UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
CENTRO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA - CAEN DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
JOSÉ INÁCIO SILVA PARENTE
CICLO POLÍTICO E EFEITO ALIANÇA NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS MUNICÍPIOS
FORTALEZA 2019
JOSÉ INÁCIO SILVA PARENTE
CICLO POLÍTICO E EFEITO ALIANÇA NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS MUNICÍPIOS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Economia. Área de concentração: Economia do Setor Público.
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Brito Soares
FORTALEZA 2019
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Universitária
Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a)
P252c Parente, José Inácio Silva Parente.
Ciclo Político e Efeito Aliança nas Transferências para os Municípios / José Inácio Silva Parente Parente. – 2019.
35 f. : il.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Economia, Administração, Atuária e Contabilidade, Mestrado Profissional em Economia do Setor Público, Fortaleza, 2019. Orientação: Prof. Dr. Ricardo Brito Soares .
1. Transferências Voluntárias. 2. Ciclo eleitoral. 3. Municípios. I. Título.
JOSÉ INÁCIO SILVA PARENTE
CICLO POLÍTICO E EFEITO ALIANÇA NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS MUNICÍPIOS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Economia. Área de concentração: Economia do Setor Público.
Aprovada em: ___/___/______.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________ Prof. Dr. Ricardo Brito Soares (Orientador)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________ Prof. Dr. Fabricio Carneiro Linhares
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________ Prof. Dr. Frederico Augusto Gomes de Alencar
A Deus.
Aos meus pais, Diogo e Selma pelo esforço em me proporcionar acesso à educação.
A meus irmãos, Diego e Milton por sua presença em minha vida.
AGRADECIMENTOS
À Secretaria das Cidades Do Estado do Ceará, por me dar condições de desenvolver minhas atividades diárias que tanto gosto e por me proporcionar esse momento.
Ao Prof. Dr. Ricardo Brito Soares, pela excelente orientação.
Aos professores participantes da banca examinadora Prof. Dr. Ricardo Brito Soares, Prof. Dr. Fabricio Carneiro Linhares e Prof. Dr. Frederico Augusto Gomes de Alencar, pelo tempo, a elas valiosas colaborações e sugestões.
Aos professores do CAEN que nos repassaram parte do seu conhecimento.
Aos companheiros da turma de mestrado que me ajudaram nesta árdua caminhada, em especial a amiga Elisângela, a qual não poupou esforços com o intuito de conseguir informações necessárias bem como o amigo Guilherme Gurgel, com apoio necessário para o desenvolvimento do trabalho.
“Distribuir dinheiro é algo fácil e quase todos os homens têm este poder. Porém, decidir a quem dar, quanto, quando, para que objetivo e como, não está dentro do poder de muitos e nem tampouco é tarefa” (ARISTÓTELES, 384 - 322 a.C)
RESUMO
Esse trabalho visa analisar quais as influências dos ciclos políticos nos repasses voluntários de recurso do Estado para os municípios Cearenses entre 2011 e 2018. O objetivo é fazer uma análise dos efeitos que os ciclos eleitorais têm nas transferências voluntárias de recursos realizadas entre o estado do Ceará através da Secretaria das Cidades aos 184 municípios cearenses. Nessa perspectiva, o presente estudo compila as informações das transferências voluntárias efetivadas, de modo a verificar a existência ou não de repasses para os municípios, e como o ciclo político e a afiliação partidária do prefeito podem influenciar na efetivação destas transações. Para isso será estimado um modelo probit levando em consideração uma análise de cluster para os municípios. Os dados utilizados foram retirados do Portal da Transparência do Estado do Ceará no Sistema de Acompanhamento de Contratos e Convênios (SACC), do IBGE e do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE). Os principais resultados demostraram haver um efeito ciclo eleitoral onde a probabilidade de haver transferências voluntárias é maior nos anos eleitorais, e apenas um pouco maior para as prefeituras que eram coligadas ao partido do governador.
ABSTRACT
This work aims to analyze the influences of political cycles on voluntary transfers of resources from the State to the municipalities of Ceará between 2011 and 2018. The objective is to analyze the effects that electoral cycles have on voluntary transfers of resources between the state of Ceará through the Secretariat of Cities to the 184 municipalities of Ceará. From this perspective, the present study will compile information on voluntary transfers, in order to verify the existence or not of transfers to the municipalities, and how the political cycle and the mayor's party affiliation may influence the implementation of these transactions. For this purpose, a probit model will be estimated taking into account a cluster analysis for the municipalities. The data used were taken from the Ceará State Transparency Portal in the Contracts and Agreements Monitoring System (SACC), the IBGE and the Ceará Institute for Economic Research and Strategy (IPECE). The main results showed that there is an electoral cycle effect where the probability of voluntary transfers is higher in election years, and only a little higher for the municipalities that were linked to the governor's party.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Esquema analítico para sistemas de transferências intergovernamentais... 18
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 Transferências Voluntárias para Municípios Coligados e Não Coligados... 22 Gráfico 2 Volume de Repasses aos Municípios Coligados e Não Coligados... 23 Gráfico 3 – Transferências Voluntárias Per Capita para Municípios Coligados e Não
Coligados... 24 Gráfico 4 – Efeito Marginal da Coligação Política Sobre a Probabilidade de Receber
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Dados e fonte de dados ... 21
Tabela 2 Maiores valores das transferências voluntárias do Estado a Municípios Cearenses... 25
Tabela 3 – Menores valores das transferências voluntárias do Estado a Municípios Cearenses... 25
Tabela 4 – Valores transferidos aos municípios Cearenses... 26
Tabela 5 – Variáveis do modelo econométrico ... 28
Tabela 6 – Resultados dos modelos de probabilidade estimados... 29
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
SIC Sistema Integrado de Contabilidade SEFAZ Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará
SACC Sistema de Acompanhamento de Contratos e Convênios IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas
PPS Partido Popular Socialista PT
IPECE
Partido dos Trabalhadores
Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará FPM Fundo de Participação dos Municípios
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviço IPI Imposto sobre produtos industrializados
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 14
2 REVISÃO DA LITERATURA ... 17
3 METODOLOGIA ... 20
3.1 Dados e fonte de dados ... 20
3.2 Análise Descritiva da Base de Dados ... 21
3.3 Especificação do modelo e estratégia empírica... 26
3.4 Descrição das variáveis ... 27
4 RESULTADOS ... 29
5 CONCLUSÃO ... 33
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1 INTRODUÇÃO
A descentralização de políticas públicas, com seus respectivos recursos financeiros tem grande relevância para os municípios Brasileiros tendo em vista que os mesmos tem as maiores competências administrativas dos entes federados expostos na constituição, pois são aqueles que estão mais próximos à população e sua atuação é direta.
A partir da constituição de 1988, o Brasil tornou-se mais descentralizado possuindo uma estrutura federalista onde estados e municípios passaram a ter uma estrutura fiscal mais descentralizada de poderes com maior autonomia arrecadatória e capacidade de tributação própria, algo que já era defendido e esperado desde os anos setenta a partir da marcha da redemocratização. Assim a partir desse período ocorreram movimentos claros no sentido da redistribuição dos recursos públicos. (SERRA, 1999)
Porém, por meio de uma simples observação no dia a dia da administração pública, fica fácil perceber que os municípios possuem uma grande dependência financeira para realização de prestação de serviços públicos. Em muitos casos o município com baixa arrecadação tem suas receitas quase integralmente direcionadas ao pagamento da folha de salário dos funcionários, não possuindo condições para investir no desenvolvimento da economia e na melhoria da prestação desses serviços.
O rateio da receita proveniente da arrecadação de impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante de promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e Municípios. Parcela das receitas arrecadadas pelo Estado é repassada aos municípios. Uma das formas de classificação diz respeito aos requisitos legais para sua execução, temos basicamente dois tipos de transferências: obrigatórias e voluntárias.
As transferências voluntárias, que são o foco desse estudo, são aquelas firmadas entre entidades públicas através dos convênios, contratos de repasse e termos de parcerias são instrumentos de cooperação celebrados entre órgãos públicos, que possuem interesses comuns, implicando a descentralização da execução de políticas públicas entre os entes, que unem esforços para a concretização de iniciavas voltadas para a satisfação das necessidades da população.
As normas relativas à aplicação e ao controle de recursos transferidos por intermédio das transferências voluntárias, são a Emenda Constitucional N° 75, de 20 de dezembro de 2012 (D.O.E de 27 de dezembro de 2012), a Lei Complementar N°
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Decreto N° 31.406 de 29 de janeiro de 2014, o Decreto N° 31.621 de 07 de novembro de
2014, o Decreto N° 32.873 de 04 de novembro de 2018 e o Decreto N° 32.811 de 28 de setembro de 2018, aplicáveis no âmbito do Estado do Ceará.
Assim o Estado não possui obrigatoriedade alguma em fazer qualquer tipo de transferência voluntária aos municípios, logo essas transferências podem significar um interesse específico por parte do governo do estado, podendo possuir preferências no momento de selecionar o município que receberá esse recurso. Essas preferências podem ser simplesmente por questões partidárias, ou por período onde o recurso for repassado, como ciclos eleitorais e não especificamente por projetos que refletiram em melhor bem estar para a população.
Busco nesse estudo fazer uma análise dos efeitos que os ciclos eleitorais têm nas transferências voluntárias de recursos realizadas entre o estado do Ceará através da Secretaria das Cidades aos municípios cearenses para execução de obras de engenharia, tendo em vista que esta secretaria é a responsável pelo maior volume de repasse para os municípios através desse tipo de transferência. O período analisado foi entre os anos de 2011 a 2018, ou seja, o estudo abrangeu os repasses feitos nos quatro anos do segundo mandato governamental do ex-governador Cid Ferreira Gomes, filiado na época ao Partido Popular Socialista - PPS e de todos os anos referentes ao primeiro mandato do então Governador Camilo Sobreira de Santana, filiado ao Partido dos Trabalhadores - PT, para todos os 184 municípios cearenses.
Nessa perspectiva, o presente estudo irá compilar as informações das transferências voluntárias efetivadas, de modo a mensurar os volumes dos repasses, os municípios envolvidos, os partidos políticos dos gestores municipais à época da efetivação das transações, e, a partir de aí fazer uma análise pormenorizada para identificar quais os possíveis influenciadores no direcionamento desses recursos.
A importância deste resultado terá muita relevância uma vez que os recursos destinados através da Secretaria das Cidades para os municípios são para obras de infraestrutura (pavimentação de ruas e estradas, urbanizações, construção de museus, centros administrativos, cemitérios, parques ecológicos, e reformas de prédios públicos), fundamentais para o desenvolvimento regional e para a melhoria da qualidade de vida da população local. Somado a baixa capacidade dos municípios de arrecadar recursos através de tributos municipais para fins de investimentos em infraestrutura locais.
Dado a finalidade do recurso advindo de transferência voluntária observa-se então a importância do impacto desse tipo de transferência em períodos eleitorais, pois prefeitos que obtiveram os recursos e investiram em infraestrutura podem obter maior destaque e
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visibilidade entre os eleitores, assim adquirindo maior eleitorado para si ou para um candidato que apoie. Isso pode levar a distorções, onde municípios coligados ao governo acabam se desenvolvendo mais ou ainda ao investimento acontecendo em maior volume em períodos próximos de anos eleitorais.
Os dados utilizados para fazer esse trabalho foram retirados do Portal da Transparência de Estado do Ceará administrado pela Controladoria Geral do Estado, do Sistema Integrado de Contabilidade - SIC, administrado pela Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ), no Sistema de Acompanhamento de Contratos e Convênios (SACC), do site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE) e do site do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE).
O trabalho se desenvolveu ao longo de 5 seções. A primeira consta desta introdução, a segunda trás uma breve revisão de literatura contendo uma explanação dos principais trabalhos que tratam sobre transferências voluntárias no Brasil com o intuito de compreender melhor como esses repasses são realizados no país e especificamente no estado do Ceará. A terceira seção do trabalho trata da metodologia adotada e foi dividida em 4 subseções, a primeira tem o objetivo de pormenorizar os dados utilizados na pesquisa e a fonte desses dados, a segunda descreve a base de dados e traz análises descritivas das variáveis incluídas na dissertação, bem como descreve o comportamento das transferências voluntárias ao logo do período de tempo estudado , a terceira subseção aponta a especificação do modelo escolhido e as estratégias empíricas , a quarta subseção descreve as variáveis utilizadas no exercício empírico. Em uma quarta seção o trabalho revela os principais resultados encontrados, na quinta e última seção as conclusões.
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2 REVISÃO DA LITERATURA
Mesmo após a promulgação da constituição federal de 1988, no qual os municípios obtiveram maior autonomia, o que podemos constatar é que após fazer as vinculações legais das despesas municipais, muitos munícipios acabam não obtendo a arrecadação necessária para manter-se, o que praticamente inviabiliza a implementação de políticas públicas de investimentos.
Gomes e Mac Dowell (2000) argumentaram sobre a situação dos pequenos municípios dado a descentralização política ocorrida no Brasil, os autores demonstraram que a maioria dos pequenos municípios depende das transferências de impostos. Para eles a relação entre arrecadação dos municípios e tamanho desse município é positiva, ou seja, quanto maior a população do município maior a participação das próprias receitas dos municípios, esse resultado pode significar que quanto menor o município mais dependente este é de repasses de recursos do governo federal e estadual.
Quanto à situação fiscal dos municípios, o que se observa é que muitos ainda possuem dificuldades em manter-se ajustados. Zuccolotto, Ribeiro e Abrantes (2008) criaram índices observando variáveis dos municípios como riqueza e PIB e assim tentaram verificar se os municípios brasileiros estavam conseguindo promover ajuste fiscal adequado e permanente. Os autores concluíram que a grande maioria dos pequenos municípios brasileiros é deficiente em seus mecanismos de arrecadação e que assim necessitam muito de transferências de recursos para manter as contas equilibradas.
No intuito de minimizar a situação, muitas vezes críticas dos municípios brasileiros há a possibilidade de transferências feitas pelo governo federal e estadual aos municípios, essas transferências são denominadas de transferências intergovernamentais, segundo Gomes (2009, p. 3), essas transferências “constituem em repasses de recursos financeiros entre entes descentralizados de um Estado, ou entre estes e o poder central com base em determinações constitucionais...”. Essas transferências devem ainda possuir um objetivo, que pode ser genérico ou específico.
As transferências intergovernamentais podem ser classificadas como transferências legais e transferências discricionárias ou voluntárias. Para Prado, Quadros e Cavalcante (2003, p. 23), “transferências legais são aquelas nas quais os critérios que definem a origem dos recursos e os montantes a serem distribuídos para cada governo estão especificados na lei ou na Constituição”.
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Já as transferências voluntárias possuem aspecto diferente, pois estas podem ser definidas a cada processo de elaboração do orçamento e não necessariamente são obrigatórias, podendo ser definidas a partir de negociações entre os governos subnacionais.
Prado (2001) analisou as transferências intergovernamentais no Brasil e sintetizou a forma como essas transferências se diferenciam a partir de um quadro que analisa os sistemas de transferências.
Figura 1: Esquema analítico para sistemas de transferências intergovernamentais.
Elaborado por Prado (2001, p.6)
O observado para os municípios brasileiros é que a grande maioria dos recursos é advinda de transferências legais assim as transferências voluntárias demonstram um papel mais suplementar e de curto prazo, logo essas transferências acabam dependendo de uma série de fatores, onde até mesmo a coligação política entre governo do estado e prefeito ou ainda o ciclo político, observação se é ano de eleição para governador ou prefeitura pode influenciar nos repasses a partir de transferência voluntária.
Os mandatos para os cargos do executivo no Brasil tem durabilidade de quatro anos, com eleições para presidente e governadores juntas, intercaladas com as eleições para prefeito, de forma que temos eleições sempre em anos pares e a cada dois anos. Segundo Ferreira e Bugarin (2007), as eleições de forma intercaladas podem incentivar os titulares dos
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governos estaduais e federal a fazer o uso das transferências voluntárias em benefício a aliados políticos.
Por não haver contingência legal restringindo a discricionariedade para as transferências voluntárias, conforme Moutinho (2016) os governos estaduais ou federal têm a possibilidade de transferir recursos financeiros a municípios mediante celebração de instrumentos de cooperação, que funcionam como uma alternativa de financiamento para os gestores municipais com o propósito de solucionar problemas impostos às municipalidades.
Assim, a legislação vigente prevê algumas proibições referentes à realização de despesas em ano eleitoral, as quais as transferências voluntárias se enquadram. Grosso modo, as eleições interferem na gestão da Administração Pública, por impor uma série de restrições, com o intuito de impedir a interferência da máquina pública nos processos eleitorais. Apesar dessas restrições, conforme Mota Júnior (2009), o efeito do calendário eleitoral exerce um impacto negativo, pois há um crescimento das transferências de recursos.
Assim como os demais estados brasileiros e os municípios cearenses também necessitam muitas vezes de repasses via transferência voluntárias. Nas eleições municipais de 2012 e 2016 houve um aumento de 50% no volume de repasses através de transferências voluntárias através da Secretaria das Cidades do Estado do Ceará aos municípios.
Conforme Anchieta Júnior (2013), essas transferências devem possuir caráter de modo a equilibrar disparidades encontradas na mesma região de atuação do órgão concedente, inclusive classificando como um dos objetivos fundamentais da República federativa do Brasil e previsto em seu artigo terceiro alínea III, e que deve ser seguido em todas as esferas do governo. Entretanto deveria existir regras bem expostas de forma coibir determinadas condutas que poderiam favorecer aliados políticos ao invés de buscar eficiência no gasto público.
A dissertação assim como Prado (2001) e Mota Júnior (2009) analisa a questão das transferências realizadas entre os entes subnacionais, porém o objetivo principal é verificar o efeito do ciclo político e da coligação partidária dos municípios nas transferências voluntárias via Secretaria das Cidades do estado do Ceará, que em sua maioria são recursos utilizados para investimento e obras públicas. Esse gasto adicional pode significar em uma popularidade maior para o prefeito da gestão impactando de alguma forma uma possível reeleição. Para isso foram coletados dados e informações da própria Secretaria das Cidades como descrito na seção 3.1, que descreve os dados e a fonte dos dados dessa análise.
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3 METODOLOGIA 3.1 Dados e fonte de dados
Os dados utilizados nesta pesquisa foram obtidos de diversas fontes, os dados referentes às transações efetivamente pagas das transferências voluntárias de recursos do governo do estado para os municípios em decorrência da celebração de convênios ou instrumentos similares, cuja finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum, foram extraídos do banco de dados do portal da transparência do Governo do Estado do Ceará. Optou-se pela utilização do período entre 2011 a 2018 a fim de contemplar o período referente a dois mandatos governamentais, com o intuito de observar ciclos distintos.
A fim de observar uma possível influência que o Produto Interno Bruno – PIB tem para os valores repassados através das transferências voluntárias do estado aos municípios, foram extraídos do site do Instituto de Pesquisa do Estado do Ceará – IPECE os valores correspondentes ao PIB para os 184 municípios analisados. Vale ressaltar que ainda não havia sido publicado o indicador para os últimos dois anos do estudo e que esse foi à única variável na qual não fora considerada por todo o período do estudo.
Para as transferências constitucionais entre a união e os municípios foi considerado o total dos valores repassados do Fundo de Participação dos Municípios, no qual os dados foram extraídos do site do Tesouro nacional. Já para as transferências constitucionais entre estado e os municípios foram considerados, Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviço, o Imposto sobre Produtos Industrializados, e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores, no qual foram extraídos da base de dados da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, e as variáveis criadas foram respectivamente. Observa-se que apesar dessas informações terem sido retiradas da base de dados, todas estão disponíveis no site da Secretaria da Fazenda. Para ambas as transferências foram consideradas o total de recurso transferido no período de um ano para todos os municípios do estado.
Dados sobre coligação política dos prefeitos do município cearenses foram extraídos do Tribunal Regional Eleitoral com o intuito de observar se o município em cada período era da mesma coligação partidária ou não do governador.
A relação dos municípios Cearenses foi extraída do site do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará, para a pesquisa foram considerados todos os 184 municípios. Já a população estimada para cada ano de estudo foi retirada do site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
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A tab. 1 apresenta, resumidamente, os dados que foram utilizados e suas respectivas fontes.
Tabela 1 – Dados e fonte de dados
Dados Fonte
Municípios Cearenses IPECE - Disponível no site Código numérico por município IBGE - Disponível no site
Transferência voluntária (Estado para municípios) Portal da transparência do Governo do Estado do Ceará
Produto Interno Bruto - PIB IPECE - Disponível no site Coligação política entre Governo do Estado e Municípios TRE/CE - Disponível no site Valor repassado referente ao fundo de participação dos
municípios - FPM
Secretaria do Tesouro Nacional - Disponível no site
Valor repassado referente ao imposto sobre circulação de
mercadorias e serviço - ICMS SEFAZ - Base de dados Valor repassado referente ao imposto sobre produtos
industrializados - IPI SEFAZ - Base de dados Valor repassado referente ao imposto sobre a propriedade
de veículos automotores - IPVA SEFAZ - Base de dados População estimada dos municípios IBGE - Disponível no site
Fonte: Elaborada pelo autor.
3.2 Análise Descritiva da Base de Dados
Observando o comportamento da base de dados busca-se observar uma tendência para as hipóteses levantas, onde deseja-se observar se há ou não uma maior distribuição de recursos via transferência voluntárias para municípios coligados ao partido do governador e ainda verificar se existe um efeito ciclo político, ou seja, se o volume de repasses ou se a quantidade de repasses aumenta em período eleitoral, seja para governo do estado ou eleições municipais.
O Gráfico 1, trata acerca das transferências voluntárias de recurso do Governo do Estado para os municípios cearenses no período de 2011 a 2018, no eixo vertical observa-se as transferências voluntárias. O gráfico em si trás informações acerca dos municípios coligados e não coligados que receberam repasses dado o período temporal observado na pesquisa.
Dois fatos a ser observado, o primeiro é que houve uma quantidade maior de municípios aliados contemplados com os repasses, para todos os anos considerados no estudo, exceto para o de 2013, no qual mais municípios não coligados receberam repasses. O outro é que em anos pares, ou seja, anos eleitorais, sempre há aumento na quantidade dos municípios contemplados, nesse caso o aumento é para ambas as situações.
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Porém a magnitude dos municípios contemplados nos anos eleitorais é maior para os municípios coligados, observando o gráfico 1 vemos que nos anos de 2012, 2014 e 2016, mais de 60% dos municípios coligados receberam transferência voluntária e apenas em 2014 que um pouco mais de 60% dos municípios não coligados obtiveram o recurso.
Gráfico 1 – Transferências Voluntárias para Municípios Coligados e Não Coligados
Fonte: elaborado pelo autor
Essa multiplicidade do desequilíbrio na escolha dos municípios contemplados com esses recursos não é comum, porém a escolha dos municípios é discricionária do governador, bem como para os valores transferidos.
Já o Gráfico 2, tem no eixo vertical a média do volume de repasses no qual tiveram os valores deflacionados, então o que se observa é o volume de repasses para municípios coligados e não coligados nos anos indicados no gráfico. Fazendo uma analogia com o Gráfico 1, o Gráfico 2 apresenta um comportamento um pouco diferente, nesse caso nos anos 2013, 2015 e 2016 os municípios cujo os prefeitos eram coligados receberam um montante menor de recursos quando comparados aos não coligados, com isso podemos afirmar que o volume maior de recursos aplicados nas transferências voluntarias para esses anos foram para municípios não coligados. No entanto para os demais anos prevalece um
Eleições Governos Eleições
Municipais
Eleições
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maior volume de repasses de recursos para os municípios coligados.
O emprego de um maior volume das transferências voluntárias em municípios coligados fica bem acentuado nos anos 2014 e 2018 com média de repasses que podem chegar a quase 600 mil como foi o caso de 2014 para os municípios coligados e mais de 400 mil em média para os não coligados. Os anos citados foram anos eleitorais para escolha de governadores e presidente, nesses dois anos pudemos identificar um grande aumento nas transferências para municípios coligados.
Gráfico 2 – Volume de Repasses aos Municípios Coligados e Não Coligados
Fonte: elaborado pelo autor
No Gráfico 3, temos no eixo vertical a média do volume de repasses, porém per capita, com valores deflacionados, aqui observamos não apenas os volumes repassados aos municípios em si, mas o tamanho da população do município, nesse caso os municípios com poucos habitantes receberam de forma proporcional aos municípios de maiores, não identificamos grande distorções nos repasses só por causa da coligação.
O gráfico tem um comportamento semelhante ao anterior, mas acaba tornando-se mais suave, com as diferenças de valores de repasses de coligados e não coligados menos distantes. O que podemos afirmar é que não houve aplicação de recursos em municípios não
0 2 4 6 8 V ol um e de r epa ss es 2010 2012 2014 2016 2018 ano
Não coligado Coligado
Eleições Municipais Eleições Municipais Eleições Governos Eleições Governos
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coligados por motivo de o município ter uma população grande ou pequena, tendo em vista que as diferenças para os municípios coligados permaneceram conforme Gráfico 2.
Gráfico 3 – Transferências Voluntárias Per Capita para Municípios Coligados e Não Coligados
Fonte: elaborado pelo autor
Em resumo podemos concluir através dessa análise descritiva via gráficos que não se observa um efeito coligação partidária tão forte quanto se imaginava, ou quanto se levantou em hipóteses, porém pode haver um efeito ciclo político, onde os níveis de repasses são maiores em períodos de eleições governamentais.
Ainda analisando a base de dados podemos observar na Tabela 2 que relaciona os dez municípios Cearenses que receberam os maiores valores referentes às transferências voluntárias do Estado. O município de Sobral se destaca como o município que mais recebeu recurso, mesmo não sendo o município que tem a maior população. Note que quando levamos em consideração a população estimada do município para chegar ao valor per capta repassado, o município que mais recebeu recurso foi Cariré.
Após analisamos a retórica política dos dois municípios, observamos que ambos foram fiéis ao governo estadual, para todos os anos deste estudo eles tiveram o partido político do prefeito municipal coligados com o estadual.
0 10 20 30 Tr anf er ênc ia s P er C ap ita 2010 2012 2014 2016 2018 ano
Não coligado Coligado
Eleições
Municipais Eleições Governos Eleições Municipais
Eleições Governos
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Tabela 2 – Maiores valores das transferências voluntárias do Estado a Municípios Cearenses
Município Soma dos repasses
(2011 a 2018) Habitantes (2018) Per capita
Sobral R$18.932.695,61 206.644 R$91,62 Fortaleza R$18.381.644,24 2.643.247 R$6,95 Tauá R$16.696.625,70 58.517 R$285,33 Jaguaribe R$10.934.049,82 34.729 R$314,84 Horizonte R$10.644.482,48 66.114 R$161,00 Camocim R$9.063.862,93 63.408 R$142,95 Quixeré R$7.622.250,14 22.008 R$346,34
São Gonçalo do Amarante R$7.519.517,93 48.516 R$154,99
Cariré R$7.372.067,68 18.802 R$392,09
Novo Oriente R$7.267.340,72 28.557 R$254,49
Fonte: Secretaria das Cidades do Estado do Ceará e IBGE.
A tabela 3, relaciona os dez municípios Cearenses que receberam os menores valores referentes às transferências voluntárias do Estado. O período do estudado foi de oito anos e durante todo esse tempo, para quatro municípios do estado a descentralização financeira através do repasse de recurso não chegou. Os municípios de Aiuaba, Catarina, Guaramiranga e Pacoti, não foram beneficiários desses recursos. O que observamos na seara política é que os municípios estão em constantes mudanças quanto ao partido político do prefeito quando comparados ao governo estadual. Desse modo para eles não houve direcionamento de políticas públicas para enfrentamento dos problemas sociais através da Secretaria das Cidades.
Tabela 3 – Menores valores das transferências voluntárias do Estado a Municípios Cearenses
Município Soma dos repasses
(2011 a 2018) Habitantes (2018) Per capita
Aiuaba R$0,00 17.303 R$0,00 Catarina R$0,00 20.562 R$0,00 Guaramiranga R$0,00 3.595 R$0,00 Pacoti R$0,00 12.046 R$0,00 Tururu R$25.000,00 16.015 R$1,56 Potiretama R$27.354,68 6.400 R$4,27 Aracoiaba R$36.073,28 26.455 R$1,36 Jucás R$59.524,78 24.773 R$2,40 Umari R$68.241,25 7.729 R$8,83 Banabuiú R$69.604,03 18.151 R$3,83
Fonte: Secretaria das Cidades do Estado do Ceará e IBGE.
Em relação aos valores transferidos aos municípios cearenses, podemos observar conforme a tabela 4, que a variável Transferência Voluntária adota uma variação cíclica, da
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seguinte forma, em anos ímpares ou não eleitorais, os valores transferidos são menores que os para os anos pares ou eleitorais. Ainda podemos constatar que para os anos eleitorais 2014 e 2018, os quais são anos de eleições para governador e presidente, os valores são equivalentes e os maiores dentre todos os demais.
Para as demais variáveis há um aumento crescente e linear dos valores transferidos, com exceção para o IPI, que se justifica pelo fato deste imposto ser utilizado como instrumento de regulação da economia, então está passando por constantes mudanças em sua alíquota, e essas alterações são repassadas aos municípios que detém de um percentual do total arrecadado.
Tabela 4 – Valores transferidos aos municípios Cearenses Ano Transferências
Voluntárias
Transferências Constitucionais
FPM ICMS IPI IPVA
2011 R$29.741.976,49 R$2.768.832.711,42 R$1.614.973.699,80 R$8.783.302,77 R$190.310.709,27 2012 R$40.350.871,54 R$2.855.627.369,66 R$1.819.164.487,08 R$6.869.524,37 R$227.188.457,45 2013 R$27.075.212,70 R$2.920.725.151,71 R$2.077.878.485,54 R$7.376.841,50 R$267.651.604,43 2014 R$75.241.374,05 R$3.187.490.158,02 R$2.255.738.720,03 R$7.683.325,75 R$300.600.118,17 2015 R$42.906.870,50 R$3.391.921.058,78 R$2.343.649.601,57 R$11.730.805,58 R$337.427.072,50 2016 R$51.045.275,92 R$3.964.444.112,09 R$2.472.861.939,07 R$7.634.077,97 R$364.494.263,98 2017 R$49.082.998,87 R$3.860.936.589,47 R$2.691.414.743,90 R$8.292.784,53 R$429.706.264,94 2018 R$75.514.578,86 R$4.130.244.066,89 R$2.844.900.129,71 R$13.137.000,39 R$461.302.211,72
Fonte: Secretaria das Cidades do Estado do Ceará, IBGE, SEFAZ e STN.
3.3 Especificação do modelo e estratégia empírica
O presente trabalho tem por objetivo verificar a probabilidade de haver ou não repasses de transferências voluntárias da Secretaria das Cidades para os municípios, via Transferências voluntárias, dado se estes são ou não da mesma coligação política do governo estadual, para isso será estimado um modelo probit levando em consideração uma análise de cluster para os municípios, visto que pode haver alguma influência ou comportamento especifico dado cada município, para isso estima-se a seguinte equação:
𝑑𝑟𝑒𝑝𝑖∗= 𝑋𝑖′𝛽𝑖+ 𝜀𝑖 (1) Onde 𝑑𝑟𝑒𝑝𝑖∗ é uma variável dependente que designa se o município recebeu ou não repasses de recursos advindos do estado do Ceará através da Secretaria das Cidades, logo essa variável assume os seguintes valores:
𝑑𝑟𝑒𝑝𝑖∗{ 1, 𝑠𝑒 ℎ𝑜𝑢𝑣𝑒 𝑟𝑒𝑝𝑎𝑠𝑠𝑒 0, 𝑛𝑎õ ℎ𝑜𝑢𝑣𝑒 𝑟𝑒𝑝𝑎𝑠𝑠𝑒
Assim, o modelo probit estimado computa a probabilidade de haver ou não repasse de recursos para os municípios analisados, onde as variáveis explicativas 𝑋𝑖′
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correspondem a características dos municípios como população, e a variável política drep, no qual relaciona se o município é aliado ou não aliado ao governo estadual. Além destas temos uma variável que trata a respeito de uma das transferências constitucionais do governo federal aos municípios que é o fundo de participação dos municípios. As demais variáveis que tratam de repasse de recursos, sendo que nesse caso são do governo estadual aos municípios, é o imposto sobre circulação de mercadorias e serviços, imposto sobre produtos industrializados e o imposto sobre a propriedade de veículos automotores. Temos também uma variável que trata do período do estudo e uma que relaciona o nome do município a um código numérico, neste caso para identificar cada município. Todas as variáveis utilizadas no modelo foram descritas na tabela 5 da seção 3.3.
A probabilidade pode ser descrita como se segue:
𝑃𝑟𝑜𝑏(𝑑𝑟𝑒𝑝 = 1) = 𝑃𝑟𝑜𝑏(𝑋𝑖′𝛽
𝑖+ 𝜀𝑖 > 0) = 𝑃𝑟𝑜𝑏(𝜀 > −𝑋𝑖′𝛽𝑖) = 𝑃𝑟𝑜𝑏(𝜀 < 𝑋𝑖′𝛽𝑖) = 𝜙(𝑋𝑖′𝛽𝑖) (2) Onde 𝜙(𝑋𝑖′𝛽
𝑖) é a função cumulativa da distribuição normal padrão.
Foram estimados dois modelos probit, no primeiro, que denominamos de Modelo 1, é um modelo mais simples, incluindo cada ano, com o intuito de observar como a variável dependente se comporta dado o ciclo político, ou seja se há alguma influencia nos repasses dado os períodos eleitorais para governador ou prefeito ou em anos não eleitorais.
O segundo modelo (Modelo 2) é estimado incluindo um cruzamento entre os anos e a coligação política do município, dados que alguns municípios não receberam repasse em todos os anos analisados.
3.4 Descrição das variáveis
Com o objetivo de compreender e observar melhor as probabilidades de um município receber ou não repasse via transferência voluntária advinda da secretaria das cidades dado sua coligação política partidária, estimou-se um modelo econométrico cujo variável dependente chamada de DREP, assume o valor zero quando o município não foi recebedor de uma transferência voluntária do Estado do Ceará através da Secretaria das Cidades e 1 quando o município recebeu. A tabela 5 demonstra todas as variáveis que foram incluídas no modelo econométrico que será descrito na subseção 3.4.
As demais variáveis são denominadas independentes, ANO representa o período avaliado na pesquisa, que é entre os anos 2011 a 2018. COD_MUNIC, é o valor numérico por município, utilizamos na hora da estimação com o intuito de relacionar os municípios. Temos a variável POL, que é uma variável dummy, na qual representa a parte política do modelo,
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quando o prefeito do município é coligado ao governador adota-se o valor (1), quando não, assume o valor (0).
Tabela 5 – Variáveis do modelo econométrico
Variável Descrição
ANO Período do estudo (2011 a 2018) COD_MUNIC Código numérico por município
POL Coligação política entre Governo do Estado e Municípios FPMR100 Fundo de Participação dos Municípios - FPM
ICMSVA Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviço - ICMS IPIR100 Imposto sobre produtos industrializados - IPI
IPVA Imposto sobre a propriedade de veículos automotores - IPVA POP População estimada dos municípios
DREP Repasse de recurso do Estado aos municípios
Fonte: Elaborado pelo autor
Outra variável é o FPMR100, representa o valor repassado pela união aos municípios referente à cota parte do Fundo de Participação dos Municípios - FPM. ICMSVA é a variável que representa o valor repassado pelo estado aos municípios referente à cota parte da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS. A variável IPIR100 corresponde à cota parte repassada pelo estado aos municípios referentes ao repassado pela união do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI.
O IPVA representa uma variável cujos valores correspondem a cota parte que neste caso é individual por município, referente à arrecadação do imposto sobre a propriedade de veículos automotores – IPVA. A variável POP representa a população estimada por município para todos os anos do estudo.
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4 RESULTADOS
A partir da especificação do modelo econométrico utilizado e as especificações da estratégia empírica, o presente trabalho busca observar a probabilidade de haver ou não repasses de recursos da Secretaria das Cidades do Estado do Ceará para os 184 municípios via transferências voluntárias.
Tabela 6 – Resultados dos modelos de probabilidade estimados
Variável dependente: drep
Modelo 1 Modelo 2
Variáveis Explicativas Coeficiente Variáveis Explicativas Coeficiente
1.POL_ 0,2256* 1.POL_ 0,3020 (-0,0748) (-0,1868) fpmr100 0,0003 fpmr100 0,0003 (-0,0007) (-0,0007) icmsva 0,0001 icmsva 0,0001 (-0,0003) (-0,0003) ipir100 -0,0967* ipir100 -0,0961* (-0,0362) (-0,0360) POP_ 0,0000 POP_ 0,0000 (0,0000) (0,0000) ano POL_#ano 2012 -0,0013 0 2012 -0,0384 (-0,1199) (-0,1723) 2013 -0,2804** 1 2012 0,0364 (-0,1308) (-0,1687) 2014 0,2144 0 2013 -0,0401 (-0,1374) (-0,2138) 2015 -0,3237** 1 2013 -0,4261** (-0,1293) (-0,1724) 2016 -0,0203 0 2014 0,3217 (-0,1335) (-0,1966) 2017 -0,4594* 1 2014 0,1384 (-0,1261) (-0,1832) 2018 -0,1749 0 2015 -0,2054 (-0,1303) (-0,1830) 1 2015 -0,4274** (-0,1923) 0 2016 0,0565 (-0,1847) 1 2016 -0,0906 (-0,1977) 0 2017 -0,6758* (-0,2185) 1 2017 -0,3817** (-0,1667) 0 2018 -0,1754 (-0,2142) 1 2018 -0,1931 (-0,1747) Intercepto 0,0961834 Intercepto 0,0584 (-0,1161) (-0,1482)
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Pseudo R2 0,0258 Pseudo R2 0,0296
Fonte: Dados da pesquisa. Elaboração própria.
Notas: Entre parênteses os erros-padrão. *, ** e *** representam significância a 1%, 5% e a 10%, respectivamente.
Os resultados dos dois modelos probit estimados encontram-se na tabela 6, onde podemos observar que no modelo 1 os resultados revelaram que a variável política apresentou coeficiente positivo e estatisticamente significante a 1%, revelando que se o município for da mesma coligação do governo, isso impacta de forma positiva na probabilidade desse município receber transferência voluntaria advinda da secretaria.
Os anos de 2013, 2015 e 2017 demonstraram resultados estatisticamente significantes, porém os coeficientes apresentaram sinais negativos o que revela que a probabilidade dos municípios receberem repasses do governo nesses anos é menor, esse resultado pode ser interpretado como uma possível não interferência da variável política nos repasses aos municípios e sim um efeito advindo do ciclo político, onde se observa que nos anos impares, ou seja, nos anos em que não há eleição para governador ou prefeito, a probabilidade de haver repasses via transferências voluntárias é menor.
Com relação às demais variáveis incluídas nos dois modelos estimados, as variáveis fpmr100, icmsva e POP_, não apresentaram significância estatística. A variável ipir100 revelou coeficientes negativos e estatisticamente significantes, ou seja, a possibilidade de haver repasses federais obrigatórios via imposto, especificamente o IPI impacta de forma negativa na probabilidade de haver transferências voluntárias para os municípios.
Para o modelo 2 a variável política não demostrou ser estatisticamente significante, assim nesse modelo não podemos inferir que a variável politica afete de forma positiva ou negativa nos repasses de recursos para os municípios. Porém, quando a variável politica é cruzada com os anos observados os resultados são estatisticamente significantes a 5% e a 1% para alguns anos da amostra.
Podemos observar que em 2013, diferentemente do que se supõe o fato do município pertencer à mesma coligação do governador diminuiu as chances desse município receber recursos da Secretaria das cidades, essa observação apesar de ser contrária ao que se esperava, já havia sido demostrada graficamente quando analisado as estatísticas descritivas, uma possível explicação é que observando os gráficos 1, 2 e 3, verificamos que o volume de repasses em 2013 foi menor do que os repasses em todos os demais anos e ainda que a diferença do número de municípios que recebeu transferências voluntárias que estavam coligados ou não ao governo foi bem pequena, assim não podemos afirmar com clareza o que de fato interferiu no comportamento temporal da distribuição dos repasses, mas verificou-se
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uma acentuada diferença com relação aos demais anos, o que foi comprovado pelo modelo estimado.
Também de forma diferente do que se esperava o modelo 2 apresentou coeficiente negativo e estatisticamente significantes para o ano de 2015, o que também foi observado nos gráficos 2 e 3 inseridos nas estatísticas descritivas, assim a probabilidade de haver transferências voluntárias no ano de 2015 é menor caso o município esteja na mesma coligação partidária do governador.
Para o ano de 2017 os resultados do modelo 2 demostraram sinal também negativo tanto para se o município é coligado ao partido do governo como também se não for, esse resultado surpreende, pois, no ano de 2017, o que se observou a partir da base de dados e dos gráficos 2 e 3 foi um crescimento do volume de repasses para os municípios coligados, porém o gráfico 1 demonstrou que a quantidade de repasses diminuiu assim como o que ocorreu em 2013.
Gráfico 4 – Efeito Marginal da Coligação Política Sobre a Probabilidade de Receber Transferência Voluntárias
Fonte: elaborado pelo autor
O Gráfico 4 apresenta o efeito marginal da coligação política do município com a probabilidade de haver transferência voluntárias para o município, podemos observar exatamente o que se descreveu a partir dos resultados do modelo econométrico, o ano de 2013 é um ano atípico onde além da quantidade de repasses ser menor o efeito da política, ou seja,
.3 .4 .5 .6 .7 Pr oba bi lida de de T ra ns fe rê nc ia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 ano
Não Coligado Coligado
Efeito Marginal da Coligação Política
Eleições Municipais Eleições Municipais Eleições Governos s Eleições Governo s
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o fato do município ser coligado faz com que a probabilidade dos repasses sejam menores.
Os picos nos anos de 2012, 2014, 2016 e 2018, revelam que em anos de eleições há um efeito positivo na probabilidade de haver transferências voluntárias, assim mais uma vez verifica-se uma tendência a um efeito ciclo eleitoral onde os repasses possuem maior probabilidade de ocorrer tanto para municípios coligados ou não em períodos eleitorais, e não se observou um efeito significativo da variável política.
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5 CONCLUSÃO
O presente trabalho buscou analisar os efeitos que os ciclos eleitorais têm nas transferências voluntárias de recursos realizadas entre o estado do Ceará através da Secretaria das Cidades aos municípios cearenses. O período analisado foi entre os anos de 2011 a 2018, ou seja, o estudo abrangeu os repasses feitos nos quatro anos do segundo mandato governamental do ex-governador Cid Ferreira Gomes, e de todos os anos referentes ao primeiro mandato do então Governador Camilo Sobreira de Santana, contendo dentro do período duas eleições estaduais e duas municipais, para todos os 184 municípios cearenses.
Foi realizada para se investigar o tema proposto, uma análise via estatísticas descritivas, que resumiram a informação contida na base de dados e a partir daí se fazer suposições sobre o comportamento das transferências voluntárias para os municípios dentro do estado do Ceará.
Com o propósito de observarmos a probabilidade de haver repasses de recursos para os municípios via transferências voluntárias, dado alguns controles estimou-se dois modelos probit onde no primeiro foi incluído um cruzamento entre os anos e a coligação política do município, o segundo modelo tratou-se de um modelo mais simples, incluindo cada ano, com o intuito de observar como a variável dependente se comporta dado o ciclo eleitoral.
Os principais resultados demonstraram que no modelo 2 a variável política não demostrou ser estatisticamente significante, ainda sobre o modelo 2, observou-se que em 2013, o fato do município pertencer à mesma coligação do governador diminuiu as chances desse município receber recursos da Secretaria das cidades e que em 2015 os resultados apresentaram coeficiente negativo e estatisticamente significantes. Em 2017 os resultados demostraram sinal também negativo tanto para se o município é coligado ao partido do governo como também se não for.
Os resultados do modelo 2 revelaram que a variável política apresentou coeficiente positivo e estatisticamente significante a 1%, revelando que se o município for da mesma coligação do governo, isso impacta de forma positiva na probabilidade desse município receber transferência voluntaria advinda da secretaria. Assim como no modelo 2 o modelo 1 apresentou para os anos de 2013, 2015 e 2017 resultados estatisticamente
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significantes, porém os coeficientes apresentaram sinais negativos o que revela que a probabilidade de os municípios receberem repasses do governo nesses anos é menor.
A partir dos efeitos marginais e dados os resultados encontrados verificou-se a existências de picos nos anos de 2012, 2014, 2016 e 2018, revelando que em anos de eleições á um efeito positivo na probabilidade de haver transferências voluntárias, assim observa-se uma tendência a um efeito ciclo eleitoral onde os repasses possuem maior probabilidade de ocorrer tanto para municípios coligados ou não em períodos eleitorais, e não se observou um efeito significativo da variável política.
Apesar dos resultados não demonstrarem um impacto expressivo, essa dissertação trouxe a contribuição de investigar os repasses via transferência voluntárias para os municípios cearenses, buscando compreender quais fatores determinam um maior volume de repasses ou até mesmo a que municípios esses repasses ocorrem e se sofrem interferência dado a coligação política com o governo do estado.
A dissertação não tem a pretensão de encerrar os estudos acerca do tema e do problema que foi exposto, tendo em vista algumas dificuldades encontradas no decorrer de sua execução como a complexidade de se analisar a questão política visto que o prefeito pode não ser da mesma coligação, mas pode haver alguma influencia advinda do partido político, vereadores, deputados estaduais ou deputados federais, bem como futuras alianças políticas. Assim essa dissertação possui o anseio de despertar o interesse acerca do tema proposto e influenciar futuras pesquisas na área.
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