Dissertação Ariel Straub RECIL

Espaços de exclusão social na Área Metropolitana de Lisboa

“Morfologia do Espaço Urbano e Satisfação da Segurança em

Áreas Urbanas de Génese Ilegal”

O caso da COVA DA MOURA sobre uma óptica sustentável

Ariel Federico Straub

Tese para a obtenção do Grau de Mestre em Arquitectura

Mestrado Integrado em Arquitectura

Orientadores: Prof. Doutor João Manuel Rodrigues de Brito Guterres

Prof. Doutora Ana Maria Moya Pellitero

ARIEL FEDERICO STRAUB

MORFOLOGIA DO ESPAÇO URBANO E SATISFAÇÃO

DA SEGURANÇA EM ÁREAS URBANAS DE GÉNESE

ILEGAL.

Dissertação defendida em provas públicas no Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes, no dia 12/12/2011 perante o júri nomeado, com a seguinte composição:

Presidente:

Prof. Doutor Luís Filipe Pires Conceição (Professor Catedrático Convidado, ISMAT) Arguente:

Prof.ª Doutora Ana Catarina Graça de Almeida Marado (Professora Auxiliar, ISMAT)

Orientador:

Prof.ª Doutora Ana Maria Moya Pellitero (Professora Auxiliar, ISMAT)

Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes

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STRAUB ARIEL FEDERICO

Mestrado em: Estudos Avançados em Arquitectura

Título: Morfologia do Espaço Urbano e Satisfação da Segurança em Áreas

Urbanas de Génese Ilegal.

Orientador: Prof. Doutor João Manuel Rodrigues de Brito Guterres, Prof.

Doutora Ana Maria Moya Pellitero.

Dissertação concluída em: 21-11-2011

Resumo

Este trabalho partiu da hipótese de que a morfologia do espaço urbano é relacionável com a segurança urbana e que para garantir tal situação de segurança seria preciso começar por um bom dimensionamento e desenho do espaço urbano. No caso de estudo, o Bairro do Alto da Cova da Moura, a satisfação da segurança só poderia ser conseguida evocando o princípio de precaução através do seu estudo e avaliação, da eliminação dos factores de risco e incertezas e da minimização dos futuros inconvenientes.

O presente trabalho de investigação teve como objectivo definir uma proposta de intervenção urbanística para a regeneração de uma área degradada, ela própria consequência e causa da entropia ilegal e para tal foi proposta uma abordagem sustentável e integrada dentro do actual paradigma do planeamento urbano sustentável. Pretendeu-se a partir deste paradigma construir conceitos apropriados, definir os princípios de intervenção e novos instrumentos de planeamento urbano capazes de integrar a participação de vários agentes no processo de negociação das soluções. Pretendeu-se também integrar neste objectivo os vários diplomas da legislação portuguesa e Europeia em vigor, como também pôr em acção as ferramentas do planeamento urbano.

A avaliação e estudo de documentação referente ao caso em estudo deram a conhecer as Necessidades Humanas não satisfeitas e os Satisfactores específicos para esta população.

Neste seguimento, o objectivo deste trabalho passou pela aplicação de instrumentos de planeamento urbano que permitissem o Desenvolvimento Humano fundamental no contexto de regeneração urbana com o fim de

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promover o desenvolvimento sustentável da área local e a sua integração no contexto metropolitano enquadrado nas actuais políticas urbanas.

Palavras-chave: Cova da Moura, exclusão social, desenvolvimento

sustentável, desenvolvimento humano, necessidades humanas, segurança urbana.

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STRAUB ARIEL FEDERICO

Mastership in: Advance Studies in Architecture.

Title: Morphology of Urban Space and Satisfaction of Urban Safety in Ilegal

Urban Areas.

Lecturer: Professor Doctor João Manuel Rodrigues de Brito Guterres,

Professor Doctor Ana Maria Moya Pellitero.

Thesis concluded in: 21-11-2011

Abstract

The hypothesis of the present study asserts that the morphology of urban space is correlated with urban safety, and in order to ensure an urban secure situation, it is necessary the good dimensioning and designing of the urban space. Regarding the case study of Bairro Alto da Cova da Moura, the safety satisfaction could only be achieved by taking into consideration the precautionary principle through the study. Evaluation and elimination of risk factors. Uncertainties and future inconveniences.

This research work aimed to define an intervention proposal for an urban regeneration of a degraded area, itself a consequence of illegal construction and urban entropy. It has been proposed a sustainable and integrated approach within the current paradigm of sustainable urban planning. It was intended to build it from a sustained paradigm concept, appropriate to define the principles of intervention using new instruments of urban planning, thus combining the participation of various stakeholders in the process, integrating legislation within the Portuguese and European framework and using the tools of urban planning. The evaluation of this case study recognized the known Human Needs of this specific population.

According to this, the aim of this work was the application of urban planning instruments that allowed basic human development in the context of urban regeneration in order to promote sustainable development of the local area and its integration within the scope of existing urban policies.

Key-words: Cova da Moura, social exclusion, Sustainable Development,

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Índice

3.Metodologia e Organização do trabalho ... 10

3.1.Organização da presente dissertação ... 10

3.2.Quanto a condução do estudo: ... 12

3.2.Quanto ao tratamento dos dados obtidos no estudo: ... 12

3.3.Quanto aos meios técnicos envolvidos: ... 13

4.Caso de estudo ... 14

Parte I – O tema em estudo ... 23

Capítulo 1 – Áreas urbanas marginais ... 23

Augi´s, causas e consequências da sua existência, falta de políticas de habitação ou políticas inadequadas? Portugal e AML ... 23

1.Introdução ... 23

2.Causas e consequências que causaram o fenómeno clandestino ... 28

3.Consequências urbanísticas, sociais e políticas do clandestino ... 34

4.O concelho de Amadora ... 37

5.AUGI, evolução legislativa e o enquadramento legal do processo clandestino ... 39

6.Programas de habitação social e reabilitação urbana em Portugal... 43

7.Planeamento integrado para a BACM, o projecto inovador ―Iniciativa Bairros Críticos‖ (IBC) 46 Capítulo 2 – O caso da Cova da Moura ... 50

1.História do BACM ... 51

2.A imagem do BACM ... 53

3.Analise e caracterização ... 57

Parte II – Fundamentação teórica ... 82

Capítulo 3 – Desenvolvimento sustentável (DS) ... 82

viii 1.Sustentabilidade, definição e conceitos: paradigma de mudança e planeamento urbano

integrado. ... 82

2. O desenvolvimento sustentável pressupõe ... 82

3. A abordagem da sustentabilidade no contexto internacional ... 83

4. A abordagem da sustentabilidade e o planeamento no contexto nacional ... 87

5. Conclusões parciais ... 88

Capítulo 4 – Das necessidades humanas e o Desenvolvimento Humano ... 90

1.Introdução ... 90

2.Conclusões parciais e da sua aplicação neste trabalho ... 95

Parte III – Proposta de intervenção ... 99

Capítulo 5 ... 99

1.Introdução ... 99

2.Os princípios para um planeamento sustentável - satisfação das necessidades básicas .... 101

3.Sustentabilidade, Segurança e Saúde Mental ... 102

4.Saúde e ambiente urbano ... 105

5.Os princípios de acção – optimização sustentável das necessidades fundamentais: a segurança urbana e a saúde mental. ... 116

5.1.A segurança ... 116

5.2.Saúde - A saúde mental. ... 122

6.O Plano de Ordenamento Urbano Preventivo (POUP) ... 127

Parte IV – Avaliação do BACM ... 129

Capítulo 6 – Modelo de investigação e planeamento ... 129

1.Amostra urbanística em estudo... 129

2.Variáveis e indicadores em estudo ... 131

3.Operacionalização das variáveis... 133

4.Instrumentos de avaliação ... 138

Capítulo 7 – Resultados ... 148

1.Avaliação urbanimétrica ... 148

2.Criminalidade da área em estudo e do Concelho de Amadora ... 151

3.Segurança urbana ... 151

4.Síntese das conclusões da pesquisa ... 151

Capítulo 8 – Plano de Ordenamento Urbano Preventivo ... 153

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1.Referências Bibliográficas ... 160

Índice dos gráficos ... 175

Índice das figuras ... 175

Índice dos quadros ... 176

Anexo I - Elementos de caracterização do caso de estudo ... 1

O bairro do Alto da Cova da Moura - BACM ... 1

PDM – AMADORA ... 1

Decreto-Lei n.º 380/99 - Republicação com a alteração, Decreto-Lei n.º 46/2009 de 20 de Fevereiro ... 1

Programa URBAN II - Amadora ... 8

IBC- PROTOCOLO DE PARCERIA ... 8

Caracterização do BACM ... 10

Anexo II – Necessidades Humanas (NH) e Desenvolvimento Humano (DH) ... 1

1.Introdução ... 1

2.O conceito das necessidades humanas (N.H.) ... 5

3.Hierarquização e categorização das necessidades humanas ... 14

3.Das Necessidades, desejos, interesse, aspirações, impulsos, instintos, etc. ... 26

4.Das teorias sobre a satisfação das Necessidades e a sua relação com o Desenvolvimento Sustentável ... 27

Anexo III - Plano de Ordenamento Urbano Preventivo do Plano de Pormenor da Cova da Moura ... 1

1.Aplicação do POUP ao caso de estudo ... 1

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Agradecimentos

A presente investigação foi finalizada em Novembro de 2011, depois de ano e meio de investigação teórica de novos conceitos e investigação in situ sobre o caso de estudo. Contudo apesar do grande esforço individual a conclusão deste trabalho só foi possível graças ao apoio de várias pessoas que nas diferentes fases de investigação apoiaram-me e incentivaram. Em primeiro lugar, a minha gratidão é para o orientador, o Dr. Arquitecto João Guterres, pela sua disponibilidade e partilha do seu vasto conhecimento e experiência sobre os temas tratados na tese. Quero sublinhar o apoio dos colegas e profissionais que me auxiliaram com informação, comentários e sugestões que fazem parte desta investigação, em particular, o Arquitecto José Lopes, os Arquitectos César da Cueva e Enrique Barrera do estúdio madrileno Haiku Arquitecturas e o Designer Industrial Leonardo Springer. Também quero salientar o contributo para a investigação da Mestre Arquitecta Mafalda Santos, especialmente na Parte III e IV da presente tese. Agradeço em particular à Professora Dra. Ana Moya que com dedicação corrigiu, sugeriu e orientou a fase final desta investigação, o seu conhecimento na área de urbanismo e facilidade de compreensão dos temas introduzidos no presente trabalho possibilitaram assim concluir as partes fundamentais da tese num curto espaço de tempo.

Gostaria de agradecer à Associação Moinho da Juventude pelo apoio durante todo o processo e em especial ao Heidir pela visita, informação dada e paciência para as minhas perguntas e dúvidas intermináveis. Ao gabinete técnico do bairro da Cova da Moura pela informação facultada e em especial à técnica Helena Dores e à Dra. Deolinda e pessoal do Gabinete de Urbanismo da Câmara de Amadora pelo espaço de trabalho e informação dada.

Finalmente a todos aqueles que me apoiaram ao longo do curso e deste trabalho e sem os quais não teria sido possível a presente investigação: Montse e Lola Garcia Sancho, Marta Daina Straub e Lourdes, Andres Straub, Hilda Scheschtokat e Irina Straub e Marcos Polisano. E por último e especialmente à Maria Sousa Macedo pelo seu apoio e motivação nos momentos mais difíceis.

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Simbologia e anotações

A21 Agenda 21

A21L Agenda 21 Local

AML Área Metropolitana de Lisboa AUGI Área Urbana de Génese Ilegal BACM Bairro do Alto da Cova da Moura

CDH Contratos de Desenvolvimento da Habitação DDS Determinantes Sociais da Saúde

DGSU Direcção Geral dos Serviços Urbanos DH Desenvolvimento Humano

DS Desenvolvimento Sustentável EU União Europeia

FAIH Fundo de Apoio ao Investimento para a Habitação FFH Fundo de Fomento da Habitação

GAM Grande Área Metropolitana ou (AML) Área Metropolitana de Lisboa;

associação definida pela Lei nº45/2008 de 27 de Agosto.

GAT Gabinete Apoio ou Atendimento Técnico

GCOM Grupos de Coordenação de Obras Municipais da Habitação GPL Gabinete parcerias Local

GPU Gabinete Planeamento Urbanístico IBC Programa Iniciativa Bairros Críticos

IGAPHE Instituto de Gestão e Alienação do património habitacional do Estado IHRU Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana

INH Instituto Nacional de Habitação

Jessica Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas Jeremie Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises

xii NH Necessidades Humanas

PALOP Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa PER Programa Especial de Realojamento

PECO Países de Europa Central e Oriental

PMOT Planos Municipais de Ordenamento do Território POUP Plano de Ordenamento Urbano Preventivo

PPR Plano de Pormenor de Reconversão

PRID Programa de Recuperação Imóveis Degradados SAAL Serviço de Apoio Ambulatório Local

SEHU Secretaria de Estado de Habitação e Urbanismo SMH Serviços Municipais de Habitação

UMC Unidade Mínima de Cultura UN Nações Unidas

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Introdução

1. Fundamentação e enquadramento

No âmbito da elaboração da dissertação de mestrado em arquitectura do ISMAT, na sua vertente teórico-prático elaborei um trabalho de pesquisa teórica e de desenho urbano na área de planeamento urbano a escala de Plano de Pormenor e Reconversão das Áreas de Génese Ilegal (AUGI) em Portugal.

A hipótese desta dissertação continua o trabalho de investigação do Dr. João Guterres e desenvolve conceitos e instrumentos de planeamento urbano introduzidos na tese da Arq. Mestre em Planeamento Urbano Mafalda Santos. Na sua tese de doutoramento o Dr. João Guterres investigou a relação entre os aspectos morfológicos da cidade e a segurança urbana, a satisfação com a qualidade de vida e a satisfação com o suporte social em diferentes bairros de Lisboa com a criação de instrumentos de avaliação, indicadores e variáveis que são utilizadas no presente trabalho. A conclusão do estudo demonstrou a validade das relações e reconheceu a necessidade de aumentar a consistência da investigação a mais áreas urbanas. A Arq. Mestre Mafalda Santos sob orientação do Dr. João Guterres defendeu a hipótese de que a partir do planeamento urbano se pode agir preventivamente eliminando os riscos futuros através dum novo instrumento desenhado de planeamento urbano. Na sua investigação utiliza os indicadores e variáveis da tese do Dr. Guterres e aplica o novo instrumento no caso de estudo da vertente sul do concelho de Odivelas. A presente investigação parte da hipótese de que a morfologia do espaço urbano é relacionável com a segurança urbana e que para garantir tal situação de segurança seria preciso começar por um bom dimensionamento e desenho do espaço urbano. No caso de aplicação da presente hipótese a uma área previamente urbanizada que contenha problemas como é o caso de estudo a satisfação da segurança só poderia ser conseguida evocando o princípio de precaução através do seu estudo e avaliação, da eliminação dos factores de risco e incertezas e minimização dos futuros inconvenientes. Tendo em consideração os aspectos sociais, económicos e ambientais deveria ser

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conseguida a sustentabilidade das necessidades básicas da população residente.

A avaliação e estudo de documentação referente ao caso em estudo, o Bairro do Alto da Cova da Moura (BACM) permitiram conhecer as Necessidades Humanas1 não satisfeitas e os Satisfactores2 específicos para esta população. Nesta avaliação foram detectados problemas relacionados fundamentalmente como consequência da ilegalidade e falta de condições do construído e do espaço público. O seu alastramento no tempo provocou situações de pobreza, falta de segurança, problemas sociais e falta de estima o que levou a uma estigmatização do bairro e exclusão social. Esta complexidade de problemas e conceitos que enfrentamos no planeamento urbano leva a uma abordagem integrada e focada no Desenvolvimento Humano (DH). Tendo em consideração esta teoria, as opções e liberdades das pessoas seriam ampliadas a todos os níveis.

Tanto as Necessidades Humanas (universais) quanto materiais e outras de índole mais emocional ou não materiais que nos dignificam e nos fazem sentir realizados seriam satisfeitas através de Satisfactores. A satisfação das necessidades básicas humanas, quer a sustentabilidade das relações do homem com o meio ambiente, quer a segurança quer a protecção e a saúde mental, seria a pré-condição para que os indivíduos possam ter capacidade de atingir outros objectivos que os valorizem e que possam ter capacidade para questionar os seus modos de vida. A segurança humana é um factor chave

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Neste sentido, Galtung (1980) considera que existe uma necessidade humana naquelas situações em que a sua não satisfação pode dar origem a um certa forma de desintegração do individuo, que a nível somático, psicológico ou afectar o bem-estar.

2 _{No seu trabalho ―Desenvolvimento a Escala Humana‖ Max-Neef propõe uma distinção entre Necessidades Humanas} e satisfactores. Para o autor as Necessidades Humanas devem entender-se como um sistema na qual elas interactuam e inter-relacionam, sendo elas universais, finitas e classificáveis e ainda podem ser categorizadas segundo uma ordem axiológica: Subsistência, Protecção, Afecto, Entendimento, Participação, ócio, Criação, Identidade e Liberdade e uma ordem existencial: Ser, Ter, Fazer, Estar. Ainda o autor esclarece que não deveriam ser entendidas simplesmente como carências senão também como potencialidades humanas individuais e colectivas.

Os satisfactores por sua vez são formas de ser, estar, fazer e ter, de carácter individual e colectivo, condizentes à actualização das necessidades não existindo correspondência biunívoca entre uma necessidade específica e um satisfactor específico, os satisfactores podem contribuir para a satisfação de várias necessidades. Podem ser satisfactores formas de organização, estruturas políticas e familiares, valores e normas, alimentação, todas em permanente mudança e consolidação.

Os satisfactores pelas suas características podem se distinguir em cinco tipos: violadores, pseudo-satisfactores,

inibidores, singulares e sinérgicos.

Ainda pode-se introduzir o conceito de bens económicos como objectos e artefactos que afectam a eficiência dum satisfactor.

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para o enfoque do Desenvolvimento Humano. Sem segurança não existe autonomia pessoal nem colectiva e sem esta as pessoas não poderão escolher o melhor para elas. Os danos referidos à degradação ambiental, à violência, e à degradação psicológica tem como repercussões imediatas a restrição da participação social e consequentemente limitam as possibilidades dos indivíduos em todos os âmbitos, inclusive, ameaçam a própria sobrevivência em liberdade. A teoria do Desenvolvimento Humano ainda assegura que a melhor forma de manter a segurança humana é a prevenção.

O actual enfoque transdisciplinar e participativo, no qual se inscreve esta investigação, promove a autonomia pessoal e colectiva. A partir de uma escala local os verdadeiros Satisfactores Sinérgicos serão encontrados; a solução descobre-se no sítio e na intervenção das próprias pessoas apoiadas por equipas de técnicos de diferentes disciplinas. O espaço urbano, enquanto realidade material, cultural e social e um Satisfactor poderoso, com um potencial para se tornar um Satisfactor Sinérgico, na medida que contribui para a satisfação simultânea de diversas necessidades.

As cidades deveriam ser planeadas de forma a responder às necessidades dos governos e suas populações. Estas necessidades surgem da relação de processos sociais e os espaços onde estes se desenvolvem estão orientados por valores, ideias e modelos de progresso de cada momento histórico. Neste sentido, a morfologia do espaço urbano adapta-se ao longo dos tempos às geografias e necessidades defensivas, económicas, políticas, de comunicação, e readaptação dos seus habitantes. Mas a história não corresponde à teoria e a maioria das cidades actuais, muitas delas assentes em antigas cidades clássicas são fruto do longo processo da evolução humana, produto desses modelos e valores e que só por fases tiveram intervenções planeadas. No decorrer da história as cidades tornaram-se complexas, quer na organização, quer nas infra-estruturas, quer na estrutura social, tornando a sua configuração física é reflexo dessas mudanças. As cidades são constituídas pelo que foi ficando construído e o que os agentes sociais de cada época foram deixando do passado e acrescentando ou mudando de forma a satisfazer os novos valores e gostos. Deste modo, não existe um resultado final, apenas uma contínua sucessão de ciclos.

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As cidades de hoje mostram o mesmo processo de formação somado ao facto da aceleração na sua transformação e na sua distribuição no território. E estes assentamentos circunscritos formam um conjunto de tecidos urbanos incoerentes onde se misturam, sem se ligarem, periferias e centros urbanos, bairros, novas urbanizações, e vestígios mutilados do casco pré-indutrial conformando as áreas metropolitanas. Em Portugal uma boa percentagem dos assentamentos suburbanos da maioria das cidades surge duma expansão urbana não planeada, consequência das mudanças da economia e da sociedade à escala mundial. Os governos tentaram ajustar a escassa legislação pouco flexível, mas devido à lenta resposta dos órgãos estatais à mudança, este movimento alastrou-se de forma desmesurada. Foi por volta do começo do século XX quando as componentes do modelo económico, quer a produção quer o consumo reorganizaram-se tornando a sociedade rural de economia primária numa sociedade industrial baseada no assentamento urbano. Bruno Soares sugere que as sociedades mais desenvolvidas souberam acompanhar estes processos de reorganização económica com reformas sociais e planeamento urbano, o que não foi o caso de Portugal mergulhado numa economia protectora dos valores rurais opondo-se à

urbanização e ao desenvolvimento industrial.3

Podemos falar dum modelo global de crescimento económico e produtivo depois da Segunda Guerra Mundial que originou uma grande onda de expansão urbana a qual afectou todos os países em maior ou menor medida. No entanto tal como a primeira revolução industrial afectou o modelo urbano e social de forma drástica, desta vez as cidades foram novamente o centro de atracão para milhares de pessoas vindas do campo ou no caso português das ex-colónias. O interior do país perdeu população ganhando as zonas periféricas das cidades novos espaços semi-urbanos formando zonas desorganizadas e fragmentadas sem planeamento urbano, com deficit de infra-estruturas, serviços e equipamentos sociais e mal comunicadas com os centros das mesmas e ainda em grande parte sem licenças de construção ou em

3 _{SOARES, Bruno (1984), ―Urbanização Clandestina e Políticas Urbanas‖. Em Sociedade e Território nº 1, Lisboa:} DGTOU.

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terrenos ocupados. Assimilando as doutrinas capitalistas, os governos assumiram um papel de arbitro moderador deixando aos agentes económicos desenvolverem-se livremente. Nesta nova ordem global os recursos distribuíram-se de forma desigual acentuando cada vez mais os problemas sociais e económicos das classes baixas. Com o crescimento das cidades e das áreas suburbanas presenciamos o nascimento das áreas metropolitanas alastrando as desigualdades, cada vez mais marcadas. Isto é visível tanto no centro como na periferia à escala local, nacional ou global.

A estructura das relações pessoais viu-se afectada nas sociedades modernas industrializadas. Estas relações são cada vez menos densas, mais fragmentadas e superficiais, emergindo graus de sociabilidade e segurança mais fracos, em comparação com a vida rural onde ocorria uma maior integração. Resumindo, podemos destacar como característica estrutural do processo de urbanização capitalista a segregação espacial de grupos sociais, a qual surge como consequência do funcionamento do mercado entre oferta e procura, valor da renda e o solo disponível. Como David Harvey relatou no seu artigo ―Urbanismo y desigualdad social‖ (1977: 125-158)4 ao respeito das teorias geográficas sobre a formação de guetos no inicio dos anos setenta, a renda urbana actua como um poderosíssimo filtro que permite a uns grupos uma maior liberdade de escolha no uso do espaço urbano, enquanto restringe a mobilidade residencial de outros.

No caso da aparição de guetos de exclusão, as minorias étnicas são sobre-representadas, em muitos casos coexistindo, quer com a população autóctone, quer com outros grupos minoritários5 (efeito do crescimento demográfico associado à imigração de mão-de-obra barata pouco qualificada). Estes espaços e os seus habitantes são estigmatizados no olhar da sociedade criando relações de distanciamento com essa sociedade, ainda gerando marginalidade e insegurança e por tanto colocando em causa a autoridade e legitimidade dos sistemas de controlo, fomentando a violência e a intolerância.

4 _{HARVEY, David (1977), Urbanismo y desigualdad social. Madrid: Siglo XXI ed.} 5

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No universo mais restrito dos estudos realizados entre o ambiente construído e a saúde física e mental das pessoas, os problemas tendem a ser na metodologia, da falta de instrumentos de relação e dos Indicadores a aplicar, encontrando-se com uma complexidade em aumento de diversos problemas e factores intervenientes. Contudo existem modelos conceituais aceites pela comunidade científica e muitos deles focalizam nos Determinantes Sociais da saúde (DSS), entre estes são tidos em consideração o meio ambiente, o estilo de vida, a biologia humana e os sistemas de saúde. Para alguns autores ainda são precisos modelos conceituais focados na morfologia urbana relacionados com a multiplicidade de processos sociais que forneçam dados relevantes para planear a cidade em função da melhoria das condiciones de saúde das populações urbanas. Para a realização do presente trabalho, no entanto, foi tido em consideração o modelo conceptual realizado por Northridge e Schultz (2003)6. A aceitação do modelo conceptual destes autores para orientar a concepção do presente trabalho é validada pela forma abrangente e compreensiva com que tenta abarcar e relacionar o universo lato das relações entre a saúde e ambiente e a forma de enquadrar os múltiplos processos sociais, políticos, económicos e culturais que interferem nessas relações, contemplando as três necessidades humanas fundamentais: a saúde, a segurança e a sustentabilidade ambiental.

As soluções para os problemas expostos em relação a bairros de exclusão social não se encontram escritas nem foram experimentadas, os modelos de análise anteriores não deram resultados satisfatórios e a complexidade de factores a ponderar nunca foi tão alargada. Contudo as políticas de habitação na Europa e consequentemente em Portugal encontram-se em debate. Pelos fracassos do anterior paradigma de construção de bairros sociais, pelo recuo do Estado na provisão directa de habitação, pela descentralização da questão do alojamento, pela procura de novos parceiros, etc. Assim dentro do actual paradigma de Desenvolvimento Sustentável o planeamento e a intervenção

6 _{NORTHRIDGE, Mary et al. (2003), ―Sorting out the connections between the built Environment and Health: A} Conceptual Framework for Navigating Pathways and Planning Healthy Cities‖. Em American Journal of Public Health, Setembro de 2003, volume 93 nº 9.

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urbana aparecem como elementos chaves para um desenvolvimento sócio-urbanístico e uma gestão urbana eficaz para a reconversão das Áreas Urbanas de Génese Ilegal (AUGI) em Portugal.

8 2. Objectivos

É intenção deste trabalho expor as causas e efeitos que causaram o fenómeno urbano e social das Áreas de Génese Ilegal na Área Metropolitana de Lisboa e os intentos de reconversão adoptados pelos órgãos governamentais e diferentes movimentos cidadãos, como também reflectir sobre estes factos e pensar em soluções futuras de intervenção à prevenção de situações similares.

O presente trabalho de investigação tem como objectivo definir uma proposta de intervenção urbanística para a regeneração de uma área degradada, ela própria consequência e causa da entropia ilegal. Para tal proponho uma abordagem sustentável e integrada dentro do actual paradigma do planeamento urbano sustentável. Pretende-se, a partir deste paradigma, construir conceitos apropriados, definir os princípios de intervenção e os correspondentes novos instrumentos desenhados capazes de integrar a participação de vários agentes no processo de negociação das soluções. Pretende-se integrar neste objectivo os vários diplomas da legislação portuguesa e Europeia em vigor, como também pôr em acção as ferramentas do planeamento urbano.

É a minha intenção demonstrar que uma intervenção sustentável de regeneração urbana deve actuar simultaneamente sobre todos os factores marginalizantes e geradores de exclusão, envolvendo diferentes agentes da sociedade e utilizando as sinergias resultantes desta lógica global de forma a melhorar as condições de vida, aumentar a auto-estima e assegurar as necessidades básicas da população residente. Através dos assuntos apresentados neste trabalho o planeamento urbano encarado desde uma óptica sustentável apresenta-se como uma ferramenta relevante para evitar a entropia e deteriorização dos sistemas sociais, económicos, urbanos e ambientais. Por esta razão, procura-se o equilíbrio do sistema, considerando ao mesmo nível as necessidades imateriais e as necessidades materiais. A carência de segurança e saúde mental consequência de factores sociais, económicos, biológicos e ambientais trazem problemas para os indivíduos e para a sociedade com altos custes económicos e sociais o que leva à procura de novas formas de actuar.

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Através da análise e reflexão do caso de estudo do Bairro da Cova da Moura (BACM) em Lisboa, no qual encontra-se a decorrer um programa integrado experimental de combate à exclusão social, pretendo apoiar e justificar a existência de abordagens sustentáveis e integradas, focalizadas na área da intervenção com a intervenção de diversos grupos e instituições da sociedade. Sendo essencial para uma futura intervenção de regeneração urbana a satisfação das necessidades dos residentes da área de intervenção, os resultados obtidos nesta investigação fornecerão as directrizes para formular um novo instrumento de planeamento urbano, o Plano de Ordenamento Urbano Preventivo (POUP). Dito instrumento traz a introdução preventiva de mudanças evitando o aumento de conflitos. Neste seguimento, o objectivo deste trabalho passa pela aplicação de instrumentos de planeamento urbano que permitam o desenvolvimento humano fundamental no contexto de regeneração urbana com o fim de promover o desenvolvimento sustentável da área local e a sua integração no contexto metropolitano enquadrado nas actuais políticas urbanas

O Plano de Ordenamento Urbano Preventivo (POUP) que aqui se apresenta pretende ser um instrumento de ordenamento do BACM e constituir, com as respectivas alterações e linhas de trabalho adequadas a cada caso em concreto, um modelo de aplicação para futuras intervenções desta mesma classificação. Não é intenção do presente instrumento ser um desenho pormenorizado nem determinante, senão como já foi explicado, uma peça de trabalho ampliável, reflexiva e aberta a novas opções na fase posterior de Plano de Pormenor de Reconversão. O POUP deve expressar claramente os objectivos a desenvolver com o mínimo de texto possível e as escalas utilizadas devem ser o suficiente para expressar com clareza os espaços, vias, tipologias e quaisquer conceitos propostos.

10 3. Metodologia e Organização do trabalho

A investigação baseia-se numa pesquisa post-facto de tipo observacional, descritiva, analítica, de características exploratórias. A estructura de investigação é tradicional seguindo uma linha sequencial, começando pelo tema de estudo, introdução de novos conceitos a aplicar no caso de estudo, e por último, o desenvolvimento e aplicação de um novo instrumento de ordenamento urbano, o Plano de Ordenamento Urbano Preventivo (POUP). Para a realização foi consultada bibliográfica genérica e específica, teses de mestrado e doutorado em diversas bibliotecas de Portugal e Espanha, sítios de internet e entrevistas em bairros marginais, Gabinete de Atendimento Técnico da Cova da Moura, Câmaras Municipais, Juntas de Freguesias, associações da Cova da Moura e profissionais de diferentes áreas.

3.1. Organização da presente dissertação

A dissertação está organizada em quatro partes sequenciais por sua vez divididas em capítulos que englobam diferentes temas. Entre estes o planeamento urbano, o problema da habitação e a construção clandestina em Portugal, o Desenvolvimento Sustentável e as teorias das Necessidades Humanas e o Desenvolvimento Humano. Em resumo a informação corresponde a 4 grandes temas de estudo:

 A Cova da Moura, AUGIs e construção clandestina.

 Planeamento urbano

 Desenvolvimento Sustentável

 Necessidades Humanas e Desenvolvimento Humano

Na presente introdução fundamenta-se e enquadra-se o trabalho, enumerando brevemente os diferentes conceitos que serão desenvolvidos nos seguintes capítulos, objectivos e hipótese, descreve-se a metodologia e organização do trabalho e por último o estado da arte do caso de estudo.

Parte I. A Cova da Moura, AUGIS e Construção Clandestina - O Capítulo 1 introduz o tema em estudo, com uma síntese do urbanismo português,

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programas de habitação, legislação aplicável e expõe as causas e efeitos que causaram o fenómeno urbano e social das Áreas de Génese Ilegal na Área Metropolitana de Lisboa e os intentos de reconversão adoptados pelos órgãos governamentais e diferentes movimentos cidadãos. No Capítulo 2 descreve-se a história e actual situação do caso de estudo, através da análise e reflexão do Bairro da Cova da Moura (BACM) em Lisboa no qual encontra-se a decorrer um programa integrado experimental de combate à exclusão social. Neste Capítulo pretendo apoiar e justificar a existência de abordagens sustentáveis e integradas e focalizadas na área da intervenção com a intervenção de diversos grupos e instituições da sociedade.

Parte II. Planeamento Urbano – Esta parte constituída por 2 capítulos

fundamenta o presente trabalho. O Capítulo 3, desde uma óptica do Desenvolvimento Sustentável, aborda os conceitos que permitiram estabelecer os princípios da intervenção no caso de estudo. Enumera as origens da teoria e situa a actual situação de Europa e Portugal perante as exigências do novo paradigma. O Capítulo 4, fundamenta o trabalho desde as teorias das Necessidades Humanas e o Desenvolvimento Humano. Introduz conceitos tais como Necessidades fundamentais, básicas e intermédias, existenciais e axiológicas. Estabelece a diferença entre Necessidades e Satisfactores, e aborda diferentes perspectivas, categorias e hierarquias. Esta parte estabelece as bases teóricas de trabalho para o desenvolvimento dum Plano de Ordenamento Urbano Preventivo (POUP).

Parte III. Desenvolvimento Sustentável – Capítulo 5, neste capítulo aplicam-se os conceitos explicados na parte II à presente investigação. Explicita-se o objectivo do presente trabalho que consiste em garantir a sustentabilidade duma área urbana e da sua população a partir da satisfação das necessidades básicas e na concepção dum novo instrumento de planeamento urbano preventivo à escala de regeneração urbana (Plano de Ordenamento Urbano Preventivo). Apresenta novos conceitos e demonstra a interdependência entre saúde mental e ambiente. Expõe os princípios - a satisfação das necessidades básicas - que motivam a intervenção e a aplicação de novas metodologias e novos instrumentos de planeamento urbano. Descreve o funcionamento e pretende demonstrar a eficiência do Plano de Ordenamento Urbano Preventivo

12

(POUP) evocando o Princípio de Precaução. Este Principio introduz antecipadamente mudanças, evitando assim futuros inconvenientes e enumera os elementos que formam parte do plano tais como plantas, perfis das ruas propostas e tipos de edifícios e esquemas que permitem uma melhor compreensão dos objectivos traçados pelo POUP.

Por último a parte IV. Necessidades Humanas e Desenvolvimento Humano –

Onde se avalia a Área em Estudo introduzindo 4 capítulos. O Capítulo 6, descreve a área de estudo e as variáveis a utilizar para a sua avaliação. O Capítulo 7, expõe os resultados da pesquisa. O Capítulo 8, introduz o Plano de Ordenamento Urbano Preventivo (POUP), como um novo instrumento desenhado de carácter orientativo para agir de forma preventiva à segurança urbana e à satisfação das necessidades humanas e que mostra as possíveis deficiências e ameaças que atentam contra a boa vontade da intervenção. O desenho torna-se uma ferramenta de fácil compreensão como base para discutir possíveis soluções. Como ultima peça desta investigação o Capítulo 9 expõe as conclusões finais do presente estudo.

3.2. Quanto à condução do estudo:

Em posse do conhecimento histórico e da actual situação da área em estudo procedeu-se a uma observação preliminar da mesma para encontrar problemáticas que levassem a uma melhor resolução do POUP.

Delineou-se o protocolo do estudo. Procedeu-se a uma observação periódica da área durante todo o processo de elaboração do presente trabalho. Determinou-se as medidas de urbanimétrica do BACM consoante os critérios e conceitos definidos no respectivo instrumento. Utilizaram-se os dados do IBC e do INE Portugal referentes à criminalidade ocorrida na área em estudo. Confrontou-se os resultados das medições da urbanimétrica com as conclusões dos estudos já citados relativos à avaliação da criminalidade.

3.2. Quanto ao tratamento dos dados obtidos no estudo:

Os dados obtidos foram comparados com as conclusões do trabalho de Doutoramento do Dr. João Guterres. A partir dos resultados obtidos

procedeu-13

se à realização das conclusões que serviram como base de trabalho para o instrumento de planeamento urbano proposto (POUP).

3.3. Quanto aos meios técnicos envolvidos:

Para a análise da métrica urbanística foram utilizados os programas informáticos ArchiCAD e Excel. Tendo a informação gráfica sido respectivamente tratada no programa de desenho ArchiCAD da Graphisoft e posteriormente no Adobe Photoshop e/ou Adobe Reader. Como ferramenta auxiliar utilizou-se a folha de cálculo de Excel da Microsoft.

14 4. Caso de estudo

O caso de estudo centra-se sobre uma Área Urbana de Génese Ilegal localizada na área oriental do concelho de Amadora, próximo de Benfica inserido nas freguesias da Damaia e Buraca, embora a maioria se localize nesta última. A área em estudo tem uma dimensão de cerca de 18,5 Há e conta com uma população de 5.057 pessoas segundo o levantamento exaustivo realizado em 2000-2002 pelo estudo Vasco da Cunha especialmente para o IBC.

Este núcleo urbano foi objecto de uma caracterização sócio-urbana (vide Capítulo 2 da Parte I), com base na análise dos dados do censo de 2001 e do levantamento realizado pela empresa Vasco da Cunha no âmbito do IBC, do trabalho realizado no âmbito do URBAN 2, em diversa informação recolhida na Câmara de Amadora e em observações do local realizadas em diversas alturas do ano pelo autor do presente trabalho. Os dados recolhidos foram objecto de uma análise da sua matriz de ordenamento urbanístico, com base na análise da métrica urbanística, segundo as variáveis urbanísticas definidas no trabalho de investigação realizado pelo Dr. João Guterres7. A investigação incluiu a avaliação da Segurança Urbana no bairro em estudo, recorrendo ao trabalho de investigação realizado pelo Dr. João Guterres. Com base nessa avaliação foi possível utilizar variáveis que revelam o estado da área em estudo. No que respeita às variáveis em estudo, seleccionaram-se:

 Variáveis sócio-urbanas

 Variáveis urbanísticas

 Variáveis de processo e vivência urbana

Aplicaram-se, também, os seguintes Instrumentos de Avaliação todos eles concebidos pelo Dr. João Guterres:

 Instrumento de avaliação urbanimétrica - Elemento para avaliação do

ordenamento urbanístico e vivencial dos Núcleos Urbanos.

7 _{GUTERRES, João (2002) Cidade Bem Ordenada e Modernidade: Princípios, Critérios e Avaliação em Contexto de}

15

 Matriz de Observação da Criminalidade Instrumento de Avaliação.

da Segurança Urbana - com base no trabalho de investigação realizado

pelo Dr. João Guterres;

O Bairro do Alto da Cova da Moura (BACM) na Amadora, esta Área Urbana de Génese Ilegal (AUGI), apresenta irregularidades fundiárias, falta de licenças de habitação e inúmeras irregularidades nas construções, infra-estruturas e no espaço urbano. A matriz espacial do bairro revela-se densa, sem espaços públicos livres de convívio nem áreas verdes, é desprovida de um centro claro e relativamente fragmentada. A morfologia surge das diferentes vagas de ocupação. Quando a exploração agrícola é abandonada, no final da década de 50, surgem as primeiras barracas no entanto associadas à agricultura praticada na área. A partir de 1970 com os retornados das ex-colónias portuguesas começam as ocupações de proporções diferentes. Esta segunda vaga concentrada a norte apresenta um padrão ortogonal de ocupação espacial, de ruas pavimentadas e de casas cercadas por pequenos jardins. Posteriormente as seguintes vagas de origem africana localizaram-se na área sul do bairro trazendo uma maior ocupação do terreno e de forma mais desorganizada, e ao contrário do que acontece a norte, a sobreocupação, a exiguidade e a precariedade das casas assim como a manutenção de práticas culturais específicas potenciaram a transferência de actividades domésticas para o espaço público, favorecendo, igualmente, uma maior apropriação das ruas, largos e becos como espaço de intenso convívio e de interconhecimento. Embora o bairro não possua obras de arte nem edificações eruditas, este conta com elementos importantes considerados património do bairro e a ter em consideração na futura intervenção. Como património histórico encontramos o Aqueduto e torres de água e o antigo Moinho. Como património cultural aparece a Associação Moinho da Juventude, o Clube Desportivo, a Creche S. Gerardo e a Escola EB1. Dentro do Património Económico podemos destacar o comércio local em edificado e o comércio tradicional de rua. Um dos pontos fortes do bairro reside no património social, a vivência quotidiana de rua, característica única deste bairro face as AUGIs. Também podemos destacar outros elementos de referência como a Creche e o Lar de Idosos da Santa Casa da Misericórdia e o campo de jogos junto a este último.

16

Enquanto à população do BACM, embora o 40 % dos habitantes possua nacionalidade portuguesa, 2/3 dos indivíduos são estrangeiros e a maioria da população é composta por indivíduos de origem africana e descendentes. Em relação ao concelho a sua população é bastante jovem, contanto com um 22% de população com menos de 14 anos. A diferença étnica ou naturalidade determinou a distribuição espacial da população e criou redes pessoais, de trabalho e ajuda que se estendem para além do bairro provocando uma dinâmica associativa elevada. No passado esta origem étnica também gerou exclusão de residentes africanos de um conjunto de recursos associativos e potenciou situações de tensão e de conflitualidade entre residentes. O nível económico do bairro é baixo com insuficiências económicas e de difícil integração no mercado de trabalho, facto evidenciado pela imagem do bairro, baixa educação das famílias, línguas e culturas diferentes. Isto leva a elevados níveis de insucesso e abandono escolar, ausência de identificação com os grupos sociais maioritários e acentua o sentimento de marginalização social e distanciamento. A rua, que cada vez mais substitui as funções de sociabilização que cabem à escola, passa a ser um local de encontro dos jovens. A falta de perspectivas causada por estes factos leva aos jovens ao tráfico de estupefacientes. Contudo o bairro possui na juventude um capital humano com grande potencial de transformação e conta com uma grande intensidade e multiplicidade de relações inter-pessoais, laços de solidariedade, coesão e forte ligação às tradições e laços de pertença ao bairro sem importar a origem. O espaço público, e mais concretamente a rua que aparece aqui mais uma vez como nexo, como elemento importante nesta sociedade, sendo nela que o bom e o mau do bairro acontece, onde estas redes sociais são estabelecidas e onde várias das necessidades são satisfeitas.

Os problemas fundiários e urbanísticos e em especial as características da população e a relação entre a população do bairro e o espaço público (característica específica do bairro), levaram à escolha deste bairro. Seguindo os princípios estratégicos da Carta de Aalborg, é a minha intenção garantir a sustentabilidade do bairro a partir da satisfação das necessidades da população através duma intervenção urbana. Pretendo promover as redes sociais existentes no bairro, abrir o bairro ao exterior e dotar ao bairro de

17

espaços urbanos com qualidade eliminando os factores de risco, problemas existentes e inseguranças que afectam o bom funcionamento do mesmo e que levam ao sentimento de exclusão. Na abordagem do caso de estudo foi importante o estudo das pessoas, cultura e origens e a sua ligação com o construído. As características quase únicas do BACM em relação às várias AUGIs que encontramos em Portugal fazem deste trabalho um exercício interessante pela complexidade de factores a ponderar para uma intervenção sustentável bem sucedida.

No momento de realização deste trabalho de investigação leva-se a cabo o projecto de Plano de Pormenor de Reconversão Urbana (PPR) do referido bairro. O instrumento de planeamento proposto - Plano de Ordenamento Urbano Preventivo (POUP) - no presente trabalho de investigação integraria o programa nacional Iniciativa Bairros Críticos (IBC) (2006) da Cova da Moura levado a cabo pelo Instituto de Habitação e da Reabilitação Urbana em parceria com diversas instituições públicas e privadas. Este programa experimental está baseado em princípios essenciais para uma intervenção de Desenvolvimento Urbano Integrado (em conformidade com a Carta de Leipzig e as directivas comunitárias) tais como:

Sustentabilidade: visão de desenvolvimento sustentável, articulando as

dimensões social, económica e ambiental numa óptica de médio prazo.

Parceria: cooperação entre diferentes actores (públicos, associativos e privados) com intervenção na área, co-responsabilizando-os pela concretização da intervenção.

Participação: envolvimento das comunidades na concepção e no

acompanhamento das intervenções, transformando a participação num processo mais amplo de animação territorial para o desenvolvimento e de afirmação de auto-estima individual e colectiva.

Focalização: definição de um conjunto coerente de acções orientadas para a

criação de oportunidades a partir da mobilização e qualificação do potencial existente em cada bairro, apostando na valorização da diversidade e da inovação.

18

Conectividade: integração dos bairros e das suas comunidades em espaços

geográficos, sociais e económicos mais vastos, evitando situações de isolamento e guetização.8

É por isso que este exercício quer continuar e facilitar o trabalho desenvolvido por diferentes parcerias que abrangem as diversas áreas referidas nos princípios enumerados. Primeiro, este trabalho para além das pesquisas feitas no terreno e da bibliografia consultada utiliza grande parte do material elaborado pela iniciativa IBC Cova da Moura e procura soluções a problemas observados no mesmo. Segundo o Plano de Ordenamento Urbano Preventivo (POUP) facilitaria o diálogo entre as partes envolvidas e nas fases de consulta popular prévias ao Plano de Pormenor de Reconversão. Terceiro, a iniciativa iniciada em 2006 tem como objectivos: mudar a imagem do bairro, mudar o bairro no aspecto legal, organizacional e urbanístico e mudar a vida dos seus habitantes socialmente e economicamente. A presente dissertação propõe uma abordagem diferente, um olhar a partir da segurança urbana ligada aos aspectos morfológicos e ao desenho do espaço público, aspectos de uso do espaço e participação da população. Devido as características complexas do programa e dos objectivos os trabalhos são feitos por fases temporais e três fases ou níveis de intervenção segundo a sua natureza: projecto, construção e utilização. Em relação à área de planeamento urbano posso destacar que já foram efectuados estudos e levantamentos sociais e urbanísticos no âmbito desta iniciativa de forma a dar lugar à realização dum Plano de Pormenor (publicado o aviso de elaboração em DR de 18 de Março de 2010, aviso 5683/2010) com um prazo de 315 dias para sua conclusão e adjudicado ao gabinete Vasco Cunha. Para a presente investigação foram tidos em

consideração dados destes estudos e levantamentos.

Se bem que o bairro da Cova da Moura apresenta características ―favoráveis‖ distintivas de outros bairros ilegais, todos eles enfrentam problemas similares a várias áreas urbanas surgidas a partir dos anos 70 do

8 _{IHRU, (2006), ―Palavras de apresentação do Sr. João Ferrão, Secretario de Estado do Ordenamento do Território e} das Cidades‖. Em folheto do Programa IBC. Lisboa.

19

século passado. Grande parte destas áreas construídas continuam desintegradas do entorno urbano, primeiro porque legalmente não estão classificadas como urbanas e muitas delas estão em avaliação de reconversão por parte das câmaras municipais há muitos anos, e segundo porque por regra a implantação foi dada de forma anárquica e não apresenta um traçado nem adaptação ao meio natural onde se sustenta. Facto ainda potênciado pela falta de infra-estruturas e degradação do espaço, características que vão deixando estas áreas excluídas da malha urbana, acrescentando a insegurança e aumentando a distancia ao centro, excluindo-os social e economicamente. Até aos anos 80 as políticas de habitação e urbanismo eram quase inexistentes e desajustadas da realidade nacional. Os escassos programas ou planos de requalificação também não deram resultados satisfatórios e não conseguiram cumprir os objectivos propostos. Mas lentamente o panorama nacional tem vindo a mudar com a democratização da política, seguida de uma progressiva liberalização da economia e a integração na Comunidade

Europeia e no Fundo

Monetário Internacional. O projecto urbano do Parque

Expo, a adopção de

processos de estratégia como a Agenda 21 a nível nacional e local, os programas POLIS

ou mecanismos de

financiamento tais como o Jessica (inicio em 2008) e Jeremie assim como outras iniciativas em conjunto com a União Europeia demonstram a mudança de paradigma em

matéria de políticas de

habitação e urbanismo.

Como seguimento da

20

Agenda 21 a nível nacional dentro do âmbito do desenvolvimento sustentável já estão a ser aplicadas várias estratégias governamentais em matéria de mobilidade e transportes, energias alternativas e recursos energéticos, arquitectura e construção sustentáveis e só nos últimos três anos é que várias acções passaram a ser obrigatórias ou aconselhadas para a sua implementação pela população como a adopção de estudos de eficiência energética nas novas construções ou facilidades para a compra de equipamento de produção de energia alternativa a escala doméstica. Como se pode ver na Carta de Aalborg (1994) e nos relatórios da Comissão Europeia de Ambiente de 1998 o 80% da população europeia passaria a viver em cidades, facto que foi confirmado em 2006, com 4 em cada 5 europeus a residirem em

zonas urbanas9. Consequentemente a estratégia para um desenvolvimento

sustentável a nível mundial deveria passar a ter as cidades como chave para o sucesso e ponto de partida visto serem estes os pólos de decisão de negócios e maior investimento e consequentemente os sítios de maior consumo de energias e bens, contaminação do ar, águas e terras e de produção de resíduos com incidência para além da sua área o que põe em risco o equilíbrio de todo o ambiente, sociedade e economia. Um ambiente urbano de elevada qualidade contribui também para a prioridade da Estratégia de Lisboa renovada (― tornar a Europa um local mais atractivo par viver e investir‖).10

O programa IBC já apresenta na sua metodologia os princípios estratégicos e essências para um desenvolvimento sustentável referenciados na Carta de Aalborg utilizando o instrumento de desenvolvimento urbano integrado dentro de uma organização territorial baseada numa estructura urbana poli cêntrica europeia promovida pela Carta de Leipzig (2007). Este contexto permite o equilíbrio e diálogo entre as diferentes partes envolvidas. Esta forma de trabalho procura uma sociedade mais participativa promovendo o entendimento e a análise das 3 vertentes: social, económica e ambiental da área a abranger na intervenção, mantendo sempre uma perspectiva de integração local,

9

Comunicação da comissão ao conselho e ao parlamento europeu, Bruxelas, 11.1.2006 COM (2005) 718 final

10 Ibíd.

21

nacional e internacional; procurando uma solução sustentável captando o que de bom tem o bairro e tornando-o um exemplo, segundo o objectivo (definido no IBC Cova da Moura) de mudar a imagem, em soluções sustentáveis, de boa vizinhança em comunidade, encontrar uma solução ao problema fundiário de forma justa e com um hipotético consenso das partes envolvidas. Assim, o Programa de Intervenção para a Cova da Moura contempla nove Eixos:

Eixo 1 – Um bairro legal para todos

Eixo 2 – Um bairro qualificado e aberto ao exterior

Eixo 3 – Programas de intervenção imediata

Eixo 4 – Um bairro com nova imagem, seguro e tranquilo

Eixo 5 – Um bairro com futuro para os jovens

Eixo 6 – Um bairro economicamente activo

Eixo 7 – Um lugar criativo

Eixo 8 – Um bairro ecológico

Eixo 9 – Estar bem em rede

O porque de um planeamento integrado?

Em termos gerais as cidades enfrentam problemas ambientais complexos, já que as suas causas se encontram interligadas. Sem uma visão integrada iniciativas locais para a resolução de um certo dado problema podem gerar novos problemas noutras áreas e colidir com as políticas ao nível nacional ou regional. É amplamente reconhecido que as autoridades locais que registam melhores resultados utilizam abordagens integradas para a gestão do ambiente urbano, adoptando planos de acção estratégicos a longo prazo, em cujo âmbito são analisadas em pormenor as relações entre as diversas políticas e obrigações, nomeadamente a vários níveis administrativos (ver anexo). As obrigações impostas a nível local, regional, nacional ou europeu (no que respeita, nomeadamente, à utilização dos solos, ao ruído e à qualidade do

22

ar) podem ser aplicadas de forma mais eficiente a nível local se forem

integradas num quadro estratégico de gestão local.11

Existe uma noção distorcida da realidade do BACM ou ao menos só é conhecida parte desta, no exterior, a má promoção dos médios de informação reforçam a imagem de guetho impenetrável provocado pelo aumento da insegurança e actividades ilícitas que deterioram a imagem do bairro, desqualificam o meio e agravam a violência e desconforto; toda esta situação de insegurança, quer no futuro do bairro, quer no pessoal, os problemas económicos e sociais e a falta de possibilidades da população aliado à imagem do bairro reforça o sentimento de abandono e exclusão agravando ainda mais

a situação. Mas o bairro pode ser motor para uma riqueza acrescida na

utilização da cidade, pela diferença visual, pela oferta variada e estimulante de percursos, de paisagens, actividades e sobre tudo de alternativas de vivência sociocultural12, talvez seja esta oportunidade a única forma de os média aprofundar as notícias sobre o mesmo e finalmente o público possa vislumbrar uma realidade diferente e talvez muito mais interessante e que vá além da estética e funcionalismo pouco interessante do urbanismo português típico dos anos 60, 70 e 80 (anos do crescimento do bairro e da periferia do mesmo), ou dos bairros dormitórios descaracterizados e pouco dados à vizinhança. O BACM mantém exactamente o carácter primitivo do bairro com as pessoas a viver a rua, existe uma grande interacção nesta como a venda de peixe, fruta, as conversas a seguir ao trabalho, crianças a brincarem, etc. O resultado é em parte uma ―ruralização do urbano‖, objectivo que os primitivos construtores-moradores perseguiam quando decidiram construir no local. A vivência no interior do bairro para além de ser uma questão cultural e morfológica deve-se à natureza do bairro, como se sabe ―a união faz a força‖, desde as primeiras construções com a formação da comissão de moradores, neste caso para distribuir as parcelas com os novos chegados e organizar a ―urbanização‖, para defender os seus direitos contra os agentes externos ao bairro, autoridades, proprietários dos terrenos e mesmo contra a incompreensão dos portugueses.

11

Comunicação da comissão ao conselho e ao parlamento europeu, Bruxelas, 11.1.2006 COM (2005) 718 final 12 _{IHRU, (2006), ―3.Caracterização Urbanística e Acessibilidades‖. Em Diagnóstico do programa IBC. Lisboa.}

23

Parte I – O tema em estudo

Capítulo 1 – Áreas urbanas marginais

Augi´s, causas e consequências da sua existência, falta de políticas de habitação ou políticas inadequadas? Portugal e AML

1. Introdução

Um dos grandes problemas urbanísticos na Grande Área Metropolitana de Lisboa (GAML) que engloba 18 municípios subdivididos em 211 freguesias numa área de 2962,4 km2 e com uma população de 2.819.433 habitantes é a construção ilegal ou clandestina; situação que começa a ser visível pelo seu rápido crescimento, provocando diversos problemas para as autarquias e donos de terrenos desde 1960. Este fenómeno surge de uma fraqueza do mercado imobiliário de habitação português que até à altura só se traduzia em iniciativas privadas, ficando o Estado, principalmente com a função de fiscalização e planeamento principalmente e ainda com pequenas intervenções de construção de bairros para sectores necessitados da população, no entanto faltando um adequado enquadramento de políticas territoriais e urbanísticas, económicas, sociais e culturais.

O crescimento urbano quer por loteamento ilegal de terreno rústico ou de construção sem a respectiva licença foi há cerca de 40 anos nomeado de ―clandestino‖. Hoje em dia também denomina-se por (AUGI) Áreas Urbanas de Génese Ilegal, mas o fenómeno que se alastrou pela GAML e por todo Portugal foi uma constante nas três últimas décadas do século XX, fenómeno que também foi observado em vários países da Europa, especialmente nos menos desenvolvidos. Contudo a forma e a escala em que este fenómeno, do ponto de vista social, económico e urbano se espalhou pelo país, merece ser analisado e percebido desde as suas origens.

24

Bruno Soares no seu artigo ―Área Metropolitana de Lisboa – A procura de um

novo paradigma urbano‖13

descreve o fenómeno da metropolização de Lisboa ao longo da segunda metade do Século XX, marcada, fundamentalmente pela periferização da habitação e concentração do emprego terciário e dos principais serviços e equipamentos metropolitanos no centro da cidade. Esta concentração na Área Metropolitana de Lisboa (AML) constituiu um factor estruturante e estratégico, formando assim, uma estrutura urbana distendida, monocêntrica, dependente de eixos de transporte radiais, e geradora de grandes desequilíbrios, não só funcionais mas também sociais, no conjunto do território. Ora, estas grandes mudanças, não só, não foram prevenidas pelo governo, como nem sequer foram acompanhadas, travando assim e durante décadas a urbanização e desenvolvimento que se via acontecer em alguns países da Europa, que promovia a ruralização e artesanato da produção quer na habitação quer noutras áreas. No âmbito deste trabalho é relevante o carácter passivo da Administração Central deixando o mercado de habitação livre para o sector privado.

Em relação à crise de habitação vivida em Portugal desde ―provavelmente sempre‖ foi até aos anos 50 do século XX de carácter qualitativo com graves

deficiências de construção, equipamentos e infra-estruturas, fraca

habitabilidade e manutenção do parque construído que passaria mais logo com a chegada de imigrantes à própria falta de habitação, devido à falta de terrenos nas imediações dos centros urbanos e falta de fogos para grande parte da população.

Existiu como irei relatar nas próximas linhas grandes problemas estruturais dentro do governo na área de urbanismo trazendo graves incongruências, como por exemplo: em relação à falta de terrenos alguns estudos da altura verificaram que em 1975 na AML haveria terrenos licenciados e com infra-estruturas ou com processo de licenciamento prontos para construir, suficientes para as necessidades habitacionais até ao ano 2000…O problema, entre

13 _{SOARES, Bruno (2005), ―Área Metropolitana de Lisboa – A procura de um novo paradigma urbano‖. Em Sociedade e}

25

outros, é a morosidade causada pela centralização do poder de decisão em âmbito urbanístico.

Vários autores referem-se a um bloqueamento do acesso à habitação por parte dum sector da população, bloqueamento esse que teve várias causa/factores que contribuíram para gerar o fenómeno ―clandestino‖, factores económicos, institucionais e culturais.14

Económicos

 Baixos rendimentos da população com grande desfasamento entre a

oferta e o poder aquisitivo;

 Escassez e elevado custo da oferta pública e privada de habitação

 Forte especulação fundiária e imobiliária no processo legal da promoção

habitacional

 Inacessibilidade do crédito à habitação

 Disponibilidade de pequenos capitais e poupanças, sobretudo de

emigrantes ou heranças para acesso à habitação ou para investimento

 Marginalização das pequenas empresas de construção pelo mercado

formal

 Decadência das estruturas produtivas ligadas ao sector agrário, com o abandono de explorações florestais e agropecuárias.

Institucionais

 Falta de verdadeiras políticas de habitação e urbanismo;

 Centralização e burocratização da Administração Urbanística;

14 _{FONSECA FERREIRA, António (1984), ―Crise do Alojamento e Construção Clandestina em Portugal‖. Em Sociedade}

e Território nº 1, 29-37. Baseado num texto apresentado nas 1.as Jornadas Nacionais sobre Loteamentos Clandestinos em Seixal em Maio de 1981.

SOARES, FERREIRA, GUERRA (1985), ―Urbanização Clandestina na Área Metropolitana de Lisboa‖. Revista Sociedade e Território nº 39, 67-77. Lisboa: DGTOU.

FONSECA FERREIRA, António (1988), ―Política de Habitação em Portugal‖. Em Sociedade e Território nº 6, 54-61. Lisboa: DGTOU.

26  Rigidez e morosidade no processo de licenciamento de loteamento e

construção;

 Planeamento, legislação e práticas privilegiando os grandes promotores;

 Debilidade dos sistemas de segurança social;

 ―Impermeabilidade‖ das instituições à expressão da vontade e interesses

das populações, designadamente da sua participação individual ou colectiva no processo de planeamento e gestão urbana.

Culturais

 Hábitos e aspirações de uma população em transição rural-urbano,

dando preferência à habitação isolada com quintal;

 Modificações nas exigências da população urbana em relação à

habitação, cuja satisfação é procurada na periferia através de diferentes tipologias;

 Forte tradição no acesso à terra e peso ideológico da casa própria.

 Inadequação das tipologias às necessidades e hábitos;

Para Bruno Soares15 os problemas que geraram este mercado paralelo provem

da estructura da propriedade e mercado fundiário português e ao planeamento urbano que transforma o seu estatuto. Ainda afirma que os planos de urbanização rígidos determinavam quais as áreas a urbanizar e quais não, deixando terrenos adjacentes desvalorizados que entram no mercado de solos urbano através de mecanismos ilegais.

Em vista destes factos é fácil prever as consequências perante uma crise de habitação prolongada, neste caso; de falta de oferta adequada (tipologia e custo), causadas por um Governo lento, permissivo e inoperante encostado a um capitalismo fraco estruturalmente e incapaz de realizar políticas de habitação num mercado de habitação monopolizado sem alternativas para uma

15 _{SOARES, Bruno (1984), ―Urbanização Clandestina e Políticas Urbanas‖. Em Sociedade e Território nº 1, Lisboa:} DGTOU.