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A gestão democrática e os conselhos escolares / Democratic management and school advice

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Academic year: 2020

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A gestão democrática e os conselhos escolares

Democratic management and school advice

DOI:10.34117/bjdv5n10-262

Recebimento dos originais: 20/09/2019 Aceitação para publicação: 21/10/2019

Gislaine Buraki

Mestre em Educação pela Universidade Estadual do Oeste do Paraná Instituição: Secretaria Municipal de Educação de Cascavel Endereço: Rua Dom Pedro II, nº 1.781 – Centro - Cascavel – PR, Brasil

E-mail: gislaineburaki21@gmail.com

Isaura Monica Souza Zanardini

Doutora em Educação pela Unicamp

Instituição: Universidade Estadual do Oeste do Paraná

Endereço: Rua Universitária, nº 1.619 – Universitário - Cascavel – PR, Brasil E-mail: monicazan@uol.com.br

RESUMO

A Reforma do Aparelho do Estado (1995) apresenta as regulamentações para a eficiência e eficácia do Estado, sendo propalada com os pressupostos do liberalismo. A Reforma apresenta alterações no conceito de governabilidade do Estado e no âmbito educacional, observamos a ressignificação dos conceitos de descentralização, autonomia e participação, os quais estão em construção desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, sob o princípio de gestão democrática. Assim, temos o processo de discussão do Estado governante e eficaz e a abertura para a gestão compartilhada, tecendo no âmbito educacional regulamentações para a implantação de órgãos colegiados, entre estes, o Conselho Escolar. Com base nessa investigação, a partir de pesquisa bibliográfica, temos o propósito de apresentar a alteração da administração escolar para a gestão compartilhada, a partir da Reforma do Estado (1995) e as contradições existentes referentes a gestão democrática e ao Conselho Escolar.

Palavras-chave: Reforma do Aparelho do Estado; Gestão democrática; Conselho Escolar. ABSTRACT

The Reform of the State Apparatus (1995) presents the regulations for the efficiency and effectiveness of the state, being propagated with the assumptions of liberalism. The Reform presents changes in the concept of state governability and in the educational field, we observe the resignification of the concepts of decentralization, autonomy and participation, which have been under construction since the promulgation of the Federal Constitution of 1988, under the principle of democratic management. Thus, we have the process of discussion of the governing and effective state and openness to shared management, weaving in the educational framework regulations for the implementation of collegiate bodies, among them, the School Council. Based on this research, from bibliographical research, we intend to present the change of school administration to shared management, from the State Reform (1995) and the existing contradictions regarding democratic management and the School Council.

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1. INTRODUÇÃO

Em 1995, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) apresentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, sob coordenação do Ministro Bresser Pereira no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, documento que corresponde a reforma da máquina governamental visando a eficiência, racionalização e otimização dos recursos.

A proposta apresenta-se em curso e propõe a reorganização das atribuições do Estado, passando a atuar sobre o mínimo para o enxugamento de gastos e controle da tributação brasileira.

No âmbito educacional, a Reforma do Estado conduziu as alterações na Administração Pública e consequentemente nas atribuições do Diretor Escolar, redefinição dos conceitos: autonomia, descentralização e participação.

Neste viés, observamos na educação a Administração Escolar que passa a ser propalada como Gestão Democrática, no processo de compartilhamento pela participação e regulamentações no processo de implantação dos órgãos colegiados, Associação de Pais, Mestres e Funcionários - APMF e Conselho Escolar.

A implantação de conselhos escolares se caracteriza como articulação para efetivação da gestão democrática, entretanto possui suas limitações e contradições, referente a participação social em uma sociedade essencialmente capitalista em que as decisões estão atreladas as determinações estruturais do sistema.

Desta forma, se faz necessário questionar se há possibilidade de efetivar a gestão democrática na forma atual de nossa sociedade? Quais as limitações do Conselho Escolar?

Estes questionamentos não se encerram neste artigo, o qual contribui para analisar a contradição nestes termos e a criação de uma releitura do processo social no qual estamos inseridos sob a ruptura da responsabilização e parceria da sociedade civil pelo Estado.

2. A REFORMA DO ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR X GESTÃO DEMOCRÁTICA

Ao analisarmos o contexto histórico da Administração Escolar, verificamos que a sociedade encontrava-se em constante transformação (substituição da manufatura pela industrialização e a produção em série). Neste momento, a Administração visava a eficiência sob a regulação Taylorista/Fordista para a racionalização do trabalho, que objetiva a formação de cidadãos capacitados para atuar nas empresas e indústrias.

No âmbito educacional, o Diretor Escolar ancorado pela Administração de Empresas, apresentava imensa responsabilidade frente à hierarquia e a condução do trabalho escolar.

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Assim, a Administração Escolar era caracterizada como a Administração Empresarial, seguindo o modelo de produção capitalista no qual a produção visava a obtenção de lucro e a eficácia da produção, bem como a formação de cidadãos para atuar neste modelo, tornando as atividades escolares e o trabalho do professor fragmentado.

Este modelo perdurou até meados de 1970, quando se evidencia uma nova concepção em relação à Administração Escolar, a qual aos poucos foi delimitando suas atividades e voltando-se para as novas organizações da concepção do Estado sob os pressupostos do liberalismo e a condução para a eficiência do Estado.

Nessas circunstâncias era necessário tornar a escola “produtiva”. Para isso, o Governo adotou, por um lado, medidas para racionalização dos recursos; por outro lado, tratou de adequar o ensino ao projeto de desenvolvimento econômico (FÉLIX, 1989, p. 30).

Dessa forma, a evolução dos princípios da Administração Clássica passa a ser conduzida no viés liberal, sob o qual reorganiza suas proposições complementares: organização do trabalho sob o domínio do capital, racionalização no principio de elevar a exploração da força de trabalho, permite a “aparente” participação no processo e autonomia em relação as condições subjetivas do trabalhador (FÉLIX, 1989).

A ideia central em discussão é aquela de que a escola deve sofrer um processo de organização, onde a eficiência é determinada pela capacidade de atingir plenamente objetivos bem definidos, para os quais são canalizados todos os recursos disponíveis, ordenados dentro de um sistema julgado o mais adequado para aquela situação (ALONSO, 1976, p. 11).

Segundo a autora Alonso, a Organização Escolar e o papel do Diretor Escolar devem estra ancorados na eficiência para a sociedade na perspectiva de retorno para a sociedade capitalista, para a adequada utilização dos recursos disponibilizados ao sistema educacional.

Em 1995, a Reforma do Aparelho do Estado (1995) propôs os componentes necessários para a reorganização da máquina governamental e consequentemente a uma nova ordem na Organização Educacional.

Segundo Pereira, os componentes são:

(a) A delimitação das funções do Estado, reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal através de programas de privatização, terceirização e “publicização” (este último implicando na transferência para o setor público não-estatal os serviços sociais e científicos que hoje o Estado presta); (b) a redução do grau de interferência do Estado

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ao efetivamente necessário através de programas de desregulação que aumentam o recurso aos mecanismos de controle via mercado, transformando o Estado em um promotor de capacidade de competição do país em nível internacional, ao invés de protetor da economia nacional contra a competição internacional; (c) o aumento da governança do Estado, ou seja, de sua capacidade de tornar efetivas as decisões do governo, através do ajuste fiscal, que desenvolve autonomia financeira ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma administração pública gerencial (ao invés de burocrática) e a separação, dentro do Estado, ao nível das atividades exclusivas do Estado, entre a formulação de políticas públicas e a sua execução; e, finalmente (d) o aumento da governabilidade, ou seja, do poder do governo, graças à existência de instituição políticas que garantam uma melhor intermediação de interesses e tornem mais legítimos e democráticos os governos, aperfeiçoando a democracia e abrindo espaço para o controle social ou democracia direta (PEREIRA, 1997, p. 18-19).

Estes componentes conduzem a governabilidade do Estado para as demandas do mercado econômico, caracterizando sua governança para o campo do controle e avaliação de resultados “é explicitada, também, a existência de um campo público não-estatal no qual o Estado não é obrigado a subsidiar direitos: setores como educação [...]” (BRASIL, 1995, p. 13).

Temos, a proposição da organização público não-estatal na gestão democrática, com a finalidade de compartilhar objetivos para o alcance das metas propostas pelo Estado no processo de extração da mais-valia.

Na lógica da Reforma do Estado (1995), a Administração Escolar passa a ser assumida com nova definição de governabilidade, caracterizando-se pela denominação de “gestão compartilhada” ou “gestão democrática”, com ideais e características democráticas, cujos objetivos e valores permanecem atrelados às metas do Estado.

Para tanto, o conceito de gestão pressupõe a participação como ato político, convidando a comunidade escolar para participar, aprender, refletir e propor alterações na Organização Escolar (tomada de decisões referentes a recursos descentralizados, eleição do diretor, Projeto Político Pedagógico, entre outras ações amparadas pela legislação).

Sobre a Gestão Escolar e a participação da comunidade escolar é necessário analisar suas características e contribuições, para que não ocorra como uma ideologia mascarada, para justificar e responsabilizar a sociedade civil pela ineficiência do Estado com a educação.

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3. GESTÃO DEMOCRÁTICA E O CONSELHO ESCOLAR

Com o processo de transição democrática iniciado na década de 1980, foi realizada a abertura para uma concepção de democracia baseada no liberalismo1.

Na história da democracia do Brasil, poucos foram os momentos em que a população estava livre das amarras dos governos ditatoriais e com garantias de participação na construção das políticas da administração pública. Por várias vezes houve impedimento para o exercício da democracia (FÉLIX, 2002, p. 18).

Desta forma, para propiciar a Gestão Democrática, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB nº 9394/96 (1996), propõe a regulamentação nas legislações municipais e estaduais para a implantação de órgãos colegiados como mecanismos de consolidação da participação da comunidade escolar.

Na LDB nº 9394/96, artigo 12, inciso VI, dispõe que “[...] os estabelecimentos de ensino terão a incumbência de articular com as famílias, criando processos de integração da sociedade com a escola”, e o inciso VII, relata que é de “[...] responsabilidade dos pais e responsáveis serem informados sobre a frequência e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta pedagógica” (BRASIL, 1996, s/p).

Assim, torna obrigatória a articulação e integração entre a família e escola, cabendo aos professores “[...] colaborar nas atividades de articulação da escola com a família e a comunidade” (BRASIL, 1996, s/p).

Ressaltamos que os sistemas de ensino devem incentivar e efetivar amparando por legislação específica a regulamentação da gestão democrática, seguindo os princípios:

1. participação dos profissionais da educação na elaboração do PPP;

2. participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares ou órgãos equivalentes (BRASIL, 1996, s/p).

Referente a autonomia escolar, a LDB nº 9394/96, em seu artigo 15, coloca que será definido “[...] progressivos graus de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público”.

1 O liberalismo é uma ideologia formulada no século XVIII, sendo o principal teórico Adam Smith, que “ganhou

adesões e floresceu durante a maior parte do século XIX, sucumbindo então, primeiramente com a eclosão da Primeira Guerra Mundial, e posteriormente com o colapso do capitalismo durante a década de 1930” (PETRAS, 1997, p. 15).

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Para tanto, percebemos graus de abertura para a gestão democrática, a partir da participação da comunidade escolar e a descentralização de recursos.

Entretanto, para o processo de gestão dos recursos descentralizados e amparar a participação da comunidade escolar na Organização da Escola, o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado como Lei Federal nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001, apresentou como meta a criação dos Conselhos Escolares nas instituições de ensino público (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Médio).

Em 2007, o Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007 dispõe sobre o “Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação” e o Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE, apresentando trinta metas relacionadas ao âmbito educacional para o Desenvolvimento Econômico no Brasil.

Entre as metas propostas, atreladas à educação básica temos o Programa Dinheiro Direto na Escola que propõe a gestão democrática para o repasse de recursos descentralizados, conforme apontou Saviani:

O programa “Dinheiro Direto nas Escolas” consiste num mecanismo de racionalização da gestão, não se relacionando diretamente com as metas, embora possa incidir sobre a eficiência e eficácia do funcionamento das escolas e, portanto, na realização das metas que se busca alcançar (SAVIANI, 2007, p. 1240).

Assim, o Conselho Escolar passa a atuar em coerência com a legislação federal e a atuação do Diretor Escolar, conforme proposto nas metas e diretrizes sobre a gestão democrática no Plano de Metas para a Educação, Decreto nº 6.094/2007.

Segundo o Art. 2º, inciso XXV, é necessário:

[...] fomentar e apoiar os conselhos escolares, envolvendo as famílias dos educandos, com as atribuições, dentre outras, de zelar pela manutenção da escola e pelo monitoramento das ações e consecução das metas do compromisso (BRASIL, 2007, s/p).

Dessa forma, para o processo de alimentação do sistema via MEC, o Plano de Ações Articuladas da Educação – PAR2 (Planejamento Multidimensional da Política de Educação) oferece um roteiro de ações com pontuação de um a quatro em treze tabelas com dados demográficos e do Censo Escolar, sendo uma das tabelas relacionadas a implantação dos conselhos escolares ou órgãos colegiados equivalentes, que contribuam no âmbito educacional para a gestão democrática.

2 Plano de Ações Articuladas da Educação, Disponível em: http://www.fnde.gov.br/programas/par/par-apresentacao.

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O Conselho Escolar é direcionado entre suas atribuições como órgão gestor do controle do processo de alimentação do sistema pelas escolas públicas. Tendo o apoio da União para a implantação, levando em consideração as ações do Plano de Metas e Compromissos todos pela Educação.

Segundo o Programa Nacional de Fortalecimento do Conselho Escolar - PNFCE3, instituído pelo Ministério da Educação e Cultura sob a Portaria Ministerial nº 2.896/2004, apresenta a gestão democrática como processo, exige corresponsabilidade da comunidade escolar, com a participação de todos os segmentos sob os princípios de transparência e exercício da autonomia (BRASIL, 2004).

O PNFCE possui os seguintes objetivos:

Art. 2º O Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares tem por objetivo fomentar a implantação e o fortalecimento dos Conselhos Escolares, por meio da elaboração de material didático específico e da formação continuada, presencial e a distância, para técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação e para conselheiros escolares, de acordo com as necessidades dos sistemas de ensino, das políticas educacionais e dos profissionais de educação, envolvidos com a gestão democrática, visando a:

I- instituir, em regime de colaboração com os sistemas de ensino, políticas e ações de implantação e fortalecimento de Conselhos Escolares;

II- promover a formação continuada dos profissionais das secretarias estaduais e municipais de educação e dos conselheiros escolares, na perspectiva da gestão democrática e da efetivação do direito à educação básica com qualidade, socialmente referenciada;

III- estimular o desenvolvimento de práticas de gestão democrática que contribuam para ampliar e qualificar a participação das comunidades escolar e local na gestão administrativa, financeira e pedagógica das escolas públicas;

IV- estimular a integração entre os Conselhos Escolares;

V- apoiar os Conselhos Escolares na construção coletiva de um projeto educacional no âmbito da escola, em consonância com o processo de democratização da sociedade; VI- promover a cultura do monitoramento e avaliação no âmbito das escolas, para garantir a qualidade social da educação (BRASIL, Resolução nº 45/ 2012, p. 2).

Por meio desses objetivos é perceptível que o Programa age no fortalecimento dos Conselhos Escolares, contribuindo para a implantação nos municípios e estados, para a formação dos conselheiros e a sua integração.

3 Disponível em:

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Com a implantação do Conselho Escolar nas escolas públicas se faz necessário o aprimoramento dos conselheiros e do Diretor, entretanto a participação é colocada de forma fragmentada, sem refletir e analisar a realidade social.

Para a efetivação da Gestão Democrática não basta apensa a implantação de órgãos colegiados para o acompanhamento, fiscalização, mobilização e deliberação, é necessário que reconheçam as lutas históricas empreendidas em busca da escola pública para todos, reconhecer a legislação educacional e suas bases como construção de embates de classes e reivindicar as responsabilidades do Estado, em especial com o financiamento da educação pública.

Apesar do ideário liberal, a participação da comunidade escolar e a autonomia da escola devem envolver estratégias e as orientações para a superação de práticas autoritaristas, oportunizando aos conselheiros, formações continuadas e grupos de estudos.

E de pouco adianta, como tem mostrado a prática, um conselho de escola, por mais deliberativo que seja, se a função política de tal colegiado fica inteiramente prejudicada pela circunstância de que a autoridade máxima e absoluta dentro da escola é um diretor em que em nada depende das hipotéticas deliberações desse conselho, e que tem claro que este não assumirá em seu lugar a responsabilidade pelo (mau) funcionamento da escola (PARO, 2003, p. 111-112).

Vale ressaltar que o papel do Diretor Escolar e do Conselho Escolar é contribuir, não trazendo a responsabilidade do Estado para a escola e assumir a responsabilidade pelo “mau funcionamento” (PARO, 2003), mas realizar ações e superar as dificuldades, constituindo-se em um “mecanismo de pressão junto ao Estado e aos grupos detentores de poder, para que sejam propiciadas as condições que possibilitem o seu funcionamento e autonomia” (PARO, 2003, p. 14).

A efetivação da eficácia e competência são termos do capitalista sobre o processo de ensino-aprendizagem, os quais devem voltar-se para a realidade educacional e cobrar a qualidade e o dever do Estado em assegurá-las.

Por sua participação no Conselho, pais, alunos, professores e funcionários comprometem-se com a gestão da escola, o que não é simplesmente resolver o problema do muro, da caixa d’água ou das lajotas do pátio, mas comprometer-se com o perfil das pessoas que está sendo formado ali dentro, com valores que estão sendo passados em sala de aula. [...] O Conselho é um ato de vontade dos que estão na escola (WERLE, 2003, p.60).

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Vale ressaltar, que a retirada do Estado com suas obrigações é evidenciadas pela ressignificação dos conceitos de participação e descentralização, acarretando a “desconcentração” de tarefas, que segundo Viriato,

Significa redistribuir o poder central, envolvendo necessariamente alterações nos núcleos de poder, que levam a uma maior distribuição do poder decisório até então centralizado em poucas mãos, ao passo que desconcentrar significa delegar determinadas funções à comunidade local, mantendo centralizadas as decisões sobre os aspectos financeiros, administrativos e pedagógicos (VIRIATO, 2004, p. 47).

A implantação da gestão democrática remete-se a uma participação controlada, pautada na concepção mercadológica e no processo de organização da tomada de decisões que já foram definidas anteriormente, “vinculada ao conceito de ‘cidadania controlada’, participação instrumental e competitividade individual” (LIMA, 2009, p. 19).

Considerando que, a escola possui relevância social da escola pela apropriação do saber historicamente acumulado e sistematizado pelo aluno, as atividades e ações realizadas pela Gestão Democrática devem contribuir para a superação das limitações e cobrança do Estado por suas responsabilidades, contribuindo para a superação do “mau funcionamento” da escola.

Contudo, não basta implantar e discutir sobre o Conselho Escolar, é preciso avaliar as limitações deste órgão colegiado e realizar o aprimoramento dos conselheiros e da comunidade escolar sobre sua participação, “possibilitando a incorporação de alternativas de controle social na gestão escolar” (WERLE, 2003, p. 66).

4. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

O desenvolvimento desta investigação se deu a partir da compreensão dos impactos da Reforma do Estado (1995) na concepção do Estado mínimo e na alteração do Estado no viés da Administração para o Gerenciamento e a proposta do compartilhamento de responsabilidades.

A partir desta discussão, observamos a alteração da Administração Escolar que passa a ser denominada como Gestão Compartilhada ou Gestão Democrática, cujos princípios correspondem ao liberalismo.

A constituição da implantação dos Conselhos Escolares na forma da lei para promover a Gestão Democrática nas escolas públicas, ressignifica os conceitos de participação, autonomia e descentralização, colocando-o a serviço do repasse de recursos e da consolidação da plataforma do Programa Dinheiro Direto na Escola e do Plano de Ações Articuladas do Governo Federal.

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Desta forma, é essencial ao Conselho Escolar constituir-se como ferramenta de apoio e articulação da comunidade escolar juntamente com a Direção Escolar, utilizando-se do princípio constitucional de gestão democrática, para fomentar a busca pela superação das dificuldades das escolas públicas e cobrar dos órgãos competentes as condições necessárias para a educação de qualidade.

Para tanto, evidenciamos a necessidade deste colegiado propiciar discussões e analisar as contribuições e limitações da gestão democrática, buscando promover a participação efetiva e consciente dos envolvidos, compreendendo as mobilizações e lutas no contexto histórico e a contradição do Estado, com o intuito de articular a educação pública para a transformação social, com a finalidade de apropriação do conhecimento cientifico historicamente acumulado e sistematizado e não apenas voltar-se para a eficiência da lógica do mercado econômico capitalista.

REFERÊNCIAS

ALONSO, Myrtes. O Papel do Diretor na Administração Escolar. São Paulo: DIFEL, 1981.

BRASIL, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, novembro de 1995.

BRASIL, Ministério da Educação. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB Nº

9.394. 20 de dezembro de 1996.

BRASIL. Conselhos escolares: democratização da escola e construção da cidadania. Brasília, MEC SEB, 2004.

BRASIL. Constituição da República Federativa Brasileira, 1988.

BRASIL. Ministério da Educação. Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação.

Brasil. Plano Nacional de Educação (2001-2011). Lei Federal nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10172.htm. Acesso em 18 jan. 16.

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FÉLIX, Maria de Fátima Costa. Administração Escolar: um problema educativo ou empresarial? São Paulo: Cortez, Autores Associados, 1989.

PARO, Vitor Henrique. Gestão democrática da escola pública. São Paulo: Ática, 2003.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Da administração pública burocrática à gerencial. In: Luiz Carlos Bresser, e SPINK, Peter (org.). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1999.

PETRAS, James. Os fundamentos do Neoliberalismo. In: OURIQUES, Nildo Domingos; RAMPINELLI, Waldir José. No fio da navalha: crítica das reformas neoliberais de FHC. São Paulo: Xamã, 1997, p. 15-38.

SAVIANI, Dermeval. O Plano de Desenvolvimento da Educação: análise do Projeto do MEC. Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 1231-1255, out. 2007. Disponível em: http://www.cedes.unicamp.br. Acesso em 05 set. 16.

VIRIATO, Edaguimar Orquizas. In: LIMA, Antonio Bosco de (org.). Estado, politicas educacionais

e gestão compartilhada. São Paulo: Xamã, 2004.

WERLE, Flávia Obino Corrêa. Conselhos Escolares: implicações na gestão da Escola Básica. Rio de Janeiro: DPeA, 2003.

ZANARDINI, Isaura Monica de Souza. A gestão compartilhada implementada no Estado do

Referências

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