1 DIREITO MINERÁRIO COMPARADO: O REGIME DE CONCESSÃO DE
LAVRA NO BRASIL E NO PERU
Renato Evaristo da Cruz Gouveia Neto é Advogado, Integrante da Comissão Jurídica do Instituto Brasileiro de Mineração – IBRAM, Membro da Comissão do Advogado com Relação Associativa da OAB-PE, Membro da Comissão de Meio Ambiente da OAB-PE, Pós-Graduado em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho pela Universidade Mackenzie (SP), Pós-Graduado em Direito Público com ênfase em Direito Processual Civil pela Universidade Potiguar-RN, Pós-Graduado em Direito Tributário Empresarial pela Faculdade Armando Álvares Penteado (SP) e Pós-Graduado em Geologia com ênfase em Política e Economia Mineral pela Universidade Federal do Pará.
1. INTRODUÇÃO
No Brasil, observa-se que os cursos de direito comparado não são amplamente implementados.
Verifica-se, outrossim, mesmo quando não há o oferecimento formal da disciplina nos programas das faculdades e universidades, um crescimento acentuado de eventos nacionais em que o tema direito comparado é debatido, bem como um aumento significativo em teses e dissertações abordando o direito comparado de um modo geral.
Nos dias atuais, a experiência vivida da comparação jurídica é habitual, em vista, especialmente, sobre aspectos de natureza econômica, regrados pela globalização e fácil acessibilidade da internet a nível mundial.
O ensino por ramo do direito é de fundamental importância, todavia, é o direito comparado de uma forma geral que melhor nos permite alcançar os objetivos de aperfeiçoamento do direito pátrio, o estudo a fundo dos sistemas jurídicos de outros Estados e da aproximação dos diferentes povos, respeitados obviamente, as suas identidades culturais.
Nesse passo, o objetivo do presente artigo não tem a pretensão de exaurir todas as questões atinentes ao tema da Concessão de Lavra no Brasil e no Peru. Também não é objetivo do presente artigo, o de identificar qual dos dois regimes de Concessão de Lavra é o mais eficiente, o menos burocrático, qual dos dois regimes é o mais favorável ao crescimento da economia mineral, qual dos dois regimes é o mais seguro em termos de investimentos ao minerador, mas, tal estudo permite traduzir a necessidade de crescente
conciliação dos sistemas jurídicos, e para tal, há necessidade de se compreender os sistemas e seus institutos que poderão influenciar na elaboração de leis.
No presente artigo, abordaremos em linhas gerais, dentro do ramo do direito minerário, o tema da concessão de lavra no Brasil e no Peru. Escolhemos o Peru como país a ser objeto dos mencionados estudos comparativos por ser um país com forte vocação mineral.
2. O REGIME DE CONCESSÃO DE LAVRA NO BRASIL
O Brasil possui o entendimento de que os direitos dominiais do subsolo são distintos dos direitos sobre a superfície (solo). Este entendimento é manifestado de forma expressa na Constituição Federal de 1988 que, em dois artigos sedimentou a separação das duas propriedades, solo e subsolo, introduzindo o domínio da União Federal sobre os recursos minerais. Neste aspecto, dispõe o texto constitucional vigente:
Art. 20. São bens da União: ...
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o "caput" deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.
Assim, conforme dispõe a atual legislação, o aproveitamento das jazidas minerais no Brasil se dá sob o regime de concessão (art. 176, §1º da Constituição de 1988), transferindo-se para o concessionário apenas o direito à prospecção (pesquisa) e posterior explotação1 (lavra) das jazidas2, tudo com a concordância expressa do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, mantendo-se íntegra e em favor da União a propriedade das minas, que se constitui, portanto, em um bem público, revestido das
1 Explotação: Aproveitamento econômico das jazidas. 2 Jazidas: Reservas minerais com valor econômico.
características de inalienabilidade e imprescritibilidade. É possível encontrar no Código Civil Brasileiro o conceito de bem público, no artigo 98, que dispõe:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
O Código de Mineração de 1967, com a nova redação dada ao art. 2º pela Lei n. 9.314, de 14.11.1996,3 instituiu cinco formas de regime de aproveitamento dos minerais em que administração pública pode conferir a exploração ou aproveitamento dos recursos minerais ao uso especial de particulares, concessionários ou não de serviços públicos, a saber: Regime de Concessão, Regime de Autorização, Regime de Licenciamento, Regime de Permissão de Lavra Garimpeira e Regime de Monopolização.
O referido dispositivo prevê os regimes de licenciamento (quando depender de licença expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e de registro da licença no DNPM e quando se tratar ainda de substâncias para aplicação imediata na construção civil), de permissão de lavra garimpeira (quando depender de portaria de permissão do Diretor Geral do DNPM, para o caso privativo de pedras preciosas, pedras semipreciosas e para metais preciosos) e de monopolização (quando, em virtude de lei especial, depender de execução direta ou indireta da União – ex.: a pesquisa, lavra, enriquecimento, reprocessamento, industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, (art. 20, inciso XXIII da Constituição Federal de 1988).
O dispositivo estabelece ainda a separação dos regimes de autorização e concessão. O regime de autorização para a pesquisa mineral, e o regime de concessão para a lavra, sobressaindo esta última apenas quando concluídos e aprovados os relatórios de pesquisa pelo DNPM, demonstradas a viabilidade técnica e econômica da jazida. Após atender a um todo procedimento a ser seguido nos termos do art. 31 até 45 do Código de Mineração.
3 Art. 2º. Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para efeito deste Código, são:
I - regime de concessão, quando depender de portaria de concessão do Ministro de Estado de Minas e Energia; II - regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorização do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM; III - regime de licenciamento, quando depender de licença expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e de registro da licença no Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM; IV - regime de permissão de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permissão do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral DNPM; V - regime de monopolização, quando, em virtude de lei especial, depender de execução direta ou indireta do Governo Federal.
Desta sorte, a extração de minério será regularizada através da obtenção no DNPM do Registro de Licença ou do Alvará de Pesquisa, o qual servirá de pré-requisito para a obtenção da Concessão de Lavra. O Registro de Licença e o Alvará de Pesquisa são outorgados pelo Diretor Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). Já a Concessão de Lavra é outorgada pelo Ministro de Minas Energia.
3. O REGIME DE CONCESSÃO DE LAVRA NO PERU
O Peru é um país com forte vocação na produção mineral. A exemplo do Brasil, todo recurso mineral localizado no subsolo pertence ao Estado Peruano, denotando a ideia de que os direitos dominiais do subsolo são distintos dos direitos sobre a superfície (solo).
Nessa ótica, o Estado Peruano é quem autoriza a explotação de todos os recursos minerais.
Dispõe o artigo 66 do texto Constitucional vigente da República do Peru:
Artículo 66 - Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.
Uma vez que os recursos minerais são pertencentes ao Estado Peruano, o aproveitamento das jazidas minerais pelo minerador se opera mediante a outorga do título denominado de Concessão Mineira.
O artigo 9º do Decreto Supremo nº 014/1992 reza sobre a Concessão Mineira:
Artículo 9º.- La concesión minera otorga a su titular el derecho a la exploración y explotación de los recursos minerales concedidos, que se encuentren dentro de un sólido de profundida dindefinida, limitado por planos verticales correspondientes a los lados de un cuadrado, rectángulo o poligonal cerrada, cuyos vértices están referidos a coordenadas Universal Transversal Mercator (UTM).
La concesión minera es un inmueble distinto y separado del predio donde se encuentre ubicada.
Las partes integrantes y accesorias de la concesión minera siguen su condición de inmuebleaunque se ubiquen fuera de su perímetro, salvo que por contrato se pacte la diferenciación de las accesorias.
Son partes integrantes de la concesión minera, las labores ejecutadas tendientes al aprovechamiento de tales sustancias. Son partes accesorias, todos los bienes de propiedad del concesionario que estén aplicados de modo permanente al fin económico de la concesión.
Um fato interessante e que merece destaque é que no referido país apenas o título denominado de Concessão Mineira é utilizado pela administração pública para conferir a pesquisa, exploração ou aproveitamento dos recursos minerais aos particulares. No Peru, o procedimento para o requerimento da concessão de lavra se diferencia em razão de ser o minerador enquadrado como pequeno minerador ou médio/grande minerador. O pequeno minerador é enquadrado como aquele minerador que explora ou beneficia determinado minério até o limite de 350t (trezentos e cinqüenta toneladas) por dia.4 O minerador que explora ou beneficia por dia determinado minério acima deste limite é considerado médio/grande minerador. Em razão desta diferenciação, o órgão administrativo que possui competência para a outorga da Concessão de Lavra ao minerador também se diferencia. O pequeno minerador deve dar entrada ao pedido de Concessão de Lavra na Diretoria Regional de Energia e Minas (Governo Regional), enquanto os médios e grandes mineradores assim classificados devem dar entrada no pedido de concessão de lavra no diretamente ao Ministério de Energia e Minas localizado na capital Lima.
Após a outorga da Concessão Mineira, como último passo, há ainda a necessidade de o minerador registrar o título no Registro de Direitos Mineiros na Superintendência Nacional de Registros Públicos (SUNARP).5 Este procedimento do registro do título
mineiro é muito importante, visto que, somente quando o título for registrado pode-se fazer valer o direito a pesquisar e explorar a área que compreende a Concessão Mineira outorgada frente a qualquer pessoa ou entidades privadas ou públicas.
Por sua vez, o minerador que possui interesse na pesquisa do subsolo não precisa de prévia autorização ou um título específico do Estado Peruano. O minerador interessado em prospectar o mineral deve fazer um acordo com o superficiário da área objeto da pesquisa, desde que, a referida área não possua Concessões Mineiras outorgadas anteriormente.
Sobre a prospecção mineral no Peru, o Decreto Supremo 014/1992 em seu artigo 2º é bem claro ao dispor que a pesquisa e prospecção mineral são livres em todo território nacional, não necessitando, portanto, de uma autorização específica do Estado para tal finalidade:
4Disponível em: http://www.minem.gob.pe 5 Disponível em: http://www.minem.gob.pe
Artículo 2º- El cateo y la prospección son libres en todo el territorio nacional. Estas actividades no podrán efectuarse por terceros en áreas donde existan concesiones mineras, áreas de no admisión de denuncios y terrenos cercados o cultivados, salvo prévio permiso escrito de su titular o propietario, según sea el caso.
Ainda é digno de ressaltar que, após a outorga da Concessão Mineira, o minerador fica obrigado a trabalhar e investir na produção mineral. Esta é a interpretação extraída do artigo 38 do Decreto Supremo nº 014/1992 que prescreve:
Artículo 38 - De conformidad con lo dispuesto por el Artículo 122 de La Constitución Política del Perú, la concesión minera obliga a su trabajo, obligación que consiste en la inversión para la producción de sustancias minerales.
Tal obrigação de investir recursos financeiros na área objeto do pedido de Concessão de Lavra e a conseqüente obrigação do início dos trabalhos de extração do minério visa incentivar o crescimento econômico do país que, por via reflexa, proporciona a geração de empregos, infra-estrutura e no bem-estar social da população.
4. CONCLUSÃO
Como foi dito na parte introdutória do presente artigo, o nosso objetivo não foi exaurir o tema da Concessão de Lavra no Brasil e no Peru. Também não foi a nossa pretensão a sistematização do instituto da Concessão de Lavra nestes dois países latino- americanos, entretanto, entendemos que a exposição evidenciou a compreensão dos regimes de Concessão de Lavra realizados por meio do estudo comparado entre os dois Países.
Partindo destas premissas, concluímos o seguinte:
Ambos os países possuem o entendimento de que os direitos dominiais do subsolo são distintos dos direitos sobre a superfície, sendo os Estados proprietários de todos os recursos minerais existentes no subsolo. O aproveitamento das jazidas minerais nos dois países dá-se sob regime de concessão.
No Brasil, o aproveitamento dos recursos minerais se dá em cincos formas diferentes, a saber: Regime de Concessão, Regime de Autorização, Regime de Licenciamento, Regime de Permissão de Lavra Garimpeira e Regime de Monopolização, enquanto no Peru, somente existe um título denominado de Concessão Mineira e este já está incluso o direito do minerador de efetuar a pesquisa mineral no subsolo,
diferentemente do Brasil que necessita de uma autorização própria para efetivação das pesquisas minerais denominado de alvará de pesquisa.
Como vimos, no Peru, o procedimento para o requerimento da concessão de lavra é diferenciado em razão de ser o minerador enquadrado como pequeno minerador ou médio/grande minerador.
No Brasil, não existe a mencionada diferenciação, sendo irrelevante saber se o minerador é enquadrado como pequeno minerador ou médio/grande minerador. No que refere à obrigação do registro do título de Concessão de Lavra após a sua outorga em um órgão especial para tal finalidade, verifica-se que apenas o Peru possui tal exigência, de modo que, existe ainda a necessidade de o minerador registrar o título no Registro de Direitos Mineiros na Superintendência Nacional de Registros Públicos (SUNARP). No Brasil não existe a necessidade do registro do título de Concessão de Lavra. O Ministro de Minas e Energia outorga o título e este já possui eficácia jurídica erga omnes.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Congresso Nacional. Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988. Disponível em <www.revistadostribunais.com.br. Acesso em 19.10.2011.
BRASIL. Congresso Nacional. Decreto Lei 227 de 28 de fevereiro de 1967. Disponível em www.revistadostribunais.com.br. Acesso em 19.10.2011.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 9.314, de 14.11.1996. Artigo 2º. Disponível em www.revistadostribunais.com.br. Acesso em: 22.10.2011.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, Artigo 98º. Disponível em: www.revistadostribunais.com.br. Acesso em: 19.10.2011.
PERU. Congresso Nacional. Constituição Federal do Peru. Disponível em: www.minem.gob.pe. Acesso em: 02.11.2011.
PERU. Congresso Nacional. Decreto Supremo nº 014/1992. Disponível em: www.minem.gob.pe. Acesso em: 02.11.2011.
