REGIÕES METROPOLITANAS: através e para além dos índices sociais

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REGIÕES METROPOLITANAS: através e para além dos índices sociais1

Rafaela Fabiana Ribeiro Delcol

Professora do Instituto Federal de São Paulo, Campus São João da Boa Vista E-mail: rafadelcol@gmail.com

Resumo: O presente estudo tem por objetivo fomentar uma discussão sobre o processo crescente de

construção de índices de caráter socioeconômico que têm as regiões metropolitanas como escopo de análise, buscando trazer uma contribuição ao debate sobre esses espaços institucionalizados. Para tanto, o texto será elaborado de duas maneiras: a primeira, abordando historicamente a evolução do processo de elaboração dos índices/indicadores sociais, bem como dos índices sobre as regiões metropolitanas, e, em seguida, mostrando alguns indicativos de uma dissociação entre o que os índices têm mostrado sobre as regiões metropolitanas com a realidade desses espaços, ou seja, não mostram as contradições do processo de produção do espaço. Trata-se, portanto, de um trabalho teórico, no qual o procedimento adotado é a revisão bibliográfica e documental.

Palavras-chave: Índices socioeconômicos. Regiões metropolitanas. Espaço urbano.

METROPOLITAN REGIONS: through and beyond the socioeconomic indices

Abstract: This study aims to foster a discussion of the growing process of building socioeconomic

character indices that have the metropolitan areas as analytical scope, seeking to bring a contribution to the debate on these institutionalized spaces. Therefore, the text will be prepared in two ways: first, historically addressing the evolution of the process of elaboration of the indices / social indicators and indices on the metropolitan areas, and then showing some indications of a decoupling of the indices have shown on the metropolitan areas with the reality of these spaces, is not show the contradictions of space production process. It is, therefore, a theoretical work, in which the adopted procedure is the bibliographical and documentary review.

Keywords: Socioeconomic indices. Metropolitan areas. Urban space.

1 Introdução

A análise do espaço urbano nos permite identificar a existência de regiões são mais opulentas do que outras, que apresentam maior desenvolvimento do que outras. Diversidade essa já revelada e destacada tanto em âmbito acadêmico como no cotidiano popular, contudo, analisar os caminhos, processos e condições com que esses espaços têm sido produzidos, originando espaços desiguais e contraditórios, tem se colocado como temática primordial nas discussões de pesquisadores, órgãos e institutos de pesquisa que têm como preocupação a problemática urbana.

Diante de tal preocupação, e a fim de compreender melhor esses espaços desiguais e contraditórios, os mesmos órgãos e institutos de pesquisa têm elaborado uma gama de indicadores/índices que buscam mensurar a problemática urbana e, diariamente, nos surpreendem com a publicação de índices que revelam os avanços e retrocessos nas condições de vida da população, apontam a eficácia ou a ineficiência de políticas públicas, distinguem o

1_{O presente artigo é fruto da pesquisa de doutorado desenvolvida no Instituto de Geociências da Unicamp, no}

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|Regiões metropolitanas: através e para além dos índices sociais

posicionamento alcançado dentro de algum parâmetro de desenvolvimento, ou seja, quantificam o espaço urbano.

Concomitante à elaboração de novos índices, tem ocorrido um aumento no número de índices que se detêm a estudos sobre as regiões metropolitanas instituídas2, contudo, quando nos debruçamos em suas análises, tais índices têm apresentado características emblemáticas, principalmente quando expõem como resultado final algum tipo de hierarquia e/ou classificação das regiões metropolitanas estudadas, pois essas classificações não possibilitam uma compreensão da totalidade desses espaços, pois padronizam os espaços dentro da categoria avaliada, limitando o escopo da análise, como também não mostram as contradições dos processos nos quais esses espaços são produzidos.

Assim, o presente texto tem por objetivo fomentar uma discussão sobre o processo crescente de construção de índices que têm as regiões metropolitanas como escala de análise, buscando trazer uma contribuição ao debate sobre as seguintes inquietações: O que os índices tem investigado? Tais índices permitem, de fato, distinguir as desigualdades que existem no espaço? O que revelam sobre as regiões metropolitanas? E o que ocultam? Toma-se como justificativa a importância que esses índices vêm assumindo como ferramenta metodológica e instrumental para orientação de políticas públicas, pesquisas e informação em geral. O texto será elaborado de duas maneiras: a primeira, abordando historicamente a evolução do processo de elaboração dos índices/indicadores sociais, bem como dos índices sobre as regiões metropolitanas, e, em seguida, mostrando alguns indicativos de uma dissociação entre o que os índices têm mostrado sobre as regiões metropolitanas com a realidade desses espaços, ou seja, não mostram as contradições do processo de produção do espaço. Trata-se, portanto, de um trabalho teórico, no qual o procedimento adotado é a revisão bibliográfica e documental.

2 O contexto histórico dos indicadores sociais

Após a Segunda Guerra Mundial e até meados da década de 60, o modelo de acumulação capitalista que se consolidou nos países hegemônicos (EUA, Países da Europa Ocidental, como Inglaterra e França, Canadá e Japão), denominado de Welfare State, ou

2_{No Brasil, uma região metropolitana é, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2014),}

uma região estabelecida por legislação estadual e constituída por agrupamentos de municípios limítrofes. O objetivo delas é integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Ou seja, as regiões metropolitanas “são as áreas definidas por disposição legal” (MOURA et al., 2007, p. 129). Contudo, esses espaços instituídos se diferem, ao nosso entendimento, do processo de metropolização, que em concordância com Lencioni (2006, p.47) está vinculado ao sentido da ação, de processo, de dinâmica, portanto é considerado um processo socioespacial que “imprime ao espaço características metropolitanas”.

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Estado de Bem-Estar Social, apresentou características que o distinguem das fases antecedentes de evolução capitalista. Nesse período, o sistema capitalista se constituiu em um modelo de acumulação que combinava fortes ganhos de produtividade com crescimento do salário real. Essa forma de produção pressupõe uma combinação que tem, de um lado, o regime de acumulação voltado para a política econômica keynesiana e, de outro, instituições de regulação socioeconômica que articulam classes e grupos sociais no interior do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State) Santagada (2007, p. 115).

Os países hegemônicos mensuravam seu grau de desenvolvimento pelo nível de sua produção, ou seja, tinha-se como destaque o capital industrial, logo, enquanto a economia, a produção e o capital se apresentavam em movimento ascendente, foi possível legitimar a acumulação capitalista e o crescimento econômico em prol da sociedade, sem deixar transparecer a essência contraditória do sistema, que produz classes sociais distintas pois, de acordo com Santagada (1993, p. 245), “os trabalhadores tiveram algumas conquistas concretas no campo social, as quais se refletiram na melhoria de seu padrão de vida, mormente nos países avançados”. Contudo, hoje é conhecido que essa melhoria no padrão de vida dos países hegemônicos não está exclusivamente relacionado ao capital industrial e, sim, em uma combinação entre ele e a política do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). É nesse contexto que surgem, nos Estados Unidos, as primeiras formas de mensuração que têm como foco a temática social, os indicadores sociais.

Entretanto, para Altmann (1981), esse foi um período bastante conturbado para a elaboração dos indicadores, distinguido por fatos importantes, tais como o assassinato do Presidente Kennedy, a participação na Guerra do Vietnã e os movimentos de protesto protagonizados pelos negros, “chicanos” e porto-riquenhos.

Dentre os vários acontecimentos memoráveis da época, tem-se ainda o mais importante, segundo o autor: a crise econômica do modo de produção capitalista, ocorrida no final da década de 60, que perpassou por todas as esferas do sistema, começando pelo próprio Estado, que passou por uma crise fiscal, dificultando o cumprimento dos objetivos voltados à política social (ALTVATER, 1983). Em decorrência da crise, temos o desmantelamento do Welfare State e das bases do Estado de Bem-Estar, ou melhor, do Estado keynesiano, que se enfraqueceram e entraram em colapso, ou seja, o Estado deixa sua função intervencionista.

A partir daí é que diversos pesquisadores norte-americanos foram chamados para analisar os elevados níveis de pobreza e de desigualdade social, ou seja, as causas dos conflitos sociais; uma vez que a análise estruturada apenas em estatísticas de cunho econômico não dava conta de explicar de modo satisfatório a contradição entre o crescimento

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|Regiões metropolitanas: através e para além dos índices sociais econômico e a desigualdade social.

Um exemplo típico de mensuração pelo viés econômico foi a utilização do indicador Produto Interno Bruto (PIB) per capita, pretenso reflexo do bem-estar social que, até a época, evidenciava o seu descompasso com os elevados níveis de pobreza e desigualdade, e se mostrava cada vez menos apropriado como medida de representação social (JANNUZZI, 2012). Nos países hegemônicos, o PIB mal se prestava ao monitora- mento efetivo da mudança social em seus múltiplos aspectos, e de formulação de políticas sociais de cunho redistributivo ou compensatório nas diversas áreas (MILES, 1985).

Tornava-se evidente a contradição existente entre crescimento econômico e a qualidade de vida da sociedade. Segundo Carley (1985, p. 18), “quanto mais bem- sucedidos se tornavam os indicadores econômicos, mais evidentes eram suas limitações na avaliação de considerações mais amplas do bem-estar social, tais como os aspectos qualitativos da vida”.

Com o intuito de encontrar maneiras de se caracterizar os aspectos de cunho social, surge a necessidade de criação de instrumentos que possibilitassem mensurar o bem-estar da população, suas características e mudanças sociais. Nasce, então, o “fenômeno que ficou conhecido como “movimento de indicadores sociais” que incorporava novas maneiras de representar a sociedade para além dos dados puramente econômicos, e produzia, como desejado, os relatórios sociais periódicos” (JANNUZZI, 2012, p. 23). De acordo com Miles (1985), os indicadores atenderiam, portanto, a urgência de se aperfeiçoar uma base de dados com indicadores sociais relevantes sobre a pobreza, nos quais, identificar a pobreza significava medí-la por meio de uma combinação de indicadores econômicos e sociais. O perfil da pobreza indicaria a escala dos problemas: o desemprego urbano, o número de trabalhadores sem terra, etc. Começava-se a mudar o foco dos estudos: do econômico para o social.

Carley (1985), em seu livro “Indicadores Sociais: teoria e prática” relata que a ascensão dos movimentos dos indicadores sociais, no final da década de 1960, foi marcada, “por uma espécie de entusiasmo ilimitado, que visualizava progressos bombásticos na mensuração e na contabilidade sociais” (CARLEY, 1985, p. 21). A expectativa em torno dos indicadores era tanta, que foram criados a publicação Social Indicators Research (Pesquisa de Indicadores Sociais) e os conselhos de pesquisa sobre indicadores sociais, nos Estados Unidos e no Reino Unido, como também foram estabelecidas unidades de pesquisa dedicadas ao aprofundamento dos indicadores sociais.

O autor declara que “os indicadores sociais tornaram-se um grande negócio em nossos dias” (CARLEY, 1985, p. 21); ele exemplifica, relatando as quantias significativas de

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dinheiro aplicadas na pesquisa e elaboração de indicadores sociais, tais como “a Fundação Nacional de Ciência que forneceu à Universidade de Michigan mais de um milhão de dólares para a pesquisa em indicadores sociais apenas em 1971-72” (CARLEY, 1985, p. 21).

Entretanto, já no final dos anos 70, as perspectivas em torno dos indicadores sociais já haviam mudado. As promessas de que os indicadores sociais poderiam revelar as características sobre as diversas questões sociais e, ainda, auxiliar na formulação de políticas para o planejamento, continuavam incompletas e não foram realizadas em sua maioria. Os insucessos, sucessos moderados das informações apresentadas como indicadores sociais fizeram com que fossem rejeitadas por diversos administradores e, por fim, muitos pesquisadores acadêmicos haviam se distanciado do interesse pelas informações sociais para o processo decisório de políticas públicas.

Tal mudança comportamental e o rápido desinteresse pelos indicadores sociais ocorreram, primeiramente, pelo seu repentino crescimento, que promoveu expectativas para além de suas possibilidades, tanto com relação aos seus resultados e quanto ao tempo necessário para que seu desenvolvimento se tornasse útil ao processo decisório de políticas públicas (CARLEY, 1985, p. 22).

Os percalços citados perpassam a história dos indicadores sociais até os dias atuais. E o avanço das ciências sociais teve, por muito tempo, na mensuração, um importante obstáculo, pois o volume e a qualidade das informações sociais não eram satisfatórios. Durante décadas de aperfeiçoamento da teoria e dos processos de planejamento houve poucas chances de sair do diálogo para a prática de mensuração (OTTONI, 2006).

Mesmo diante de tantas limitações, desafios e insucessos, o descrédito com relação aos indicadores durou pouco; já em meados da década de 80, com o aprimoramento das novas experiências de formulação de mensuração; diversas instituições, como a Organização das Nações Unidas (ONU), Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), Organização Internacional do Trabalho (OIT) e Organização Mundial de Saúde (OMS), entre outras, voltaram a investir na organização de sistemas abrangentes de indicadores sociais, com a finalidade de orientar melhor suas atuações.

De acordo com Jannuzzi (2002a) é nesse contexto de propostas desenvolvidas, nos anos 1960, no Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento das Nações Unidas (UNRISD), para a construção de um indicador quantitativo de nível de vida, que mais tarde viriam a influenciar na definição do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), nos anos 1980 [. . . ] Para avaliar operacionalmente o nível

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e o progresso do desenvolvimento humano, propôs-se o cálculo de um índice - o IDH - construído a partir da aglutinação de indicadores representativos das três dimensões básicas do desenvolvimento humano e para as quais se dispõe de informações com maior regularidade nos diversos países: um indicador composto de nível educacional (computado a partir da taxa de alfabetização de adultos e da taxa de escolarização); a esperança de vida (como medida-síntese das condições de saúde e riscos à morbimortalidade); e o produto interno bruto per capita ajustado segundo uma técnica específica, de modo a refletir melhor a necessidade de recursos monetários para a compra de bens e serviços indispensáveis à sobrevivência material em cada país” (JANNUZZI, 2002b, p. 66 e 67).

3 Os indicadores sociais no Brasile o encontro com as regiões metropolitanas

O processo histórico de formulação de indicadores sociais no Brasil, embora seja mais tardio, é semelhante ao que se observa nos países hegemônicos, no que diz respeito às fases de entusiasmo e descrédito quanto a sua funcionalidade, logo, é relativamente recente a pesquisa e o uso de indicadores sociais na formulação de políticas públicas e análise espacial via indicadores no país e, assim como ocorreu nos países hegemônicos, eles tiveram uma boa aceitação e promoveram expectativas exacerbadas no seu início, que se dá em meados da década de 70, depois passaram por um longo período de estagnação, até o seu atual ressurgimento.

A década de 1970 foi importante para o capital industrial no Brasil, pois o país apresentou um crescimento econômico significativo, principalmente entre 1967 e 1973, período do chamado milagre econômico, no qual as taxas de crescimento econômico estavam entre 6% e 11% ao ano (OLIVEIRA, 2001). Entretanto, esse crescimento expressivo não promoveu uma melhoria da distribuição da renda e nem a diminuição da desigualdade social e pobreza absoluta da população. Oliveira (2001) descreve que nesse período o Brasil passou por um processo de regulação keynesiana, contudo, tal processo ocorreu de modo distinto daquele ocorrido nos países hegemônicos, sem acréscimo de direitos sociais, sem distribuição de renda e sem um Estado intervencionista voltado à política social. O autor denomina esse processo de “Estado de Mal-Estar”, onde há crescimento econômico sem redução da desigualdade social.

Diante da discrepância entre o crescimento econômico e da desigualdade social acentuada, o governo, a fim de caracterizar melhor o agravamento da problemática social criou, em 1974, o Conselho de Desenvolvimento Social (CDS, 1975) e, em seguida, no ano de 1975, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND, 1974), elaborados para conduzir a

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política social no Brasil (SANTAGADA, 2007). A fim de cumprir as diretrizes do II PND, o CDS propôs: “construção de um sistema de indicadores sociais e de produção periódica da informação necessária à sua alimentação, [tentando] consolidar e articular diversas metodologias” (CDS, 1975, p. 98). De acordo com o autor, tal proposta tinha por objetivo:

fornecer elementos para a elaboração e o acompanhamento do planejamento social, sendo que a prioridade seria dada aos indicadores destinados a medir as variações nos níveis de bem-estar material, em especial dos grupos que estavam em situação de “pobreza absoluta”. Com esse documento, pela primeira vez o termo indicadores sociais aparece de forma oficial no Brasil. (SANTAGADA, 2007, p. 127).

A instituição que ficou incumbida da elaboração, organização e funcionamento do Sistema de Indicadores Sociais, foi o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), função exercida até hoje, pois o IBGE é o responsável pela elaboração dos censos, maior fonte de dados, informações e pesquisas contínuas sobre o país, em escala nacional.

É nesse mesmo período que ocorre também a institucionalização das primeiras regiões metropolitanas do país. Embora a questão metropolitana já fizesse parte da agenda política desde 1950/60 sua regulamentação ocorre apenas com a Constituição de 1967 (C.F., 1967) que traz no seu artigo 164 a possibilidade de sua institucionalização. A Emenda Constitucional nº 1, de 1969 (E.C. nº1, 1969), autoriza a criação de regiões metropolitanas mediante lei complementar.

Com o fim do regime militar3, e com a elaboração da Constituição Federal de 1988, a institucionalização das regiões metropolitanas se altera; a partir de então, a Constituição Federal, no seu processo de delegações, atribuiu aos estados a institucionalização de suas unidades regionais, possibilitando a criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, com o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (Parágrafo 3º do artigo 25, (C. F., 1988)). Com essa transferência de atribuições - da União para os estados - altera-se também a composição das regiões metropolitanas, possibilitando a inclusão ou exclusão de municípios, e ocorre também o aumento significativo no número de regiões metropolitanas instituídas que, como assinalamos previamente, há setenta e uma regiões metropolitanas (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2015b).

Observa-se que a institucionalização de regiões metropolitanas, no decorrer de sua história, percorreu um processo similar aos indicadores sociais no que tange as expectativas

3_{Ditadura militar no Brasil foi o regime instaurado em 1/04/1964 e que durou até 15/03/1985, sob comando de}

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exageradas em solucionar problemas de cunho social. Apresentando em sua primeira fase, em 1973, um entusiasmo para a resolução de problemas urbanos comuns aos municípios integrantes, uma segunda fase de estagnação e descrédito, que perdurou até a década de 90 e um ressurgimento e novo entusiasmo a partir de 2000, quando foi mais que triplicado o número de regiões metropolitanas instituídas.

No contexto atual, o que tem se encontrado é uma profusão tanto de índices/indicadores4 sobre as mais diversas temáticas, como também uma proliferação de regiões metropolitanas instituídas, que dificultam até mesmo reconhecer exatamente quantas são e quais as suas características comuns enquanto regiões metropolitanas5. O que demonstra a importância que as regiões metropolitanas adquiriram na atualidade e que leva pesquisadores e órgãos de pesquisa a tentar compreender sua dinâmica e complexidade. Por causa desses fatores é que tais espaços não são passíveis de serem desvelados, sob um único ponto de vista, os índices gerais, até mesmo porque cada estado institui suas regiões metropolitanas de acordo com critérios próprios. A profusão de índices e o aumento das regiões metropolitanas lembra a definição trazida por Zizek (2008, p. 32) sobre a visão em paralaxe, que é:

o deslocamento aparente de um objeto (mudança de posição em relação ao fundo), causado pela mudança do ponto de observação que permite nova linha de visão. É claro que o viés filosófico a ser acrescentado é que a diferença observada não é simplesmente “subjetiva” em razão de que o mesmo objeto que existe “lá fora” é visto à partir de duas posturas ou pontos de vistas diferentes, (...) mas sim que implica em diferentes análises e perspectivas críticas.

A Visão em Paralaxe que Zizek (2008) delineia, tomando emprestado o conceito de “paralaxe” originário da Física, se refere a situações nas quais um mesmo objeto é visto, ou melhor, interpretado, a partir de posturas analíticas distintas. Incluímos também que toda leitura apresenta uma visão política própria, dessa forma não é apenas o deslocamento do ponto de vista do observador, mas também todo o aparato ideológico que ele traz consigo ao

4_{Tem-se por exemplo de índices/indicadores, os seguintes documentos: o Região de Influência das Cidades}

(REGIC, 2008), Hierarquização e Identificação dos Espaços Urbanos (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2015a), Níveis de Integração dos Municípios em RMs, RIDEs e AUs à Dinâmica Metropolização (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2012), Homicídios nas Regiões Metropolitanas (ANDRADE; SOUZA; FREIRE, 2013), IBEU - Índice de Bem–Estar Urbano (IBEU, 2013), Atlas do Desenvolvimento Humano nas Regiões Metropolitanas Brasileiras (PNUD, 2014).

5_{Destaca-se aqui a dificuldade em se delimitar um número preciso de áreas instituídas, pois importantes órgãos}

de pesquisa apresentavam informações divergentes quanto ao fato. Acredita-se que a informação mais atualizada sobre o panorama metropolitano esteja no relatório Unidades Territoriais Urbanas no Brasil (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2015b), no qual, até a data de 27/03/2015, haviam sido institucionalizadas 71 Regiões Metropolitanas, 3 Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDE’s) e 4 Aglomerações Urbanas (AU’s), num total de 78 unidades territoriais urbanas.

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|Regiões metropolitanas: através e para além dos índices sociais observar.

É com base nessa proposição que nos debruçaremos agora sobre os índices aqui selecionados para análise. Reconhecendo a importância desses documentos, pois eles contribuem para a compreensão do espaço. Contudo, são apenas uma parte aparente do processo que compõe esses espaços, e as partes que estão ocultadas devem também ser desveladas e ponderadas, de modo a compreender melhor a complexidade em torno dos espaços metropolitanos.

4 O que os índices têm revelado sobre as regiões metropolitanas

Analisar os caminhos, processos e condições com que o espaço tem sido produzido, originando espaços desiguais e contraditórios, tem se colocado como temática primordial nas discussões de pesquisadores, órgãos e institutos de pesquisa que têm como preocupação a problemática urbana. Assim, com o intuito de desvelar as particularidades desses espaços têm sido elaborados diversos indicadores/documentos que visam quantificar a problemática social, urbana e metropolitana, e é a respeito desses últimos que vamos nos focar.

Concomitante ao número crescente de regiões metropolitanas criadas, principalmente após o ano de 20006, no qual 48 regiões metropolitanas foram instituídas efetivamentei (sem contar com as diversas solicitações que ainda estão em tramitação), tem-se o aumento no número de índices/documentos que se detêm a estudar diversos conteúdos, tendo como pano de fundo as regiões metropolitanas instituídas. A Figura 1 aponta alguns dos documentos/índices que têm sido produzidos sobre a dinâmica metropolitana, contendo o objetivo documento, a quantidade de regiões metropolitanas estudadas, a instituição responsável por sua elaboração e o ano da publicação.

Figura 1 - Trabalhos pesquisados na escala metropolitana

NOME OBJETIVOS RM ELABOR/

ANO REGIC - Região

de Influência das Cidades

Definir os níveis da hierarquia urbana e estabelecer a delimitação das regiões de influência das cidades brasileiras, por meio das análises de diversas funções urbanas, e dos padrões de relacionamento.

51 RM 3 RIDE 5 AU IBGE / 2007 Hierarquização e Identificação dos Espaços Urbanos

Definir uma hierarquia para os espaços urbanos, tendo como pressupostos a centralidade, medida por indicadores do grau de importância, complexidade e diversidade de funções e sua abrangência espacial, e a natureza metropolitana, associada a níveis elevados de concentração de população e atividades, particularmente as de maior

36 RM 1 RIDE Observ. Metrópoles / 2009

6_{Com a Constituição Federal de 1988 até o ano de 2000, apenas seis regiões metropolitanas tinham sido}

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|Regiões metropolitanas: através e para além dos índices sociais complexidade, e as relações que transcendem a região.

Vulnerabilidade Socioambiental das Regiões Metropolitanas Brasileiras

Identificar as desigualdades sociais em áreas intraurbanas nas Regiões Metropolitanas brasileiras, mas também verifica como estas se associam com situações de desigualdade ambiental, ou seja, trata da questão mais específica de vulnerabilidade socioambiental. Nesse sentido, tem-se observado um crescimento diferenciado em determinados espaços metropolitanos que marcam o aprofundamento da segregação socioespacial e da “segregação ambiental”. 16 RM 1 RIDE Observ. Metrópoles / 2009 Status, Cor e Desigualdades Socioespaciais nos Grandes Espaços Urbanos Brasileiros

Apresentar um estudo que procura avaliar a relação entre status social e cor na explicação da segregação residencial e nas desigualdades sociais nos grandes espaços urbanos brasileiros. O objetivo geral é: em que medida as desigualdades sociais verificadas entre os segmentos brancos, pretos e pardos no espaço urbano decorrem das diferenças das condições sociais entre os territórios definidos pelas áreas de ponderação ou das desigualdades “raciais” já descritas por outros pesquisadores.

16 RM 1 RIDE Observ. Metrópoles / 2009 Segregação Residencial e Mercado de Trabalho nos Grandes Espaços Urbanos Brasileiros

Apresentar uma análise sobre as relações entre a segregação residencial e as condições de acesso à estrutura de oportunidades no mercado de trabalho urbano. Nesse sentido, procuramos analisar a relação entre o contexto social do território, as condições de acesso às oportunidades de emprego, a qualidade desse emprego e as possibilidades de transformar essas oportunidades em recursos oriundos do mercado de trabalho.

16 RM 1 RIDE Observ. Metrópoles / 2009 Níveis de Integração dos Municípios em RMs, RIDEs e AUs à Dinâmica Metropolização

Analisar a integração dos municípios das regiões metropolitanas na dinâmica da metropolização brasileira. Observa-se, assim, que os municípios apresentam distintos níveis de integração a essa dinâmica, indo dos polos a municípios com níveis baixos e muito baixos de integração - que não apresentam indícios de uma dinâmica metropolitana. 51 RM 3 RIDE 5 AU Observ. Metrópoles / 2012/2014 Índice de bem estar urbano (IBEU)

Avaliar a dimensão urbana do bem-estar usufruído pelos cidadãos brasileiros promovidos pelo mercado, via consumo mercantil e pelos serviços sociais prestados pelo Estado. O IBEU foi estruturado em 2 dimensões o IBEU Global e o IBEU Local.

15 RM Observ. Metrópoles / 2013 Homicídios nas Regiões Metropolitanas

O crime, nunca foi, portanto, um tema privilegiado, mas era evidente que, com o crescimento da violência urbana, em especial nas regiões metropolitanas, ele começasse a aparecer em vários estudos, como os da segregação socioespacial, da sociabilidade urbana, entre outros. Essas razões instigaram o grupo de pesquisa a propor um estudo mais específico sobre a criminalidade em escala metropolitana. 10 RM Observ. Metrópoles / 2013 Atlas do Desenvolvimento Humano nas Regiões Metropolitanas Brasileiras

O Brasil é um país que possui uma inquestionável dimensão metropolitana, assim, identificar a centralidade dos espaços metropolitanos para a vida econômica, social e política do país exigiu a construção de uma versão do Atlas que incorporasse os espaços intramunicipais (comparativo entre os bairros municipais) e

15 RM 1 RIDE PNUD/ IPEA/ Fund. João Pinheiro/ 2014

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|Regiões metropolitanas: através e para além dos índices sociais intrametropolitanos (comparativo entre os municípios que compõem uma RM), de modo que se disponibilizasse os mesmos indicadores hoje existentes na escala municipal para a escala das principais Regiões Metropolitanas do país.

Fonte: A própria autora.

Diante do apresentado na Figura 1, pode-se identificar que são vários os temas abordados, tendo como pano de fundo a escala metropolitana. O que nos leva a pensar sobre a importância que esses espaços instituídos vêm conquistando perante pesquisadores e órgãos de pesquisa que buscam conhecer melhor sua dinâmica e complexidade. Por causa desses fatores é que tais espaços não são passíveis de serem desvelados, unicamente, por meio de índices de cunho socioeconômicos; eles contribuem muito no processo de entendimento, isso deve ser reconhecido, contudo, são apenas uma parte aparente do processo que compõe esses espaços, e as partes que estão ocultadas devem também ser desveladas e ponderadas, de modo a compreender melhor a complexidade em torno dos espaços metropolitanos.

Esses documentos contêm dados e informações que trazem algumas inquietações, tais como: O que os índices têm mensurado? Tais índices permitem, de fato, distinguir as desigualdades que existem no espaço? O que revelam sobre as regiões metropolitanas? E o que ocultam? Longe de encerrar essa discussão, procuramos, neste tópico, expor algumas dessas inquietações, de modo a problematizar e identificar algumas observações tanto na formulação dos índices como nas análises realizadas, além de ponderar sobre algumas limitações de ordem política e burocrática. Toma-se, como justificativa para analisar esses documentos, a importância que eles vêm assumindo como ferramenta metodológica e instrumental para orientação de políticas públicas, pesquisas e informação em geral.

Essa variedade em relação ao número de regiões metropolitanas, que constam em cada estudo, já demonstra que a proliferação de criação de regiões metropolitanas é realizada sem parâmetro único para sua implantação, dificultando o trabalho de reunir em um único estudo todas elas. Averígua-se, também, a dissociação entre a legalidade e a legitimidade desses espaços, pois, se as regiões metropolitanas são legais, foram aprovadas mediante lei complementar, há uma ausência de reconhecimento de sua importância e influência. Por exemplo, as regiões metropolitanas do Sul de Roraima e Central, também de Roraima, instituídas desde 2007 (pela LCE nº 130, de 21/12/2007), foram analisadas em apenas duas pesquisas, daquelas destacadas na Figura 1.

Os documentos Hierarquização e Identificação dos Espaços Urbanos (OB- SERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2015a) e Níveis de Integração dos Municípios em

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RMs, RIDEs e AUs à Dinâmica da Metropolização (OBSERVATÓRIO DAS ME- TRÓPOLES, 2012), são exemplos de um elemento muito comum encontrado nessas pesquisas, a utilização de dados de cunho econômico, como maneira de mensurar os espaços metropolitanos. Dentre os dados mais utilizados, temos: o número de agências bancárias, atividades de ponta, operações bancárias, sedes das 500 maiores empresas, passageiros aéreos, percentual de trabalhadores em ocupações não-agrícolas, Produto Interno Bruto (PIB), entre outros. O que esses dados podem revelar sobre o espaço das regiões metropolitanas? O que significa uma região metropolitana ter acesso aos aeroportos, possuir um número um número significativo de empresas, apresentar um elevado número de agências bancárias?

Esses dados econômicos indicam que há uma forte atuação do capital no espaço em questão, e sugerem, também, que a circulação de mercadorias e de dinheiro é frequente, mas isso não indica que a população, em sua maioria, tenha acesso a um aeroporto, ou mesmo consiga um emprego em alguma dessas grandes empresas; e também não sugerem que haja, de fato, integração entre municípios que compõem a região metropolitana. O que esses dados se limitam a expressar é que existe uma dinâmica econômica acentuada, o que não quer dizer que garante a todos a possibilidade de usufruir dos equipamentos existentes. Dessa forma, a utilização desses dados econômicos, em trabalhos que buscam conhecer o espaço metropolitano, é um problema grave e distante da realidade da população que reside em grande parte das regiões metropolitanas.

Outra característica comum nesses documentos, principalmente nos índices sintéticos (construídos a partir da combinação de indicadores mais simples), é que eles trazem como resultado final algum tipo de hierarquia e/ou classificação dos espaços estudados, como é o caso do REGIC (REGIC, 2008), Hierarquização e Identificação dos Espaços Urbanos (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2015a), Níveis de Integração dos Municípios em RMs, RIDEs e AUs à Dinâmica da Metropolização (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2012) e do IBEU (2013). Uma primeira aproximação indica que essas classificações não possibilitam uma compreensão da totalidade, pois elas padronizam os espaços dentro da categoria abordada, limitando a abrangência da análise, como também não mostram a contradição do processo de produção do espaço, que tem como cerne a desigualdade.

De acordo com Jannuzzi (2002a), os índices sintéticos são importantes instrumentos para a elaboração de rankings que podem vir a ter prioridade na alocação de recursos nacionais, internacionais privados ou públicos. Certamente que são necessários critérios objetivos para classificar países, regiões ou municípios e regiões metropolitanas, a fim de

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direcionar esforços de algumas políticas, entretanto, o autor declara que esses rankings são pouco transparentes e “podem não refletir adequadamente as dimensões empíricas relevantes para determinadas políticas” (JANNUZZI, 2002a, p. 64).

Mesmo diante das dificuldades em se estabelecer numericamente problemas urbanos, sociais e até mesmo econômicos, um rol de documentos tem sido produzidos sobre as regiões metropolitanas, que destacam como objetivo conhecer melhor sua dinâmica e complexidade como, por exemplo, os seguintes documentos: REGIC (Região de Influência das Cidades) (REGIC, 2008), Hierarquização e Identificação dos Espaços Urbanos (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2015a), Vulnerabilidade Socioambiental das Regiões Metropolitanas Brasileiras (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2009a), Status, Cor e Desigualdade Sócioespacial nos Grandes Espaços Urbanos Brasileiros (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2009b), Segregação Residencial e Mercado de Trabalho nos Grandes Espaços Urbanos Brasileiros (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2009c), Níveis de Integração dos Municípios em RMs, RIDEs e AUs à Dinâmica Metropolização (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2012), Homicídios nas Regiões Metropolitanas (ANDRADE; SOUZA; FREIRE, 2013), IBEU - Índice de Bem–Estar Urbano (IBEU, 2013), Atlas do Desenvolvimento Humano nas Regiões Metropolitanas Brasileiras (PNUD, 2014).

Ao analisar um índice, é igualmente importante ter a consciência de que os indicadores podem apresentar múltiplas interpretações, por exemplo: o índice de criminalidade, empregado no documento Homicídios nas Regiões Metropolitanas (ANDRADE; SOUZA; FREIRE, 2013), pode expressar diversos significados. Os dados sobre homicídios representam apenas um tipo de crime, desse modo, podem não conseguir expressar o nível de criminalidade em determinado local; logo, é pouco provável que tal indicador represente de forma concreta a criminalidade do espaço estudado. Há, também, o fato de que os índices refletem apenas os crimes que são notificados, portanto, é necessária uma pesquisa contínua e considerável, caso se pretenda que o verdadeiro significado do índice de criminalidade fique mais preciso.

A escala geográfica utilizada também pode ser um complicador ao se elaborar um índice, pois os dados podem estar indisponíveis numa escala geográfica que precisa ser analisada. Por exemplo, dados sobre o que é considerado um problema social em um bairro podem ter sido coletados apenas na escala do município. Os documentos Vulnerabilidade Socioambiental das Regiões Metropolitanas Brasileiras (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2009a) e Segregação Residencial e Mercado de Trabalho nos Grandes Espaços Urbanos Brasileiros (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2009c) empregam,

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em suas pesquisas, as “áreas de ponderação” criadas pelo IBGE7 como unidade territorial de medida, em seus estudos; essas áreas de ponderação definem algumas tipologias, por exemplo, 15 áreas de ponderação apresentam um determinado problema, enquanto outros 4 não apresentam, e isso pode dificultar a análise, se o objetivo for abranger todo o município, pois falta a espacialização do fenômeno abordado em sua concretude.

A pesquisa sobre indicadores sociais também apresenta ressalvas com relação à formulação do índice, como o problema da operacionalização de fenômenos sociais, ou seja, a quantificação. A questão da quantificação deve ser levada em consideração tanto na análise do documento quanto na escolha de informações para elaborar o índice. Essa quantificação ocorre, a despeito da falta de lógica, ao permitir que os dados quantitativos se tornem substitutos dos dados qualitativos. O impasse óbvio é que a mensuração de quantidade é algo fácil, comparada à mensuração de fenômenos qualitativos (CARLEY, 1985).

O problema da quantificação pode ser exemplificado no documento Status, Cor e Desigualdades Socioespaciais nos Grandes Espaços Urbanos Brasileiros (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2009c), que aborda a temática da desigualdade social, tema que já foi muito discutido, questionado, e que proporciona um rol de interpretações. Embora o documento citado faça uma crítica sobre o conceito de desigualdade, em seu início, com o intuito de minimizar interpretações contraditórias, ainda assim, a mensuração de conceitos sociais é algo de fato complexo e que pode dar margem a várias interpretações e usos diversos, além do constante no documento.

Outro elemento que causa controvérsias, no momento da elaboração de índices, é o problema da agregação que pressupõe que dados e informações diferentes sejam consideradas em uma mesma escala para que possam ser posteriormente somadas.

O documento Índice de Bem-Estar Urbano (IBEU, 2013) é um bom exemplo de como podem ocorrer problemas de análises advindos do processo de agregação. O IBEU divide sua pesquisa em 5 dimensões (Mobilidade Urbana, Condições Ambientais Urbanas, Condições Habitacionais Urbanas, Atendimento de Serviços Coletivos Urbanos e Infraestrutura Urbana), e dentro de cada dimensão há um certo número de indicadores, por exemplo, a dimensão Condições Ambientais Urbanas apresenta 3 indicadores: 1- Arborização do entorno dos domicílios; 2- Esgoto a céu aberto no entorno dos domicílios; e 3- Lixo acumulado no entorno

7_{Segundo o IBGE, essa divisão territorial foi para a divulgação dos dados da amostra do PNAD, obedecendo a}

critérios estatísticos e de sigilo da divulgação das informações coletadas. Cada uma dessas unidades geográficas é “formada por um agrupamento mutuamente exclusivo de setores censitários para a aplicação dos procedimentos de calibração das estimativas com as informações conhecidas para a população como um todo” (IBGE, 2014).

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dos domicílios. A agregação, nesse caso, coloca os três indicadores na mesma escala de medida, como se cada um tivesse a mesma importância para avaliar a qualidade ambiental proposta. Dessa forma, na pesquisa do IBEU, a arborização do entorno dos domicílios tem o mesmo peso que esgoto a céu aberto no entorno dos domicílios.

É evidente que ambos indicadores não relevantes para a análise de Condições Ambientais Urbanas. Entretanto, discorda-se que esses dois indicadores apresentem a mesma equivalência de importância para o bem-estar ambiental, pois, tais indicadores não são resultados do mesmo processo de urbanização e diferem em sua relação ao uso do solo urbano. Enquanto a presença/ausência de esgoto a céu aberto é resultado da presença ou ausência do saneamento básico, que é uma política prestada pelo Estado, podendo, sua ausência acarretar inclusive em problemas de saúde pública, a arborização, não é uma responsabilidade exclusiva do Estado e demonstra as formas e conteúdos do processo de urbanização em diferentes áreas das cidades, não influenciando diretamente na possibilidade problemas de saúde.

Ainda sobre a questão da agregação no IBEU (2013), as suas cinco dimensões também são agregadas com um mesmo peso para cada uma; isso coloca, por exemplo, as Condições Ambientais num patamar equivalente ao de Condições Habitacionais e, novamente, sabemos da relevância de cada dimensão, contudo, alocar o mesmo peso para cada uma é uma distorção das prioridades do bem-estar.

Entre os pesquisadores que detêm a compreender a elaboração e funcionalidade dos indicadores sociais há muito debate com relação à agregação, enquanto alguns se opõem, afirmando que o procedimento obscurece pontos fortes da pesquisa, distorce ou perde informações relevantes para o processo decisório; há quem afirme que a atribuição de pesos oculta as necessidades dos mais precisados na pesquisa, ou ainda, relatam que o processo reflete mais os valores do pesquisador que daqueles que a pesquisa está examinando (CARLEY, 1985).

Compreender e atender às expectativas da sociedade não é tarefa fácil, e o uso que se faz dos indicadores sociais, com o intuito de alcançar tal desígnio, depende muito da intenção política dos agentes envolvidos tanto na produção dos dados como na sua utilização, bem como nos objetivos para os quais foram elaborados. Isso nos leva a uma das críticas mais comuns a respeito dos indicadores sociais, e que se deve tomar cuidado no momento da elaboração: é sobre a sua aparente neutralidade, ou seja, embora a pesquisa que emprega indicadores sociais (geralmente se utilizando de um conjunto de técnicas estatísticas) se depare com uma aparente neutralidade, isenta de juízos de valor - a célebre neutralidade

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científica - isso obviamente não é verdade, pois as decisões dos pesquisadores; desde os critérios utilizados na pesquisa, a agregação, coleta e mensuração dos dados; orientam tacitamente a definição e resultados do problema analisado.

De acordo com Ottoni (2006), há dois tipos de juízos de valor na formulação de indicadores. O primeiro são os juízos de valor integrantes ou contidos na própria pesquisa, e o segundo são os deliberadamente incluídos na pesquisa. E, segundo o autor, a melhor maneira de lidar com a influência de juízos de valor no processo de escolha dos indicadores é por meio do reconhecimento de que essa seleção é uma ação política que será publicamente examinada, ou seja, a decisão envolve relações de poder, e tal fato afetará diretamente, quando for o caso, a alocação de recursos, não seguindo somente os critérios de decisão técnica. O comportamento dos agentes envolvidos na etapa da formulação de indicadores é, portanto, de fundamental importância, logo, espera-se que, no processo de seleção dos indicadores, os tomadores de decisão assegurem um acordo satisfatório entre os interesses envolvidos, incidindo em uma preocupação fiel à realidade.

Mesmo após reconhecer as inúmeras limitações dos indicadores sociais, parece que, atualmente, estamos retomando o entusiasmo exacerbado da década de 1960, que teve como mote o “movimento de indicadores sociais”. Tal entusiasmo é representado, diariamente, pela diversidade de produção de dados, informações, indicadores, índices, que parecem revelar os avanços e retrocessos nas condições de vida da população, apontarem a eficácia ou a ineficiência de políticas públicas; hierarquizam o posicionamento alcançado dentro de algum parâmetro de desenvolvimento, ou seja, quantificam o espaço urbano das mais diversas formas e temáticas. Diante desse volume de informações é que se faz relevantes pesquisas que, além de se utilizarem dos indicadores gerais, também possam analisá-los, em pesquisas de campo, de modo a distinguir suas contribuições, sem perder de vista suas limitações.

5 Considerações finais

Os indicadores sociais estão inseridos num contexto socioeconômico amplo, além de manter uma forte presença no campo acadêmico. Os avanços obtidos na produção dos mesmos, ao longo do tempo, devem ser reconhecidos, contudo, distinguir suas potencialidades e limitações também é de grande valor para contribuir no contínuo processo de formulações de indicadores sociais.

Os indicadores apresentam o desígnio de contribuir para o conhecimento, fornecer informações úteis e politicamente relevantes para o processo decisório por meio da mensuração de conceitos de cunho social. Contudo, é preciso cautela ao se utilizar os

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indicadores e não se deve criar expectativas exacerbadas com relação ao papel e a função dos indicadores. Os índices, por mais abrangentes que sejam, são representações parciais da realidade, com de juízos de valor embutidos e mostram aquilo que os formuladores dos indicadores permitem ver ou privilegiam demonstrar.

Os índices, por mais abrangentes que sejam, são representações parciais da realidade, apresentam em suas concepções uma diversidade de obstáculos, como os problemas de quantificação e agregação de problemas de cunho social, apresentam também juízos de valor, ideologias e intencionalidades embutidos, dessa forma apresentam aquilo que seus formuladores permitem ver ou privilegiam demonstrar. Ressalta-se também que a maneira como elaboram esses índices, sem um acompanhamento histórico mais detalhado, os índices se assemelham à fotografias, representando uma imagem instantânea, sem as condições necessárias de esmiuçar os processos que produzem e constroem tal imagem.

Dessa forma, o trabalho foi proposto com o objetivo de levantar algumas inquietações a respeito das práticas recorrentes no campo da formulação e utilização dos índices. Fica evidente que muita pesquisa e recursos têm sido alocados para formulação dos indicadores, contudo, a lista de questões não resolvidas é, de fato, extensa. Assim, buscou-se enfatizar as dificuldades encontradas no uso e na formulação dos indicadores sociais, deu-se preferência aos seus infortúnios, para evitar, assim, qualquer retorno aos dias de otimismo exagerado e expectativas frustradas, nascidas da subestimação das dificuldade políticas e metodológicas da mensuração social.

Indo de encontro a essas dificuldades há, porém, uma necessidade cada vez maior de uma base de dados com levantamentos de informações de cunho social, válidos para auxiliar em um processo decisório que se torna cada dia mais repleto de imbróglios e contradições, visto a configuração e ampliação do número de regiões metropolitanas instituídas, e que se torna uma escala de análise cada dia mais complexa.

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