Aulas6e7

Aulas 6 e 7

O processo decisório em

Características

 Estágio específico do processo político

 Não é um exercício técnico, mas sim político.

 Cria ‘vencedores’ e ‘perdedores’, mesmo se a decisão for não fazer

nada ou manter o status quo.

Como saber sobre as possíveis direções ou escopo do processo de tomada de direção?

Aspectos sobre o processo de tomada de decisão

 O número de atores que participam do processo de tomada de

decisões é menor do que nos estágios anteriores – exclusão dos atores quem não são governamentais.

 O grau de liberdade dos tomadores de decisão é limitado por um

conjunto de regras que governam suas instituições – constituição, leis e regulamentos.

 As regras estabelecem não apenas que decisões podem ser

tomadas e por que representante ou agência governamental, mas também os procedimentos que devem ser seguidos.

 O processo que deve ser seguido e que decisão é considerada

como a ‘melhor’ varia entre os tomadores de decisão e de acordo com os contextos nos quais eles operam.

Contextos de tomada de decisão

 Nível macro: cada país têm diferentes arranjos constitucionais e

diferente regras que governam a estrutura das agências governamentais e seus representantes.

a) Sistemas parlamentaristas: concentram a tomada de decisão no

executivo e na sua burocracia;

b) sistemas presidencialistas: além do executivo, o legislativo e o judiciário

desempenhem papel relevante no processo.

 Nível micro: os tomadores de decisão variam em termos de background,

conhecimentos e predileções, fatores que afetam como eles interpretam um problema e as soluções para esse problema.

a) Diferentes tomadores de decisão operando em contextos institucionais

semelhantes respondem de forma distinta quando se tratando de um mesmo problema ou um problema semelhante.

 Entre essas áreas de similaridades os diferentes modelos desenvolvidos

para descrever e explicar o processo de tomada de decisão variam substantivamente. Os mais comumente utilizados estão:

a) Racional

Modelo Racional

Contextos na tomada de decisão (Monteiro):

 Contexto de oportunidades: situação na qual a capacidade de

rastreio do governo é utilizada com ampla folga devido a clareza do problema a ser resolvido, a reduzida pressão de grupos de interesse (que permite uma flexibilidade do cronograma).

 Conjuntura de crise: momentos nos quais os governos sofrem

grande pressão por ação. A situação de crise ocorre quando:

(1) existe uma sobrecarga da capacidade de rastreio do governo,

tornando crítica a definição do problema sobre o qual pretende atuar. As alternativas são conflitantes;

(2) existe pressões internas e externas sobre o governo, deixando

Processos



Rotineiros: as ações são programadas, sua efetivação

acontece segundo um cronograma. Cabe ao policy-maker

decidir a dosagem (processo orçamentário).



Adaptativos: adaptação de políticas anteriormente adotadas,

comparação de experiências



Inovadores: formulação de uma nova PP. Situações de crise

Esquema: procedimentos internos ao

processo decisório de PP (Monteiro)

P.1 – Identificação 1.1 – Reconhecimento 1.2 – Diagnóstico P.2 – Desenvolvimento 2.1 – Busca 2.2 – Design P.3 – Seleção 3.1 Peneiramento 3.2 Avaliação (escolha) 3.3 Autorização

1.1 Reconhecimento:

a) Percepção, tradução, interpretação dos acontecimentos da sociedade.

b) Capacidade de rastreio: interpretação das variáveis (tarefa da

expertise de técnicos do governo) e sensibilidade de avaliação dos dados. Definição de bases de dados estratégicos (BDE):

(1) Condições políticas

(2) Condições organizacionais (3) Conjuntura interna

(4) Condições empresariais (5) Conjuntura internacional

1.2 Diagnóstico: identificação da natureza e das relações de causa e efeito. Trabalho de técnicos, pesquisadores, consultores,

assessores.

P2 - Desenvolvimento

2.1 – Busca: encontrar políticas já disponíveis. Busca passiva (aguardar soluções) ou ativa.

2.2 – Design: fase técnica de desenho das Políticas Púbicas

P3 – Seleção

3.1 – Peneiramento: eliminar as PPs não viáveis, uso de critérios flexíveis.

3.2 – Avaliação (escolha): processo de avaliação de critérios técnicos e políticos.

3.3 – Autorização: importância das instituições, Executivo, Legislativo e Judiciário. Momento de transparência da PP. Possibilidade de perceber os interesses dos grupos.

Defasagens de PPs

Tipo I: defasagem de sinalização. Defasagem que surge na fase de diagnóstico.

Tipo II: defasagem na ação. Problemas na fase de desenvolvimento e seleção. Limitações legais e organizacionais.

Tipo III: defasagem de resultado. Diferença entre o desenvolvimento da ação e os impactos.

Tipo IV: defasagem de correção. Diferença entre a detecção de conseqüências não desejadas e a introdução de correções ou ajustes.

Características do Modelo Racional

 O modelo racional é ‘racional’ no sentido de que prescreve

procedimentos para a tomada de decisão que conduzirão para a escolha do meio mais eficiente de atingir os objetivos políticos.

 As teorias racionalistas são baseadas na crença de que os problemas

sociais devem ser resolvidos de forma ‘racional’ ou ‘científica’, mediante a coleta de todas as informações relativas a um problema e às suas soluções alternativas, para então selecionar a melhor alternativa.

 Tomadores de decisão: operam como técnicos ou gerentes de

negócios, que identificam um problema para então adotar o mais eficiente e efetivo meio de resolvê-lo.

 Devido a essa orientação para a solução de problemas é que esse

modelo é também conhecido como ‘científico’, ‘cartesiano’ ou ‘administrativo’.

Críticas ao Modelo Racional

Herbert Simon.

 Primeiro: existem limites cognitivos para a consideração de todas

as alternativas possíveis;

 Segundo: não é possível aos tomadores de decisão conhecerem

antecipadamente as conseqüências de suas decisões; e

 Terceiro: a dificuldade de se fazer comparações entre as opções

políticas.

 Quarto: o grau de racionalidade deve ser relativizado por causa de

ações comportamentais por parte do tomador de decisões, o que é inerente à própria natureza humana.

Configuração do processo racional

 _{Detecção do problema - Efetuado através dos sensores que as organizações possuem e} que possibilitam aos administradores tomar conhecimento das disfunções organizacionais que as levam a caminhos diferentes dos planejados, comprometendo, assim, a

consecução de suas metas.

 _{Início do fluxo de produção do processo decisório:}

a) Coleta de informações - Representa a fase de diagnóstico, que possibilita a reunião da

maior quantidade de dados possíveis, a partir dos quais os planos serão elaborados.

b) Análise criteriosa de informações - Representa o estabelecimento de uma correlação

das informações coletadas com variáveis presentes no ambiente, promovendo uma classificação e análise das informações, a fim de atribuir-lhes relevância para serem utilizadas na solução do problema.

c) Identificação das alternativas – busca de alternativas através do mais variados

mecanismos: brainstorming, concursos, consultorias, benchmarking etc. Eleger um critério para julgamento das alternativas propostas, através de uma lista de quesitos com pesos e importância para a organização (ex.: custo, prazo, resultado).

d) Opção pela melhor alternativa - Aplicado o critério de seleção da melhor alternativa,

segundo um mecanismo pré-definido por um grupo representativo, que possa assegurar a legitimidade da escolha, faz-se efetivamente a escolha.

e) Consecução dos objetivos organizacionais - Através da implementação da alternativa

tida como sendo a melhor, espera-se que isso redunde na consecução dos objetivos organizacionais no tempo previsto.

Modelo político de decisão e uma perspectiva

do poder (Bacharach e Baratz)

 _{Necessidade de um modelo que permita analisar tanto a tomada de decisão quanto a não-decisão levando-se}

em consideração aspectos como poder, força, influência e autoridade.

 _{O poder não é posse de alguém, e sim é relacional. Para que ele exista é necessário que haja um conflito de}

interesses entre duas ou mais pessoas ou grupos, e que um ou uma parte se curve aos interesses ou desejos da outra, mediante aplicação de sanções.

 _{Necessidade de se levar em consideração o peso do poder, ou seja, o grau em que os valores são afetados e}

sua amplitude, bem como o número de pessoas afetadas.

 _{Relação entre poder e decisão. Crítica a corrente pluralista:}

 _{Os Pluralistas: defendem que o poder é amplamente difuso, concentram sua atenção, não nas fontes de poder,}

mas em seu exercício, acreditam que poder significa ‘participação na elaboração de decisões’ e pode ser analisado somente depois de ‘um exame cuidadoso de uma série de decisões concretas’. Seleção de um certo número de decisões políticas "chaves"; identificar as pessoas que tomam parte ativa na elaboração de decisões; obter um relatório completo de seu comportamento durante o período em que o conflito estava sendo resolvido; e determinar e analisar o resultado específico desse conflito.

 _{Limitação desse modelo: (1) não se oferece um critério objetivo para a distinção entre questões "importantes" e}

"não-importantes" surgidas na arena política. (2) o modelo não considera o fato de que o poder pode ser

exercido por meio da restrição de elaboração de decisões a questões relativamente "seguras", que não ameace o próprio poder. Também nesse contexto está o fato de não se admitir espaço para o exercício do poder através da não-decisão.

 _{Necessidade de fazer distinções claras e objetivas entre questões importantes e não-importantes, levando-se em}

consideração a "mobilização de viés" das organizações, "os valores dominantes, os mitos, os rituais e

instituições políticas que tendem a favorecer os interesses de um ou mais grupos, relativamente a outros".

Sugerem que se leve em consideração que "na medida em que uma pessoa ou grupo - consciente ou

inconscientemente - cria ou reforça barreiras à ventilação pública dos conflitos - ou manifestação destes -, esta pessoa ou grupo tem poder",

 _{Sugerem que se considere também a característica das organizações de canalização e exploração de alguns}

conflitos e a supressão de outros.

 _{Acreditam que estas sugestões poderiam a levar a um modelo que permitisse melhor visualização e análise do}

 Lindblon (1959) parte da visão de racionalidade restrita de Simon

para formular seu enfoque de “comparações limitadas sucessivas”.

 Ao invés de partir de questões básicas e construir a análise de baixo

para cima (“método da raiz”), parte da situação existente buscando alterá-la incrementalmente (“método dos galhos”).

 Preocupação central: produzir uma análise ampla sobre as

características do processo de tomada de decisões.

 Processo decisório: percebido como complexo, sem princípio ou fim

e com limites um tanto incertos.

 Democracia: processo contínuo de tomada de decisões relacionadas

às políticas públicas que serão definidas, formuladas e

implementadas e sobre problemas ou demandas sociais e políticas que serão ou não incluídas na agenda de decisões governamentais.

Críticas ao racionalismo

 A reflexão sobre o tema da racionalidade exige a resposta às

seguintes perguntas:

a) as decisões dos dirigentes públicos são sustentadas por um

comportamento de caráter racional?

b) os analistas podem oferecer formas de trabalho científico que

venham a garantir algum apoio contra a incerteza que caracteriza os processos de decisão em âmbito governamental?

 Lindblon afirma que as pessoas buscam apropriar-se de

informações, estudos e resultados de investigações ou análises científicas para fortalecer suas próprias posições, ou de seus grupos de interesse, e justificar suas decisões.

 Limites da análise política racional:

a) a própria Análise de Política, e as pessoas que a realizam, podem

cometer erros;

b) os processos de investigação baseada na ciência ou em métodos

racionais são muito mais lentos e custosos do que o permitem os prazos e capacidade de financiamento na esfera pública;

c) não se pode decidir os conflitos a respeito de valores e interesses

apenas com estudos ou investigações que se apresentam como racionais, científicos ou metodologicamente corretos.

8 críticas ao modelo racional:

1. Limitação das capacidades humanas para resolver problemas. 2. Inadequação da informação.

3. Custo da análise.

4. Falhas na construção de um método estimativo satisfatório. 5. Estreitas relações observadas entre fato e valor na elaboração

de políticas.

6. Abertura do sistema de variáveis sobre o qual ele opera. 7. Necessidade do analista de seqüências estratégicas de

movimentos analíticos

8. Diversas formas em que os problemas relacionados às políticas

Análise incremental objetiva

1. Considerar apenas as alternativas que pouco se afastam da

situação observada (e das políticas existentes);

2. Não indagar acerca das conseqüências de outras alternativas; 3. Não analisar separadamente meios e fins, e fatos e valores; 4. Não parte da especificação de objetivos para a formulação de

políticas que levem a um “estágio futuro ideal”. Propõe a

comparação de políticas específicas “possíveis” tendo como

referência sua aderência aos objetivos e o tratamento iterativo dos problemas visando a sua superação;

5. Considerar que uma boa política não é aquela que passa no teste

do racionalismo, mas aquela que maximiza os valores do tomador de decisão e que permite um acordo entre os interesses envolvidos;

6. Considerar que agindo incrementalmente pode-se alterar

eficazmente o status quo - ainda que pouco a pouco - evitando os grandes erros que o modelo racional pode implicar;

7. Considera que o mútuo ajuste entre partidários de políticas atuando

independentemente, adaptando-se a decisões tomadas no seu entorno, e respondendo às intenções de seus pares, é o melhor modo de alcançar uma coordenação compatível com a democracia.

DROR

 _{Critica o conservadorismo do modelo incremental, e o apoio que confere às forças pró-inércia e anti-inovação.}

 _{O incrementalismo seria adequado somente quando existissem políticas razoavelmente satisfatórias e um alto grau de}

continuidade dos problemas e dos meios para tratá-los, isto é, quando existisse grande estabilidade social.

 _{Sugere o modelo optimal method que combina o emprego de métodos “extra-racionais” de identificação de preferências}

dos atores com o exame criterioso, ainda que seletivo, das opções e metas de política.

 _{Necessidade de adotar um modelo normativo mais próximo ao racional. O problema é como operacionalizar o modelo.}

A - Meta Policy making

1. Análise de Valores Sociais e de Atores envolvidos;

2. Análise da Realidade onde se pretende atuar;

3. Processamento de Problemas;

4. Desenvolvimento de Recursos;

5. Montagem do sistema de Formulação de políticas;

6. Alocação e definição de Problemas, Valores e Recursos;

7. Determinação da Estratégia;

B – Policy making

 _{Alocação de recursos;}

 _{Estabelecimento de metas operacionais;}

 _{Estabelecimento de priorização de valores;}

8. Preparação de um conjunto de alternativas; 9. Análise de custos e benefícios futuros;

10. Identificação dos melhores resultados por alternativa; 11. Avaliação de custos e benefícios das melhores alternativas; C – Post Policy making

12. Incentivo à implantação da política; 13. Execução da política;

Incrementalismo revisitado (Lindblom)

 3 tipos de análise para a tomada de decisão:

1) análise incremental simples: envolve a consideração de alternativas que

se diferenciam apenas incrementalmente do status quo;

2) análise incremental objetiva: envolve a consideração de umas poucas

alternativas conhecidas; da relação existente entre objetivos e valores, e os aspectos empíricos do problema. Supõe uma preocupação maior

com o problema do que com os objetivos perseguidos e explora apenas algumas das conseqüências de uma dada alternativa. A análise é

dividida entre vários participantes;

3) análise estratégica: envolve a consideração de estratagemas

(algoritmos, indicadores etc.) capazes de simplificar problemas complexos de política.

 A proposta sugere a complementação do modelo incremental através de

um alargamento do campo de análise, podendo até incluir uma busca especulativa sobre futuros possíveis, envolvendo prazos mais longos.

 Incrementalismo revisitado: o ajuste mútuo é eficaz para abordar

questões corriqueiras. Mas as grandes questões (distribuição de renda) as quais existe uma manipulação ideológica por parte dos grupos

Incrementalismo (Lindblom)

 Critica ao modelo racional e ao macro planejamento político e

econômico para as políticas públicas - o racionalismo é falível, a tomada de decisões deve ser feita através do incrementalismo.

 O método Racional exige muito tempo (análise conjuntural das

conseqüências e processamento das informações), e as demandas sociais exigem tomadas de decisões rápidas, ou até mesmo

imediatas.

 Problema da Ação Social (racional):

a) As decisões são intencionais visando objetivos e gerando

conseqüências. O problema é que existem inúmeros atores tomando decisões (ações sociais) sobre um mesmo problema, fazendo com que uma decisão anule a outra;

b) O problema da racionalidade é que as preferências podem ser

irracionais;

c) As decisões possuem um limite de tempo e de informações, o que

implica riscos ou situações de incerteza;

 Os instrumentos simbólicos (e morais) interferem diretamente na

 Método Incremental: as decisões são tomadas não segundo

programas, mas de acordo com problemas que necessitam de soluções imediatas (“apagar incêndios).

• O formulador de políticas públicas não deve analisar todas as preferências, mas apenas aquelas que estão pontuadas pelos problemas prementes

• O imediatismo das decisões torna a análise muito voltada para a solução de problemas, sem se levar em consideração os meios e os fins.

• Critério para uma “boa política pública”: consenso, e ele é mais

facilmente obtido quando se trata de questões pontuais. A análise da macro-política dificilmente produz consensos.

• Busca de soluções setoriais dos problemas (micro-política) • Eliminar todas as externalidades das políticas públicas.

•Agências Públicas: identificar os problemas e buscar as soluções, mesmo que na área de ação de outras agências.

• Estado: agrega as ações das Agências e as compatibilizam com as demandas da sociedade, como se fosse um verdadeiro “mercado de interesses”.

Incrementalismo disjunto (Lindblom)

 as tentativas de compreensão são limitadas às políticas, que são

diferentes da política existente;

 os fins são escolhidos de forma que sejam apropriados a meios

disponíveis ou quase-disponíveis;

 um número relativamente pequeno de meios (políticas alternativas);  em vez de comparar meios alternativos ou políticas são

comparados à políticas postuladas e suas conseqüências;

 fins e meios são escolhidos simultaneamente e a escolha dos meios

não segue a escolha dos fins;

 os fins são indefinidamente explorados, reconsiderados,

descobertos e nunca fixos;

 a formação de políticas são seriais e sucessivas, os problemas não

são resolvidos, mas repetidamente atacados;

 a análise das conseqüências é bastante incompleta;

 a análise e a formação de políticas são socialmente fragmentadas,

elas se dirigem a um número de pontos separados simultaneamente.

 Incrementalismo: constante delegação de competências,

mas com os agentes conscientes das decisões políticas vindas de cima - aquilo que deve ser feito.

 As condições para uma implementação perfeita das

políticas definidas a partir do incrementalismo são:

a) implementação das políticas tem que ser fruto de uma

organização unitária e altamente organizada;

b) as normas são seguidas e os objetivos claramente

definidos;

c) as pessoas (agentes e/ou burocracia) farão o que lhe forem

mandado;

d) esperar perfeita articulação nas unidades da organização e

entre as mesmas, e

e) não haverá constrangimento em relação ao tempo.  Mecanismos para se levar a cabo o incrementalismo: a) mapeamento prévio dos problemas a serem atacados b) análise dos diversos cenários possíveis

• Incrementalismo: perspectiva mais realista que prioriza o relacionamento entre os decisores e os agentes (burocratas), exigindo uma constante auto-interpretação do decisor, onde ele deve entender que a formulação de políticas implica na participação de todos os atores envolvidos, inclusive daqueles políticos que não foram eleitos.

• É um modo de análise orientado para a ação, um processo de política mutante e mutável.

• Os atores e os processos são inerentemente difíceis de controlar. É um jogo político, porque envolve interação, conflito e barganha o tempo todo.

• Conflito: algo inerente ao processo de PP, serve para extrair informações importantes para a formulação de políticas.

Modelos de Processo

Decisório

Elemen

tos Compreensiva(sem limites) Limitação Cognitiva – I Diferenças Sociais - II Pluralista - III LimitaçãoEstrutural – IV Ator um ator

racional decide e executa

um ator não-

racional, falível diversos atores e competências em cooperação

atores competindo

organizados em grupos de interesses

atores em estruturas políticas e econômicas com

desigualdade Proble

ma bem definido definido de forma imprecisa interpretação variável a cada ator múltiplas definições de valores, impactos e direitos

definições em bases ideológicas

Inform

ação perfeita Imperfeita qualidade e acesso variados contestada e aceita como manipulada desinformação ideológica e vinculada ao poder Tempo infinito ou

sempre suficiente

limitado limitado tempo é poder é poder e é limitado conforme

interesse dos atores

Estraté gia prática

tecnicamente

perfeita, ótima baseada em baixas expectativa e satisfação

atuação em redes incremental, com

Modelo desenvolvido por Charles

Lindblom :

 a limitação da análise para algumas alternativas que são

familiares... E que diferem pouco do status quo;

 uma interconexão entre análise dos objetivos políticos e outros

valores, com aspectos empíricos do problema;

 uma grande preocupação analítica com problemas a serem

remediados do que com objetivos positivos a serem alcançados;

 uma seqüência compreendendo tentativas e erros;

 análises que explorem algumas e não todas as possíveis

conseqüências de uma determinada alternativa; e

 a fragmentação do trabalho analítico para os diferentes

 Para Lindblom os tomadores de decisão desenvolvem políticas

mediante um processo de ‘sucessivas comparações`, limitadas a decisões anteriores e que lhes são familiares.

 Os tomadores de decisão trabalham mediante um processo de

construção que caminha passo a passo e por pequenos avanços.

 As mudanças do status quo são incrementais.

 2 razões do comportamento dos tomadores de decisão: 1) Como o fazer barganha requer a distribuição de recursos

escassos entre diferentes participantes, é mais fácil continuar com os usuais padrões de distribuição do que tentar imputar valores para propostas radicalmente diferentes; e

2) A burocracia é conservadora e procura perpetuar as práticas