AGRADECIMENTOS
Ao professor Ivo Domingues, pela sua paciência e o seu profissionalismo no seu trabalho de orientação desta dissertação de mestrado.
Aos meus pais pelo apoio incondicional e pelo carinho durante o período de realização da dissertação.
Aos meus amigos pelo apoio prestado
A todos quantos de forma directa ou indirecta contribuíram para a realização desta dissertação.
PRÁTICAS E ATITUDES DE
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
NUMA AUTARQUIA
RESUMO
O presente trabalho apresenta a análise de uma autarquia, uma realidade marcada pelas especificidades culturais e organizativas que validam o desconhecimento da legitimidade da avaliação de desempenho e consequentemente não produzem práticas de avaliação. Esta abordagem pretende encontrar o método ideal para obedecer aos requisitos legais e simultaneamente satisfazer as necessidades dos agentes.
Partindo de uma categorização informal dos agentes que trabalham na organização, procurou-se perceber como a organização reage e se regula e simultaneamente abre possibilidade à mudança. Por fim procurou-se apresentar um possível modelo de avaliação.
O principal resultado alcançado pelo estudo foi o despertar da organização para a necessidade de avaliar correctamente o desempenho dos agentes que o constituem, iniciando desta forma o processo de mudança.
PRACTICAL AND ATTITUDES OF
EVALUATION OF PERFORMANCE
IN AN AUTARCHY
ABSTRACT
The present paper presents an analysis of an autarchy, a reality marked by cultural and organizational characteristics that validly the ignorance of the legitimacy of the performance evaluation e consequently don’t produce practise of evaluation. This approach pretends to find the ideal method to obey to the legal requirements e simultaneously satisfy the needs of the agents.
Starting from an informal characterization of the agents who work in the organization, it tries to understand how the organization reacts and regulates and simultaneously opens the possibility to change. Finally, it searches to represent a possible model of evaluation.
The main result achieved by the study was to “wake up” the organization for the necessity of correct performance evaluation of the agents who constitute it, having started this way the process of change.
INDICE
AGRADECIMENTOS ... ii
RESUMO ... iii
ABSTRACT ... iv
MÉTODOS, TÉCNICAS E FONTES DE INVESTIGAÇÃO... 9
Problema e Metodologia... 10
1.1Problema... 10
1.2 Natureza do estudo ... 10
1.3 Fontes de Evidência... 12
1.4 Técnicas de recolha de dados ... 13
1.5 Unidade de análise... 15
A ORGANIZAÇÃO FORMAL DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA AUTARQUIA ... 16
2.Organização Formal da Avaliação de Desempenho... 17
2.1 Organização Burocrática ... 17
2.2 Práticas Burocratizadas Previstas ... 24
2.2.1 Quem Avalia... 24
2.2.2 Quando Se Avalia... 26
2.2.3 Como se avalia ... 27
2.2.4 Por Que Não Se Avalia... 28
2.3 Exercício da Voz Discordante da Organização Burocrática ... 30
2.4 Conhecimento Tácito da Avaliação de Desempenho ... 31
2.5 Conclusão do Capítulo ... 32
ORGANIZAÇÃO INFORMAL E AS PRÁTICAS ANÁRQUICAS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO... 33
Organização Informal ... 34
3.1 A Informalidade na Avaliação... 34
3.2 Práticas Informais De Avaliação de Avaliação ... 37
3.2.1 Categorização Informal dos Agentes... 38
3. 3 Novas Categorias da Organização Informal... 47
3.4 O Modelo da Anarquia Organizada na Organização... 49
3.4.2 Tecnologia Incerta e Problemática ... 53
3.4.2.1.Tecnologia Errática da Avaliação de Desempenho... 54
3.4.3. Participação Fluída ... 55
3.4.3.1 Participação Fluída na Mudança ... 56
3.4.4 Tomada de Decisão com Base no Caixote do Lixo... 58
3.4.4.1 A Avaliação de Desempenho com Base no Caixote do Lixo... 60
3.5 Conclusão ... 61
ATITUDES FACE À AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO ... 63
4. Atitudes face à avaliação de desempenho ... 64
4.1Razão para o estudo das atitudes ... 64
4.2 Atitudes dos Agentes quanto à Importância da Avaliação de Desempenho .... 66
4.2.1 Atitudes Face à Avaliação de Desempenho ... 71
4.2.2 Critérios de Avaliação ... 73 4.2.3 Períodos de Avaliação ... 75 4.2.4 Métodos de Avaliação ... 76 4.2.5 Objectivos de Avaliação... 77 4.2.6 Benefícios de Avaliação ... 78 4.2 Contexto Organizacional ... 81 4.3 Conclusão do capítulo ... 82
A ESTRUTURAÇÃO SOCIAL DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO ... 83
5. Estruturação social da Avaliação de Desempenho... 84
5.1 Modalidades de estruturação da Avaliação de Desempenho... 86
5.2 Possibilidades de Mudança Organizacional ... 90
5.3 Mudança de que forma? ... 95
5.3.1 Método das Escalas Gráficas... 96
5.3.2 Método de Escolha Forçada ... 97
5.3.3 Método da Pesquisa de Campo... 97
5.3.4 Método de Comparação aos Pares... 98
5.3.5 Método dos Incidentes Críticos ... 98
5.3.6 Método das Frases Descritivas ... 98
5.4. Adequação da Avaliação à Autarquia ... 99
5.5 Conclusão do Capítulo ... 105
ANEXOS... 112
Decreto Regulamentar nº44-B/83 de 1 de Junho... 113
Decreto Regulamentar nº 45/86 de 16 de Dezembro ... 121
Regulamento Interno dos Serviços Municipais... 124
Ficha de Notação ... 136
Lei 10/2004 de 22 de Março... 139
Artigo - Novo Regime Não se Aplica às Autarquias... 150
Artigos de Vítor Ruivo ... 152
Tipologia Utilizada para a Caracterização dos Agentes... 159
Avaliação de Desempenho um Regulamento Inaceitável ... 170
Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local ... 175
INDICE DE TABELAS
Tabela 1- Nível de Participação da amostra ...14
Tabela 2 - Tipo de Funcionários Existentes ...39
Tabela 3 - Descrição dos tipos de funcionários...39
Tabela 4 - Preferências dos actores quanto ao método ideal...96
1
CAPÍTULO
MÉTODOS, TÉCNICAS E FONTES
DE INVESTIGAÇÃO
Problema e Metodologia
1.1Problema
“ A avaliação de desempenho é uma apreciação sistemática do desempenho de cada pessoa no cargo e o seu potencial de desenvolvimento futuro.”1
A pertinência da avaliação significa o reconhecimento por parte das organizações da importância dos recursos humanos. Avaliar não se prende apenas com um estímulo salarial, mas com o desenvolvimento individual e organizacional que permite tomar decisões de vital relevância para o funcionamento da organização.
Com a avaliação de desempenho a organização obtêm dados e informações pertinentes sobre a performance dos seus colaboradores. Contudo a importância e o significado assumido pela avaliação de desempenho varia de organização para organização, ajustando-se na maioria dos casos aos objectivos organizacionais e às formas de prossecução dos mesmos, existindo ainda organizações em que tal prática não existe.
A organização em estudo (uma autarquia) é uma realidade marcada pelas especificidades culturais e organizativas que validam o desconhecimento da legitimidade da avaliação de desempenho e consequentemente não reproduzem práticas de avaliação. A acção dos indivíduos realiza-se através de regras e recursos em locais e espaços temporais definidos e marcados pelas dinâmicas informais.
A ausência de um sistema de avaliação de desempenho numa entidade de poder local levanta algumas questões pertinentes que irão nortear toda esta investigação: Como a Câmara Municipal de Melgaço reproduz as condições sociais que favorecem a
inexistência da avaliação de desempenho e de que forma se poderá desenvolver um processo de mudança? – as duas questões que norteiam este estudo.
O estudo da possibilidade de mudança implica reconciliar o formalismo da estrutura burocrática e a informalidade do agente da anarquia organizada reunindo-os na dualidade da estruturação social.
1.2 Natureza do estudo
Qualquer investigação de natureza científica impõe a aquisição de conhecimentos de acordo com o objecto de estudo. A escolha dos métodos que norteiam o trabalho relacionam-se essencialmente com o tipo de estudo que se pretende realizar, neste caso
específico, uma autarquia. Desta forma, a eleição recai sobre o estudo de caso que, tal como o nome indica estuda um caso em profundidade, no seu contexto natural ou seja, “é uma investigação empírica que investiga um fenómeno no seu ambiente natural quando as fronteiras entre o fenómeno e o contexto não são bem definidas.”2 Permite “uma caracterização abrangente para designar uma diversidade de pesquisas que colectam e registram dados de um caso particular ou vários casos a fim de organizar um relatório ordenado e crítico de uma experiência, ou avaliá-la analiticamente, objectivando, tomar decisões a seu respeito ou propor uma acção transformadora.” 3 O estudo de caso “não é uma técnica específica… é um meio de organizar dados sociais preservando o carácter unitário do objecto social.”4 “É uma inquirição empírica que investiga um fenómeno contemporâneo dentro de um contexto da vida real, quando a fronteira entre o fenómeno e o contexto não é claramente evidente e onde múltiplas fontes de evidência são utilizadas,”5 uma investigação empírica baseada num raciocínio indutivo fundamentado num trabalho de campo não experimental que utiliza múltiplas fontes. O estudo de caso permite ao investigador ter um certo controlo sobre os acontecimentos e fornece explicações sobre os elementos que marcam o caso em estudo; possibilita visualizar uma imagem da organização, que pode ser descrita como uma convergência de informações, de vivências e de troca de experiências, partindo da percepção de que cada participante da organização levar - nos -á à compreensão mais clara da natureza e da dinâmica do fenómeno que constitui o foco de nossa observação. O estudo de caso permite estudar um fenómeno dentro de seu contexto real, utilizando a informação para determinar as causas do problema em estudo e as oportunidades, “ é a estratégia mais adequada quando queremos saber o como e o porque de acontecimentos actuais sobre os quais o investigador tem pouco ou nenhum controlo.
A principal vantagem da utilização do estudo de caso “é a possibilidade de aprofundamento que oferece, pois os recursos se vêem concentrados no caso visado, não estando o estudo submetido às restrições ligadas à do caso com outros casos.” 6 No decorrer da pesquisa o investigador tem a possibilidade de adaptar os instrumentos de pesquisa ao contexto em estudo e reexaminar alguns elementos da teoria ou teorias de suporte da investigação (tudo isso porque não está ligado a nenhum protocolo de pesquisa que deveria permanecer imutável). De acordo com Yin7, a eleição do estudo de caso deve ser feita quando se trata de estudar um conjunto de eventos contemporâneos, em realidades
2 YIN Robert K. (1989) Case Study Research – Design and Methods, USA: Sage Publications; 3 CHIZZOTTI António (2000) Pesquisa em Ciências Humanas e Sociais, São Paulo: Cortez Editora; 4 GOODE, W.J. & HATT P.K. (1969) Métodos em Pesquisa Sócia, São Paulo: Cia Editora Nacional; 5 YIN Robert K. (1989) Case Study Research – Design and Methods, USA: Sage Publications;
6 LAVILLE Christian e DIONNE Jean, (1997), A Construção do Saber – Manual de Metodologia da Pesquisa em Ciências
Humanas, Belo Horizonte: Editora UFMG;
onde os comportamentos mais importantes não são passíveis de ser manipulados, mas onde é possível fazer observações directas e entrevistas sistemáticas.
Este tipo de pesquisa tem sempre um grande cunho descritivo, em que o investigador procura dar a conhecer a situação em estudo tal como ela lhe surge, serve fundamentalmente para compreender um fenómeno.
Por ultimo, o objecto do estudo de caso é a inexistência de um sistema de avaliação de desempenho na Câmara Municipal de Melgaço.
1.3 Fontes de Evidência
O estudo de caso é uma investigação empírica, baseando-se essencialmente no trabalho de campo. Uma vez que o estudo de caso permite compreender um fenómeno em contexto real e, tendo em conta o objecto de estudo, a avaliação de desempenho, as fontes de evidência utilizadas dividem-se em: primárias e secundárias.
As fontes primárias narram directamente o objecto, permitem ao investigador obter informação directamente da realidade. No caso da investigação em causa as fontes primárias foram os vereadores, os chefes de divisão, alguns chefes de secção e alguns operativos e ainda um dos encarregados. A principal resistência à investigação realizada ocorreu sobretudo, ao nível operativo, em pessoas com níveis de escolaridade inferiores e com faixas etárias mais avançadas.
As fontes secundárias constituem-se como registros escritos que procedem também de um contacto com a prática mas que já foram processadas por outros investigadores, no caso específico, por legisladores uma vez que as fontes secundárias escolhidas foram: o Decreto Regulamentar Nº 44 – B/83 de 1 de Junho que institui a classificação de serviço e os procedimentos em que decorre a avaliação de desempenho na função pública; o Decreto Regulamentar Nº45/86 de 16 de Dezembro que aplica o Decreto referido anteriormente, às autarquias locais; o Decreto de Lei nº 442/91 de 15 de Novembro – Código do Procedimento Administrativo; o Regulamento Interno dos Serviços Municipais de Melgaço; a Lei Nº 10/2004- que cria o Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho; e por fim o Decreto de Lei n.º 248/85 de 15 de Junho que regula a reestruturação de carreiras.
1.4 Técnicas de recolha de dados
Após a definição do objecto de estudo é necessário enunciar as técnicas utilizadas para a recolha de dados, sendo que para obter dados junto das fontes primárias foram escolhidas: entrevistas semi-directivas e um inquérito por questionário.
As entrevistas distinguem-se das outras técnicas metodológicas pela aplicação dos processos fundamentais de comunicação e de interacção humana, consistindo na interacção entre duas pessoas, nas quais o investigador formula questões relativas ao tema em investigação enquanto o investigado fornece verbalmente a informação solicitada; permitem retirar informações e elementos de reflexão muito ricos e matizados, auxiliando na pesquisa de opiniões sobre alguns objectos e na compreensão da conduta dos actores sociais. As entrevistas constituem-se como uma fonte essencial de evidências para o estudo de caso.
Na autarquia em estudo, as entrevistas, serviram sobretudo para analisar as atitudes dos principais responsáveis por uma possível mudança. Para além de cargos de chefia, as entrevistas abarcaram alguns funcionários, do nível operativo com algum estatuto (informal) na organização.
Para além das entrevistas, realizaram-se ainda inquéritos por questionário (com questões abertas e fechadas), de administração directa. Os inquéritos permitiram conhecer a forma como os agentes classificam os colegas de trabalho, através da monitorização das condutas e consequentemente permitiu categorizar os agentes da organização.
Constrangimentos propiciados pela própria estrutura condicionaram a realização quer das entrevistas quer dos inquéritos pelo que, o valor das não respostas, ascendeu a 52% da população abrangida no caso dos inquéritos e a 66% no caso das entrevistas. A influência dos líderes informais regulou a decisão dos agentes em participar ou não nos inquéritos. Por outro lado, o facto do estudo ser realizado por alguém que colabora com a autarquia em causa suscita na amostra em estudo algumas reservas na sua participação – os agentes temem que de alguma forma as suas respostas possam influenciar de forma negativa a sua existência na organização.
Tabela 1- Nível de Participação da amostra
Inquéritos Entrevistas Sim Não Sim Não
Efectivo % Efectivo % Efectivo % Efectivo % 21 48 23 52 15 34 29 66
44
Procurando limitar os efeitos da não resposta de uma parte considerável da amostra, esta investigação foi complementada com a observação directa que permitiu recolher evidências sobre o caso em estudo. Evidências que “ geralmente são úteis para prover informações adicionais ao tópico em estudo”8 e captar alguns comportamentos no momento em que se engendram, permitindo a compreensão de relações sociais estabelecidas em contexto de trabalho e em contexto de lazer – durante o momento do café, nos horários que precedem à entrada, etc.
A observação directa permitiu a percepção do aparecimento e modificação de comportamentos, tendo em conta o espaço onde os actores sociais se encontram e eliminando a subjectividade das informações recolhidas através de outras técnicas. A influência que o espaço e os outros têm no comportamento dos agentes leva a que estes raramente ou nunca sejam totalmente sinceros nas suas respostas, pelo que é necessário observá-los no contexto em estudo.
Para além das técnicas anteriormente referidas foi realizada uma pesquisa documental aos Decretos Regulamentares nº 44-B/839 de 1 de Junho e nº45/8610 de 16 de Dezembro (que tenta adaptar o sistema de avaliação da função pública às autarquias locais) a Lei 10/2004 de 22/3 a qual desenvolve o chamado Sistema Integrado de Avaliação, o Regulamento Interno dos Serviços Municipais de Melgaço11 e algumas publicações dos sindicatos da função pública. A documentação é uma importante fonte de informação, contudo o seu uso deve ser feito de forma moderada, uma vez que não devem ser aceites como registros literais e precisos dos eventos. Devem antes ser entendidos como forma de corroborar outras informações.
8 YIN Robert K. (1989) Case Study Research – Design and Methods, USA: Sage Publications; 9 Anexo nº1;
10 Anexo nº 2; 11 Anexo nº 3.
1.5 Unidade de análise
A Câmara Municipal de Melgaço dispõe de 173 trabalhadores com vínculo. Para além destes existem 25 indivíduos, avençados, sem qualquer vínculo à organização que, para os efeitos de estudo, foram retirados do universo uma vez que não são abarcados pela avaliação de desempenho.
Destes 173 trabalhadores, 82% são funcionários do quadro e os restantes 18% contratados. Na sua maioria são homens, muito embora uma primeira impressão dos Paços do Concelho deixe transparecer o contrário, pois o sexo masculino está essencialmente ligado aos restantes serviços que funcionam no exterior do edifício central.
Perante a impossibilidade de estudar a realidade no seu todo, foi constituído um subgrupo do universo em estudo, designado por amostra (por meio do qual se estabelecem ou estimam as características desse universo ou população). O tipo de amostra utilizada foi a amostra probabilista estratificada (aleatória) não proporcional, onde todos os elementos do universo têm a mesma probabilidade de serem escolhidos para comporem a amostra.
Neste sentido foi realizada uma amostra de cerca de 25% que corresponderia a 43 funcionários mas no caso específico a amostra diz respeito a 44 indivíduos que responderam ao inquérito que define o tipo de funcionários existentes na autarquia. Para além dos inquéritos foram realizadas 15 entrevistas, 47% a elementos do sexo feminino e 53% a elementos do sexo masculino. A faixa etária dos entrevistados vai desde os 20 aos 49 anos, que consegue enquadrar a maioria dos funcionários da autarquia.
O critério de inclusão na amostra foi apenas o possuir vínculo com a autarquia em estudo.
2
CAPÍTULO
A ORGANIZAÇÃO FORMAL DA
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA
2.Organização Formal da Avaliação de Desempenho
2.1 Organização Burocrática
A Administração Pública segue por inerência uma organização burocrática. Deve-se a Max Weber a racionalização do modelo da burocracia, que concebeu como a configuração organizacional mais eficiente e eficaz, garantia de rapidez, racionalidade e homogeneidade na interpretação das normas, redução de atritos, padronização de decisões, prevenção da discriminação e promoção de maior alcance nos objectivos. Este modelo de organização formal é um sistema de controlo social baseado na racionalidade, tendo em vista a eficiência na obtenção dos resultados esperados, pelo que é capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos membros que nela participam pelo que pode ser aplicável a todas as formas de organização humana. A burocracia é um fenómeno inevitável das grandes organizações pela necessidade que existe em coordenar e controlar a diversidade dos recursos e dos objectivos, sendo concebida como um ideal tipo.
Tal como Weber a concebeu, a burocracia, caracteriza-se fundamentalmente: pela fé nas regras e na ordem legal, pela impessoalidade, pela racionalidade das decisões, a tendência rotineira, a centralização da autoridade, a ausência total da apropriação da posição pelo funcionário e pela organização do serviço; organização de serviço esta que obedece ao princípio de hierarquia e a divisão sistemática do trabalho, “ pela qual os complexos problemas administrativos são reduzidos a tarefas viáveis e repetitivas, cada uma respeitante a determinado serviço e depois coordenados sob uma hierarquia de comando centralizada”12 e que culmina na especialização. (…) A burocratização oferece, acima de tudo, a possibilidade óptima de colocar-se em prática o princípio de especialização das funções administrativas, de acordo com considerações exclusivamente objectivas. Tarefas individuais são atribuídas a funcionários com treinamento especializado e que pela prática constante, aprendem cada vez mais. O cumprimento do objectivo das tarefas significa primordialmente, um cumprimento de regras. A burocracia aparece como “ uma relação sistemática de elementos, quer estes elementos sejam definidos como funções dentro de uma divisão hierárquica de trabalho, como um conjunto de
características inter- relacionadas… quer como diferentes dimensões reciprocamente actuantes de uma globalidade complexa (sistemas formal e informal).”13
A maior virtude deste modelo organizacional é a potencial previsão do seu funcionamento, através da padronização do desempenho dos agentes. A burocracia baseia-se fundamentalmente na racionalidade, ou baseia-seja, na adequação dos meios aos objectivos procurando garantir a máxima eficiência possível na sua obtenção e fornece condições de estabilidade para os membros da organização terem uma visão de longo prazo e analisarem as relações com o ambiente.
O modelo burocrático é, para Weber, a organização por excelência, ideal para prevenir e resolver eficientemente os problemas, uma vez que antecipa nos mínimos detalhes a forma para realizar as tarefas. “A burocracia é um tipo de organização baseado em regras racionais, que permitem controlar a estrutura e o funcionamento do mesmo, em função do conhecimento técnico e com o fim de alcançar a máxima eficiência. Este sistema é fundamentado no poder legal, pelo que as suas regras são definidas intencionalmente em função da racionalidade que permitem alcançar.”14 As normas e regulamentos escritos (capazes de assegurar uma interpretação sistemática e unívoca), são exaustivos procurando envolver todas as áreas da organização, prevendo todas as ocorrências e enquadrando-as dentro de um esboço previamente definido, capaz de regular todos os acontecimentos. O sistema burocrático valoriza a racionalidade e a previsibilidade como forma de eliminar o caos e as consequências inesperadas: as normas e regulamentos são racionais porque coerentes com os objectivos visados, pelo que a burocracia é, uma construção social racionalmente organizada.
Este tipo de construção organizacional está desenhado cientificamente, de forma a funcionar com exactidão: procura amenizar as consequências externas à organização, harmonizar a especialização dos seus colaboradores e o controle das suas actividades, (estritamente ligado à legitimidade legal, resulta na especialização e diferenciação técnica. Cada funcionário torna-se especialista nas actividades a seu cargo). Contudo esta especialização varia de acordo com a escala hierárquica, sendo que aqueles que ocupam posições no topo da organização são mais generalistas enquanto que os agentes de um nível mais operativo se tornam mais especialistas. Com a burocracia aparece o profissional que se especializa nas suas funções. A burocracia é uma organização baseada na separação entre a propriedade e a administração: os membros do corpo administrativo estão totalmente separados da propriedade dos meios de produção.
13 BEETHAM David (1987), A Burocracia, Lisboa: Editorial Estampa;
“Este sistema é fundamentado no poder legal, pelo que as suas regras são definidas intencionalmente em função da racionalidade que permitem alcançar”15, tornando-se as mais adequadas aos fins da organização. Todas as particularidades na organização burocrática estão previamente calculadas por escrito através de normas e regulamentos, uma vez que, a regulamentação organizacional é exaustiva a todos os sectores procurando minimizar lacunas. A burocracia compreende regras sobre os comportamentos tanto do aparelho administrativo como dos membros da organização, pelo que, as competências e o desempenho dos funcionários não são concebidos de forma individualizada ou personalizada, mas determinados por regras. “ A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo”16. Assim sendo, o desenrolar das actividades é determinado por regras estruturadas de acordo com os objectivos: estabelecendo competências, indicações sobre a forma individual de trabalho, os canais oficiais de comunicação (que delimitam quem pode comunicar com quem, quando, como e em que situações) e os padrões de trabalho, que clara e previamente definidos facilitam a avaliação de desempenho. As regras e normas técnicas regulam o comportamento dos funcionários no cargo que desempenham, facilitando-lhes o conhecimento prévio das suas actividades.
A burocracia toma o passado como parte de prescrição, por isso “a escrita é a técnica oficial da memória organizacional, os actos da natureza administrativa não se esgotam na sua realização, eles são sempre vertidos em memória escrita, forma de tornar o passado sempre passível de consulta.”17 A organização burocrática transforma as relações de trabalho em relações impessoais e “recorre a regras escritas, de conhecimento obrigatório e universal, que isola e articula as diferentes áreas funcionais, ao mesmo tempo que separa a função da pessoa que a exerce, pois a distribuição de tarefas é feita de acordo com os cargos e as funções e não com o perfil das pessoas. Desta forma, protege os processos organizacionais da incerteza dos seres humanos e propõe que as relações estabelecidas entre os participantes sejam administrativas e não pessoais.”18 Para além de facultar a estandardização de todas as áreas da organização, a burocracia, permite integrar aprendizagens passadas, assegurar a igualdade de tratamento dos funcionários e economizar esforços.
15 CHAMBEL Maria José (1995) Psicossociologia das organizações, Porto: Texto Editora; 16 CHIAVENATO, Idalberto (1987) Teoria Geral da Administração, São Paulo: MacGraw- Hill;
17 DOMINGUES, IVO (2000) Gestão de Qualidade nas organizações industriais: procedimentos, práticas e paradoxos, Oeiras:
Celta Editora;
18 DOMINGUES, Ivo (2000) Gestão de Qualidade nas organizações industriais: procedimentos, práticas e paradoxos, Oeiras:
A burocracia é um formato organizacional que estabelece, regras para o desempenho de cada um dos cargos. Todas as actividades são desempenhadas segundo padrões claramente definidos, que facilitam a pronta avaliação do desempenho de cada participante, desta forma “lança mão de rotinas e de formulários para facilitar as comunicações e para rotinizar o preenchimento de sua formalização”19, solucionando o problema da movimentação dos funcionários e assegurando simultaneamente a manutenção da estrutura. A organização burocrática define previamente o seu funcionamento para que no momento, em que os funcionários a integram, saibam quais os padrões de desempenho a adoptar, desenvolvendo – lhes desta forma, um sentimento de segurança.
Para além de definir regras, a burocracia impõe também que todos os processos sejam documentados. “ A administração de um cargo moderno se baseia em documentos escritos (os arquivos) preservados em sua forma original ou em esboço”20, todas as actividades e procedimentos são feitos para proporcionar comprovação e documentação adequadas, de forma a atestar a correcta e unívoca interpretação dos actos legais.
Os agentes enquanto elementos da organização, limitam-se a cumprir as suas tarefas, podendo sempre serem substituídos por outros – o sistema, da forma como está formalizado funcionará tanto com um agente como com outro, pelo que, o modelo burocrático permite a homogeneização de comportamentos e de desempenho. “A Burocracia é desumanizada na medida em que consegue eliminar dos negócios oficiais o amor, o ódio e todos os elementos pessoais, irracionais e emocionais, que fogem ao cálculo.”21 A distribuição das actividades é feita de acordo com os cargos e as funções e não com as características pessoais pelo que a organização burocrática é por natureza impessoal. “A administração da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e funções. O poder de cada pessoa, é impessoal e deriva do cargo que ocupa. Também a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal.”22 Desta forma, a burocracia garante a continuidade ao longo do tempo: as pessoas vão e vem, os cargos e as funções permanecem. O funcionário é apenas mais um elemento da máquina burocrática, pelo que é remunerado para agir e comportar – se de forma pré-estabelecida (a qual deve ser explicada minuciosamente e com exactidão) e em hipótese alguma permitir que as emoções interfiram no seu desempenho. O sistema burocrático avalia a obediência do agente às regras e procedimentos e os objectivos por ele
19 CHIAVENATO Idalberto (1987), Teoria Geral da Administração, São Paulo: MacGraw- Hill; 20 WEBER, Max (1982) Ensaios de Sociologia, Rio de Janeiro: Editora Guanabara;
21 Idem, Ibidem;
alcançados (através dos meios definidos pela organização), sem considerar o empenho pessoal que cada um deles disponibiliza para os auferir.
Com a impessoalidade, a estandardização do trabalho nas rotinas e no desempenho, está garantido: nas rotinas porque o trabalho num posto específico deve realizar-se sempre da mesma forma e no desempenho porque independentemente de quem o realize, as funções tem que ser concluídas. Desta forma a burocracia consegue garantir a continuidade e a uniformidade de acções independentemente do indivíduo que ocupa o cargo.
A uniformidade de rotinas e procedimentos favorece a padronização e a redução de custos e de erros, uma vez que os procedimentos são definidos por escrito e a conformidade na interpretação de regras facilita os modos de fazer. Por outro lado, a equidade das normas burocráticas garante a cooperação dos funcionários: os agentes cumprem as regras organizacionais porque os fins alcançados pela organização são altamente valorizados pela sociedade e cada um dos funcionários deve fazer a sua parte para que o objectivo seja alcançado.
O carácter racional e a divisão do trabalho, atendem à eficiência necessária na organização, sendo os deveres administrativos altamente diferenciados e especializados e as actividades distribuídas de acordo com os objectivos a serem atingidos. Cada um dos postos de trabalho ou cargo têm, perfeitamente estabelecido a designação, categoria, funções gerais e específicas, responsabilidades, procedimentos, bem como, as rotinas que cada cargo exige. A burocracia facilita o desempenho dos agentes porque procura mostrar claramente o caminho a seguir dentro da organização. Desta forma o funcionário pauta o seu comportamento e o seu desempenho pelo estabelecido para o cargo que ocupa (de acordo com a visão idealista da burocracia), sendo que a divisão bem definida das actividades resulta num organigrama capaz de representar a perfeita disposição de níveis, hierarquias e linhas de autoridade. Desta forma está garantida a completa previsibilidade de funcionamento na medida em que é possível prever e antecipar as ocorrências e rotinizar a execução das tarefas, facilitando a rapidez nas decisões, uma vez que cada um conhece o que deve ser feito e a precisão na definição do cargo e na operação. Desta forma, a burocracia é uma organização que determina a subordinação dos funcionários a um determinado chefe, estabelecendo um sistema estruturado de supra – sub ordenação (através de uma hierarquia) em que os elementos de níveis superiores devem supervisar e regular as actividades dos seus subordinados. “ A organização dos cargos obedece ao princípio da hierarquia”23, sendo que “ os princípios da hierarquia dos postos e dos níveis
de autoridades significam um sistema firmemente ordenado de mando e subordinação, no qual há uma supervisão dos postos inferiores pelos superiores.”24 A hierarquia significa ordem e dependência, a classificação de autoridade correspondente às diversas categorias de participantes, funcionários. Todos os cargos estão dispostos em categorias hierárquicas que encerram privilégios e obrigações e se encontram completamente definidos por meio de regras limitadas e específicas.
Através da hierarquia delimitam-se competências e meios de coacção para os agentes que transgridam as suas competências (ninguém fica aquém de controle e supervisão) e reduzem-se as possibilidades de desvio da conduta esperada, quer por parte dos funcionários quer por parte dos chefes. “Esse sistema oferece aos governados a possibilidade de recorrer de uma decisão de uma autoridade inferior para a sua autoridade superior, de uma forma regulada com precisão.”25 A disposição de poder dentro da organização serve para reduzir ao mínimo os conflitos, por via da proximidade (oficial) amplamente restritiva, em relação às formas previamente definidas pelas regras de organização. Desta forma, o subordinado está protegido da acção arbitrária do seu superior, dado que as acções de ambos desenvolvem-se dentro de um conjunto mutuamente reconhecido de regras, sendo que com a hierarquia, o trabalho é repartido de forma ordenada.
Na burocracia a selecção dos funcionários é baseada no mérito e na competência e não com base em opções particulares. O funcionário burocrático é nomeado por uma autoridade superior, tendo em conta os aspectos funcionais e as suas capacidades técnicas. Qualquer elemento recebe uma compensação pecuniária regular de um salário normalmente fixo e a segurança na velhice representada por uma pensão; ascende na carreira, ou seja, passa de cargos inferiores e de menor remuneração para postos mais altos, através da promoção baseada na avaliação de desempenho. O ingresso, a transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios (racionais) legítimos de avaliação e de classificação, aceites por toda a organização. Os exames, os concursos, as provas e as medidas de desempenho, são vitais para a organização burocrática.
“A burocratização, oferece acima de tudo, a possibilidade óptima de colocar-se em prática o princípio da especialização das funções administrativas, de acordo com considerações exclusivamente objectivas. Tarefas individuais são atribuídas a funcionários que têm treinamento especializado e que pela prática constante, aprendem cada vez
24 WEBER, Max, (1982) Ensaios de Sociologia, Rio de Janeiro : Editora Guanabara; 25 WEBER Max, (1982); Ensaios de Sociologia, Rio de Janeiro: Editora Guanabara.
mais,”26 ou seja, cada funcionário é perito na sua função. Desta forma a burocracia caracteriza-se pela profissionalização dos seus funcionários: cada funcionário é um especialista na tarefa que desempenha, percebe um salário equitativo com o cargo que ocupa na hierarquia (o trabalho na burocracia representa geralmente a principal ou única fonte de renda do funcionário), é ocupante de um cargo (a sua principal fonte de rendimento); é nomeado por um superior hierárquico - o funcionário é um profissional escolhido com base no seu mérito, competência e capacidade, a sua permanência no cargo tem uma duração indeterminada, uma vez que não existe uma norma que determine o tempo de permanência de um funcionário no cargo; segue carreira dentro da organização - à medida que o funcionário revela as suas capacidades ele pode ascender para cargos superiores; o funcionário não possui a propriedade dos meios de produção e administração. “A burocracia é uma organização que se baseia na separação entre a propriedade e a administração.”27 De acordo com os princípios burocráticos os funcionários da organização estão completamente afastados da propriedade dos meios de produção. “ O funcionário não pode vender, comprar ou herdar a sua posição ou seu cargo, e a sua posição e seu cargo não podem ser apropriados e integrados ao seu património privado.”28
Esta especialização no cargo permite rapidez nas decisões, pois cada agente conhece o que deve ser feito e por quem, as ordens e os papéis difundem-se por canais pré – estabelecidos. Permite ainda reduzir os atritos entre os funcionários, pois cada um deles conhece o que lhe é exigido e quais os limites entre as suas responsabilidades e as responsabilidades dos outros. As decisões são previsíveis e o processo de decisão despersonalizado e impessoal elimina a discriminação dos funcionários e dificulta a corrupção.
Em conclusão na burocracia “rege o princípio de áreas de jurisdição fixas e oficiais… hierarquicamente ordenadas, cujo desempenho segue regras gerais mais ou menos estáveis e que podem ser apreendidas. A actividade burocrática pressupõe um treinamento especializado e a plena capacidade de trabalho do funcionário. Tal actividade se baseia e se cristaliza em documentos escritos.”29
O resultado da conjugação destas características no sistema burocrático é a existência de uma configuração organizacional, marcada por uma clara previsibilidade do comportamento de todos que dela fazem parte (uma das principais características da burocracia). De acordo com o modelo da burocracia todos os funcionários se comportam de
26 WEBER Max, (1982), Ensaios de Sociologia, Rio de Janeiro: Editora Guanabara; 27 WEBER Max, (1982), Ensaios de Sociologia, Rio de Janeiro: Editora Guanabara; 28. WEBER Max, (1982), Ensaios de Sociologia, Rio de Janeiro: Editora Guanabara; 29Idem, Ibidem.
acordo com as normas e as regras da organização afim de que esta atinja a máxima eficiência possível.
2.2 Práticas Burocratizadas Previstas 2.2.1 Quem Avalia
Os funcionários conhecem as atribuições de cada um dos serviços, percebem quais são inicialmente as funções dos serviços municipais e qual é a hierarquia da organização. Tudo está descrito e especificado no Regulamento Interno dos Serviços Municipais de
Melgaço, que define os objectivos dos serviços e estabelece as obrigações dos chefes de
divisão que devem coordenar o bom funcionamento de cada uma das divisões. Logo no início ficam definidos os objectivos que estão na base do desempenho dos serviços municipais. O primeiro capítulo do regulamento interno define os objectivos, princípios e normas de actuação dos serviços municipais, confirmam a autoridade das chefias como por exemplo o artigo 2º “ A Câmara Municipal e o seu presidente gerem permanentemente os serviços através da adopção das medidas que se tornem necessárias ao cumprimento dos objectivos acima enunciados.”
Este primeiro capítulo define as atribuições dos chefes de divisão e dos serviços de acordo com alguns princípios Weberianos: a burocracia está fundamentada num conceito de autoridade racional – legal; a responsabilidade das tarefas de um papel e a autoridade para uma tomada de decisão, e as suas relações com outros papéis na organização estão claramente especificados; na Burocracia a organização de papéis é tal que cada departamento na hierarquia está sob o controle e supervisão de um mais alto.
A definição das actividades administrativas, das decisões e regras de cada uma das divisões e secções preenchem os capítulos seguintes do regulamento interno, mediante o qual a autarquia procura controlar as interacções dos seus membros definindo as atribuições de cada uma das suas divisões. A especificação clara das atribuições e do relacionamento entre agentes.De acordo com os princípios da burocracia tudo o que afecta o funcionamento da organização deverá estar previsto, sendo que a avaliação de desempenho não é uma excepção.
A responsabilidade pela avaliação de desempenho, varia de organização para organização de acordo com a política de recursos humanos escolhida, pelo que pode ser atribuída: ao superior hierárquico directo, ao indivíduo, ao indivíduo e o superior hierárquico, aos colegas do avaliado ou uma comissão de avaliação.
Na administração pública de acordo com o artigo 10º do Decreto Regulamentar nº 44-B/83 de 1 de Junho30 a “ avaliação e a notação são da competência conjunta de superiores hierárquicos imediato e de segundo nível designados por notadores”. Em relação às autarquias locais, de acordo com o decreto regulamentar nº45/86 de 16 de Dezembro (que tenta adaptar o sistema de avaliação da função pública às autarquias locais) a avaliação de desempenho fica a cargo de uma comissão paritária composta por dois superiores hierárquicos e dois representantes dos notados. Normalmente da comissão paritária fazem parte o chefe da divisão a que o avaliado pertence e um outro elemento do topo da hierarquia, normalmente um vereador. O presidente da Câmara é legalmente equiparado ao dirigente máximo do serviço para efeitos de homologação da classificação de serviço.
De acordo com o decreto regulamentar nº44-B/83 de 1 de Junho os notadores (avaliadores) deverão ter no mínimo um contacto funcional de 6 meses com os notados. Contudo este contacto meramente funcional, na maioria dos casos, não permite conhecer realmente as atitudes que influenciam o comportamento e, consequentemente, o desempenho dos funcionários. Por detrás da organização formal está a informal que o contacto meramente funcional previsto pela legislação, não consegue apreender, pelo que a avaliação fica sujeita a um enviusamento não sendo objectiva nem imparcial como a legislação preconiza.
Nas fichas de notação31 é avaliada a qualidade de trabalho, a quantidade de trabalho, os conhecimentos profissionais, a adaptação profissional, o aperfeiçoamento profissional, a responsabilidade pela segurança, pelo material e equipamento, a iniciativa e a criatividade dos agentes mediante escalas descontínuas que vão desde uma classificação não satisfatória até uma classificação de muito bom32. Cada factor avaliado “ é susceptível de graduação em 5 posições principais”33. Este sistema que peca por ter passado durante anos sem nenhuma adaptação a eventuais transformações ocorridas nas organizações, é na maioria dos casos, utilizado para punir ou promover funcionários em relação aos resultados esperados da organização.
30 Anexo nº4; 31 Anexo nº 5;
32 Ver artigo 9º do Decreto Regulamentar nº 44 – B / 83 de 1 de Junho – Anexo 1; 33 Ver artigo 7ª do Decreto Regulamentar nº 44 – B / 83 de 1 de Junho – Anexo 1.
A avaliação de desempenho tem como princípio fundamental analisar o desempenho dos funcionários, com o fim último de promover o seu crescimento pessoal e profissional e consequentemente aperfeiçoar o seu desempenho. Serve para afiançar que o desempenho de cada um dos agentes que integram a organização, esteja em conformidade com o que o sistema espera em termos de execução colectiva. Contudo na organização burocrática este princípio fica ofuscado pelo preenchimento de fichas que não analisam de forma exaustiva o desempenho dos funcionários, as fichas de notação revelam-se demasiado redutoras do indivíduo. Por outro lado a subjectividade a que estão sujeitos os avaliadores (notadores), condiciona a avaliação dos notados (indivíduos avaliados).
Os notadores podem incorrer em erros de julgamento, ou seja em julgamentos não meditados, provocados pela velocidade da avaliação e pela aversão à discriminação que penaliza os colaboradores injustamente avaliados; em algumas situações a falta de informação, ou informação errada acerca dos agentes provoca preconceitos e estereótipos igualmente penalizantes, sendo que o próprio processo de avaliação é ambíguo provocando avaliações injustas, nomeadamente, pela desadequação do método de avaliação em relação aos parâmetros e desempenho avaliados. O método tradicional pode não ser o mais adequado para avaliar algumas das características positivas do “novo” funcionário público que foge das disfunções burocráticas e procura tornar – se não só eficiente como também eficaz e mostra-se igualmente desadequado para avaliar as novas exigências colocadas aos funcionários. Os notadores podem ainda incorrer em outro tipo de erro, provocado pela informalidade da organização burocrática designado como erro de prestígio, que acontece quando o avaliador tende a dar excessiva importância a determinadas características fugindo ao peso dos parâmetros estabelecidos pelas fichas de notação, constituindo-se desta forma como outro dos condicionantes de uma avaliação de desempenho baseada em fichas de notação.
Este tipo de avaliação torna-se demasiado subjectiva e dependente da postura do avaliador e em algumas situações o avaliador utiliza o poder que as fichas de notação lhes conferem como instrumento punitivo.
2.2.2 Quando Se Avalia
O período e a frequência da avaliação vária conforme a organização. No caso das organizações públicas, normalmente, a avaliação de desempenho é efectuada com carácter anual. É o artigo 30º do Decreto Regulamentar nº44B/83 de 1 de Junho que define os momentos de avaliação: “1- O processo de classificação ordinária inicia-se com o
preenchimento pelos notados, nos primeiros 5 dias úteis do mês de Janeiro, das rubricas sob actividades relevantes durante o período em apreciação e funções exercidas constantes das fichas de notação aplicáveis, as quais serão atempadamente fornecidas pelos serviços aos mesmos notados; 2 – As restantes rubricas, na parte aplicável, serão preenchidas pelos notadores até 31 de Janeiro.”34 O carácter legal das normas e regulamentos da organização burocrática definem antecipadamente como a organização e no caso específico o processo de avaliação deverá estruturar-se. A necessidade de documentar e de formalizar todas as acções provoca um excesso de documentação e rotinas consideradas como absolutas que limitam a liberdade e espontaneidade do indivíduo no processo de avaliação. Embora a norma fale no carácter anual da norma, ela não define os processos para avaliar que podem ser definidos internamente, ou seja, a organização pode decidir avaliar mais do que uma vez ao ano, contudo para a maioria das organizações públicas é apenas um ritual efectuado no início de ano e que na maioria dos casos não tem grande significado para os avaliados: tem como objectivo manter o normal funcionamento da organização burocrática.
2.2.3 Como se avalia
A avaliação de desempenho é realizada na função pública através das fichas de notação, homologadas pelo artigo 6º do Decreto Regulamentar Nº 44 –B/ 83 de 1 de Junho e o artigo 3º do Decreto Regulamentar nº45/86 de 16 de Dezembro, no caso específico das autarquias. Esta forma de avaliação não é mais do que escalas gráficas descontínuas, “ onde a posição das marcações já está previamente definida, e o avaliador deverá escolher uma das marcações para avaliar o desempenho do subordinado”35 Estas escalas são utilizadas no sentido de quantificar os resultados e facilitar a comparação entre funcionários.
O processo de avaliação consiste na análise objectiva do comportamento do avaliado no seu trabalho e posterior comunicação do resultado. Tradicionalmente, são os superiores a avaliarem os seus subordinados estando a avaliação sujeita a correcções posteriores para os resultados finais sejam compatíveis com a política de promoções. Tal como acontece em todas as organizações da função pública, existem cinco fichas de notação: a do pessoal técnico superior e técnico, a do pessoal técnico profissional e administrativo, a do pessoal auxiliar e a do pessoal operário e uma quinta ficha de notação que se utiliza apenas para os funcionários com menos de 1 ano de serviço e que estejam providos em lugar de ingresso na carreira, mas a distinção entre as primeiras quatro limita-se à designação da ficha de notação, ainda que, esta limita-separação pareça mostrar uma
34 Decreto Regulamentar nº44-B/83 de 1 de Junho;
avaliação distinta tendo em conta o cargo ocupado na hierarquia na realidade os itens avaliados são iguais para todas as categorias, tendo em conta o princípio burocrático de igual tratamento dos funcionários.
A utilização deste método para além de simplificar a avaliação e poupar tempo ao avaliador no registo da avaliação tem a capacidade de fornecer uma análise assimilada e resumida dos factores de avaliação. Contudo esta simplificação da avaliação é redutora da complexa sucessão de desempenho de um funcionário reduzindo-o a um simples número sem significado técnico.
2.2.4 Por Que Não Se Avalia
O Decreto Regulamentar nº 44 –B/83 de 1 de Junho veio substituir o Decreto nº 57/ 80 de 10 de Outubro, introduzindo inovações que visavam “ uma melhor satisfação dos objectivos pretendidos, regulando aspectos processuais omissos ou permitindo um maior grau de flexibilização na adaptação às realidades específicas de cada serviço.”36Contudo com a evolução da função pública, das exigências de cada serviço e as constantes reformulações de objectivos, os decretos regulamentares nº 44-B/83 de 1 de Junho e, nº 45/88 de 16 de Dezembro mostram-se inadequados para medir a performance coibindo as revelações do potencial e criatividade dos actores sociais. Este sistema tradicional de avaliação por ter sido formulado e adoptado há já alguns anos sem nunca ser revisto e ajustado às novas exigências da função pública, mostra-se em muitas situações um instrumento punitivo.
Este tipo de procedimento burocrático de avaliação limita-se ao preenchimento das fichas de notação37, que contém uma lista de parâmetros de desempenho e atributos pessoais que procuram fotografar o desempenho do funcionário de uma forma quantitativa; os dados são processados de uma forma mecanizada estabelecendo níveis de comparação entre os avaliados. Os avaliados são distribuídos numa escala em função de uma série de factores e separados por categorias. A avaliação de desempenho baseada em fichas de notação é quase sempre condicionada pelos acontecimentos mais presentes na memória selectiva do avaliador. Desta forma, este tipo de análise é subjectiva, baseia-se em percepções pessoais do avaliador, ou no caso específico das autarquias, nas percepções da comissão paritária. A subjectividade a que se reduz o processo de avaliação provoca efeitos
36 Ver preâmbulo do Decreto regulamentar nº44- B/83-Anexo nº 1; 37 Anexo nº 4.
negativos, conjugação de várias causas quase todas elas com origem no avaliador e nos eventuais erros por ele cometidos.
A inflexibilidade do método utilizado torna ambígua a avaliação de desempenho uma vez que vai contra o dinamismo funcional que se pretende, ou seja, deixa de ser um processo capaz de estimular o valor, a excelência e as qualidades dos funcionários. Em muitas organizações públicas a avaliação de desempenho é um mero ritual com a função latente de garantir a previsibilidade e o normal funcionamento da máquina burocrática.
Na autarquia em estudo, o Decreto Regulamentar nº 45/88 de 16 de Dezembro não foi homologado, uma vez que os agentes com poder para o promover, consideram que o processo de avaliação decretado é injusto e não consegue alcançar os objectivos esperados. “ porque razão vamos fomentar um sistema de avaliação tão injusto.” Quando um funcionário necessita encontrar justificação para uma promoção, a avaliação é feita pelo Presidente da Autarquia que dispõe de poderes legais que lhe conferem a possibilidade de promover a ascensão de um funcionário na carreira, o único molde de avaliação em vigor na autarquia em estudo. O conhecimento que o agente (neste caso o Presidente) possui do funcionário é determinante para a única forma de avaliação.
Esta forma de avaliação acaba por ser redutora e discriminatória como o próprio decreto regulamentar, uma vez que na maioria dos casos o contacto funcional do chefe máximo (o Presidente da Câmara) é praticamente inexistente e a sua ponderação acaba por basear-se na opinião de terceiros, mais especificamente na dos chefes de divisão ou de secção do funcionário avaliado. No fundo a avaliação acaba por processar-se em moldes muito semelhantes aos do decreto regulamentar, embora de uma forma mais informal.
O próprio regulamento interno (em vigor) dos funcionários da Câmara não prevê qualquer forma de avaliação, apenas designa quais as tarefas de cada um dos funcionários, a quem devem subordinação na estrutura hierárquica e quais são os principais objectivos de cada um dos serviços.
Perante a consciencialização geral quer do poder central quer dos sindicatos, de que a forma tradicional de avaliação não lisonjeia os funcionários, uma vez que é redutora do próprio desempenho, surge a Lei 10/2004 de 22/338 a qual desenvolve o chamado Sistema
Integrado de Avaliação. Este sistema procura, fundamentalmente, incentivar o
envolvimento de todos os funcionários na missão do serviço, responsabilizando os dirigentes e dando os instrumentos necessários para uma correcta política de gestão de
recursos humanos e para o desenvolvimento profissional dos diferentes actores sociais com especial relevo para os planos de formação, sua execução e impacto no serviço. Contudo esta nova forma de avaliação de desempenho não se aplica às autarquias39 pelo que o sistema utilizado continua a ser o tradicional o que provocará em ultima instância que a avaliação de desempenho continue a ser uma prática não institucionalizada na autarquia em estudo. O poder em sistemas sociais que desfrutam de certa continuidade no tempo e no espaço pressupõe relações regularizadas de autonomia e dependência entre actores ou colectividades em contextos de interacção social.
Os agentes capazes de propiciar a mudança demonstram renitências em utilizar o sistema tradicional e incapazes ou sem vontade expressa de legitimar a existência de um sistema de avaliação de desempenho. Este sistema de avaliação de desempenho poderia ser legitimado através de um regulamento interno, ou um acréscimo ao regulamento interno existente na Câmara Municipal. Desta forma a necessidade de manter a construção burocrática estaria assegurada.
Sem a consciencialização da necessidade de qualificar e requalificar os recursos humanos, a prática de não avaliação tenderá a perpetuar-se no tempo e no espaço. Neste sentido é necessário encontrar soluções alternativas que possam de alguma forma colmatar a lacuna existente. Em primeiro lugar, assiste a necessidade de caracterizar o tipo de funcionários presentes na organização e o levantamento junto de líderes formais e informais, das suas percepções e aspirações em relação à avaliação de desempenho. É necessário sobretudo ter em conta que por detrás de uma estrutura formal está uma estrutura informal, que poderá determinar o (in) sucesso da avaliação de desempenho.
2.3 Exercício da Voz Discordante da Organização Burocrática
Desde o tempo em que o decreto surgiu que os sindicalistas e principais representantes dos agentes criticaram “ o seu carácter persecutório, negativo para a evolução dos trabalhadores nas suas carreiras e sem contribuir para uma efectiva melhoria do funcionamento dos serviços.”40
Os sindicatos legitimam a revolta dos funcionários face a uma organização que limita o crescimento e desenvolvimento da sua performance organizacional. São responsáveis pela “contestação autorizada” que provoca reformas e traz avanços na situação dos agentes na organização. São o exemplo de um grupo formalmente legalizado que
39 Anexo nº6; 40 Anexo nº 7.
representa o exercício de voz dos agentes em relação a vários aspectos como por exemplo a avaliação de desempenho. A relação clientelar entre os funcionários e a administração Pública reforça a vontade do exercício da voz por parte dos agentes no sentido de melhorar o funcionamento da organização, embora os constrangimentos dificultem este exercício.
As edições periódicas, reuniões e contactos directos ou indirectos permitem aos agentes inteirar-se da situação dos seus colegas em outras organizações, das alterações propostas pelas autoridades que regulam a sua actividade profissional e estabelecer uma comparação entre a situação dos colegas e a sua própria situação profissional, sendo que deste tipo de comparação surge um sentimento de revolta quando a situação percebida não lhe é favorável. A percepção de uma situação desfavorável e a insatisfação criada alimenta o exercício de voz de protesto legitima quando exercida pelos sindicatos.
No que à Avaliação de Desempenho concerne os sindicatos são unânimes em revelar uma clara insatisfação perante um sistema injusto e discriminatório. A posição dos sindicatos acaba por desencadear uma alteração formal no processo de avaliação de desempenho, definida na Lei nº 10/2004, de 22 de Março que normaliza o Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho na função pública, cujos principais objectivos são: avaliar a qualidade dos serviços; avaliar, responsabilizar e reconhecer o mérito dos dirigentes, funcionários agentes e demais trabalhadores; diferenciar níveis de desempenho fomentando uma cultura de motivação e reconhecimento do mérito; potenciar o trabalho de equipa; identificar as necessidades de formação; fomentar oportunidades de mobilidade e progressão profissional; promover a comunicação entre as chefias e os seus colaboradores e fortalecer as competências de liderança e de gestão.
No entanto a própria alteração na legislação referente à Avaliação de Desempenho é encarada como algo pouco favorável para o desenvolvimento profissional dos actores sociais. A nova reforma é criticada porque todos consideram que: “ uma avaliação que passa a ser totalmente subjectiva e relativamente à qual os trabalhadores não tem possibilidade de defesa…uma avaliação só dos trabalhadores desligada da necessária avaliação dos serviços e dos dirigentes de topo… uma avaliação só para alguns trabalhadores”41 ou seja, um processo que promove a discriminação, a injustiça, a incoerência na avaliação de desempenho.
2.4 Conhecimento Tácito da Avaliação de Desempenho
Embora a prática de avaliação de desempenho não exista na organização em estudo, a legislação que a regula é conhecida tacitamente pelos agentes mais ligados à gestão de pessoal, contudo este conhecimento é muito residual, basicamente noticioso uma vez que desconhecem a substância dos regulamentos. Este conhecimento encontra-se associado a contextos organizacionais transmitido e desenvolvido por meio de interacções no contexto de trabalho.
Os regulamentos estão arquivados juntamente com outros regulamentos referentes à actividade dos vários funcionários, contudo acabam por quase cair no esquecimento porque nunca são consultados, daí que os agentes conhecem a existência dos regulamentos mas são incapazes de os formularem discursivamente.
2.5 Conclusão do Capítulo
A prática de avaliação de desempenho não está instituída na autarquia, contudo ela existe teoricamente, alguns funcionários tem presente a existência de regulamentos arquivados que regulam a avaliação de desempenho em outras organizações públicas.
A avaliação tal como está contemplada nos decretos regulamentares baseia-se em parâmetros específicos para a análise da função, ou seja, caracteriza-se por um olhar quase que exclusivo para o cargo e as tarefas que o agente desempenha, desconsiderando as competências pessoais. Esta posição é claramente criticada pelos sindicatos, que defendem o bem-estar dos trabalhadores na função pública, que reclamam maior importância para o ocupante do cargo e que reconhecem os erros de avaliação cometidos na maioria dos casos.
A subjectividade do processo formal impede o seu sucesso em algumas organizações e na autarquia em estudo provoca desconfiança nos superiores com poder para legitima-la, no que à validade do procedimento se refere. Desta forma a autarquia surge desprovida de um sistema formal de avaliação.
3
CAPÍTULO
ORGANIZAÇÃO INFORMAL E AS
PRÁTICAS ANÁRQUICAS DA
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
Organização Informal
3.1 A Informalidade na Avaliação
Quando sistematizou o modelo da organização burocrática, Weber desvalorizou a importância do factor humano para o seu funcionamento. Tal como segue o modelo burocrático implantado nas sociedades, por detrás da construção formal está sempre a informal, que emerge de forma natural e espontânea no relacionamento do dia a dia: na interacção diária os indivíduos criam as suas próprias regras e normas. As estruturas formais e informais complementam-se e só podem ser compreendidas de acordo, com Crozier,42 à luz das condições objectivas da luta pelo poder na organização.
Os agentes estabelecem entre si relações de amizade ou de antagonismo, formando grupos informais que não aparecem no organigrama da organização mas que de forma consciente ou inconsciente, influenciam o comportamento dos indivíduos.É nestas relações que os agentes expressam, livremente as suas atitudes, motivações, percepções, hábitos e expectativas. Quando se assume que as actividades humanas dependem dos sentimentos internos dos agentes reconhece-se que os pedidos racionais feitos ao indivíduo não são suficientes para determinar resultados constantes e previsíveis e que a eficácia das organizações não pode ser resumida na previsibilidade da organização burocrática. Coexistem desta forma, duas lógicas de comportamento a o agente que tem os seus objectivos pessoais e a do sistema organizado, estruturado em função de uma lógica finalista. “A burocracia não é clara nos seus fins nem conhece os melhores meios para os atingir e, sobretudo, é incapaz de lidar com as diferenças e descontinuidades, gerando disfunções e abrindo portas a desadequações e incertezas onde se desenvolvem comportamentos não previstos e não cobertos pelas regras formais.”43 Alguns sociólogos posteriores a Weber, tal como Merton, Selznick, Niskanen e Crozier, afirmaram que os princípios que orientavam a burocracia eram mais dúbios do que Weber pressagiava, fornecendo consequências imprevisíveis que se denotavam à medida que os princípios eram rigorosamente aplicados, sendo que os defeitos no sistema formal facilitavam a manifestação de uma estrutura paralela, a organização informal.
A organização informal desponta de forma natural e espontânea entre os actores, a partir das relações que estabelecem entre si como ocupantes de um cargo na hierarquia da
42 CROZIER, Michel y E. FRIEDBERG (1990). El actor y el sistema: las restricciones de la acción colectiv,México: Alianza
editorial.;
43 DOMINGUES Ivo, (2003), Gestão de Qualidade nas organizações industriais: procedimentos, práticas e paradoxos , Oeiras:
estrutura formal. A organização informal desenvolve-se a partir das relações de amizade e/ ou de antagonismo e compreende todos os aspectos da organização não planeados, que surgem espontaneamente nas actividades dos agentes. A grande diferença entre a organização formal e a informal resulta do facto da primeira ser planeada e a segunda constituir-se como resultado da interacção espontânea dos membros da organização. Assim sendo, não existe organização formal sem informal já que a primeira é incapaz de reflectir adequada e completamente a organização por isso incapaz de prever a totalidade empírica. Em algumas situações, ainda que os objectivos da organização formal sejam mais precisos, por vezes é a estrutura informal que regula os comportamentos dos funcionários.
O modelo burocrático ignora que os funcionários agem de acordo com as suas expectativas e que raramente fazem aquilo que se espera que façam, “ reinterpretam as normas, ou criam normas alternativas. Desta forma a racionalidade burocrática surge como uma forma de legitimação das práticas, um processo de, a posteriori, tentar demonstrar a articulação entre as intenções e as acções, que com frequência, parecem preceder as intenções.”44 Os indivíduos, enquanto membros de uma organização, estabelecem entre si relações de amizade e antagonismo: é através da estrutura informal que os agentes expressam as suas verdadeiras atitudes, motivações, percepções, hábitos e expectativas. As organizações burocráticas, não tendo em conta a diversidade e a viabilidade dos seus funcionários (elementos essenciais de qualquer organização), esquecem-se de que, pelos interstícios das estruturas e dos procedimentos formalmente previstos, surgem organizações informais fundamentadas nos sentimentos, nas emoções e em lógicas não coincidentes com as explanadas nas normas pré-definidas. Os comportamentos dos agentes na organização “ são na realidade definidos parcialmente por regras oficiais mas subsiste
sempre uma zona de relações que não são regulamentadas” 45 Estas zonas não
regulamentadas, designadas por zonas de incerteza, dão lugar a acontecimentos fora dos limites formais que caracterizam os acções e as relações dos agentes da organização.
De acordo com Michel Crozier, o funcionamento das organizações é marcado pela margem de liberdade: cada um dos agentes que constitui a organização, conserva uma certa margem de liberdade, que Crozier designa por zonas de incerteza. No funcionamento da organização os agentes procuram diminuir a incerteza do comportamento dos outros e por isso geram-se jogos de poder que na organização derivam: da posição dos agentes na
44 SÁ VIRGÍNIO, (1997), Racionalidades e Práticas na Gestão Pedagógica: o caso do director de turma, Lisboa: Instituto de
Inovação Educacional;
organização, das relações da organização e o seu contexto, da comunicação organizacional e da utilização das regras organizacionais. "La reglas están en principio destinadas a
suprimir las fuentes de incertidumbre. Pero la paradoja es que no solamente no llegan a evacuarlas completamente sino que crean otras fuentes de incertidumbre que pueden inmediatamente ser usadas en provecho de aquellos mismos que las reglas procuran obligar y en el mismo ámbito en que supuestamente regulan los comportamientos.”46
Os agentes desenvolvem comportamentos racionais, mas o que define essa racionalidade não são as regras da organização mas um constante jogo por eles conduzido. Este jogo ou “jogos de poder”47 servem para os agentes tentarem canalizar relações de poder no interior da organização, que desta forma é uma construção realizada a partir da actuação dos agentes, um sistema social de acção colectiva finalizada, que engloba indivíduos que interagem entre si para alcançarem objectivos. A posição que os agentes ocupam na hierarquia, oculta um conjunto de experiências partilhadas no quotidiano de trabalho que estruturam a dinâmica organizacional. É por intermédio de estas experiências partilhadas, que no seio da autarquia surgem os chamados grupos informais que definem as regras de comportamento dos seus integrantes e influenciam a forma como percebem a realidade organizacional e o desempenho dos seus colegas. Os grupos informais constituem-se mediante a partilha de valores e expectativas criando determinados papéis para os seus membros, independentes e diferentes dos designados pelos grupos formais (criados pela hierarquia burocrática para atender às necessidades organizacionais). Os grupos informais produzem elementos fundamentais para a convivência social, atendem as necessidades de reconhecimento e estima do indivíduo e desempenham funções de defesa e ataque para os indivíduos que se sentem ameaçados e querem proteger-se.
Cada elemento do grupo partilha com os restantes alguns valores comuns, que os distanciam de todos os que pertencem a outros grupos e por isso partilham diferentes valores. Desta forma, na organização geram-se relações de coesão ou de antagonismo que influenciam directa ou indirectamente o comportamento e o desempenho de todos os agentes da organização. Cada grupo estabelece relações não de trabalho mas sim de rivalidade e de luta pelo poder no interior da organização, isto é, as relações que estabelecem não são meras relações de trabalho mas relações estratégicas de poder que se agudizam em situação de mudança organizacional. Cada um dos grupos informais possui uma capacidade estratégica que depende de múltiplos factores como por exemplo: o maior
46 CROZIER, Michel y E. FRIEDBERG (1990) El actor y el sistema: las restricciones de la acción colectiva, México: Alianza
editorial. México;
47 CROZIER, Michel y E. FRIEDBERG (1990) El actor y el sistema: las restricciones de la acción colectiva, México: Alianza
