1 PROLEGÔMENOS À REFORMA AGRÁRIA EM SERGIPE: O CONVÊNIO
04000/2007 INCRA/SEAGRI EM FOCO1
Raphaela Andrade Pereira2 Universidade Federal de Sergipe – UFS
rapha.geo.laberur@gmail.com
Rayane Mara Batista3 Graduanda em Geografia Licenciatura – UFS
rayanemara.geo@gmail.com
Eraldo da Silva Ramos Filho4 Pesquisador do Núcleo de Estudos, Pesquisas e Reforma Agrária (NERA)
Universidade Federal de Sergipe – UFS eramos@gmail.com
Tereza Raquel Muniz de Paulo5 Universidade Federal de Sergipe – UFS
trmp-tereza@hotmail.com
Resumo
Este trabalho é fruto de pesquisa realizada por meio do projeto DATALUTA Sergipe – Banco de Dados da Luta pela Terra e atividades de estágio no INCRA-SE (SR-23), tendo por objetivo analisar as questões ligadas à tipologia de reforma agrária que vêm sendo desenvolvida em Sergipe desde 2007, na gestão do governo Marcelo Déda, centralizando nas formas de obtenção de terra, especificamente por meio da parceria do governo federal (INCRA) com o governo estadual (SEAGRI-SE) através do convênio 04000/2007 para a desapropriação de imóveis rurais visando à implantação de colônias e cooperativas agrícolas no território do Alto Sertão sergipano. Trataremos aqui de tecer algumas considerações a cerca das realizações do convênio, seu resultado para o campesinato, e o conceito de reforma agrária praticado por meio deste em Sergipe.
Palavras-chave: Questão Agrária; Reforma Agrária; Desenvolvimento Territorial; Convênio 04000-2007 INCRA/SEAGRI-SE.
Introdução
Este artigo foi construído a partir de pesquisa em curso desenvolvida no Laboratório de Estudos Rurais e Urbanos – LABERUR, situado na Universidade Federal de Sergipe - UFS, especificamente no projeto DATALUTA Sergipe – Banco de Dados da Luta pela Terra e ainda, através das atividades de estágio de graduação extracurricular desenvolvido no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária de Sergipe – INCRA/SE (SR23), que propiciou-nos o acesso ao dossiê documental do convênio
2 04000/2007 firmado por esta autarquia em parceria com a Secretaria de Estado da Agricultura de Sergipe – SEAGRI visando à desapropriação de imóveis rurais para a implantação de colônias e cooperativas agrícolas no território do Alto Sertão Sergipano. Buscaremos aqui analisar a atualidade do desenvolvimento das políticas de Reforma Agrária que vêm sendo desenvolvidas no Estado de Sergipe desde o primeiro mandato do atual governo, que tem início em 2007, focando na inédita parceria entre Estado e União que se configurou no convênio supracitado, observando seus resultados, instrumentos adotados para obtenção de terras e tipologia dos assentamentos criados e as conseqüências destas ações para o desenvolvimento territorial sergipano.
Trataremos ainda de abordar algumas concepções a cerca do conceito de Reforma Agrária e das diferenciações abrigadas nas mesmas a partir de ideologias e interesses adotados, tencionando demonstrar, assim, que a partir de entendimentos diferenciados e de suas intencionalidades relativas a este conceito, às problemáticas que integram a questão agrária em Sergipe, que por vezes são mitigadas, não podem ser eliminadas.
Metodologia
O levantamento de dados concernentes à questão agrária em Sergipe, realizado através de pesquisa desenvolvida no projeto DATALUTA Sergipe é a base metodológica que possibilitou a construção deste trabalho, bem como as visitas de campo realizadas por meio do projeto, que se constituíram na participação das audiências públicas do INCRA, destinadas à aquisição de imóveis rurais para a criação de novos projetos de assentamentos, realizadas nos municípios sergipanos de Lagarto e Gararu nos dias 18 e 24 de maio do corrente ano, respectivamente.
Em diálogo estabelecido com o Superintendente Regional do INCRA em Sergipe, na ocasião da audiência de Lagarto, o mesmo nos ofertou uma vaga de estágio no órgão, que foi aceita e efetivada a partir do dia 01 de junho de 2012, quando do início das atividades no Gabinete da Superintendência, passando essas a fazerem parte da metodologia que integra o presente trabalho, visto que o acesso aos documentos do convênio 04000/2007, dentre outros concernentes a ele aqui citados, decorrem de tais atividades.
3 Foi realizada ainda, revisão bibliográfica de livros, artigos e notícias veiculadas na impressa acerca das temáticas que envolvem a questão agrária, as políticas públicas atuais desenvolvidas em Sergipe que se voltam para a Reforma Agrária, dentre outros.
Atualidade da Questão Agrária no Brasil
A leitura e análise da realidade socioterritorial, assim como a percepção de seu caráter multidimensional e processual é tarefa necessária ao conhecimento geográfico, em especial, quando se tem por direção compreender problemáticas estruturais como a questão agrária brasileira.
É sabido que o processo histórico que configurou os caracteres da estrutura fundiária do Brasil remota ao século XVI, a partir da colonização portuguesa com o Tratado de Tordesilhas, a posterior implantação das Capitânias Hereditárias e a doação de sesmarias, sendo tal sucessão de fatos a precursora da concentração de terras que embasa uma série de entraves ao desenvolvimento social do país.
A estrutura fundiária que se constituiu sob tal processo é assim, alvo de lutas camponesas que têm se intensificado visando um acesso mais democrático e justo a terra, no intento de garantir moradia, trabalho, alimentação e todas as condições que permitam o usufruto da mesma para fins prioritariamente sociais, como garante a Constituição Federal brasileira de 1988.
As ocupações de terras e as reivindicações pela criação de assentamentos têm se constituído nas pressões mais intensas dos trabalhadores rurais perante o poder público, obrigando este a adotar medidas que historicamente resultaram na mitigação de tais conflitos, não sendo realizada uma mudança que tenha alterado a estrutura posta e, menos ainda, eliminado tal conflitualidade.
A questão agrária contém, assim, uma multidimensão porque se liga a escalaridade espaço-temporal que é intrínseca a tudo:
A questão agrária está presente no nosso cotidiano há séculos. Pode-se querer não vê-la, encobrindo deliberadamente parte da realidade, mas ela se descortina dia-a-dia. Pode-se afirmar que é uma coisa do passado, mas é do presente, está ali, aqui e naquilo, em todo o lugar, ação e objeto. Em cada estado brasileiro a questão agrária se manifesta, principalmente, nas ocupações e nos acampamentos, nas estradas e nas praças. Igualmente está presente nos latifúndios, no agronegócio e nas “commodities”; nas teses, livros e relatórios. No dia-a-dia é exposta nas manchetes dos jornais e de todas as mídias que explicitam a sua conflitualidade. (FERNANDES, 2005, p.4).
4 É possível perceber, portanto, que a complexidade da questão agrária é ampla, e as políticas públicas desenvolvidas no discurso de solucioná-la acarretaram o agravamento de alguns de seus componentes e o surgimento de outros, como a problemática da oferta de alimentos que não corrobora com o poder de compra da maioria da população brasileira.
A conflitualidade é outro importante elemento dessa questão, que é potencializada por meio do processo contínuo de territorialização – desterritorialização – reterritorialização (T-D-R) do capital e do campesinato (IDEM, 2005.), própria da complexidade das relações humanas e da contradição histórica e estrutural que as constroem, atingindo campo e cidade, sendo, desse modo, conflito e desenvolvimento partes integrantes de um mesmo todo indivisível:
Em todo o século XX, conflitualidade e desenvolvimento coexistiram, embora fossem tratados separadamente. O tratamento à parte desses processos simultâneos atrapalha a compreensão da questão agrária. Da forma como tem sido tratada, é como se o capitalismo só promovesse o desenvolvimento e a luta pela terra só motivasse o conflito. De um lado, a apologia ao agronegócio. De outro a criminalização da luta pela terra. Enquanto, de fato, ambos produzem conflitualidade e desenvolvimento. É preciso superar esta visão dicotômica para tratar a essência da complexidade da questão agrária. (FERNANDES, 2005, p.7).
A luta pela terra como forma de garantir a reprodução social do campesinato, tem se configurado como o fato mais expositivo da complexidade da questão agrária, sendo tal protagonismo dos movimentos socioterritoriais a mola propulsora das políticas públicas de implantação dos assentamentos rurais, contrariando o sistema capitalista que tem utilizado a tática de se apropriar da terra e do trabalho dos camponeses para seu desenvolvimento e expansão, de modo contraditório e desigual (COCA, 2011).
As políticas públicas voltadas para a reforma agrária no Brasil baseiam-se na criação de assentamentos rurais, que representam para os camponeses o acesso e a garantia da terra, mas também o desafio de nela permanecer, da obtenção de alimentação, moradia e renda para as famílias assentadas.
O Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA assim define os assentamentos rurais:
Unidade Territorial obtida pelo Programa de Reforma Agrária do governo federal ou, em parceria com Estados ou com municípios, mediante desapropriação; arrecadação de terras públicas; aquisição direta; doação; reversão ao patrimônio público, ou por financiamento de créditos fundiários, para receber, em suas várias etapas, indivíduos selecionados pelos programas de acesso a terra (BRASIL, 2002).
5 A obtenção de terras para a implantação dos assentamentos acontece de maneira diversa no Brasil, e algumas políticas foram adotadas para associar a regularização de áreas à implantação de assentamentos, nesse contexto a reforma agrária sofreu ao longo de anos um processo de reconceitualização, como afirma Fernandes (2010), que aponta além da ampliação das políticas de obtenção de terras na modalidade de compra e venda e incorporação, a territorialização do agronegócio sobre os territórios dos latifúndios e a estrangeirização do espaço agrário brasileiro como novos elementos que integram tal processo.
Reforma Agrária: vários conceitos, variadas práticas
A necessidade da reforma agrária no Brasil está pautada na sua histórica concentração de terras, legitimada a partir da promulgação da Lei de Terras de 1850 que instituiu a propriedade privada da terra no Brasil, sobrepondo o direito de posse ao direito à vida, fomentando em moldes legais a ampliação do processo concentrador da nossa estrutura fundiária.
Colocada a sua necessidade, é preciso, pois que atentemos para a variedade de visões a cerca do conceito de reforma agrária, visto que decorre de tal variação os discursos que designam políticas outras como de realização da Reforma Agrária, desvirtuando-o em prol da promoção de quem os profere.
De acordo com Garcia (1970) tais são as categorias que abrangem as diferentes tipologias e conceitos de Reforma Agrária:
a) la de las reformas agrarias estructurales, que integran un proceso nacional de transformaciones revolucionarias liberalizado por um agresivo elenco de nuevas fuerzas sociales identificadas en un objetivo estratégico de cambio, fundamentándose en la substitución de lãs relaciones tradicionales de poder y de las normas institucionales que lãs presenvan y proyectan;
b) la de las reformas agrarias de tipo convencional, que forman parte de una operación negociada entre las antiguas y nuevas fuerzas sociales, por intermedio del sistema institucionalizado de partidos (conservadores, reformistas y revolucionarios), intentando modificar El monopolio latifundista sobre la tierra sin cambiar las reglas institucionales de la sociedad tradicional; y
c) la de las reformas agrarias marginales, que no apuntan hacia la ruptura del monopolio señorial sobre la tierra o hacia la transformación fundamental de las estructuras latifundistas (relaciones, poder, sistema normativo) sino hacia la reparación superficial de esas estructuras, desviando la presión campesina o la presión nacional sobre la tierrahacia las áreas periféricas y baldías, apoyándose políticamente en el sistema
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tradicional de partidos y en reglas institucionales de la sociedad tradicional. (Ibid., p. 10)
Sintetizando com base em Ramos Filho (2008), a reforma agrária estrutural está diretamente relacionada a uma concepção de revolução agrária, pressupondo uma profunda alteração da estrutura agrária concomitante à transformação do sistema social existente e a construção de uma outra sociedade; já a reforma agrária convencional busca realizar uma negociação entre novas e velhas forças sociais, com o intuito de modificar o monopólio das terras sem alterar as regras institucionais da sociedade tradicional, pretendendo, no processo de transformação agrária, estabelecer um pacto entre as diferentes forças sociais para evitar uma alteração nas formas de poder; enquanto que a reforma agrária marginal visa a manutenção do sistema capitalista e não pressupõe sequer a alteração da propriedade fundiária, criando, apenas, um conjunto de ações paliativas ou compensatórias que desarticulem e/ou contenham as pressões para que uma falsa reforma se coloque em curso. Assume, portanto, a condição de uma contra-reforma agrária.6
Entendemos que toda política que se destine a realização da Reforma Agrária deve promover a modificação da estrutura agrária concentradora e visar a alteração das relações de poder em vigor na sociedade, gerando novas bases para a criação de uma outra forma de desenvolvimento e organização social.
O Estatuto da Terra (Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964) representou, em tese, a primeira lei de reforma agrária do Brasil, revelando-se posteriormente como um instrumento para o controle dos conflitos sociais por meio das desapropriações de terras que somente ocorriam com o intuito de amenizá-los.
É preciso, entretanto observar que:
...o Estatuto da Terra incorporou elementos importantes tanto para a delimitação conceitual quanto para a realização de um programa de reforma agrária. O primeiro deles foi a atribuição da centralidade do Estado no planejamento e execução do programa de reforma agrária. Outro ponto relevante foi a orientação da modificação da estrutura fundiária do país, sendo a obtenção de terra, prioritariamente por meio da desapropriação. Os seus principais pontos foram, posteriormente, incorporados à Constituição Brasileira de 1988 e na atual legislação agrária. (RAMOS FILHO, 2008, p. 374)
A prioridade dada à obtenção de terras para a Reforma Agrária por meio da desapropriação, no entanto, resvala no enfrentamento da correlação de forças contrárias que visam à manutenção dos privilégios do latifúndio, visto que a mesma, segundo
7 muitos pesquisadores, é a única que pode ser considerada reforma agrária de fato se entendida que somente esta promove alteração da estrutura posta, desconcentrando a estrutura fundiária.
Entretanto, a obtenção de terras por meio da compra e venda legitimada no artigo 17, da Lei 4.505, de 30 de novembro de 1964, e também no artigo 1º do decreto 433, de 24 de janeiro de 1992, vem sendo ampliada e positivada por meio do discurso da celeridade que trás as ações de criação dos assentamentos rurais, à medida que não acarreta em tensionamento com os proprietários, como ocorre com a desapropriação, sendo alternativa eficaz em áreas onde esta não pode dar-se.
Atualidade da Reforma Agrária em Sergipe
Iniciado em 2007, o primeiro mandato da gestão do atual governador de Sergipe, Marcelo Déda, coincide com o início do segundo do ex-presidente Luís Inácio Lula da Silva (2007 – 2010), alcançando tal conquista com grande contribuição do seu enquadramento partidário e propagação de sua condição de amigo íntimo do presidente, deixando ao entendimento do eleitorado possuir assim, prerrogativa na obtenção de ações favoráveis ao Estado.
No que tange a questão agrária, Sergipe se coaduna com a realidade da região Nordeste, marcada historicamente pela concentração de terras e poder, caracterizado pela figura do coronel.
Menor unidade da Federação, Sergipe é caracterizado no discurso do governo Déda como detentor de uma estrutura fundiária marcada por propriedades rurais pequenas, médias e produtivas7, não se enquadrando assim, nos projetos de reforma agrária do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA.
É válido frisar que a realidade sergipana, no período de 2007-2009, referente à implantação de políticas de projetos de reforma agrária não se distancia da realidade brasileira também nesse período, onde podemos notar que:
O reconhecimento de terras foi expressivo na região Nordeste, que concentrou também mais da metade das áreas desapropriadas. A compra de terras se dividiu em praticamente duas regiões, Nordeste e Centro-Oeste. As áreas doadas neste período estão 87% no Nordeste. (COELHO DOS SANTOS, 2010, p. 60)
8 É possível perceber no mapa que a região do Alto Sertão, localizada no extremo norte do território sergipano e território das ações do convênio aqui analisado, apresenta
9 quantidade expressiva de áreas adquiridas por meio do reconhecimento e da desapropriação, formas de obtenção de terra que se confundem neste que é objeto de nosso estudo no presente trabalho.
Convênio 04000/2007 INCRA/SEAGRI: a pragmática Reforma Agrária de Sergipe
Como foi colocado anteriormente, este trabalho surge de pesquisa desenvolvida no âmbito do projeto DATALUTA Sergipe, onde coletamos dados relacionados à questão agrária sergipana para melhor entendê-la e posteriormente construir análises subsidiadas pela dinamicidade deste banco de dados.
Desejosos de realizar uma análise crítica do discurso8 do atual governo de Sergipe, que afirma não haver terras que permitam a desapropriação para criação de assentamentos rurais, associada à percepção dos números da criação de assentamentos desde o início deste governo (2007) e de seus atos de obtenção de terra, nossa pesquisa nos encaminhou ao conhecimento do convênio 04000/2007, estabelecido de modo inédito no país entre o Governo Federal, através do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA e o Governo Estadual de Sergipe, representado pela Secretaria de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário – SEAGRI, o qual tomamos por referência para a realização de uma análise primeira destas questões. De posse da documentação sintética que demonstra as ações consolidadas pelo convênio e da minuta contratual do mesmo, nossa análise pôde ser ampliada a partir do início da realização do estágio de graduação no INCRA9, onde tivemos acesso a todo dossiê referente a este.
O convênio CRT SR-23/SE Nº 04000/2007 foi celebrado entre o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA e o governo do Estado de Sergipe, representado pela Secretaria de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário - SEAGRI, visando à desapropriação de imóveis rurais para a implantação de colônias e cooperativas agrícolas no território do Alto Sertão sergipano, equivalentes aos projetos de assentamento de reforma agrária do governo federal, atua na área de abrangência do Decreto Nº 22.722, de 10 de março de 2004, que declarou de utilidade pública uma área de 332.762,72 hectares, para fins de implementação de projetos ou obras de infra-estrutura hídrica para o desenvolvimento de pecuária e agricultura irrigada, com
10 implantação de infra-estrutura de abastecimento de água bruta e implantação de perímetros de irrigação e pecuária semi-intensiva.10
A meta física prevista é o assentamento de 1.200 famílias, no território do Alto Sertão Sergipano definido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, composto pelos municípios de Canindé do São Francisco, Poço Redondo, Monte Alegre de Sergipe, Nossa Senhora da Glória, Gararu e Porto da Folha.
Os imóveis rurais inicialmente selecionados em número de 52 (cinqüenta e dois), ao serem adquiridos foram incorporados ao patrimônio do Estado de Sergipe, e tiveram por objeto a formação de colônias e cooperativas agrícolas, sendo destinado aos seus beneficiários Contratos de Concessão de Direito Real de Uso.11
A execução do convênio coube a SEAGRI, respeitando-se as obrigações do INCRA, tendo o valor total de R$ 50.502.166,00 (cinqüenta milhões, quinhentos e dois mil e cento e sessenta e seis reais) para executar as atividades previstas, cabendo a mesma participar com o montante de R$ 4.591.106,00 (quatro milhões, quinhentos e noventa e um mil, cento e seis reais) a título de contrapartida, ficando o restante sob a responsabilidade do INCRA.12
O convênio tem como justificativa no seu Plano de Trabalho 1/3:
A crescente demanda no tocante a promover o acesso a terra, de famílias de trabalhadores rurais sem-terra, tem provocado situações de conflito sociais em todo o Estado de Sergipe, além de um permanente e elevado número de acampamentos em diversas localidades. A necessidade de atingir as metas estabelecidas no Plano Nacional de Reforma Agrária. A possibilidade de maior celeridade nas ações com a colaboração do Governo do Estado, potencializando a capacidade operacional do INCRA. (INCRA - MINUTA DO CONVÊNIO 04000, 2007, p. 12)
Grande parte das colocações feitas até aqui neste subitem objetivaram transcrever, total ou parcialmente, o texto apresentado na minuta do convênio, dando relevância as partes que julgamos de essencial conhecimento e sobre as quais intentaremos nos debruçar mais intensamente nas observações aqui colocadas.
Antes de adentrarmospropriamente na análise do convênio é preciso que coloquemos os conceitos de algumas políticas de obtenção de terra, referentes ao mesmo, para que mais à frente consigamos melhor elucidar algumas ações relativas à execução desta parceria. A política de desapropriação para fins de reforma agrária deve ser entendida como:
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... a política mais utilizada na obtenção de áreas para implantação de assentamentos, e a que causa mais conflitos e disputas jurídicas, por alterar incisivamente a estrutura fundiária. Sua efetivação se dá mediante indenização em Títulos da Dívida Agrária (TDA’s), com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão. (COELHO SANTOS, 2010, p. 31)
De acordo com dados do INCRA os assentamentos criados a partir do convênio se constituem por meio do Reconhecimento, visto que foram obtidos pelo Estado, sendo reconhecidos pelo INCRA, relacionados no Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária – SIPRA, para que as famílias alocadas nestes possam ter acesso aos programas de crédito e assistência do Governo Federal.
O Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA define assim o assentamento reconhecido:
Projeto criado por estado ou por município reconhecido pelo INCRA, cujos beneficiários, uma vez selecionados pelos programas de acesso a terra, passam a ter os mesmos benefícios de assentados dos programas do governo federal, sendo devidamente identificados no INCRA por meio do SIPRA. (MDA, 2002, Apud COELHO SANTOS, 2010, p.42).
Destaquemos ainda, a política de obtenção de terras por meio da compra, ação que compete ao INCRA respaldado no Decreto 433/92, que a partir de proposta de compra de imóvel rural de propriedade particular tem a autorização de adquiri-lo para fins de reforma agrária.
Esta política de obtenção de terras surgiu como alternativa a demora nos processos de desapropriação como também a áreas onde as desapropriações não podem ser realizadas, visando equacionar conflitos que demandam rápida ação do governo. As desapropriações se tornaram, muitas vezes, bom negócio para alguns proprietários, pois os valores pagos nas indenizações são quantias relevantes levando em conta a ilegalidade que muitas vezes caracteriza a ocupação da área. (IBIDEM, 2010, p. 45)
O convênio 04000/2007 foi realizado por meio da desapropriação, porém, a mesma não ocorreu diretamente para fins de reforma agrária, não tendo sido, portanto, adquirida com Títulos da Dívida Agrária (TDA’s), visto que a área desapropriada, como já foi posto aqui, está situada no âmbito do Decreto Estadual Nº 22.722/2004, declarada de Utilidade Pública para implantação de projetos hídricos, devendo, desse modo, seus proprietários serem indenizados em dinheiro.
Entende-se, assim, a necessidade do montante investido na execução do convênio, mais de 50 milhões de reais, que foram destinados em sua maior parte13 ao pagamento de indenizações aos antigos proprietários das terras desapropriadas.
12 Decorre de tal diferenciação conceitual, desapropriação por utilidade pública do Decreto 22.722/2004 de que se vale o convênio, e desapropriação para fins sociais, onde se amparam os projetos de reforma agrária, para qual a área será de fato utilizada, o parecer do Procurador-Chefe da Procuradoria Federal do Estado – PFE/INCRA-SE, Sr. Roberto Vilas Boas Monte, que entende:
Não se pode utilizar o referido decreto (22.722/2004) para a consecução do objeto do convênio cuja viabilidade se faz objeto de uma análise preliminar, vez que o assentamento de colonos, seja para reforma agrária (desapropriar é exclusivo da União), seja para estabelecimento e a manutenção de colônias e cooperativas de povoamento e trabalho agrícolas é sempre hipótese de interesse social, não havendo que confundir os institutos de interesse social e do interesse público. Desta forma, qualquer desapropriação feita com a utilização do Decreto 22.722/2004, que tenha como objeto outro que não a implementação de projetos ou obras de infra-estrutura hídrica para o desenvolvimento da pecuária e da agricultura irrigada, restará, em tese, viciada por desvio de finalidade, malfadada a ser juridicamente inviável, podendo caber sobre a mesma a discussão sobre a existência ou não de tredestinação (finalidade contrária ao interesse público). (PFE/INCRA-SE, 2007.)
O parecer do procurador-chefe sugere, ainda, que a redação do Decreto 22.722/2004 seja alterada para a nomenclatura interesse social, deixando de haver, de acordo com seu entendimento, o desacordo legal supracitado, não ficando assim, as ações do convênio sob o alvo da tredestinação (finalidade contrária ao interesse público).
Tal sugestão, porém, deixa de ter necessidade de acatação diante do novo entendimento do Procurador-Chefe, quando este declara que:
A utilização, para fins de estabelecimento de colônias agrícolas, de imóveis desapropriados por meio de um decreto de utilidade pública que visa a implantação de Projetos ou Obras de Infra- estrutura hídrica é viável, mas é como se estivesse se escrevendo certo por linhas tortas, como diz o adágio popular. Em se expedindo um decreto de interesse social, estaria se desentortando as linhas, se buscando um modo mais simples e objetivo de se alcançar os resultados esperados. Entrementes, é ao Estado de Sergipe que cabe desapropriar os imóveis necessários à execução do objeto do convênio, e não ao INCRA, sendo mister seu (do Estado) definir os instrumentos a serem utilizados nos processos de desapropriação. (PFE/INCRA-SE, 2007, p.15-16)
Fica claro assim, que o poder judiciário, neste caso representado pela Procuradoria Federal do Estado, entende, por fim, que a desapropriação de área, inicialmente realizada para fins de utilidade pública, pode ser destinada para fins de interesse social, como o é a criação de colônias e cooperativas agrícolas, ação esta que compete ao Estado, no seu dizer.
13 É preciso que coloquemos, pois, que anteriormente ao desfecho da questão supracitada o Procurador-Chefe Roberto Vilas-Boas Monte recomenda a alteração da Cláusula Terceira – da destinação das terras obtidas - da minuta, onde deve constar segundo sua orientação, que os imóveis expropriados ficarão sob a tutela do Estado de Sergipe, visto que constava que a posse destes se destinaria ao INCRA, sendo tal recomendação prontamente realizada.
Quanto aos resultados alcançados pelo convênio, estes denotam, numa primeira observação, o sucesso da parceria INCRA/SEAGRI, tendo sido nomeada de “verdadeira revolução no tratamento da nova política rural”14 pelo governo do Estado e propagada no território nacional também pelo seu ineditismo, despertando desejo de reproduzi-la por outros governos estaduais do país, como destaca o trecho de matéria vinculada na impressa:
Sergipe tem servido de modelo para outros estados que pretendem implementar a reforma agrária em seus territórios. A constatação veio de uma das principais autoridades do país na área, o presidente do Incra, Celso Lisboa de Lacerda. Em audiência com o governador Marcelo Déda na noite desta quarta, 24, em Brasília, Lacerda mencionou como exemplos Bahia,
Pernambuco, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
Estes estados, na descrição de Lacerda, solicitaram ao Incra cópia do convênio entre a autarquia e Sergipe para, com eles, replicar o modelo em seus territórios. (SECRETARIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL, 2011)
Foram adquiridos, ao fim do convênio, 70 imóveis rurais em cinco municípios do Alto Sertão sergipano: Canindé do São Francisco, Poço Redondo, Monte Alegre de Sergipe, Carira e Nossa Senhora da Glória, que correspondem a uma área total desapropriada de 27.390,532 hectares, com 1.200 famílias assentadas com um investimento final que superou o previsto, R$ 53.647.228,98 (cinqüenta e três milhões, seiscentos e quarenta e sete mil, duzentos e vinte e oito reais e noventa e oito centavos), de acordo com o relatório de ações consolidadas do convênio.
14 Tabela 1: Sergipe - Assentamentos Criados pelo Convênio INCRA/SEAGRI por Município 2008-2010
MUNICÍPIOS ANO Nº DE
ASSENTAMENTOS
Nº DE
FAMÍLIAS ÁREA (ha)
Canindé de São Francisco
2008 7 191 5989
2009 6 317 8707
Carira 2009 1 11 257
Monte Alegre de Sergipe 2009 2 20 489
Nossa Senhora da Glória 2010 2 28 651
Poço Redondo
2008 1 30 1139
2009 5 323 7180
2010 1 3 75
Total 25 928 24487
FONTE: INCRA, 2011. Organização: Rayane Mara Batista
A tabela apresenta o número de assentamentos criados em cada ano, a área que abrangem e a quantidade de famílias beneficiadas. Dos municípios que integram a área de abrangência do convênio, designada em consonância com a do Decreto 22.722/2004, os únicos que não foram contemplados foram Porto da Folha e Nossa Senhora Aparecida.
O mapa 02 apresenta a espacialização dos assentamentos criados no território sergipano pelo convênio.
15 A região do Alto Sertão, área de atuação do convênio, concentra também o segundo maior número de assentamentos criados por meio do crédito fundiário, segundo
16 observamos no banco de dados do DATALUTA Sergipe, sendo coincidentemente, grande área de atuação do que consideramos ser Reforma Agrária de Mercado – RAM. (RAMOS FILHO, 2008)
A tipologia dos assentamentos criados pelo convênio consta nos dados do INCRA/SIPRA como de Projeto de Assentamento Estadual – PE, que são acrescidos à responsabilidade da União por meio do reconhecimento como ato de obtenção de terra que deu origem a estes, de modo que seus dados passam a engrossar os números da reforma agrária brasileira.
O convênio entre o INCRA e a SEAGRI foi considerado tão exitoso pelos governos que os executaram que já está em fase inicial de execução uma nova parceria nos moldes semelhantes ao mesmo, sendo que este possui valor estimado em R$70 milhões e visa assentar 1.400 famílias abrangendo cinco territórios sergipanos - Centro Sul, Leste, Médio Sertão, Sul e Agreste Central.
Segundo consta nos documentos do Volume I do Dossiê Auxiliar deste novo convênio, a verba que seria destinada pelo Governo Federal ao mesmo foi suspensa por tempo indeterminado, não sendo explicitadas maiores razões para tal.
Ainda tecendo considerações a cerca do convênio 04000/2007, fica claro para nós, a partir de toda a análise feita até aqui, que o mesmo pode ser tomado como referência para direcionar a percepção da tipologia de reforma agrária que vem sendo desenvolvida em Sergipe.
Algumas dúvidas, mesmo tendo acesso a toda documentação legal do convênio, foram suscitadas em nós e por, acreditamos, estarem relacionadas com a intencionalidade política dos fatos, não podem encontrar respostas claras nestes papéis.
A utilização da área do Decreto 22.722/2004 para a realização do convênio, que trata de desapropriação (utilidade pública) e por fim, é o destino de quase R$ 50 milhões (para fins sociais) da verba deste, nos desperta para o questionamento dos motivos que levaram à restrição da área de atuação do convênio a área específica do referido decreto. Como já foi dito aqui, a política de desapropriação de terras para fins de reforma agrária é a que mais causa conflitos e disputas jurídicas e, em contrapartida, contempla o conceito clássico de reforma agrária que defende a penalização dos latifundiários através do seu uso (FERNANDES, 2010), sendo tida, pois, por muitos pesquisadores e estudiosos desta questão, como a única que de fato altera a estrutura fundiária, desconcentrando-a.
17 Tendo em vista os efeitos positivos de uma política de reforma agrária declarada como pacífica, sem conflitos, realizada por meio de ações de obtenção de terra que se deram através da desapropriação, que promove a desconcentração fundiária tão necessária, e da indenização paga em dinheiro e não em Títulos da Dívida Agrária (TDA’s) aos proprietários da área decretada como sendo de utilidade pública, o que eliminar também possíveis conflitos com os estes, somos conduzidos a crer que o uso da área do Decreto para a realização das ações do convênio se justifica na finalidade de produção de um discurso que consegue conciliar, em tese, e talvez na prática a médio e curto prazo, interesses que historicamente conflitam, e que estando inseridos na lógica ampliada de reprodução do capital e da sua inerente contradição estrutural, não encontram condições para se afinar, lembrando que a própria política que se destina a criação de assentamentos é resultado do conflito que promove o desenvolvimento.
Considerações Finais
A criação de assentamentos rurais tem extremada importância para a efetivação da reforma agrária, sendo, pois um dos principais resultados da luta pela terra realizada pelos trabalhadores rurais, que encontram na ocupação sua maior expressividade, significando ainda, a territorialização da resistência camponesa.
Em Sergipe, a partir do ano de 2007, quando do início da atuação da gestão do governo Marcelo Déda, a tipologia da reforma agrária realizada pode ser entendida, de acordo com a categorização estabelecida por GARCIA (1970) e tratada aqui, como convencional, visto que tem buscado conciliar as diferentes forças sociais sem alterar as formas tradicionais de poder da sociedade.
Tal entendimento pode ser justificado a partir da análise, realizada aqui, da parceria estabelecida pelo Governo de Sergipe com o INCRA para a execução do convênio 04000/2007, alvo central deste estudo, tendo sido classificada como exemplo para o restante do país, devido à forma “rápida, isenta de conflitos ou questionamentos, juridicamente bem construída e com resultado social extraordinário”, nas palavras do Governador do Estado. (SECRETARIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL, 2011)
O uso do Decreto de utilidade pública 22.722/2004 para efetivação do convênio que teve por objetivo a criação de assentamentos rurais e contou com o dispêndio de um orçamento de mais de 50 milhões de reais de verba pública, deixa dúvidas quanto à
18 necessidade e razões que levaram ao atrelamento da área do mesmo, às ações do convênio, modalidade esta que não é verificada no segundo convênio estabelecido entre o INCRA e a SEAGRI que foi iniciado em 2011 com as mesmas finalidades deste, porém, designado para atuar em regiões outras do estado, com metas e verbas maiores. Por fim, acreditamos que a síntese dos rumos das políticas de reforma agrária desenvolvidas em Sergipe a partir do primeiro mandato da atual gestão governamental não deve, pois, limitar-se a análise do convênio 04000/2007, requerendo um estudo mais amplo e detalhado da questão, tendo em vista, ainda, que a mesma está em curso, todavia, de modo preliminar, entendemos que tal exemplo nos permite perceber seu direcionamento.
Notas
_______________________
1 O presente artigo foi elaborado a partir de pesquisas realizadas com auxílio financeiro à pesquisa do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Fundação de Apoio à Pesquisa e à Inovação Tecnológica do Estado de Sergipe (FAPITEC) e Programa Institucional de Bolsas de Iniciação à Extensão Universitária (PIBIX) da Universidade Federal de Sergipe (UFS).
2 Pesquisadora do Laboratório de Estudos Rurais e Urbanos (LABERUR); Voluntária do Programa
Institucional de Bolsas de Iniciação à Extensão (PIBIX)
3
Pesquisadora do Laboratório de Estudos Rurais e Urbanos (LABERUR); Bolsista do Programa Institucional e Bolsas de Iniciação à Extensão (PIBIX)
4 Pesquisador do Núcleo de Estudos, Pesquisas e Reforma Agrária (NERA); Coordenador do Laboratório
de Estudos Rurais e Urbanos (LABERUR)
5
Pesquisadora do Laboratório de Estudos Rurais e Urbanos (LABERUR); Bolsista do Programa Institucional e Bolsas de Iniciação à Extensão (PIBIX)
6
Em sua tese de doutorado, Ramos Filho (2008) apresenta a categorização posta por Garcia em seu estudo sobre a dinâmica das reformas agrárias na América Latina, correlacionando cada categoria à realidade brasileira das políticas públicas, detalhando seu processo historio de atuação governamental.
7
Matéria da Agência Sergipe de Notícia – ASN, de 01 de novembro de 2011, intitulada “Investimentos de mais de R$95 milhões consolidam reorganização fundiária do estado”, que apresenta o montante investido no processo de reforma agrária em Sergipe e a “mudança na vida de milhares de famílias e trabalhadores rurais sergipanos.”
8
Como relatamos anteriormente, em diversas matérias veiculadas pelos órgãos de impressa do governo de Sergipe é afirmado que o Estado está caracterizado em sua estrutura fundiária pela existência de propriedades rurais pequenas e médias produtivas, fato impeditivo de realização das ações de desapropriação para fins de reforma agrária.
9
Agradecemos ao atual Superintendente do INCRA, Sr. Leonardo Goés Silva, que nos ofertou a vaga de estágio no órgão e de modo bastante colaborativo permitiu-nos o acesso à documentação do convênio, fato que nos deu imenso subsídio para a realização desta reflexão preliminar.
10
Texto inicial da minuta do contrato do convênio acrescido de parte do texto da cláusula primeira – do objeto, reproduzido na íntegra neste parágrafo.
11
Resumo das cláusulas segunda e terceira da minuta do convênio.
12
Cláusula sexta – dos recursos e destinação dos bens (sintetizada por nós).
13
De acordo com o Plano de Aplicação constante na minuta do convênio, foram destinados R$49.692.166,00 (quarenta e nove milhões, seiscentos e noventa e dois mil, cento e sessenta e seis reais) do montante total para a obtenção de terras.
14
Matéria veiculada pelo site da Secretaria de Inclusão, Assistência e Desenvolvimento Social, intitulada “Agricultura familiar e novas indústrias impulsionam a produção sergipana” em 21 de julho de 2011.
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