RISCO, VULNERABILIDADE SOCIAL E RESILIÊNCIA: CONCEITOS E DESAFIOS

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R . g e s t . s u s t . a m b i e n t . , F l o r ia n ó p o l is , v. 7 , n . e s p p . 4 6 3 - 4 9 2 , j u n . 2 0 1 8 .

4 6 3 RISCO, VULNE R ABILID ADE SOCI AL E RESILIÊNCI A:

CONCEITOS E DE S AFIOS D O I : 1 0 . 1 9 1 7 7 / r g s a . v 7 e 0 2 0 1 8 4 6 3 - 4 9 2

José Manuel Mendes*

RESUMO

Neste a rtigo pro ce de-se a uma d iscu ssão da espe cificid ade socio ló gica dos conceitos de risco e de sociedade de risco e da associação deste último à modernid ade ocidental e a uma lógica neoliberal. O con ceito de sociedade de risco não atend e à irrupção da incerte za como catego ria de go ve rnação neolibe ral e de reprodução das desigualdades socia is. O recu rso recente à no ção de resiliência social, e aos seus desdobramentos e m sociedades e comunidades resilie ntes, além de não tra ze r nen huma ino vação teórica rele va nte, aligeira a responsab ilidade e o papel fundamental dos Estados na se gurança estrutu ral da s po pulações e na capacidade de resistên cia aos desastre s como um direito de cidad ania. Argumenta-se, assim, pela necessidade de re torno aos estudos da vulne rabilidad e social como instrumento para identificação e empoderamento dos grupos sociais mais desfavore cid os, numa lógica abrangente de participação e de cidadania.

Pala vras -cha ve: V ulnerab ilidade so cial. Resiliência. Risco. Desastre. Segu rança estrutu ral das popula ções.

* J o s é M a n u e l M e n d e s é d o u t o r a d o e m So c i o lo g ia p e la F a c u l d a d e d e Ec o n o m ia d a U n i v e r s id a d e d e C o i m b r a , o n d e e x e r c e a s f u n ç õ e s d e P r o f e s s o r Au x i l i a r c o m A g r e g a ç ã o . I n v e s t i g a d o r d o C e n t r o d e Es t u d o s So c i a is . C o o r d e n a d o r d o O b s e r va t ó r i o d o R is c o - O SI R I S , s e d i a d o n o C e n t r o d e Es t u d o s S o c ia is , e D ir e t o r d a R e v is t a C r í t ic a d e C i ê n c ia s So c i a is .

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1 INTRODUÇ ÃO

Neste artigo proce do à análise dos estudos sobre a vuln erabilidade socia l e a resiliência e a sua relação com os desastres e a gove rnação do risco. Esta op ção se gue a crítica de Kathleen Tierne y (2015 ), quando afirma que a proeminência atu al dos estudos sob re a resiliência socia l não resu lta de qualque r ino vação teórica ou metodológica, ma s sim da pre va lência dos discurso s ne olibe rais e do pro cesso ge ral de neolibe ralização.

A opção temática aqu i delineada a fasta-se das questões mais estritas da go ve rna ção do risco (L idskog, 2017; Renn, 2008), e centra-se na forma como a definição socia l do risco estrutu ra as sociedades em que vivemos, como rep rodu z ou acentua a s desigua ldades existente s ou p roduz no vas desiguald ades, condiciona o modo como as comunidades e os grupos sociais se organ izam e confrontam ou resistem aos diferentes pe rigos e enforma os tipos de Estado e respetivas políticas pública s de segu rança. O questionamento socio ló gico faz-se a partir do con ceito de Antropoceno e das mudanças climáticas em cu rso (Latou r, 2017; Rosa et a l., 2015 ), e da capacidade de compreensão dos mecanismo s e dinâmica s subjacentes à s condições demográficas, económicas e tecnológicas qu e são a causa dessas altera ções climáticas (ROSA e t al., 2015, p. 34 ).

2 O CONCEITO DE RISCO E AS SU AS DIMENSÕES S OCIOLÓGIC AS

O conceito de risco, e as suas implicações na gove rnação, consolida-se com a modernidade ocidental. Isto po rque a radica lidade da modernidade assenta na irrupção da imanência do social nos discu rsos, nas p rá ticas e nas po líticas, configurando a no vidade do próprio conce ito d e sociedade (Karsenti, 2013). O o lh ar socioló gico sobre o risco situa sempre os riscos nos conte xtos sociais, atendendo às atividades das pessoas, dos grupos sociais e da s comunidades

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4 6 5 (Lidsko g&Sund qvist, 2013; Macamo, 2017; Mendes, 2 015), ob riga a estudar e a atender às desigua ldad es associadas ao risco, e à forma como as sociedades contemporâneas estrutu ram a diferença social a partir da definição de populações em risco e de populações vu lnerá veis.

A publicação do livro de UlrichBeck, Risikogese llschaft, em 1986 (Beck, 1992), uns meses antes do acidente nuclea r de Chernob yl, iria traça r o de stino de uma das teo ria s socioló gicas mais d ebatidas, e que originou toda uma linha teórica baseada na modernização refle xiva (Beck, 1992). O quase efeito premo nitório do livro da va força a uma visão eminentemente socioló gica, b aseada em fatores de mudança estrutu ral assente no próprio conceito de sociedade e na força e na imanência dos fenómenos sociais (GIDDE NS, 2000, 1992; LUHMA NN, 1993; 1990).

Para Beck (1992), os riscos, tal co mo a rique za, são objeto d e distribu ições. Amb os estão na orige m de posições sociais espe cíficas, definidas como posições de risco e como posições de classe. A diferença é que no s riscos e stamos p erante a d istribu ição de "males", não de bens mate riais, de edu cação ou de prop riedade. E, a qui reside uma das teses mais contro ve rsas de UlrichBeck. Be ck argumenta, a partir da própria noção de que os riscos são transescalare s, que a distribu ição desses males, dos riscos, é transversal a to das as classes socia is (BECK , 19 99).

A globalização do s riscos le va rá Beck a propor um co smopolitismo metodológico, que vá para além do s limites dos dado s, das análises e das concetua liza ções de âmbito estritamente nacional (Beck, 2008). Dois argumentos d e Beck são e ssen ciais: a p resença cada ve z maio r de estados de e xceção rela cionados com os risco s; e os limites do s segu ros e da co ntrolab ilidade dos riscos. Quanto ao estado de exceção, con ceito trabalhado por Gio rgio Agamben (1998), Beck afirma que, de vido ao impacto dos riscos globais, os Esta dos, mesmo no Ocidente, estão m ais auto ritários, mas são ineficientes quando se trata

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4 6 6 de lidar com as diferentes ameaças e perigos globais, constitu indo-se como "Estados falhados fortes" (2008, p. 79).

Mas, mais impo rtante, é o argumento, bem fundamentado por Beck, de que assistimos ao fim dos seguro s p rivados e que, em ú ltima instância, é semp re o Estado o gara nte final do valo r dos bens e das vidas das pessoas (Beck, 2008, p. 137). O Estado assume, assim, um papel centra l num tempo em que os risco s são na sua maioria de ca riz global.

Em dois te xtos re centes, as teses de UlrichBeck ficam mais cla ras, assim como os seus pressupostos (Beck et al., 2013; Beck& Le vy, 2013). Uma sociologia cosmopolita resulta de uma reimaginação d o conceito de naçã o, em confronto com fenómenos como as normas globais, como, p or exemp lo, os dire itos humanos, os mercados globalizados, as migrações transna cionais e o peso crescente das organiza ções inte rnacionais (Beck& L evy, 2013, p. 6 ). A ssiste-se, pa ra Beck, a uma reafirmação das socieda des de risco, dada a preocupação crescente destas com o debate, a preven ção e a gestã o dos risco s, a que nenhum Esta do pode escapar. Não podendo os riscos globa is serem pre vistos ou calculados, esse facto reforça, quase parado xalmente, o peso do conhecim ento e da in ventariação do futuro nas sociedades contemporâneas. É esta opção temporal pelo futuro que torna a so cio logia uma ciência cosmopolita, com capacidade para pensar e d iscu tir a s cole tividades do risco co smopolita s (BECK& LEV Y, 2013, pp. 15-16).

Beck propõe tamb ém uma agenda de in vestigação para a questão dos risco s climáticos e para a criação do que Be ck e os seus colaborado res cha mam de comunidades cosmopolitas associada s ao risco climático (B eck et al., 2013). A radicalidade das altera ções climáticas le va UlrichBeck, na sua ú ltima e inacabada obra, a propo r o conceito de metamorfose do mundo por oposição a simples mudança socia l (B ECK, 2016 ).

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4 6 7 Muita s críticas foram avan çadas à teoria da so ciedad e do risco (para uma crítica numa perspetiva institucional, ver Rothstein, 2006. Para uma crítica, mas com uma reaprecia ção dos argu mentos de Beck, ve r A ven, 2012). As críticas mais sustentadas são as que foram avan çadas pela corrente ligada aos estudos da gove rnamentalidade. Nesta corrente de pensamento, os melhores escritos sobre o risco, a incerte za e os limites da teo ria da so ciedade do risco foram propo stos por Pat O' Ma lle y (2010, 2009, 2 008), a partir do conce ito de go ve rnamentalidad e de Michel Foucau lt (2004, 1997 ).

O que esta co rre nte teórica re jeita é a adoção de uma grande narrativa, quase evo lutiva, de uma primeira modernidade para a sociedade do risco e para a moderniza ção refle xiva, proposta po r UlrichBeck. Po r outro lado, para O' Malle y, Beck não tem em conta como os go verno s neolibe rais da atualidade têm sido ambivalentes quanto ao risco na esfera económica , tornando a in certeza uma no va catego ria de go vernação. Este im aginá rio neolibera l de in certe za implica a mobiliza ção de técnicas e specíficas de fle xibilidade e de adaptabilidade (O' Ma lle y, 200 9, p. 26). Os estudos da go ve rnamentalidad e focam a sua atenção na forma como a adoção do risco como quadro de referência para a go vernaçã o cria no va s subjetividades e n ova s relaçõe s inte rpessoa is, sociais e políticas (O' MALLE Y, 2008, p. 63).

Uma outra crítica sustentada à ide ia de Beck de democratização dos riscos foi pro posta recentemente por Dean Curra n (2018, 2017, 2013). Curran argumenta, basicamente, que na crescente produção e distribu ição de "males" (bads), as desigualdades de recurso s económicos ganh aram uma importância acrescida, pois são as diferenças em re cursos e conómicos que pe rmitem aos que e stão em vanta gem minimiza rem a sua exposição aos risco s. Essas diferenças impõem aos desfavo recidos a necessidade de se confrontarem com os riscos criados pela sociedade do risco (Cu rran, 2013, p. 44). Cu rran

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4 6 8 propõe o con ceito de desigua ldades de cla sse a ssociadas ao risco (risk-classinequa lities) (2018, 2017).

A crítica de Cu rran reforça a nece ssidade de se a tender às ra íze s socia is do risco, e numa perspetiva socioló gica, enfatiza r, mais do que a noção de construção socia l ou perceção do risco, a produção social dos riscos e dos desastre s. Os riscos e os desastres ocorrem como consequên cia de atividade s e processos socia is comuns, condicionados por ló gicas e dinâ micas comunitárias, institucionais e o rganiza ciona is específicas (OLIVE R-S MITH ET AL., 2 016; TIERNE Y, 201 4).

Uma análise muito pertinente das catástrofes e das na rrativas dos desastre s pode se r encontrada em Ma rk Ande rson (2011: 6). Este auto r propõe-se analisa r as narrativa s do desastre que explicam as expe riên cias ind ividuais e co letivas d os desastres, pa rtindo do diálo go entre tradições locais e quadro s mais vastos naciona is e globalizados de conhecimento. Os ca sos po r e le a nalisado s, assente s no estudo da relação entre narra tivas de desa stre e a política do desa stre, re ve lam o poder socia l e político concreto das represen tações dos desastre s naturais na América Latina (2011: 7 ).1

A gramática do desastre que Mark And erson identifica, he gemónica a partir de meados do século XX, tem como ferramenta principal a ava lia ção do risco para ju lga r o perigo e as ameaças potenciais (2011: 20). Esta gramá tica do desastre , que se rve pa ra media r os acontecimentos catastrófico s, in clui conce itos como risco, vu lnerab ilidade, trauma e normaliza ção. Aqu i, a vu ln erabilidade é o conceito centra l. Os crité rios de definição da vu lnerab ilidade definem quais a s pesso as e os grupos que estão em risco e, consequentemente, quem pode ficar traumatizado. A vu lnerab ilidade 1_{O s e s t u d o s d e c a s o p o r e le a b o r d a d o s s ã o o c ic lo n e S a n Z é n o n q u e a f e c t o u a} R e p ú b l ic a D o m in ic a n a e m 1 9 3 0 , e a f o r m a c o m o T r u j i ll o u t i l i zo u a c a t á s t r o f e p a r a a c o n s t r u ç ã o d a " n o va p á t r i a ", c o m a c o l e c t i v i za ç ã o e a m il i t a r i za ç ã o d o d e s a s t r e ; a s e c a d e l o n g a d u r a ç ã o e a c o n s t r u ç ã o li t e r á r ia d o r is c o n o N o r d e s t e b r a s i l e i r o ; a s v á r ia s e r u p ç õ e s v u lc â n ic a s n a Am é r ic a C e n t r a l e o p a p e l d a s m e s m a s p a r a o q u e o a u t o r c h a m a d e "n a c i o n a l is m o e x p l o s i v o "; e , p o r ú lt im o , o t e r r a m o t o q u e a f e c t o u a c i d a d e d o M é x ic o e m 1 9 8 5 , q u e a b a l o u t o d a s a s e s t r u t u r a s p o lí t ic a s e e c o n ó m ic a s d o p a í s , e q u e f o i l id o p e l o s i n t e l e c t u a is c o m o u m a ve r d a d e ir a c a t á s t r o f e p o l í t ic a .

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4 6 9 inscre ve o s limites entre a no rmalidade (como segu rança) e a normalização da insegu rança (o que não é aceitáve l socialmente como risco à lu z das ló gicas loca is, ou de referentes mais abstratos como os dire itos humanos).

Definir a vu lnerab ilidade de a lguém, de um grupo o u de uma comunidade torna-se um ato altamente político. E, co nclui o auto r, assiste-se à he gemonia de um a perspetiva un iversalista de vu lnerab ilidade, qu e não de volve e reve la o ato político que consiste em definir essa vulnerabilidade (2011: 21).

A cultura da ca la midade e a sua incorpo ração na cultura de otimismo norte -americana foi muito bem analisada por Kevin Ro za rio (2007). O auto r mostra como nos Estados Un idos o s dirigentes no poder muitas ve ze s viram os desastres como fontes de uma renovação e de um recomeço moral, político e económico (2007: 23 ).

Qualquer relato da cultu ra da ca lamidade tem qu e atender, segundo Ro za rio, aos ritmos do mod erno desen vo lvimento capita lista. A lógica cata strófica da modernidade obriga a ver a modernização como uma tentativa de to rnar o mu ndo mais se guro (a modernidade como antidesastre ), atra vé s de padrões de desenvolvimento que se movem por ciclos de ru ína e de reno vação, de de stru ição e de constru ção, produ zindo conflito s socia is e no vos pe rigos tecnoló gicos e ambientais (modernidade como desastre) (2007: 10 ).

A partir do e xemp lo dos Estados Unidos, Ro zario ch ega a uma conclusão cru cia l para o estudo m ais globa l dos de sastre s e das catástrofes, ou seja, que a moderna política dos desastres está sempre diretamente associada ao desenvo lvimento do Estado securitário nacional (2007: 15 2).2_{O que mudou nas últimas décadas, e o racismo e}

o classismo do furacão Katrina vie ram reve lar e confirmar, é que o neolibe ralismo já nem precisa do s argumentos justificativos de uma qualque r redenção pós-catá strofe, e assume-se de forma despudorada

2_{N o s Es t a d o s U n i d o s a f e d e r a l i za ç ã o d o a p o i o à s p o p u l a ç õ e s a f e t a d a s e s t e v e}

i n t im a m e n t e a s s o c ia d a à d e f e s a c i v i l d o s a n o s 5 0 , c o m a a p r o v a ç ã o e m 1 9 5 0 d o

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4 7 0 como uma máquina infernal de realiza r lu cro e, como afirmei anterio rmente, de coloca r os grupos e os ind ivíduos de scartá veis fora das rede s so cia is e das comunidades nacionais ima ginadas, remetidos para um estatuto liminar na so ciedade civil incivil.

Em cada contexto este processo assume matizes particulares, e o próprio neolibe ralismo não pode negar totalmente que o Estado deve atender aos mais desmunidos. Citan do Kevin Ro zario a propósito do Katrina (2007: 218 ): N e m a f é n o p r o g r e s s o n e m o c o m p r o m is s o c o m o d e s e n vo l v im e n t o e r a m j á n e c e s s á r io s p a r a a s s e g u r a r q u e a s c a t á s t r o f e s p e r m a n e c e s s e m a c o n t e c im e n t o s lu c r a t i v o s p a r a a l g u n s r a m o s d e n e g ó c io i n f l u e n t e s . M a is u m a v e z, e n t ã o , u m g r a n d e d e s a s t r e a p r e s e n t a v a - s e c o m o u m a o p o r t u n id a d e p a r a f o r t a l e c e r o e s t a d o n a c i o n a l s e c u r it á r i o , f a c i l i t a n d o a o m e s m o t e m p o a a c u m u la ç ã o d e c a p it a l e m p r e s a r ia l . A o m e s m o t e m p o , c o n t u d o , u m p ú b l ic o e x c it a d o a va n ç a va c o m a s r e i vi n d ic a ç õ e s d o s m e m b r o s m a is v u l n e r á v e is d a s o c ie d a d e , a p r e e n d e n d o o d e s a s t r e c o m o u m s in t o m a d e u m a o r d e m p o lí t ic a e e c o n ó m ic a f a lh a d a ( t r a d u ç ã o n o s s a ) .

A prime ira que stão que se de ve colo car nas ciência s sociais e na socio lo gia é no qu e consiste um desastre, ou melhor, como se define socio lo gicamente u m desastre. O deb ate pode parece r esotérico, ma s le vou a que um co njunto de cientista s sociais se juntassem para tenta r responder a essa questão (Qua rantelli, 1998).

Uma das definiçõe s mais intere ssantes de desastre foi proposta por Russel Dyne s (1998: 113), como "... uma ocasião definida normativamente, e em que um a comunidade inicia esforços extrao rdiná rios pa ra protege r e beneficiar algum recu rso socia l cuja existên cia é pe rceb ida como estando a meaçada".

O que há a reter nesta definição é que não se fa z re ferência a agentes e xte rnos que originam os acontecimentos e, por isso, todos os desastre s têm causas sociais. Desaparecem também todas as dicotomias como Deus/se r humano, natural/te cnoló gico, e a ênfase é colocada no con ceito de recu rso so cia l.

Se a maior pa rte das definições partem de uma abordagem quantitativa, a nível prático, os desastres têm que se r conside rados

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4 7 1 como acontecimentos lo cais, e a s definições e as quantificações de vem ser baseadas no im pacte loca l nas pe ssoas e nas comun idades loca is.

A níve l histórico e nas relaçõe s de colonia lismo, a geo grafia histó rica do s desa stres mostra à e vid ência as estraté gia s hegemónicas e performativa s d e produção de u m mundo inse guro. Como bem mostrou Gre g Ban koff (2007; 2004), o topos dos desastres natura is substitu iu no final do séc. XX os top oi da tropicalidade (a condição de doença é resolvid a pela medicina o cidental) e do desenvo lvimento (a condição da pob reza é re solvida pela in ve stimento e pela a juda ocidentais) na p rod ução de um outro e xótico, pe rigoso e distante.

A nível ma is ope racional, e na a va liação mais con ve ncional da análise do risco de desastre e dos paradigmas de atuação, esse risco de desastre começou por se r definido pela fórmula se gu inte (W isner et al., 2012: 24):

Risco de De sastre (RD) = Pe rigo (P ) x Vulnerab ilidade (V )

O risco de desastre seria, então, uma função da magnitude, do potencial de oco rrência, da fre quência e da velocidade de propa gação de um acontecimento potencialmente danoso (Perigo), em interação com a suscetibilida de das pessoas a serem afetadas por perdas, danos e mortes (Vulne rabilidade).

Posteriormente, nas análise s do risco de desastre foi incorporada a capacidade de proteção e de resposta das pessoas e das comunidades. A fórmula passa a in cluir, en tão, as capacidades das pessoas e das pop ulações:

Risco de Desastre (RD) = Perigo (P) x (Vulne rabilidade (V)/Capacidade (C))

Por último, e d iretamente relacionad o com o desen vo lvimento de políticas inte rnacio nais, na ciona is e locais para a mitiga ção dos risco s,

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4 7 2 em que os riscos entram na agenda política, e os Estados foram obrigados a definirem planos de atuação específicos, n os países mais desenvo lvidos po r pressão das seguradoras e das re segu radora s, o risco de desastre passa a integrar ta mbém esses fatores institu ciona is. A fórmula mais co mummente utilizad a é a segu inte:

(RD) = Perigo (P) x [(Vulne rabilidade (V)/Capacid ade (C)) - M (Mitiga ção]

Mais re centemente, as in suficiências teóricas, metodológica s e políticas associad as à análise da vu lnerab ilidade socia l foram reconhecidas, tan to pelos académ icos como pelas organiza ções internacionais, como as Naçõe s Un idas. Após o falhanço re lativo da Década Inte rnacio nal para a Redução dos Desa stre s (UNIS DR), e segu indo a estratégia de Yo kohama, foi sentida a necessidade de atender aos aspeto s multid imensiona is do risco de desa stre a pa rtir de uma perspetiva de desenvo lvimento. Da í a implementação dos Quadro de Ação de Hyo go(2005-2015) e d e Sendai (2015-2 030) (UNIS DR, 2015a; 2005).

3 A RES ILIÊ NCI A SOCI AL

Antes de entra rmos na temática da vu lnerab ilidade social e da segu rança e strutu ral da s popula çõ es, pro cedemos a uma bre ve discussão do conceito de resiliência socia l. A n ível científico, a origem e a utilização do conceito de resiliên cia nas vá ria s ciên cias e, depois, a sua mobilização pa ra as ciência s sociais e humanas, sã o contro ve rsas. Uma e xce lente re senha da histó ria complexa deste conceito pode ser encontrada em David Ale xander (2013). Uma definição gera l de resiliência se rá, "a capacidade das so ciedades, das com unidades e dos indivíduo s ou de um sistema socioecoló gico de lidarem com os

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4 7 3 impactos e as con sequências ad versas de acontecimentos perigosos" (Birkman, 2013, p. 32).

Uma definição mais socio ló gica, e qu e acentua a verten te cultura l dos sistemas afetados, pode ser e ncontrada em Ma nyena (2006). Man yena apre senta uma exce lente discussão da s difere ntes proposta s teóricas sob re o conceito de resiliência e da sua relação com o conceito de vuln erabilidade. Man yena define resiliê ncia como "a capacidade intrínseca para um sistema, uma comunidade e uma sociedade afetadas por um cho que ou stress a daptarem-se e sobre vive rem, alterando os seu s hábitos não essencia is e reconstruindo -se" (2006, p. 446). Isto implica que se ad ote formas de pensar que vão p ara além da simples redução da vu lnerabilidade, e que se identifique quais os elemento s essenciais e não-essen cia is em presença nas comunidades, partin do de práticas d e discriminação positiva, em ve z de infindáve is a va liaçõe s de risco e da reação a ambientes negativo s.

Alguns auto res têm analisado também as condições d e implementação do s estudos da resiliência socia l a partir da noção de capital so cia l e do seu contributo pa ra a recuperação após a ocorrência de um desastre (Aldrich, 2012). Embora algumas instituiçõe s internacionais e d iversos auto res utilizem o conce ito de resiliên cia socia l e proponham índice s de resiliência social (Cutte r, 2016; UNIS DR, 2015a, 2015b, 2005) em alternativa ao conce ito e aos índice s de vu lne rabilidade socia l, segu imos aqu i a crítica contundente de KathleenTierne y (2015). Com efeito , para Tie rne y (2 015, pp. 1328-1329) a proeminê ncia da re siliência socia l não resu lta de qualque r ino vação teó rica o u metodológica, mas simplesmente u m produto dos discu rsos neolibe ra is e do p rocesso geral de neo libe ralização.

A atenção política à redução da vu lnerabilidade e ao incremento da resiliência, in stigadora de inúmeras in vestigações e propostas de análise teó ricas e empíricas, tem centrado o debate mais na redução dos custo s e na m ensuração té cnica e operacional da vulnerab ilidade

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4 7 4 do que nas questões de cidadan ia, qua lidade de vid a e se gurança estrutu ral das pop ulações. A p rópria transição de um paradigma da vu lnerab ilidade pa ra um parad igma assente na resiliência ob riga a indaga r se o d iscurso subjacente não implica , na ve rdade, uma transferência de responsab ilidades das entidades internaciona is e go ve rnamentais pa ra as comunidades e os cidadãos. O discu rso da resiliência tende a recair sobre as populações com fracos recu rsos para torna rem os riscos se gu rá ve is.

Destas considerações resu lta a nece ssidade teó rica e política de um retorno crítico aos estudos das vu lnerab ilidades social, que pe rmita acentuar as desigualdades que emergem e se reforçam em situações indutoras de risco.

4 O RETONO À VULNE R ABILID ADE SOCI AL E OS GRUPOS DESF AV ORE CIDOS

A níve l mundial te m-se assistido ao aumento crescente do número de desastres re gistados com maior impacto nas vidas das populações e nos sistemas so cioeconómicos (UNISDR, 2015b). Durante vá ria s décadas a análise dos risco s naturais centrou -se nos processo s geofísico s, ne glige nciando aspetos como as estraté gia s individua is e coletivas para enfrentar as crises, a vu lnerab ilidade das pessoas e dos grupos e a capa cid ade de resiliência das comunidades.

O conce ito de vu lnerab ilidade social tem sido traba lhado por diferentes autores, com propostas de definições pró ximas, mas com acentuação difere nciada dos fatores rele vante s (Dwye r et al., 2004; EC-DgE, 2008; UNISDR, 2015b, 2005). Na aceção de Blaikie et al. (2004) e de Hufschimdt et al. (2005), a vulne ra bilidade socia l representa o n íve l de resiliência e de resistência dos in divíduos e das comunidades qua ndo exposto s a processo s ou acontecimentos perigoso s (Eakin& Luers, 2006; Phillips et al., 2009; Prescott-A llen, 2001). Uma e xce lente re visão da literatu ra sobre a aplicação do

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4 7 5 conceito de vu lne rabilidade social ao s desastres pode ser encontrada em FATEMi et a l. (2017).

A capacidade de avaliar a vulne rabilidade social é progressivamente entendida como um fator chave pa ra um efetivo processo de redu ção do risco (Birkm an, 2013; Langrid ge et al., 2006 ). Independentemente das perspetiva s diferentes adotadas pelos vários autores, pare ce have r consen so quan to ao facto de a vulnerab ilidade socia l não ser uma simples conse qu ência da expo siçã o aos perigos, mas sim o re sultado de condiçõe s de desigualdad e social que precedem a oco rrência desse s p rocessos, e que podem estar relacionados com fatores como a pobre za, a idade, o se xo ou a classe socia l (Bankoff, 2004; Bolin, 2006;Cutter, 2006, 200 3; Dwyer et al., 2004; Hufschmidt, 2011; Kuhlicke et a l., 2011).

Assume-se, assim, que as componentes da vulne rabilid ade social va riam em função de caracte rística s das comunidades que, à partida, não estão d iretame nte re lacionada s com a perigo sidade, que constitu i o lado biofísico do s riscos, mas sim com o grau de desen volvimento económico, o ace sso a recursos, o s modos de vida e os meios de subsistência da s pessoas e dos grupos afetados. As populações vu lnerá veis são a quelas que se enco ntram em risco, nã o simplesmente porque estão e xpostas aos perigos, mas como resu ltado da marginalidade em que vivem, fazend o das suas vidas u ma “emergência permanente” (Cu rran, 2018, 2017; Cu tter, 2009; 2006 ).

O conceito de vulnerabilidade social emergiu como uma crítica exp lícita aos pa radigmas dominante s e con vencionais de análise do s desastre s. Assim, o conceito de vu ln erabilidade so cia l está associado ao grau de e xpo sição ao s riscos naturais e te cn ológico s e aos acontecimentos e xtremos (B laikie et a l., 2004). Este gra u de exposição depende estre itamente da capacidad e de re sistência e de re siliência dos indivíduos e do s grupos ma is afetados.

Para uma correta ava liação da vulnerabilidade social e da sua inte gração como instrumento efica z d e planeamento, devemos atende r

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4 7 6 aos se guinte s aspetos: as dimensões estrutura is d o territó rio; as caracte rística s b iofísica s; a e strutura e a dinâmica d emográfica da s populações; o ca pital social e as redes sociais e xistente s; a s dimensões sociocultura is; as po líticas públicas; as política s de desenvo lvimento e de inve stimento público; e, não menos importante, a atividade económica.

A integração dos fatores biofísicos e sociocu ltura is na análise da vu lnerab ilidade so cial implica uma p erspetiva mais ab rangente, como um conceito de ecolo gia po lítica (OliveSmith et al., 2016; Olive r-Smith, 2004). Pa ra Olive r-r-Smith, a vu lnerab ilidade en glo ba e in corpo ra a multidimension alidade dos perigos e dos desastres. Como consequên cia, a a tenção dos in vestigadore s de ve o rie ntar-se para a totalidade da s re lações numa dad a situação que constituem as condições que, em combinação com as forças ambienta is, produ zem ou originam um desastre. Po r outro lado, os desastres são sempre sociais e não o p roduto d e condições natu ra is e specíficas. Na conjunção do s fatores cultu ra is, societais e natura is de vemos atende r ao papel das forças, organiza çõ es e crenças que estão na base da produção do ambiente que o rigina e facilita o s desastres.

Inúmeros autore s (Cutter, 2003; Da vis, 2004 ) e o rganiza ções (UNISDR, 2004; IFRCRCS, 2010) têm apresentado metodologias de análise da vulne rabilidade social a os perigos, pe rmitindo amplia r e va lida r no vos referencia is e a sele ção de diversos indicadore s. As diferentes aceções do termo e as diversas e xp lanações metodológicas suscitam a necessidade de aprofundar o estudo da vu lnerab ilidade socia l dos indivíd uos, dos grupo s e das comunidades, dado que os indicado res na cion ais camuflam frequentemente a va riabilidade que existe na s unidade s de análise, e ap licam limites so cia is e a rtificiais para medir pro ce ssos que na rea lidade ocorrem dentro de limites ambientais. A esca la a aplica r, do lo cal ao global, constitu iu um fator centra l para a compreensão das d iferenças na vu lnerab ilidade so cia l e das perdas causad as pelos de sastres.

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4 7 7 Na última década, foram levados a cabo vá rios trabalhos quantitativos e qu alitativos no âmbito da avaliação da vu lnerab ilidade socia l. Mais rece ntemente, Mark Pellin g (2013) p rocedeu a uma excelente síntese d os índices de risco globais, que procu ram apreende r o risco a uma escala globa l com re solução metodo lógica à s escala s nacionais e subna cionais. Como ref ere Pe llin g (2013, p. 168), entre 2004 e 2005 apareceram os segu intes índices globa is: o

Disa sterRiskInde x (DRI), os Hotspots e o

TheA me rica sIndexingProgra mme. A partir de 2010 apareceu um novo

índ ice, o Global RiskIndex, que resu lta da junção das equipas do DRI e do Hotspots.

4.1 Vulnera bilidade social: o caso português

Em Portu gal são p oucos os traba lhos que incidem sob re os índ ices de vu lnerab ilidade socia l. Mais re centemente, uma equip a do IGOT/UL aplicou o índice de vulne rabilidade social de Susan Cutter à Área Metropo litana de L isboa (Guilla rd -Go nçalves, 2014), havendo também estudos sob re riscos específicos (Fernandez et a l., 2016 ).

É de referir também o trabalho inicia do por Mendes (20 09, 2007), propondo um índice de vulne rabilida de socia l pa ra a região centro de Portu gal num qu adro de e xposiçã o a vários pe rigos, ou, mais recentemente o trabalho da equipa do Observató rio do Risco (Mendes et al. 2011a, 2011b). O trabalho in icial sobre a Região Ce ntro (Mendes, 2009, 2007) baseia-se na aplicação empírica d o índice de vu lnerab ilidade so cial propo sto por Susan Cu tter (2 005, 2003). A necessidade de operaciona lização do conceito de vulne rabilidade socia l ad veio da elaboração do Pla no Regional de Ordenamento do Territó rio da Re gião Centro (P ROT-C), e do desafio prin cipa l de incorpo ra r a análise da vulne rabilid ade socia l como ferramenta de planeamento, de forma a implementar-se um modelo territoria l para a re gião em estudo.

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4 7 8 Os resu ltados obtidos le va ram a equ ipa do Observatório do Risco a conclu ir pe la necessidade de se reve r os pa radigma s estabelecidos quanto à aná lise dos desastres, enfatizando a importância do planeamento pré-e vento e da carto grafia das populações vu lnerá veis, de forma a permitir a e labora ção de políticas de p re venção e de segu rança efica zes e que tenham em conta as desiguald ades socia is e os direitos de cidadania.

No âmbito do orde namento e planeamento nacional e regiona l em Portu gal, o s planos e instrumentos e xistentes não inco rp oram a análise da vu lnerab ilidade socia l, ou os indica dores associado s à mesma, como determinantes no d esenho e implementação de medidas de pre venção. O mesmo acontece na articulação entre as atividade s so cioeconómicas e as política s e as infraestrutu ras d e proteção civil (Tavare s et al., 2010). A carto grafia das á reas e do s grupos mais vulnerá veis, bem como a identificação dos fatores de sencadeadores, po dem contribu ir para mudar o enqu adramento lega l da proteção civil e das políticas de go ve rnação em Portuga l (Mendes & Ta va res, 2008 ).

Nesse sentido, e atendendo às limitações na aplica ção e va lida ção do índice de vuln erabilidade social de Susan Cutter para Portuga l, procurou -se e videnciar no sistema territoria l de Po rtu gal continental, tendo por base a escala lo cal (mun icípio e freguesia ), uma metodologia de ava lia ção da vu lnerab ilidade socia l aos perigos em que, a partir de índ ices, a valiasse a capacidade de suporte e a criticid ade locais, as quais configu ram a capacidade de re sposta dos ind ivídu os, dos grupos e das comunidades.

O principal ob je tivo do índice de vu lnerab ilid ade socia l desenvo lvido pela equipa do Ob serva tório do Risco (OS IRIS) do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra é estabelecer uma análise multidiscip linar da vu lnerab ilid ade social asso cia da aos perigo s naturais e tecno ló gicos, a partir de um conhecimento aprofundado dos territó rios, ultrapassando o constrangimento das escalas subnaciona is

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4 7 9 de análise, e acentuando a vertente socioló gica do modelo analítico proposto.

Este novo índ ice de vulne rabilida de social compo rta duas dimensões distintas, a criticidade e a capacidad e de suporte, incorpo rando-se o s efeitos de esca la na mensuração das dimensões territo ria is asso cia das à vu lnerab ilida de. Neste conte xto , o conceito de criticidade é entendido como o conjunto de caracte rísticas e comportamentos dos indivíduos e dos grupos sociais que podem contribuir para a rutura do sistema e dos recu rsos da s comunidades que lhes pe rmitem responder ou lida r com cenário s catastróficos. No entanto, o sistema territo ria l possui igua lmente um conjunto de recu rsos que lhe p ermite enfrentar u ma eventua l crise. Neste sentido, a par da criticidade, considera -se necessário contemplar aquilo que foi denominado de capacidade de su porte, ou se ja, o conjunto de infraestrutu ras territoria is que permite à comunidade reagir em caso de desastre ou catá strofe. O conce ito d e vulne rabilidade socia l é assim, definido como o níve l de re siliên cia ou resistência dos indivíduos e comunidades quan do expostos a processos ou e ventos danosos, e resulta da conju ga ção da criticidade e da capacidade de suporte.

Com esta a valiaçã o pretende -se a in da testa r a re laçã o entre a escala e a s va riá ve is dete rminantes na a valiação da vu lnerab ilidade socia l, su scitando a refle xão sob re a influência do s da dos de base na constru ção dos índices e a diferente reprodutib ilid ade a escalas municipais e subm unicipa is.

A aplicação de ste novo índice de vulnerabilidade social à esca la municipal e subm unicipa l pode ser a valiada em Me ndes e Santos (2017), Mendes e t al. (2011a; 201 1b), e a sua ap licab ilidade e operaciona lidade nos planos municipais de emergên cia de proteçã o civil de três conce lhos em Portuga l, em Santos et al. (2016, 2015) e Mendes et a l. (201 4).

Uma boa a valiaçã o da vulne rabilida de socia l, atenta a o efeito de escala e ao pape l crucial da s desigu aldades sociais e das assimetria s

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4 8 0 territo ria is, que in tegre tanto a criticidade como a capacidade de suporte, possib ilitará uma melhor definição de estraté gias de pre venção, de re sposta e de mitigação dos risco s naturais e tecnoló gicos em Po rtu gal.

As questões da vulnerabilidade social e da resiliência ainda não se incorpo ram de forma exp lícita nas questõe s do p lan eamento e do ordenamento do te rritó rio pa ra mitiga ção dos riscos. Algumas prime iras propostas foram já avançada s para o caso portu guês (Mendes, 2009; Mendes & Ta vare s, 2008; Tavare s e S antos, 2014).

Uma boa síntese p ode ser encontrada em Yun g-Jaan Lee (2014). O autor con stata, a partir da re visão da literatu ra, qu e não e xistem instituiçõe s pa ra u tiliza rem as aná lises da vu lnerab ilid ade socia l na tomada de decisões (Jaba reen, 2013). Isto porque a in corpora ção da vu lnerab ilidade so cial nas estraté gia s de p laneamento implica que o conhecimento prod uzido pelos estud os de vulne rabilid ade social se ja mobilizado e ap licado pelos técn icos e pe los decisores, e que, complementarmente, haja uma definição cla ra de qua is os potencia is utilizado res desse conhecimento. Po r último, é necessário definir de forma clara qual o papel das populações e dos seus rep resentantes no processo de planea mento para a mitigação da vulne rabilidade socia l.

5. A SEGUR ANÇ A ESTRUTUR AL D AS POPUL AÇÕES

A possib ilidade de construção de u m espaço público com plena participação cida dã em relação aos perigo s, aos riscos e à vu lnerab ilidade, pa ra a lém de uma ecologia do medo e de uma política do medo, implica uma visão alte rn ativa assente na segu rança das populações (Lakoff, 2006). Este n ovo pa radigma conduz a uma pergun ta centra l: que tipo de técn icas, instrumentos e institu ições go ve rnamentais sã o mais rele van tes para se a tender ao bem-esta r dos cidadãos, e quais o s objeto s de conhecimento e o s tipos de intervenção a definir para manter a se gu rança das populações?

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4 8 1 O quadro de análise deve ser o de longo p ra zo, que atenda ao apro visionamento de saúde pública e à diminuição da pobre za, em ve z de resposta s e a ções marcada s p ela urgên cia, o curto p ra zo e a mitigação e limitação dos danos. Especial aten ção de ve ser atribu ída aos fatores estrutu rais e às sua s dim ensões espaciais, que e xigem um planeamento e um âmbito de atuaçã o cla ros e bem d elimitado s das entidades púb lica s. A definição de m odos de vida su ste ntáve is implica necessariamente uma intervenção sustentada e inte grada no que concerne ao bem-e star das populaçõe s.

Uma lógica de participação cívica na construção de um espaço público dia ló gico e m torno das questões do risco de ve considera r a s condições de vida dos se res human os como membros de um coletivo socia l e o seu dire ito de inte gração e de realiza ção de uma cidadania plena (Po rtella et a l., 2014).

Dada a heterogen eidade e a interatividade da vulne rabilidade socia l, as política s públicas de vem assumir uma dimensão multiesca lar e atender aos fatores de diferenciação espacial, mesmo em territó rios contíguo s. Isto implica uma re visão dos pa radigm as dominantes assentes na pre paração e na mitigação dos desastres, sendo necessário enfatizar o p laneamento pré-e vento e a ca rto grafia socia l das populações vulnerá ve is, que im plica um rigoro so in ventá rio das redes so cia is e do potencial de resistência e de resiliência dos indivíduo s e dos grupos mais vu lnerá ve is. Uma aborda gem estruturada das desigua ldades sociais perante os perigos de ve permitir uma redefinição e uma exp licita ção dos direito s de cidadan ia envo lvidos e a sua implicação na relação de confiança entre go ve rnados e go ve rnantes e , de forma mais abrangente , na confiança nas instituiçõe s.

A produção de con hecimento sobre o territó rio e as suas dinâmicas e a cartografia da vulne rabilidade social de vem ser a companhadas e participadas pelo s indivíduos, grupos e comunidades diretamente afetados, de forma a potenciar a con strução de epistemologias cívicas

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4 8 2 (Jasanoff, 2010, 2005, 2003) em to rn o das questõe s relacionadas com a proteção civil e a segu rança da s po pulações.

O que é crucial neste no vo pa radigma de se gurança das populações é o de sen volvimento de tecnolo gia s sociais de participa ção pública e de informação sobre a vulnerab ilidade social aos risco s naturais e tecno lógicos (Fischer, 20 03; Irwin, 2006; L atour&W eibel, 2005; Mille r, 2005; Ro we&Fre wer, 20 05). Estas te cnolo gias consistirão em fóruns híb ridos (Callon, La scou mes, &Barthe, 20 01), ate lie rs de ciência e outra s in icia tiva s que prom ovam uma a valiação participativa das tecnolo gia s e que junte cien tistas, cidadãos, representan tes políticos, profissio nais da proteção civil e outro s inte ressados, como empresários e o rga nizações a ssociativas.

A conclu são p remente é que , indep endentemente dos conceitos mobilizado s e das metodologias ativadas, o risco decorre das desigualdades so ciais e reforça-a s e é, eminentemente, um fenómeno que tem que ser traba lhado sociolo gicamente para permitir a constru ção de com unidades re sistentes e igualitá ria s.

O objetivo é o e mpoderamento das comunidades na análise do risco (Adamson, 2010; Portella et al., 2016, Porto et al., 2016), discutindo de forma crítica o conceito de resiliência co munitária, pa ra além da ve rtente meramente normativa, in corpo rando as dimensões políticas, as ló gica s e as p ráticas de poder e as componentes cultu ra is (Matyas&Pe llin g, 2 015), re correndo à noção tridimensional de poder proposta po r Ste ve Lukes (Lu kes, 197 4, p. 29).

A conclu são p remente é que , indep endentemente dos conceitos mobilizado s e das metodologias ativadas, o risco decorre das desigualdades so ciais e reforça-a s e é, eminentemente, um fenómeno que tem que ser traba lhado sociolo gicamente para permitir a constru ção de com unidades re siliente s e igualitá ria s.

RISK, SOCI AL V ULNE R ABILITY AN D RESILIE NCE: CONCEP TS AND CH ALLE NGE S

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4 8 3 ABS TR ACT

In this paper a discussion of the sociolo gica l specificity of the concepts of risk a nd of risk so ciety is proposed, a ssociatin g the late st concept to W estern modernity and to a neolibera l lo gic. The concept of risk so ciety does n ot attend to the irru ption of uncerta inty as a cate go ry of neoliberal go vernance and of reproduction of social in equalities. The recent tu rn to the n otion of socia l resilience, and to the idea of resilient societies and communities, be yond n ot brin gin g an y the oretical rele vant inno vation, reduce s State responsibility and fundamental role in the structura l safety of populations e in the capacity of resistance to disaste rs a s citizen ship right.

It is a rgued, the refore, for the need to return toth stud ies of social vu lnerab ility as an instrument to iden tify and empo wer underprivile ged socia l group s, in a broader lo gic of participation and citizenship.

Ke yw ords: Social Vulnerability.Resilience. Risk. Disa ster. Structu ra l Safety of Populatio ns.

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