{Todos os entrevistados, sem nenhuma exceção, afirmaram que ampla maioria dos produtores rurais não dispõe de} títulos definitivos de propriedade. Ainda que seja difícil a constatação de um indicador exato sobre o número de títulos concedidos, todos os entrevistados disseram que a proporção de famílias sem títulos definitivos supera o valor de 90% do número total de famílias rurais em Apuí.

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Ped ro Friz o ; Pau lo Nied er le

somente de ocupar um lote de 100 hectares). De acordo com os entrevistados, a superação dos limites originais dos lotes traçados pelo Incra impossibilitava a concessão de títulos definitivos de propriedade3.

Expressiva parte dos entrevistados revelaram desconhecimento e desinformação sobre as complexas dinâmicas de titulação nos limites do PA Juma. Isto posto, o agrupamento temático “desinformação” foi o segundo mais manifestado em toda a categoria analítica referente. Mesmo o atendimento de algumas das requisições do Incra para a concessão de títulos definitivos, tais como o desmatamento de 50% do lote como prerrogativa desse órgão estatal ao assentado, não implicou diretamente na concessão do documento. Ao contrário, especificamente no que diz respeito à requisição atrelada ao desmatamento, as normas impostas pelo Incra ao assentado colaboraram para a implementação de um regime extensivo de apropriação e exploração dos recursos naturais.

3_{Cabe notar que, a partir de meados de 2017, o Incra começou a titular lotes em todo o País, mas agora com outra} finalidade. Movimentos sociais foram contra o processo de titulação, principalmente porque ele instaura valores de referência para aquisição de títulos de domínio da terra, demonstrando que esta será a principal forma de ocupação (INCRA, 2017). Outros mecanismos legais, como a concessão de direito real de uso, são instrumentos mais eficazes para assegurar que a terra seja utilizada não para fins de especulação, mas no cumprimento de sua função social: a produção de alimentos. Uma vez definido os valores de referência aos títulos de domínio, acredita-se que uma quantidade maior de terras será posta à compra, estimulando possíveis práticas de land-grabbing (SAUER e BORRAS, 2016; FLEXOR e LEITE, 2017) e de êxodo rural de pequenos proprietários (MST, 2017).

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Tabela 2. Agrupação temática referente às questões fundiárias no PA Juma.

Fonte: Elaborado pelos autores com dados da pesquisa de campo (2017). Incongruência entre a lei de

ocupação e os modos efetivos de ocupação Títulação como instrumento político Desinformação Utilização de outros documentos como título Chegada dos fazendeiros Impossibilidade de contração de crédito Preocupação em perder as terras Abel 1 - - - 1 Abelardo - 1 - - - 1 Alessandra - - - - 1 - - 1 Alex 1 - - - 1 - - 2 Airton - 1 - - - 1 - 2 Clóvis - 1 - - - 1 Edinaldo - 1 - 1 - - - 2 Eduardo - - 1 - - - - 1 Edvaldo - - - 1 - - - 1 Eliseu 1 - - - 1 1 1 4 Felipe - 1 - - 1 1 1 4 Flávio 2 - - - 2 Gerson 1 - - 1 - - - 2 Glauber - - 1 - - - - 1 Guilherme - - 1 - - - - 1 Helder 2 - - 1 - - - 3 Jonas - - - 2 - - 1 3 Laércio 1 - - - 1 Lineu - - 1 - - - - 1 Lúcio - - 1 - - 1 - 2 Mário 1 - - - 1 Moacir - - 1 - - - - 1 Miguel 2 - - 1 - - - 3 Murilo - - 1 - - - - 1 Plínio - - 1 1 - - - 2 12 5 8 8 4 4 3 44 27,3% 11,4% 18,2% 18,2% 9,1% 9,1% 6,8% 100,0%

Razões para a ausência de títulos definitivos Entrevistado

Consequências da ausência de títulos

TOTAL

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O agrupamento referente às consequências da ausência de títulos definitivos foi dividido em quatro linhas de argumentação (Tabela 2). Para os objetivos deste artigo, interessa destacar o problema relacionado à utilização de diferentes documentos como instrumentos socialmente aceitos para reivindicação da terra, ou seja, que servem como substitutos do título definitivo da terra, quais sejam: contrato de compra e venda, guia de transporte animal (GTA), declaração de posse, cartão de assentamento, declaração de aptidão ao Pronaf (DAP), cadastro ambiental rural (CAR), título de domínio, contrato de permuta e declaração de vizinhança. Esses instrumentos de reivindicação de propriedade são inclusive utilizados para operar transações econômicas, como a comercialização de terras e a aquisição de crédito rural.

Mobilizar esses documentos demonstrou ser uma estratégia recorrente entre as famílias entrevistadas. No que diz respeito especificamente ao GTA, este é muito utilizado entre criadores de gado como instrumento de reivindicação de propriedade. Com efeito, a sua ampla aceitação reforça a dinâmica de ocupação de terras a partir da pecuária extensiva. Uma vez emitido para cada animal, a família reivindica a propriedade da área que o animal ocupa a partir desse documento. Conforme relatou o entrevistado Jonas, pecuarista localizado no distrito do Sucundurí:

Nós tá aí, nós tá aqui largado. Nós têm umas área aí, tá dentro do assentamento Juma, mas nós não tem nenhuma folha de papel. Eu vou lá no Incra, ‘eu quero que você bote o nome aí que eu adquiri esse lote por uma forma legal e quero que’... amanhã ou depois pode chegar um outro cara e... só que aí não tem, ele não põe. 'Não tô autorizado a fazer nada desse tipo'. Aí o que você faz, tem que fazer um serviço, derrubar uns mato, botar um GTA de gado em cima daquela área, porque aí gera um documento (JONAS, entrevista concedida em fevereiro de 2017).

Em suma, a combinação de fatores como (i) a dificuldade de escoamento e comercialização dos produtos agropecuários, (ii) a ausência de serviços básicos como energia elétrica e estradas com contínua manutenção e (iii) as limitações do Incra em executar os projetos de apoio planejados, consolidaram uma conjuntura de isolamento social e econômico das famílias assentadas nas duas primeiras décadas do PA Juma. A combinação desses fatores instigou dinâmicas populacionais específicas nos primeiros anos após a criação do assentamento, as quais foram marcadas pelo abandono das terras, migração e concentração fundiária.

O agrupamento analítico que destaca as dinâmicas populacionais, localizado na Tabela 1, apresenta duas linhas de significações e explora com maior profundidade essas dinâmicas. A primeira linha diz respeito ao intenso processo de êxodo que marcou os primeiros anos do PA Juma, ilustrado pela ocupação atual de aproximadamente 20% do total planejado de 7,5 mil a serem recebidas no assentamento. Em segundo lugar, destaca-se a linha que trata da migração de famílias para o PA Juma fora dos limites estabelecidos pelo Incra, isto é, da chegada de compradores de terra e não de famílias a serem assentadas.

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Em geral, as entrevistas demonstram que as famílias que abandonaram os seus lotes tomaram três caminhos: (a) tornaram-se mão de obra assalariada em grandes propriedades rurais em outras localidades; (b) rumaram a outras regiões de assentamento na Amazônia; ou (c) migraram para as cidades. Conforme ilustra o relato de Eliseu (entrevista, 2017), o mesmo grupo de famílias que chegou consigo à vicinal Coruja logo rumou à Rondônia, a fim de atuar como mão de obra assalariada de grandes fazendas:

Aí um vizinho meu, lá do Coruja, um tal de Luizão, ele tinha um irmão que ele tinha vindo pra Rondônia há uns dez anos atrás. Ele era mineiro, ele era da nossa turma, tinha dois filhos. Ele foi pra Cacoal, procurou o irmão dele na fazenda, contou a situação e o fazendeiro veio aqui com pau de arara, Mercedes Truck e levou embora numa lavada dez famílias da nossa turma. Só pra cuidar de cacau. Voltou lá, veio aqui e pegou mais dez famílias. Pra levar lá em Cacoal, aqui não dava mais, o pessoal tava passando fome (ELISEU, entrevista concedida em fevereiro de 2017).

A migração, enquanto efeito, e a “presença ausente” do Incra, enquanto causa, são fatores cruciais para entender o uso da terra no PA Juma e, por consequência, o modelo de desenvolvimento rural adotado na região. A migração acarretou a liberação de grande volume de terras para o mercado, o que implicou em reduzido preço para a sua aquisição. Cabe destacar que, em face das condições do PA Juma, o anseio para sair favoreceu não apenas a venda, mas o poder de negociação dos compradores. Com efeito, o trinômio migração-disponibilidade-preço constituiu-se em fator decisivo na escolha das famílias remanescentes do modo de apropriação econômica e uso da terra, como será visto na próxima seção.

INSTITUIÇÕES E O USO ECONÔMICO DA TERRA EM MODO EXTENSIVO

Seguindo adiante com a argumentação até aqui construída, vê-se como íntima associação o cenário institucional forjado pela (in)ação do Estado como fator determinante para a emergência de um sistema agroalimentar pautado no uso extensivo dos recursos naturais no PA Juma em Apuí. Neste sentido, ao entendermos as instituições como “tipificações” recíprocas e socialmente legitimadas, que constrangem, delimitam e orientam os processos sociais (BERGER e LUCKMANN, 1991; HALL e TAYLOR, 2003), os achados até então apresentados apontam para uma próxima relação entre os regimes de acumulação e uso da terra em Apuí com o processo de formação institucional. É no que diz respeito à conexão entre esses fatores que esta seção irá se aprofundar.

Apesar de não se dispor de dados oficiais sobre o preço médio de aquisição das terras em Apuí nas décadas de 1980 e 1990, sustenta-se a argumentação sobre o reduzido valor dessas terras a partir dos relatos dos entrevistados. Despontam diversas manifestações sobre como a aquisição de terras de vizinhos que abandonavam os seus lotes poderia ser feita mediante valores irrisórios:

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um lote por um cavalo, por uma passagem de ônibus para o novo destino ou mesmo por ferramentas agrícolas; todos esses valores foram informações obtidas nas entrevistas com alguns dos assentados mais antigos da região.

Em virtude disso, as famílias remanescentes passaram a controlar propriedades rurais muito maiores do que aquelas inicialmente projetadas pelo Incra. Com exceção de Murilo e Guilherme, todos os assentados entrevistados6 possuíam, no momento de elaboração da pesquisa de campo, um volume de terras amplamente maior do que a quantia de 100 hectares que lhes fora concedida no início do PA Juma. Esse foi o caso, por exemplo, de Abelardo (mais de 500 hectares), Clóvis (2 mil hectares), Eliseu (180 hectares) e Plínio (mais de 4 mil hectares).

A existência de largas porções de terra controladas, porém não tituladas, impuseram o seguinte dilema às famílias descapitalizadas: como ocupar essas vastas terras e reivindicar a posse delas?7

Seguindo o conteúdo dos dados coletados em campo, a agricultura extensiva se mostrou inviável no caso do PA Juma em virtude de três fatores principais. Em um primeiro momento, a reduzida composição de capital das famílias assentadas não permitia a aquisição de máquinas e insumos, ou mesmo de mão de obra assalariada como acréscimo de força de trabalho. Segundo, historicamente, associações e cooperativas locais jamais dispuseram de amplo controle de máquinas e equipamentos a serem disponibilizados aos associados – com exceção da Associação dos Colonos do Coruja (Asoc), por um período de três anos durante os anos 1990 –, não existindo, dessa maneira, a possibilidade de empréstimos de maquinário às famílias assentadas. Soma-se a isso os riscos que a precariedade da posse da terra criava para investimentos significativos de longo prazo na produção agrícola. Nessas condições, mesmo se tivesse capital disponível, poucos agricultores se aventurariam a comprar máquinas caras, cujo pagamento geralmente envolve a exploração intensiva da terra por vários anos.

Tendo em vista tanto a necessidade de reivindicar a posse da terra como também de

6_{Aqui vale uma importante distinção. Entre os entrevistados, houve aqueles que foram originalmente assentados pelo} Incra e aqueles que chegaram no PA Juma em Apuí como compradores de terra. Frizo (2018) assume esses diferentes atores como pertencentes a uma categoria: a de “parceleiros”, uma vez que ambos se situam em lotes originalmente concebidos pelo Incra como parcelas de um assentamento. Neste parágrafo estamos tratando, exclusivamente, dos assentados.

7_{Alguns estudos já investigaram a decisão das famílias assentadas com relação aos modos de uso da terra na Amazônia} em face do contexto institucional em que se encontravam. Almeida (1992), por exemplo, demonstra que parte dos assentamentos amazônicos vivenciou ampla oferta de terras, dado o intenso processo de êxodo rural que se sucedeu logo nos primeiros anos após a criação desses assentamentos. Segundo a autora, a ampla oferta repercutiu na redução dos preços das terras, consolidando um cenário onde os ganhos se mostravam elevados mesmo com atividades de baixa produtividade e valor agregado, como é o caso da pecuária extensiva. Na visão da autora, variações nos preços dos insumos agrícolas, tais como os fertilizantes e os adubos químicos, tinham poucas implicações no nível de intensificação da produção, uma vez que o baixo preço de aquisição das terras vizinhas estimulava as práticas extensivas.

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converter as vastas porções controladas em fatores de produção, a pecuária em seu modo extensivo surgiu como escolha “mais racional” – do ponto de vista de sua “eficiência institucional” (EBNER, 2008). Isso pode ser explicado a partir de, pelo menos, quatro variáveis-chave.

Em primeiro lugar, destaca-se a reduzida quantidade de trabalho, se comparada à agricultura, demandada para a criação e engorda de gado de corte. Em segundo lugar, o próprio deslocamento do animal nos limites da propriedade para a procura por pastagens permite às famílias reivindicar a propriedade das áreas que o animal ocupa. Em terceiro lugar, dada a dificuldade de escoamento da produção agrícola em períodos anteriores, a pecuária emerge como atividade que permite a manutenção da mercadoria de troca – o animal – até o surgimento de uma oportunidade de venda ao mercado local ou externo – fato contrário à mercadoria agrícola, a qual, em geral, deve ser vendida momentos após a sua colheita, a fim de evitar o seu perecimento. Por fim, o status usufruído pelo pecuarista no PA Juma em Apuí se constitui como mecanismo de distinção social entre os habitantes locais, consolidando hierarquias e desigualdades em diversos campos – seja o econômico, o político ou o cultural (BOURDIEU, 2008). Por exemplo: no período de elaboração da pesquisa de campo, os principais estabelecimentos comerciais do município eram controlados por famílias pecuaristas, bem como parte dos vereadores e o prefeito eleito eram grandes pecuaristas ou atravessadores do mercado de gado de corte. Ou seja, o status social do qual gozam os pecuaristas locais faz dessa atividade econômica uma importante fonte de poder simbólico local, legitimando assim a criação animal como forma de ocupar e reivindicar a propriedade da terra.

As práticas de queimada e derrubada da mata virgem para a implementação de pastagens também permitia às famílias assentadas apropriar-se economicamente da madeira. Em verdade, o extrativismo de produtos madeireiros configura-se como uma prática elementar de exploração dos recursos naturais, representando um importante fluxo positivo de renda em um momento prévio à implementação de pastagens e criação bovina 8 . Além disso, a normativa referente ao desmatamento dos lotes imposta pelo Incra também operou como importante instituição que estimulou a emergência da pecuária em seu modo extensivo. Conforme observa-se na Tabela 1, cerca de 10% do número total de manifestações associadas à categoria “Criação do Assentamento” questiona a exigência de um desmatamento de 50% da área do lote como contrapartida imposta pelo Incra para a concessão de títulos definitivos de propriedade.

O encadeamento suscitado a partir da formação institucional do PA Juma trouxe, como principal consequência ao modo de uso da terra, um processo de “substituição de produção”. Na

8_{Ampla maioria das parcelas rurais no PA Juma em Apuí é marcada por vastos campos abertos, onde se observa} cobertura florestal somente nas áreas de reserva legal (ARL) e de APPs – quando preservadas.

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região do assentamento, e no município de Apuí como um todo, a produção agrícola cedeu lugar à criação bovina. Conforme as Figuras 1 e 2, a seguir, as famílias rurais apuienses focaram na criação de gado de corte e leiteiro, abandonando gradativamente os cultivos agrícolas, com destaque para o arroz, o feijão e a mandioca. Somente o cultivo do cacau e do café tiveram um crescimento na quantidade produzida, ainda assim como montantes irrisórios em face do que se produzia na agricultura nos anos 1990.

Figura 1. Evolução do volume produzido entre 1993/94 e 2006.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do ICOTI (1994) e do IBGE (2006).

Figura 2. Evolução do número de cabeças de gado em Apuí.

Fonte: Elaborado pelo autor com dados do IBGE (2016).

-200,00% 0,00% 200,00% 400,00% 600,00% 800,00% 1000,00% 1200,00% 1400,00% 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000

Arroz Feijão Milho Mandioca (farinha)

Café Cacau Guaraná

Var iaçã o p o rce n tu al P ro d u çã o ( t)

Produção, em toneladas (1993/94) Produção, em toneladas (2006) Aumento porcentual 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 E feito v d o r eb an h o ( ca b eç as) Ano

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Se, por um lado, o Estado, por meio do Incra, exerceu papel fundamental na transformação agrária ocorrida no PA Juma em Apuí, atualmente, principalmente por intermédio do Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal Sustentável do Estado do Amazonas (Idam), o Estado exerce papel crucial na reprodução da pecuária como modo predominante de ocupação e uso da terra. A criação de gado de corte e leiteiro é compreendida por essa organização como a “vantagem comparativa” do município, sendo essa ideia amplamente naturalizada: como diria Mary Douglas (1998, p. 104), “o grande triunfo do pensamento institucional é tornar as instituições completamente invisíveis”. Ou seja, quanto mais “naturalizamos” as instituições, menos as percebemos e mais fortes elas se tornam.

A naturalização da pecuária se apoia em duas frentes. A primeira delas é a partir da “cultura” dos habitantes locais. Agentes públicos atrelam a predominância da pecuária a uma suposta predileção dos assentados por essa atividade. Argumenta-se que, devido ao fato de significativa porção dos primeiros assentados serem da região Sul do País, essas pessoas sempre dispuseram de maior disposição à criação animal. Esse argumento, entretanto, demonstra-se incongruente na medida em que a ampla maioria dos assentados são oriundos de famílias e regiões que se voltavam à policultura diversificada (CARRERO e FEARNSIDE, 2011; TAVARES DOS SANTOS, 1991; TEDESCO, 2017). Essa naturalização a partir da cultura se fez evidente, por exemplo, no relato de Cláudio, um dos técnicos do Idam entrevistado durante a pesquisa de campo:

Eles [as famílias rurais do PA Juma em Apuí] têm assim uma pecuária um pouco mais avançada. Por quê? Porque eles tem assim uma...a cultura deles é diferenciada né. Nós temos muito, muito imigrantes de outras regiões, do Sul, Sudeste, do Mato Grosso que colonizaram aquela região né, que Apuí é o maior assentamento...é uma região de assentamento né, foi o maior assentamento da América Latina já, no passado, de acordo com alguns estudos aí, é bom até comprovar isso aí, e foi, foi se desenvolvendo nesse segmento da pecuária (CLÁUDIO, entrevista concedida em fevereiro de 2017; nosso comentário).

A segunda frente pela qual se naturaliza a pecuária como modo de uso da terra e como vantagem comparativa diz respeito à geografia física local. Neste caso, reitera-se o discurso militar, principalmente aquele encontrado nas duas obras analisadas e apresentadas no começo deste artigo, de entender o território amazônico como uma “fronteira em transição” (VELHO, 2009), isto é, um território híbrido entre o “selvagem” e a produção agropecuária em larga escala. O relato de Alex, outro técnico do Idam entrevistado durante a pesquisa de campo, evidencia este discurso.

Deixa eu te falar: não tem lugar melhor no mundo pra criar boi do que em Apuí. Não tem. Solo, clima, relevo. O período de seca nosso é muito pequeno. Nosso boi tem pasto aqui, tem rendimento que o pessoal fica impressionado, entendeu? Apuí é muito bom. É claro, muita gente degradou as terra por falta, falta mesmo de assistência técnica, por falta de conhecimento, porque o capim é que nem outra cultura, tem que ter o período de

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descanso, o período dele ser colhido, e por falta de conhecimento muita gente... mas agora vamos ver se a gente consegue recuperar (ALEX, entrevista concedida em março de 2017; nosso grifo).

Para além da naturalização presente no discurso de parte dos agentes públicos do Idam, a reprodução da pecuária é estimulada por esse órgão em suas políticas de fomento. Conforme demonstra a Tabela 3, abaixo, políticas de fomento do Idam à pecuária prevaleceram sobre políticas direcionadas às práticas agrícolas.

Tabela 3. Política de fomento do Idam, em 2015, segundo linha de atuação.

Discriminação Unidade Programado Realizado até o

trimestre Atingido (%) Agricultores familiares/produtores rurais beneficiados com a distribuição de sementes n° beneficiário 153.875 8.221 5,34 Distribuição de sementes de grãos Tonelada 512 33,02 6,45 Distribuição de sementes de

culturas industriais Tonelada 150 4,52 3,01

Distribuição de sementes de hortaliças

n° beneficiário 106.063 3.663 3,45

Kg 10.536 184 0,02

Produção de mudas diversas

(') unidade 1.559 0 0,00 Agricultores familiares/produtores rurais beneficiados com a distribuição de mudas n° beneficiário 11.784 87 0,74 Distribuição de mudas diversas n° mudas 1.560.000 2.251 0,14 Distribuição de mudas de banana n° mudas 879.850 0 0,00 Distribuição de mudas de guaraná n° mudas 232.200 0 0,00 Distribuição de mudas de citros n° mudas 171.700 0 0,00 Distribuição de pintos de um dia n° criadores 9474 12 0,13 unidade 396.180 410 0,10 Campanha de vacinação contra febre aftosa

n° criadores 18.359 16.710 91,02

n° doses aplicadas 2.775.000 2.057.360 74,14

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Ao se analisar os dados referentes ao volume de recursos financeiros despendidos pelo Idam em 2015, vê-se que, em quase todas as frentes de atuação, o volume gasto foi expressivamente menor do que se comparado ao montante previsto, no início daquele ano, a ser desembolsado. A exceção advém das políticas de fomento à pecuária, tal como a concessão de vacinas para a febre aftosa, uma vez que estas foram as únicas que presenciaram uma aproximação entre o montante efetivamente investido e o montante de investimento planejado.

CONCLUSÃO

Se um dos papéis da sociologia crítica é revelar os meandros que sustentam a construção de naturalizações, buscou-se ao longo deste artigo entender como a pecuária, especialmente em seu modo extensivo, emerge como modo predominante e naturalizado de uso da terra no PA Juma a partir do processo de formação institucional local.

Neste sentido, o Estado, representado pelo Incra e em menor grau pelo Idam nesta análise, constitui-se como agente central na formação de instituições. Ao longo deste artigo, buscou-se compreender como a “presença ausente” do Incra na criação e gerenciamento do assentamento foi decisiva para o gradativo processo de “substituição produtiva” pela qual o assentamento e o município de Apuí atravessaram. Por fim, como foco no período mais recente, após consolidado esse modelo de acumulação, exemplificou-se como a ação do Estado, a partir do Idam, reproduz a pecuária como modo predominante de uso da terra.

Com efeito, o Estado aparece como agente crucial para se entender não somente as transformações agrárias ocorridas no local de estudo, mas também o modelo de desenvolvimento rural adotado para a região. A conexão entre a emergência da atividade pecuária com o tripé “migração-disponibilidade de terra-preço das terras” está intimamente atrelada ao fato de a formação e a ocupação do PA Juma ter ocorrido fora dos moldes e padrões planejados pelo Incra, o qual não forneceu o apoio necessário ao escoamento da produção agrícola nos primeiros anos, não efetivou todas políticas de apoio aos assentados, não estruturou adequadamente o assentamento em termos logísticos e, acima de tudo, não resolveu a instabilidade institucional decorrente das formas precárias de posse da terra. Neste sentido, a pecuária em seu modo extensivo emerge como decisão estratégica das famílias rurais em face do contexto institucional local (HALL e SOSKICE, 2001), a fim de manter-se perenemente na terra e reproduzir-se ao longo do tempo dentro dos limites do “território familiar” (WANDERLEY, 1996).

Futuras investigações poderão explorar com mais atenção os impactos da consolidação desse regime de uso e expropriação dos recursos naturais, bem como em se atentar a novas formas de atuação do Estado no ordenamento territorial dos assentamentos na Amazônia e os seus

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respectivos impactos na construção de regimes agroalimentares. Nesta direção, acredita-se que se constitui como ingrediente crucial o estudo da ação de organizações civis em iniciativas de “ativismo institucional” (ABERS e BÜLOW, 2011) em órgãos como o próprio Incra e as secretarias estaduais do meio ambiente, de onde ativistas e membros da sociedade civil usufruem de uma série de recursos e redes institucionalizadas para a implementação de agendas pautadas na promoção de regimes agroalimentares mais sustentáveis.

Se por um lado, o presente artigo tem como iminente limitação a restrita capacidade de jogar luz aos meandros atrelados à construção social de políticas públicas de ordenamento territorial e desenvolvimento rural, do outro lado aponta para a necessidade de um foco atento às questões associadas a esse tema, dadas as suas claras consequências nos regimes de acumulação e de exploração dos recursos naturais que as seguem.

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