A reforma da previdência e a
vedação ao retrocesso social a
partir da Convenção Americana
sobre Direitos Humanos de 1969
Myller Claudino de Freitas1
Resumo
O presente artigo trata da temática do princípio da vedação ao retrocesso social sob uma perspectiva da Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, ante as mudanças promovidas pela Previdência Social brasileira com a Emenda Constitucional nº 103 de 2019. Este trabalho almeja realizar uma abordagem sociológica e jurídica do princípio da vedação ao retrocesso social sob uma perspectiva do Pacto de São José da Costa Rica em relação às mudanças propostas pela reforma da previdência. Também se objetiva analisar transformações ocorridas com a reforma da previdência e entender a aplicação do princípio da vedação ao retrocesso social na Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969. A revisão de literatura foi a via escolhida para o desenvolvimento da presente pesquisa a partir de títulos contidos nas bases de dados SciELO, Capes, Bibliotecas Virtuais. Através do método dedutivo foi possível colocar em observação o problema das limitações a direitos sociais fundamentais para entender a ocorrência de aplicação do princípio da vedação ao retrocesso social sob uma perspectiva do Pacto de São José da Costa Rica. Diante desse contexto, se faz evidente a necessidade de encontrar novos horizontes protetivos no sistema previdenciário, uma vez que os critérios estabelecidos pela reforma da previdência configuraram retrocessos sociais como a limitação à participação popular nas mudanças e a precarização da renda de benefícios específicos sendo evidente o desrespeito ao referido princípio presente no Pacto de São José da Costa Rica.
Palavras-chave: Convenção Americana sobre Direitos
Humanos de 1969. Previdência. Vedação ao Retrocesso Social.
1 Mestre em Ciência da Computação pela Universidade Federal de Pernambuco. E-mail: myllerclaudinofreitas@gmail.com
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UME I | NÚMERO 3 | JUL
-DEZ / 2 0 19 EDIÇ Ã O E XTRA RECEBIDO EM: 19/03/2020 ACEITO EM: 05/05/2020
The reform of social security and the prohibition of social
retrocess from the 1969 American Human Rights Convention
Abstract
This article deals with the thematic of the principle of the prohibition of social regression from a perspective of the American Convention of Human Rights of 1969, before the changes promoted by the Brazilian Social Security with the Constitutional Amendment nº 103 of 2019. This work aims to realize a sociological approach. and the legal principle of the prohibition of social regression from the perspective of the San Jose Pact of Costa Rica regarding the changes proposed by the social security reform. It also aims to analyze the transformations that occurred with the reform of the social security and to understand the application of the principle of the prohibition to the social regression in the American Convention on the Human Rights of 1969. The revision of the literature was the chosen way for the development of the present research from the contained titles. SciELO, Capes, Virtual Libraries databases. Through the deductive method it was possible to observe the problem of limitations to fundamental social rights to understand the occurrence of the application of the principle of prohibition to social regression from a perspective of the San Jose Pact of Costa Rica. In this context, it is evident the need to find new protective horizons in the social security system, since the criteria established by the social security reform configured social setbacks as the limitation to popular participation in the changes and the precariousness of income from specific benefits. disregard for the principle contained in the San Jose Pact of Costa Rica.
Keywords: American Convention on Human Rights, 1969. Welfare. Prohibition of social regression.
La reforma de la seguridad social y la prohibición del retroceso
social de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969
Resúmen
Este artículo aborda la temática del principio de la prohibición de la regresión social desde una perspectiva de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969, antes de los cambios promovidos por la Seguridad Social brasileña con la Enmienda Constitucional nº 103 de 2019. Este trabajo tiene como objetivo realizar un enfoque sociológico. y el principio legal de la prohibición de la regresión social desde la perspectiva del Pacto de San José de Costa Rica con respecto a los cambios propuestos por la reforma de la seguridad social. También tiene como objetivo analizar las transformaciones que ocurrieron con la reforma de la seguridad social y comprender la aplicación del principio de prohibición a la regresión social en la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969. La revisión de la literatura fue el camino elegido para el desarrollo de la presente investigación a partir de los títulos contenidos. SciELO, Capes, bases de datos de bibliotecas virtuales. A través de método deductivo podría ser puesto en observación el problema de limitaciones a los derechos sociales fundamentales para entender la aparición del principio de sellado de la regresión social
desde la perspectiva del Pacto de San José, Costa Rica. En este contexto, es evidente la necesidad de encontrar nuevos horizontes protectores en el sistema de seguridad social, ya que los criterios establecidos por la reforma de pensiones configuraron reveses sociales como la limitación a la participación popular en los cambios y la precariedad del ingreso de beneficios específicos. Desprecio por el principio contenido en el Pacto de San José de Costa Rica.
Palabras clave: Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1969. Bienestar. Prohibición de la regresión social.
SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO; 2 O PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO SOCIAL E SEU
DESTAQUE NA CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS DE 1969; 3 A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 103 DE 2019 E AS MODULAÇÕES DE DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS; 4 A CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS DE 1969 E OS RETROCESSOS SOCIAIS EIVADOS DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA; 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS; REFERÊNCIAS.
1 INTRODUÇÃO
O princípio da vedação ao retrocesso social enquadra a necessidade de proteção a direitos de caráter subjetivo, os direitos sociais, que exigem ações positivas do Estado. Esses direitos podem se impostos perante as autoridades públicas e podem ensejar uma pretensão para a adoção de comportamentos que se expressam no poder da vontade de produzir efeitos sobre certas relações jurídicas (BRANCO; MENDES, 2014, p. 167).
Nesse contexto, é evidente a necessidade de proteção dos direitos intrínsecos à Previdência Social já conquistados e, consequentemente, à efetivação da vedação ao retrocesso social. Tais tutelas jurídicas para o brasileiro são destacadas principalmente no texto da Constituição Federal de 1988, sendo a Emenda Constitucional nº 103 de 2019, um fator modificativo da Carta Constitucional que poderá colocá-las em risco caso não sejam adaptadas aos contextos de relações de trabalho vividos pelos brasileiros na contemporaneidade.
Tais regulamentações específicas trazem à tona reflexões sobre o retrocesso social colocando o foco naqueles que mais precisam de apoio devendo-se considerar também os direitos adquiridos para reduzir as desigualdades entre as gerações, no intuito de se entender que o Estado fez promessas às futuras gerações que não será capaz de manter (OCDE, 2018).
Nesse contexto, o princípio da vedação ao retrocesso social ganha destaque no âmbito de sua proteção normativa, que encontra patamares internacionais com a Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969, conhecida como Pacto de São José da Costa Rica (ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1969).
Esse Tratado de Direitos Humanos, ratificado pelo Brasil em 1992, preza, sobretudo, pela proteção às tutelas normativas sociais já conquistadas e pode ser
instrumento de fiscalização e proteção social no caso de entendimento acerca regresso feito com a adoção de novas regras que envolvam a legislação previdenciária. Para uma compreensão do tema e de sua repercussão na sociedade, será necessária a análise do princípio da vedação ao retrocesso social e seu destaque no Pacto de São José da Costa Rica, sendo dessa forma preciso também, buscar um entendimento acerca de direitos fundamentais sociais modulados com a Emenda Constitucional nº 103 de 2019, para ao final possibilitar uma relação entre a reforma da previdência e o destaque ao princípio da vedação ao retrocesso social disposto no Pacto de São José da Costa Rica.
A presente pesquisa, de modalidade bibliográfica, se desenvolveu, quanto à abordagem, de forma qualitativa, uma vez que se propôs a investigar as especificidades de um fenômeno (HAGUETTE, 2013, p. 59). Tal fenômeno relaciona as inovações normativas propostas a partir da reforma da previdência brasileira e o seu contexto de relação com o princípio da vedação ao retrocesso social, a partir de uma visão da Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969.
O método científico dedutivo foi escolhido para que fosse possível colocar em observação o problema das limitações aos direitos sociais fundamentais para criar hipóteses de entendimento acerca da ocorrência de aplicação do princípio da vedação ao retrocesso social sob uma perspectiva do Pacto de São José da Costa Rica. Nesse panorama, a revisão de literatura se fez a partir de títulos contidos predominantemente nas bases de dados Scielo, Capes e Bibliotecas Virtuais.
Diante desse contexto metodológico, o presente trabalho tem como objetivo realizar uma abordagem sociológica e jurídica do princípio da vedação ao retrocesso social sob uma perspectiva do Pacto de São José da Costa Rica em relação às mudanças propostas pela reforma da previdência. Também são objetivos deste artigo a realização de uma abordagem crítica das mudanças específicas ocorridas com a reforma da previdência, assim como entender a aplicação do princípio da vedação ao retrocesso social na Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969.
2 O PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO SOCIAL E SEU DESTAQUE NA CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS DE 1969
A partir da visão adotada por Ingo Wolfgang Sarlet, tem-se que a Proibição do Retrocesso Social se compreende em todas as formas de garantias contra possíveis medidas arbitrárias do poder público que pretendem restringir a proteção de direitos fundamentais (SARLET, 2012, p. 25-26).
Nessa perspectiva conceitual, o lusitano José Gomes Canotilho analisa que a existência de um núcleo essencial dos direitos, liberdades e garantias não pode, em caso algum, ser violado, pois, mesmo em situações que o legislador está constitucionalmente autorizado a editar normas restritivas, ele permanece obrigado a manter um núcleo essencial de direitos (CANOTILHO, 1993, p. 618-619).
A aplicação do princípio da proibição do retrocesso social objetiva assegurar que as conquistas sociais não sejam aniquiladas pela administração pública e pelo legislador ordinário. Em outras palavras, se almeja a concretização de direitos e a vedação ao retorno desses a estágios inferiores aos já efetivados (DERBLI, 2007, p. 139).
Em termos históricos, as origens teóricas da aplicação e conceituação no direito comparado, torna-se possível destacar os casos de Alemanha e Portugal. Naquela, a vedação do retrocesso surge de um período de crise Estado em contextos prestacionais decorrentes do aumento das necessidades sociais e da limitação econômica do Estado resultando na criação pelo Tribunal Constitucional Alemão da tese de um princípio do não retrocesso que buscava a “[...] proteção às prestações sociais que, no entanto, não tivessem caráter absoluto e, assim, permitissem a adaptação às mudanças sociais e econômicas.” (DERBLI, 2007, p. 140).
Em Portugal, na visão de Canotilho, o Princípio da Vedação do Retrocesso Social, ou Princípio da Evolução Reacionária, tem um conceito mais abrangente e que se perfaz de uma proteção a nível infraconstitucional e que “[...] fulmina de inconstitucionalidade o ato normativo que atenta contra os direitos sociais já concretizados.” (CANOTILHO, 2003, p. 338-339).
A presença do referido princípio também já foi reconhecida pelo Tribunal Constitucional Português que, desde 1984, por meio do acórdão nº 39/84 tratava de tese referente à existência e aplicação do princípio do não-retrocesso, nos seguintes termos:
[...] a partir do momento em que o Estado cumpre (total ou parcialmente) as tarefas constitucionalmente impostas para realizar um direito social, o respeito constitucional deste, deixa de consistir (ou deixa de consistir apenas) numa obrigação positiva, para se transformar ou passar também a ser uma obrigação negativa. O Estado, que estava obrigado a atuar para dar satisfação ao direito social, passa a estar obrigado a abster-se de atentar contra a realização dada ao direito social (PORTUGAL, 1984).
No Brasil, a proibição do retrocesso social foi consagrada enquanto princípio implícito da Constituição Federal de 1988, especialmente com base no princípio do Estado Democrático e Social de Direito, na dignidade da pessoa humana, na segurança jurídica, na igualdade, e entre outros princípios. Sob este aspecto, José Afonso da Silva defende que a vedação do retrocesso é um direito subjetivo negativo, de modo que é possível impugnar toda medida que se encontre em conflito com a constituição (SILVA, 2011, p. 39-45).
Com relação à constatação da existência da cláusula de proibição do retrocesso social pela Suprema Corte brasileira, é possível, a partir de uma análise jurisprudencial verificar que não foi aceita a referida cláusula pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em algumas decisões, a exemplo do Mandado de Segurança (MS) nº
24.875/DF e da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3.104/DF (MARTINS, JABORANDY, 2017, p. 92).
No julgamento do MS nº 24.875/DF que tratou da possibilidade de redução de proventos por servidores públicos, verificou-se consensualmente nos votos a necessidade de manutenção do equacionamento entre a a preservação de direitos adquiridos em face do entendimento no sentido de que não há como invocar tal mudança em face de regime jurídico modificado por legislação superveniente (BRASIL, 2006).
A ADI nº 3.104/DF, proposta pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp), em tratou de dispositivos da Emenda Constitucional (EC) nº 41/03 que tratavam das regras de opção pela aposentadoria voluntária para os servidores públicos (artigo 2º e a expressão “8º” do artigo 10 da EC nº 41) foi julgada em 2007 improcedente. Nesse processo se destacou o voto da relatora ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha, que afirmou ser a aposentadoria um direito constitucional introduzido no patrimônio jurídico do interessado no momento de sua formalização normativa e que incide sobre ele o direito vigente no momento do seu reconhecimento formal, sendo a lei posterior incapaz de alterá-lo em face do aperfeiçoamento do ato jurídico resguardado constitucionalmente em sua configuração e em seus efeitos, se adequando aos termos do artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal (BRASIL, 2007).
Entretanto, em outros julgados houve reconhecimento, ainda que implícito do status constitucional do princípio da proibição do retrocesso, a exemplo da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) nº 29/DF, ADC nº 30/DF e da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADln) nº 4.578/AC (MARTINS, JABORANDY, 2017, p. 92). Essas três ações (julgadas conjuntamente) trataram da constitucionalidade da Lei Complementar 135/2010, conhecida como Lei da Ficha Limpa, que instituiu hipóteses de inelegibilidade a serem aplicadas no pleito de eleição de 2012. Prevaleceu nesse julgamento o entendimento em favor da constitucionalidade da lei, que pôde ser aplicada nas eleições deste ano, alcançando atos e fatos ocorridos antes de sua vigência (STF, 2012).
Tal discussão conceitual enseja na carência de destaque aos parâmetros estabelecidos pela Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, conhecida como pacto de São José da Costa Rica, criada em Conferência Especializada da Organização dos Estados Americanos (OEA). Esse instrumento normativo internacional arrolou direitos civis e políticos, bem como meios para se alcançar a proteção destes, como é o caso da institucionalização da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
O pacto de 1969 estabeleceu na América um padrão de ordem pública relativa a Direitos Humanos, tendo o Brasil promulgado o texto do tratado em 1992, que deve ser compreendido como complementar ao direito interno dos Estados-membros da OEA. Esse sistema, nos casos de falta de amparo ou proteção normativa interna, dentro dos direitos e garantias já previstos pela convenção atuará concorrendo de
modo coadjuvante para proteger determinado direito que o Estado não garantiu ou preservou menos do que deveria. (MAZZUOLI, 2015, p. 975).
Em termos de tratativas sobre o princípio da vedação ao retrocesso social (revelado pelo princípio da progressão social), o Pacto de São José da Costa Rica, no seu artigo 26, que, não teve reservas ou restrições pelo Estado brasileiro, dispõe que:
Artigo 26. Os Estados Partes comprometem-se a adotar providências, tanto no âmbito interno como mediante cooperação internacional, especialmente econômica e técnica, a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econômicas, sociais e sobre educação, ciência e cultura, constantes na Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponíveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados. (ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1969).
A regra contida no supracitado artigo 26 do Pacto de São José da Costa Rica, especificamente no trecho final do referido dispositivo, que adota a tendência peremptória ao instituir que os Estados buscarão o avanço social na medida dos recursos disponíveis seja por via legislativa ou por outros meios apropriados, tende a ser um fator limitativo ao princípio da vedação ao retrocesso social, uma vez que dá ensejo a um conflito com o princípio da reserva do possível (MARTINS, JABORANDY, 2017, p. 92-94).
A preocupação disposta no final do artigo 26 da Convenção Internacional traz à tona a preocupação de Robert Alexy ao destacar que, justamente nos períodos de crise econômica, obstáculos como a reserva do possível parecem prevalecer em face dos direitos fundamentais sociais. Contudo, são destacáveis nesse meio de proteção constitucional, ainda que mínima, reivindicações sociais que lutam para que não haja o retrocesso, de modo que os direitos fundamentais possam modificar até mesmo parâmetros de determinações orçamentárias dos governantes (ALEXY, 2011, p. 512-513).
As crises econômicas e o princípio da reserva do possível podem dar ensejo a dificuldades ou retrocessos a direitos e garantias fundamentais. No Brasil foi aprovada a Emenda Constitucional nº 103 de 2019, que reforma os moldes constitucionais para o Regimes de Previdência Social. Diante desse contexto, se faz necessária a análise de como essa mudança normativa terá efeitos na grande maioria da sociedade brasileira em termos de retrocessos à proteção de direitos fundamentais sociais.
3 A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 103 DE 2019 E AS MODULAÇÕES DE DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS
A Emenda Constitucional nº 103 de 2019, conhecida como Reforma da Previdência, alterou profundamente o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) do Brasil, com mudanças em requisitos basilares para a obtenção de diversos benefícios. Antes de tratar especificamente das mudanças, é cabível o destaque à importância da Previdência Social como direito básico, conforme leciona Daniel Machado da Rocha que, ao se dedicar à análise do tema, é enfático ao afirmar que o direito à Previdência Social “[...] está definitivamente consagrado como um direito social fundamental, formal e materialmente, catalogado na doutrina como direito fundamental de segunda geração.” (ROCHA, 2003, p. 11).
O novo texto normativo constitucional interfere em boa parte no Regime Geral de Previdência Social, bem como em partes de regimes próprios. Cabe assim, destacar que atualmente a previdência no Brasil, no que se refere ao regime geral, é regulada por meio da Lei 8.212 de 24 de Julho de 1991 (Plano de Organização e Custeio da Seguridade Social) ,e, na referida lei, normas estão sendo afetadas com trechos de revogações e adaptações às regras básicas propostas no texto Constitucional.
Dentro dos destaques normativos de alterações, algumas questões serão mais marcantes para fins de alterações em Direitos Fundamentais, quais sejam, mudanças nos prazos de carência em benefícios, contagens de períodos mínimos de idade para aposentadoria, assim como percentuais de cálculo sobre o valor da renda mensal inicial de alguns benefícios.
Mudanças, como a disposta no novo artigo 201, §7º da Constituição Federal, que dispõe acerca da idade mínima de aposentadoria deveriam ter um espaço de tempo maior de debates populares, visualizando-se mais opiniões marcantes que poderiam influenciar na sua aprovação ou não. Na nova regra, para aqueles que não se enquadrarem nas regras de transição, deixará de haver a possibilidade de aposentadoria com base apenas no tempo de contribuição e a aposentadoria por idade, sempre tratada como a mais difícil de se obter, aumentou o período de exigência de idade mínima (62 para mulheres e 65 para homens) e o tempo mínimo de contribuição (20 anos se for homem 15 se for mulher para aqueles que ingressarem no mercado de trabalho depois de aprovada a reforma), considerando ser antes 60 para mulheres e 65 para homens e de 15 anos a carência para todos (BRASIL, 2019).
Em termos de renda mensal inicial na aposentadoria por idade, os trabalhadores do regime geral terão direito a 60% do valor do benefício integral, com o percentual subindo 2 pontos para cada ano a mais de contribuição, logo, para obter a 100% da média dos salários, a mulher terá que contribuir por 35 anos e o homem, por 40 anos. (BRASIL, 2019).
No que concerne ainda ao cálculo do valor do benefício de aposentadoria por idade, pelas novas regras propostas no artigo 26 da emenda Constitucional nº103 de
2019, o valor será calculado com base na média de todo o histórico de contribuições do trabalhador, não descartando as 20% mais baixas, (BRASIL, 2019).
Outra mudança se deu para o servidor público que, conforme o referido artigo 40 da Constituição Federal de 1988, passou a ter a aposentadoria por idade com a idade mínima de 62 anos para mulheres e de 65 anos para homens após o período de transição, com tempo mínimo de contribuição de 30 anos para ambos os sexos e de 10 anos de serviço público e 5 anos no cargo quando se trata da carência para a obtenção do benefício (BRASIL, 2019).
No caso do benefício da aposentadoria por invalidez, o valor da renda mensal inicial, conforme o artigo 26, §2º, emenda Constitucional nº103 de 2019, constará como de 60% da média salarial mais 2% por ano de contribuição que exceder 20 anos, como no cálculo do valor das aposentadorias em geral (BRASIL, 2019).
No caso da pensão por morte, tanto para trabalhadores do setor privado quanto para o serviço público, o benefício familiar, de acordo com o artigo 23 da emenda Constitucional nº103 de 2019, terá renda mensal inicial calculada sobre 50% do valor da média de 100% das contribuições, mais 10% por dependente, até o limite de 100% para cinco ou mais dependentes (BRASIL, 2019).
Essas metamorfoses normativas nas regras de boa parte da previdência social implicam lacunas no que concerne ao fato da mínima e da ausência de debates populares de pré-aprovação da reforma gerando um problema do desencontro com o preceito de que o Estado Democrático de Direito deve garantir a real capacidade de participação da população nas decisões políticas (ROCHA; SAVARIS, 2006. p. 219).
Tais questões não foram sequer, ainda que minimamente, discutidas na Câmara dos Deputados, tendo sido realizadas aproximadamente 16 audiências públicas tão somente, ouvindo-se apenas 48 representantes da sociedade civil, número extremamente baixo, considerando a quantidade de interessados. (BRASIL, 2017b).
No Senado Federal, a Comissão Parlamentar de Inquérito da Previdência Social oportunizou a manifestação de mais de 140 representantes de vários segmentos, a favor e contra a reforma, no âmbito de diversas audiências e reuniões. (BRASIL, 2017b).
Ademais, nessas poucas deliberações públicas ocorridas na Câmara, vê-se que em parte delas houve baixo quórum, sobretudo em virtude da falta de participação dos deputados da base aliada do governo nos debates, como no caso da audiência realizada na Comissão de Agricultura para discutir as reformas nas aposentadorias dos trabalhadores rurais (BRASIL, 2017a).
Quando a temática de proteção e promoção de direitos fundamentais e no caso em questão, a gestão da seguridade social, existe a necessidade de que o cidadão tenha certeza de que o poder público não cometa arbitrariedades e atue em subordinação à vontade do povo, promovendo segurança jurídica à sociedade (MARIN, 2013, p. 187).
Conforme os dados apresentados em comparação com as mudanças drásticas apresentadas, se verificou a ausência do amplo debate democrático com a sociedade,
e, considerando que a Constituição Federal de 1988 incluiu em seu rol de direitos fundamentais diversas tutelas sociais dentre as quais estão implícitos preceitos democráticos, se perfaz visível a violação a direitos fundamentais predisposta nas próprias mudanças do texto constitucional (SIBADELLI; SILVA; CINTRA, 2019, p. 64-67).
O Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos - DIEESE alerta para o fato que a instituição de idade mínima para todas as aposentadorias no regime geral ocasionará um hiato de desproteção aos trabalhadores idosos que estiverem desempregados em virtude das dificuldades que os segurados encontram para se manter empregadas nessa faixa etária, caracterizando uma evidente violação ao núcleo essencial do direito à Seguridade Social e efetivando um verdadeiro retrocesso (DIEESE, 2017).
Nesse contexto argumentativo, para fins de análise acerca de retrocessos sociais, se tem como fundamental para a busca de tutelas protetivas de Direitos Fundamentais, a expansão de horizontes normativos para o Direito Internacional, mais especificamente, no que concerne à Convenção Americana de 1969.
4 A CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS DE 1969 E OS RETROCESSOS SOCIAIS EIVADOS DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA
Em termos de destaque do princípio da vedação ao retrocesso social, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969, aderida pelo Brasil no ano de 1992, também expressa no seu artigo 29, as formas de sua interpretação, dentre as quais se destaca a impossibilidade de supressão ou limitação do gozo de direitos e liberdades nela reconhecidos, conforme dispõe:
Art. 29. Normas de interpretação. Nenhuma disposição da presente Convenção pode ser interpretada no sentido de: a) permitir a qualquer dos Estados-partes, grupo ou indivíduo, suprimir o gozo e o exercício dos direitos e liberdades reconhecidos na Convenção ou limitá-los em maior medida do que a nela prevista. [...] (ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, 1969).
Contextualizando com a doutrina de Direito Internacional, Flávia Piovesan, em face dessa interação entre a norma internacional e o texto constitucional, afirma que o Brasil assume perante a comunidade internacional a obrigação de manter e desenvolver o Estado Democrático de Direito e de protegê-lo mesmo em situações de emergência a núcleos básicos de direitos básicos e inderrogáveis. Tais obrigações que o Estado brasileiro assume devem ser fiscalizadas e controladas não somente pela população local, mas também pela comunidade internacional, através de uma
sistemática de monitoramento efetuada por órgãos de supervisão internacional (PIOVESAN, 2011, p. 356-357).
A Reforma da Previdência alterou diretamente um contexto específico de normas constitucionais, nas quais reconhecem direitos econômicos, sociais e culturais de caráter positivo e têm, pelo menos, uma função de garantia da satisfação adquirida por esses direitos. Esses fatos implicam em uma proibição de retrocesso, visto que, uma vez dada satisfação aos direitos, esses transformam-se em uma espécie de “direito negativo” ou direito de defesa. Em outras palavras, em um direito que permite que o Estado se abstenha de atentar contra ele mesmo (CANOTILHO; MOREIRA, 1991, p. 131).
Contudo, cabe destacar que, de acordo com Ingo Wolfgang Sarlet essa proteção não pode ser absoluta de modo a engessar a atuação estatal e impor quase que a imutabilidade do texto constitucional, o que não permitiria o direito acompanhar a dinâmica social. Para o referido autor, o parâmetro para identificação do alcance de proteção da proibição de retrocesso é núcleo essencial dos Direitos Sociais (SARLET, 2012).
Nesse contexto, é destacável o fato de que o princípio da proibição ao retrocesso social se limita a horizontes de alcance menores diante de recessões e crises econômicas (reversibilidade fática), contudo, sua vedação à reversibilidade de direitos adquiridos (ex.: segurança social, subsídio de desemprego, prestações de saúde), torna-se notável quando ocorridas as violações do princípio da proteção da confiança e da segurança dos cidadãos no âmbito econômico, social e cultural, e do núcleo essencial da existência mínima, inerentes ao respeito pela dignidade da pessoa humana (CANOTILHO, 2003, p. 338-339).
Em outras palavras, o texto constitucional, que recentemente passou por alterações no âmbito da previdência social, não tem somente a tarefa de apontar para o futuro e captar melhores horizontes de igualdade e funcionalidade das regras sociais, mas também tem a função de proteger os direitos já conquistados, combatendo alterações feitas por maiorias políticas eventuais que, legislando na contramão da programaticidade constitucional, retiram (ou tentam retirar) conquistas da sociedade (BRANCO; MENDES, 2014, p. 160-172).
As mudanças propostas com a reforma da previdência no texto da Constituição Federal de 1988 serão fatores modificativos no comportamento do brasileiro em relação aos seus planos de aposentadoria e recebimento de diversos benefícios. Uma reforma, quase que por unanimidade de opinião na população se fez necessária, uma vez que, o sistema previdenciário do Brasil custa quase 12% do produto interno bruto (PIB), o que é alto, considerando que despesas previdenciárias tem sido grandes responsáveis pelo declínio de verbas públicas já que todos os benefícios previdenciários estão sujeitos ao piso do salário-mínimo, resultando em altas taxas de reposição (SIBADELLI; SILVA; CINTRA, 2019, p. 70).
Contudo, de acordo com o estudo do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP), a proposta de Reforma da Previdência ainda no contexto da já
aprovada PEC 06/2019, poderá resultar em retrocesso social e incongruência com a própria normatização legal e constitucional pátria (IBDP, 2019).
Com o contrato social sendo estabelecido pela própria Constituição Federal de 1988, é implantada na sociedade, uma legítima insegurança jurídica pela constante mudança no texto constitucional, que culmina em desconfiança ao sistema de proteção social, além do esvaziamento do regime, ou seja, redução de receitas importantes para manutenção do sistema, vez que muitos se verão desestimulados a contribuir com a previdência (IBDP, 2019).
Nesse sentido, ao legislador ordinário que, historicamente vem regulamentado normas constitucionais a fim de concretizar os direitos fundamentais sociais atribuindo-lhes maior efetividade, é vedada a supressão dessas conquistas sem normas que lhe equivalham, sob pena de violação do Princípio da Vedação do Retrocesso Social.
Com essas medidas, estaria o governo retornando a um status mais prejudicial aos direitos subjetivos do indivíduo, o que não é admitido na própria Constituição e no Pacto de São José da Costa Rica (MEHMERI, 2011, p. 66).
É com esse panorama de constatações que, analisando especificamente as referidas mudanças da Reforma da Previdência, não considerar a opinião pública de forma abrangente, não tratar a temática considerando o novo contexto de instabilidade nas relações de trabalho, poderá sim, ser um fator de desestabilização e precarização da Previdência Social e consequentemente da Seguridade Social.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
As inovações normativas aderidas a partir da Emenda Constitucional nº 103 de 2019 trouxeram limitações evidentes ao exercício de direitos sociais fundamentais dispostos na Constituição Federal. Tal fator desencadeou uma o questionamento acerca de seus efeitos, sendo a violação ao princípio do retrocesso social disposto no Pacto de São José da Costa Rica uma questão a ser levada em consideração em decorrência de fatores como a falta de participação popular de forma intensa no debate sobre o texto normativo e a possibilidade de redução quantitativa o valor da renda mensal inicial de diversos benefícios.
Sobre esses últimos fatos, cabe considerar o histórico de não acompanhamento do valor do salário-mínimo aos índices inflacionários no Brasil, e, no que concerne ao aumento de prazo de carência para aposentadoria, a inconstância de instabilidade na manutenção de vínculos de trabalho. Tais situações são exemplos de possíveis mudanças normativas no texto constitucional precarizam a renda de beneficiários dos regimes de previdências afetados, e, consequentemente, diminuem o acesso da população à seguridade social.
A Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969, sugere em seu artigo 26 a dificuldade de aplicação do princípio da vedação ao retrocesso social
frente a dinâmica de mutabilidade social e ao princípio da reserva do possível, este último fundamentado como basilar para a formatação dos termos da reforma da previdência.
Contudo, o mesmo dispositivo normativo enfatiza o destaque a necessidade de busca constante pelo progresso social quando limita aos meios legislativos e quaisquer outros meios possíveis de mudanças entalhadas de claros retrocessos normativos que, como já destacado podem ser fatores de determinação do progresso social, seja a partir de normas ou de políticas públicas decorrentes dessas.
Diante desse contexto, o princípio da vedação ao retrocesso social não tem sido respeitado, e, estabelecer parâmetros de interpretação pela Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969, pode ser um caminho para se fiscalizar e questionar as mudanças normativas advindas da reforma da previdência para chegar assim a promover o progresso social e jurídico-normativo no contexto da atual e das próximas gerações.
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