MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO Universidade Federal de Ouro Preto
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental – PROAMB
Emanoele Lima Abreu
MUNICIPALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL: Análise Comparada de Experiências nos Estados de Minas Gerais e Piauí.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO Universidade Federal de Ouro Preto
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental – PROAMB
Emanoele Lima Abreu
MUNICIPALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL: Análise Comparada de Experiências nos Estados de Minas Gerais e Piauí.
Dissertação apresentada para o Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental, Universidade Federal de Ouro Preto, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do título: “Mestre em Engenharia Ambiental – Área de Concentração Meio Ambiente”.
Orientador: Prof. PhD.Alberto Fonseca
Catalogação: www.sisbin.ufop.br Lima Abreu. - 2016.
130f.: il.: color; grafs; tabs.
Orientador: Prof. Dr. Alberto Fonseca.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal de Ouro Preto. Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação. PROAMB. Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental.
Área de Concentração: Meio Ambiente.
1. Licenciamento Ambiental. 2. Municipalização. 3. Descentralização da Gestão Ambiental. 4. Minas Gerais. 5. Piauí. I. Fonseca, Alberto. II. Universidade Federal de Ouro Preto. III. Titulo.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus e a meu guia por me sustentarem nos períodos de maior provação no início da minha jornada acadêmica. À minha família pelo apoio e amor incondicional nessa fase, mesmo com a distância. Peço desculpas ao Miguel, Rosa Maria e Melissa Maria pela ausência da titia nos seus nascimentos e aniversários. Ao Gabriel por estar no meu lado em todos os momentos, pelo amor, respeito, compreensão e cuidado. Aos amigos do LiGA, meus presentes nesse último ano de mestrado, em especial à Lílian e ao Thiago que ajudaram na realização desse trabalho. Deus não coloca as pessoas nas nossas vidas sem um motivo, amo demais vocês!
Aos amigos Paulinho, Barbra, Rodrigo, Sheila, Marina, Virgílio, Dani, Karine, Jok, Fernanda, Hemerson, Taianne, Rodrigão, Arijane, Caio, Nhorraine, Elenise, Débora, Aécio, Leo DK e a todos que sempre enviavam mensagens de incentivo.
Agradeço aos colegas e alunos maravilhosos do EE Dom Velloso pela confiança e motivação. Ao Grupo Espírita Evangelho de Cristo pelo acolhimento e oportunidade de colocar em prática a caridade e amor ao próximo. Aos amigos da APAE por me ensinarem que não existem limites quando sonhamos.
Às doutoras Graciella Santos e Sandra Augusta Melo pelo acolhimentos nos momentos mais difíceis.
"Não troco meu 'oxente' pelo 'ok' de ninguém"
Ariano Suassuna
“Easy is the path for the wisdom for those not blinded for the ego.”
Star Wars
“Leve na sua memória para o resto de sua vida as coisas boas que surgiram no meio das dificuldades. Elas serão uma prova de sua capacidade em vencer as provas e lhe darão confiança na presença divina, que nos auxilia em qualquer situação, em qualquer tempo, diante de qualquer obstáculo.”
RESUMO
O licenciamento ambiental, apesar de constituir um dos principais instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, tem tido sua efetividade criticada, devido à morosidade dos procedimentos, falta de fiscalização, baixa participação pública, dentre mais. A municipalização do licenciamento ambiental é apontada como uma das potenciais soluções para o fortalecimento deste instrumento, tendo em vista, por exemplo, o maior controle que a população e o poder público local podem exercer sobre os impactos dos empreendimentos licenciados. Porém, diversos autores argumentam que a municipalização é utópica, devido à baixa capacidade institucional dos órgãos públicos municipais. A administração pública municipal brasileira evolui nos últimos anos, e, da mesma forma, os processos de municipalização têm evoluído significativa e distintamente em cada estado brasileiro, acompanhando as realidades e necessidades locais. Dentro desse contexto, objetivou-se, nesta dissertação, avaliar as novas experiências de municipalização do licenciamento ambiental em diferentes contextos. Foram analisadas a municipalização nos estados do Piauí e de Minas Gerais, por meio da análise de suas capitais, respectivamente Teresina e Belo Horizonte, e de duas cidades do interior, Água Branca e Betim, todas essas com secretarias municipais de meio ambiente realizando o licenciamento de atividades de impacto local. Utilizou-se uma abordagem qualitativa e descritiva de investigação, baseada em estudos de caso múltiplos. Para coleta de dados foram utilizados pesquisa bibliográfica, revisões documentais e entrevistas estruturadas. As entrevistas foram realizadas por meio da aplicação de questionários com representantes dos órgãos ambientais municipais de cada município. A municipalização ocorreu em períodos distintos nos dois estados, sendo observadas diferenças entre as secretarias estudadas. As experiências pesquisadas diferem no contexto capital e interior, quanto ao número de funcionários e tipologias licenciáveis, mas alguns pontos negativos, como falta de estrutura física e técnicos não capacitados foi apontado sobretudo no Piauí, mostrando uma diferença no processo da municipalização nos estados. De maneira geral, os resultados corroboram os entraves identificados em estudos anteriores e apontam que no interior, sobretudo do nordeste, os entraves podem ser ainda maiores.
ABSTRACT
The environmental licensing, despite of being one of the main instruments in the Política Nacional de Meio Ambiente, has its effectiveness criticized due to the slowless of its procedures, lack of inspection, low public participation, among others. The decentralization of environmental licensing has been pointed out as one of the potential solutions for strengthening this instrument, considering, for example, a greater control that the population and the local state could exert on the impacts of the licensed ventures. However, several authors argue that decentralization is utopian, because of the lack of institutional capacity in the municipal public agencies. The public Brazilian municipal administration has evolved in recent years and, in the same way, the processes of decentralization have also significantly and distinctly evolved in each Brazilian state, following local needs and realities. Within this context, the objective of this dissertation was to evaluate the new experiences of decentralization of environmental licensing in different contexts. The municipalities of Piauí and Minas Gerais states were evaluated through the analysis of their capitals, respectively Teresina and Belo Horizonte, and Água Branca and Betim, two cities in the interior,all of them with municipal environmental secretariats carrying out the licensing of local impact activities. A qualitative and descriptive research approach was used, based on multiple case studies. Bibliographic research, documentary reviews and structured interviews were used for the data collection. The interviews were carried out through the application of questionnaires with representatives of the municipal environmental agencies of each municipality. The decentralization occurred in different periods in the two states, being observed differences between the secretaries studied. The experiences researched differ in terms of the number of employees and licensable typologies, in the capital and interior context, but some negative points, such as lack of physical structure and unskilled technicians, was pointed out above all in Piauí, showing a difference in the process of decentralization of the states. In general, the results corroborate the obstacles identified in previous studies and point out that, in the interior, especially in the Brazilian northeast, the obstacles may be even greater.
LISTA DE SIGLAS AIA Avaliação de Impacto Ambiental ARH Administração de Recursos Hídricos
CEGAM Comissão Especial de Gestão Ambiental Municipal do Espírito Santo CF Constituição Federal
CMMA Conselho Municipal de Meio Ambiente CNAE Código Nacional de Atividades Econômicas
CODEMA Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental COEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente do Pará CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente de Roca Sales CONSEMMA Conselho Municipal de Meio Ambiente de Belém CONSEPA Conselho Estadual de Proteção Ambiental de Rondônia COPAM Conselho de Política Ambiental
DEFAP Departamento de Florestas e Áreas Protegidas DIAMU Divisão de Apoio aos Municípios
DN Deliberação Normativa
DRH Departamento de Recursos Hídricos EIA Estudo de Impacto Ambiental
FEAM Fundação Estadual do Meio Ambiente
FEEMA Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente FEMA Fundo Estadual de Meio Ambiente do Pará
FEPAM Fundação Estadual de Proteção Ambiental FMMA Fundo Municipal de Meio Ambiente FZB Fundação Zoobotânica
GEGAM Gerência de apoio à Gestão Ambiental Municipal
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMBio Instituto Chico Mendes de Biodiversidade IGAM Instituto Mineiro de Gestão das Águas INEA Instituto Estadual do Ambiente LAS Licença Ambiental Simplificada
LEI COMPLEMENTAR Lei Complementar LI Licença de Instalação
LO Licença de Operação
LOR Licença de Operação e Recuperação LP Licença Prévia
LU Licença Única
MMA Ministério do Meio Ambiente
MUNIC Perfil de Informações Básicas dos Municípios Brasileiros OMMA Órgão Municipal de Meio Ambiente
PCA Plano de Controle Ambiente
PNMA Política Nacional de Meio Ambiente
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar RCA Relatório de Controle Ambiental
RIMA Relatório de Impacto no Meio Ambiente
SEDAM Secretaria Estadual de Meio Ambiente de Rondônia SEMA Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Londrina
SEMAAP Secretaria de Meio Ambiente, Agricultura e Pesca de Itaguaí
SEMAD Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável SEMAS Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade
SEMMA Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Belém SID Sistema de Informação e Diagnóstico
SISEPRA Sistema Estadual de Proteção Ambiental do Estado do Rio Grande do Sul SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
SMAC Secretaria Municipal de Meio Ambiente do Rio de Janeiro SMAM Secretaria Municipal do Meio Ambiente de Porto Alegre SUREHMA Superintendência de Recursos Hídricos e Meio Ambiente IEF Instituto Estadual de Florestas
SISEMA Sistema Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais
SCOMURBE Secretaria Municipal de Coordenação de Política Urbana e Ambiental COMAM Conselho Municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte
GELA Gerência de Licenciamento de Empreendimento de Impacto RADA Relatório de Avaliação de Desempenho Ambiental
RCA Relatório de Controle Ambiental
COMDEMA Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Betim
CODEMA Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental do Município de Betim
SEMMAD Secretaria Adjunta de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Betim
SEMAR Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Piauí PROMAM Programa Estadual para a Descentralização da Gestão Ambiental e Apoio
aos Órgãos Municipais de Meio Ambiente do Piauí
SEMPE Secretaria Municipal Extraordinária de Projetos Estruturantes de Teresina GMA Gerência de Meio Ambiente
SDU Superintendências de Desenvolvimento Urbano
SEMDUH Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação
COMDEMA Conselho Municipal de Desenvolvimento do Meio Ambiente de Teresina SEMAM Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Água Branca
DAAT Departamento de Apoio e Assessoramento Técnico
DEMFA Departamento de Monitoramento e Fiscalização Ambiental FMA Fundo Municipal Ambiental de Água Branca
LISTA DE QUADROS
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Municípios com estrutura formal de meio ambiente (%). ... 9
Tabela 2 - Distribuição de municípios com estrutura na área de meio ambiente, por caracterização do órgão gestor. ... 10
Tabela 3 - Percentual de municípios que realizaram licenciamento ambiental de impacto local e que possuíam instrumentos de cooperação com órgão estadual de meio ambiente (%)... 13
Tabela 4 - Porcentagem de municípios com Conselho de Meio Ambiente (%). ... 15
Tabela 5 - Valor das taxas de licenciamento ambiental em Belo Horizonte ... 52
Tabela 6 - Número de licenças emitidas pela SMMA no período de 2001 a 2015. ... 52
Tabela 7 - Valor das taxas de licenciamento ambiental em Betim ... 55
Tabela 8 - Valor das taxas de licenciamento ambiental em Teresina ... 65
Tabela 9 - Número de licenças ambientais expedidas pela SEMAM nos anos de 2012, 2013 e 2015. ... 66
LISTA DE FIGURAS
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO E JUSTIFICATIVA ... 1
2 OBJETIVOS ... 3
2.1GERAL ... 3
2.2ESPECÍFICOS ... 3
3 REVISÃO DE LITERATURA ... 4
3.1LICENCIAMENTO AMBIENTAL... 4
3.2INSTITUCIONALIZAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL NAS ADMINISTRAÇÕES MUNICIPAIS ... 8
3.2.1 Estrutura de meio ambiente ... 8
3.2.2 Funcionários ativos na área de meio ambiente ... 10
3.2.3 Legislação de meio ambiente ... 11
3.2.4 Licenciamento ambiental municipal e realização de convênio com estado ... 12
3.2.5 Recursos específicos para o meio ambiente ... 13
3.2.6 Conselho municipal de meio ambiente ... 14
3.3EXPERIÊNCIAS DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL NO BRASIL ... 16
3.3.1 Espírito Santo: Município de Itapemirim ... 23
3.3.2 Pará: Município de Belém ... 25
3.3.3 Paraná: Município de Londrina ... 27
3.3.4 Rio de Janeiro: Município de Macaé e Itaguaí ... 30
3.3.5 Rio Grande do Sul: Município de Roca Sales ... 33
3.3.6 Rondônia: Município de Cacoal ... 35
3.4DESAFIOS DA MUNICIPALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL ... 37
4 METODOLOGIA ... 41
4.1REVISÃO E SÍNTESE DE LITERATURA ... 41
4.2ENTREVISTAS ESTRUTURADAS... 41
4.3.ESTUDOS DE CASOS MÚLTIPLOS... 43
5 RESULTADOS ... 45
5.1CARACTERIZAÇÃO DA MUNICIPALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NOS ESTADOS DE MINAS GERAIS E PIAUÍ ... 45
5.1.1 Minas Gerais... 45
5.1.2 Piauí ... 57
5.2PERCEPÇÃO DOS GESTORES PÚBLICOS DOS ÓRGÃOS AMBIENTAIS ... 71
5.2.1 Eficiência geral do Licenciamento Ambiental Municipal ... 71
5.2.2 Pontos Fracos do Licenciamento Ambiental Municipal ... 72
5.2.3 Pontos Fortes do Licenciamento Ambiental Municipal ... 74
6 RESULTADOS SINTETIZADOS E DISCUSSÃO ... 78
7 CONCLUSÃO ... 84
REFERÊNCIAS ... 87
APÊNDICES ... 100
1 Introdução e justificativa
O licenciamento ambiental é um instrumento de política ambiental, que auxilia no ordenamento do uso e da ocupação do solo. Trata-se de uma parte importante do processo de planejamento e controle das atividades e empreendimentos potencialmente poluidores. No Brasil, o licenciamento ambiental foi incorporado à legislação ambiental federal como um instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), promulgada por meio da Lei 6938/1981. Após a PNMA, a Resolução CONAMA nº 001/1986 estabeleceu diretrizes gerais para o uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e fortaleceu o vínculo desta com o licenciamento ambiental, tornando obrigatória a realização de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) para o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente. A Constituição Federal de 1988 trouxe um artigo exclusivamente sobre meio ambiente e confirmou a obrigatoriedade de estudo prévio de impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. A Resolução CONAMA 237/1997 estabeleceu competências e regras adicionais para o licenciamento ambiental.
Mais recentemente, a Lei Complementar 140/2011 fixou normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas ao meio ambiente, incluindo o licenciamento e a fiscalização ambiental. Desde então, os estados estão sendo cada vez mais incentivados a transferir competências de licenciamento para os municípios. Essa transferência tem diversos objetivos, como, por exemplo, dar maior autonomia e potencial de receita para a gestão ambiental dos municípios, além de aprimorar a fiscalização das licenças. A autoridade local está mais próxima da população afetada pelo licenciamento ambiental, conhecendo, pois, seus interesses, dificuldades e particularidades. A municipalização pode, portanto, facilitar uma participação mais efetiva da sociedade na problemática ambiental local (ARRUDA JÚNIOR e ANDRADE, 2015 e ÁVILA e MALHEIROS, 2012).
2 Objetivos
2.1 Geral
Analisar a municipalização do licenciamento ambiental em municípios da capital e do interior nos estados de Minas Gerais e do Piauí.
2.2 Específicos
Sintetizar os principais desafios da municipalização do licenciamento ambiental pesquisados no Brasil;
Caracterizar o licenciamento ambiental municipal no Brasil e nos estados de Minas Gerais e do Piauí;
Analisar a percepção dos atores envolvidos quanto aos desafios e pontos positivos do licenciamento ambiental nos municípios pesquisados (Belo Horizonte, Betim, Teresina e Água Branca);
Identificar os principais fatores que favorecem ou dificultam a municipalização do licenciamento ambiental nos casos selecionados;
Avaliar em que medida as experiências de municipalização se diferem entre Minas Gerais e Piauí;
Avaliar em que medida as experiências de municipalização se diferem entre municípios da capital e do interior; e
3 Revisão de Literatura
3.1 Licenciamento Ambiental
O Licenciamento Ambiental é um dos mais importantes instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), instituída pela Lei Federal nº 6938, de 31 de agosto de 1981, com a finalidade de promover o controle prévio à localização, instalação, construção, ampliação e funcionamento de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, capazes, sob qualquer forma, de causar algum tipo degradação ambiental (MMA, 2009).
Antes do licenciamento ambiental surgir no nível nacional como um dos instrumentos da PNMA alguns estados já licenciavam determinadas atividades, como é o caso do Rio de Janeiro, que por meio do Decreto-Lei nº 134/75 tornou obrigatória a autorização prévia para o funcionamento ou instalação de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Já em São Paulo, a Lei Estadual nº 997/76 estabelecia a emissão de Licença de Instalação e Licença de Funcionamento. Segundo Sanchez (2008), até então essas licenças limitavam-se a atividades industriais e alguns projetos urbanísticos. Em Minas Gerais, o Decreto Estadual nº 22.228 de 10 de março de 1981 estabeleceu a Licença de Instalação (LI) e de Funcionamento (LF).
A PNMA estabeleceu uma série de instrumentos com finalidade de conciliar o desenvolvimento socioeconômico com a conservação ambiental entre estes o licenciamento ambiental. Por meio deste instrumento o órgão ambiental aprova e licencia a localização, a instalação, a expansão e operação de empresas e atividades que possam causar algum tipo de impacto sobre a qualidade do ambiente e/ou recursos naturais. Além disso, foi um marco legal na legislação ambiental brasileira, visto que criou um quadro jurídico com o intuito de considerar o meio ambiente como parte do processo de tomada de decisão. (KIRCHHOFF et al., 2007).
é constatada a viabilidade do empreendimento e realizada a análise do EIA/RIMA para empreendimentos de significativo impacto ambiental. Esse mesmo decreto tornou obrigatório o direito de acesso às informações dos estudos, por meio do Relatório de Impacto no Meio Ambiente (RIMA) e instituiu o princípio da responsabilidade objetiva do poluidor de indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e à população local.
Com Resolução CONAMA nº 237 de 19 de dezembro de 1997 (CONAMA, 1997), o licenciamento tornou-se obrigatório para todo empreendimento e atividade potencial ou efetivamente poluidora e não somente para aquelas que causem significativo impacto ambiental. Essa resolução estabeleceu, ainda, procedimentos e critérios para o licenciamento ambiental e o efetivou como um instrumento de gestão ambiental instruído pela Política Nacional de Meio ambiente, devido à necessidade de regulamentar alguns aspectos que não haviam sido definidos pela política e pelo Decreto nº 99.274/1990, como por exemplo, a competência para licenciar (BRASIL, 1990).
De acordo com parágrafo único do artigo 8º da Resolução CONAMA nº 237/1997, para simplificar o procedimento, as licenças poderão ser emitidas isoladas ou sucessivamente, dependendo da natureza, características e fase que se encontra o empreendimento ou atividade. Segundo o artigo 9º, os órgãos licenciadores poderão também emitir licenças específicas “observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento”, como é o caso do INEA no Estado do Rio de Janeiro que emite as seguintes licenças: Licença Única (LU), Licença Ambiental Simplificada (LAS) Licença de Operação e Recuperação (LOR), entre outras (RIO DE JANEIRO, 2014).
Até então ainda se questionava a constitucionalidade e legalidade da Resolução CONAMA 237/1997 ao alterar a Lei Federal 6938/1981 (PNMA), pois estendeu aos municípios a competência de licenciar, que seria atribuição da União e dos Estados, visto que é de competência do CONAMA, dentro de suas normativas, estabelecer os critérios para o licenciamento e não o de atribuir competência para os entes federativos licenciarem (OLIVEIRA, 2014). Por outro lado, Carvalho (2005) entende que a resolução veio para disciplinar os conceitos apresentados na PNMA, paralelamente, Teixeira (2010) enfatiza que o artigo 8º da PNMA atribuiu ao CONAMA essa jurisdição e, portanto, não torna a Resolução CONAMA 237/97 inconstitucional.
Com a publicação da Constituição Federal de 1988 (CF/88), a importância dos municípios ficou salientada com a elevação destes entes federados. Para Scardua e Bursztyn (2003) essa ascensão de categoria trouxe mais obrigações e competências aos municípios, porém não trouxe mudanças significativas na capacidade institucional, administrativa e financeira para cumprir essas novas atribuições. A CF/88 foi um importante marco para a redemocratização do país e para a descentralização das políticas públicas existentes, incluindo as ambientais. Segundo Agnes et al (2009), a CF/88 inaugurou um período de crescente descentralização das políticas ambientais ao estabelecer a competência dos municípios para legislar sobre os assuntos de interesse local. Leme (2010) ainda afirma que mesmo compartilhando essa competência outros entes da federação, os municípios passaram a protagonizar diversas políticas.
Segundo Reis (2012), a CF/88 enalteceu o direito ambiental com o princípio de compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com qualidade de vida e preservação ambiental. Além disso, prescreveu as competências administrativas dos diferentes entes federados sobre assuntos ambientais, concedendo competências exclusivas para os municípios em matérias de interesse local. Por outro lado, a autora reconhece que no texto não deixou plenamente clara as competências ambientais dos municípios, sobretudo em relação ao licenciamento ambiental.
que na prática o modelo aplicado no Brasil até o presente momento relaciona-se a um “federalismo competitivo”, onde ao invés de se estabelecer uma cooperação entre os entes federativos, na verdade constata-se uma competição entre os mesmos, constituindo um dos maiores obstáculos para o andamento dos processos de licenciamento ambiental.
Nesse contexto, a Lei Complementar 140/2011 procurou aprimorar as definições de competências dos entes federados sobre assuntos ambientais na CF/88 ao regular seu artigo 23. Para isso, definiu competências, conceitos, previu a criação de comissões Tripartites Nacionais e Estaduais. Para Guerra (2012), a Lei Complementar nº 140/11, definiu e reforçou a competência dos órgãos ambientais, trazendo certa segurança jurídica aos funcionários dos órgãos licenciadores, e unificou o procedimento administrativo de licenciamento. Essa lei foi estabelecida na tentativa de preencher lacunas e sanar dúvidas a respeito das competências dos órgãos ambientais, bem como legitimar mecanismos de cooperação entre os entes federativos, como os consórcios públicos, os convênios, a delegação de atribuição de um ente federativo a outro e etc.
3.2 Institucionalização da gestão ambiental nas administrações municipais A Pesquisa de Informações Básicas dos Municípios Brasileiros, ou pesquisa MUNIC, é realizada anualmente pelo IBGE desde o ano de 1999, gerando uma publicação chamada Perfil dos Municípios Brasileiros. Essa publicação estabelece uma base de dados com informações sobre os municípios com o objetivo de monitorar o Quadro institucional e administrativo das prefeituras, bem como fazer análises dos seus avanços e limites, em várias áreas da administração municipal: planejamento urbano, políticas de gênero, habitação, segurança e etc.
No ano de 2002 a MUNIC (IBGE, 2005a) lançou um Suplemento de Meio Ambiente, trazendo um conjunto amplo de dados até então inéditos, como a existência de estrutura administrativa, disponibilidade de recursos financeiros, existência de legislação ambiental, entre outros. Essas informações disponibilizadas pelo Suplemento de Meio Ambiente foram posteriormente atualizadas e novos temas foram adicionados nos anos de 2004, 2008, 2009, 2012, 2013 e 2015 quando foram apresentados blocos específicos sobre meio ambiente. Dados como a existência de licenciamento ambiental, a realização de convênios com o estado, o perfil dos gestores públicos, a composição dos comitês de bacias e conselhos municipais são apenas alguns exemplos das novas informações apresentadas.
Para que o município possa enfrentar os problemas na área ambiental, é importante que ele se aparelhe de forma organizada. Isso envolve, segundo IBGE (2009), ter estrutura, funcionários, legislação própria, licenciamento ambiental, recursos, fundos e conselho de meio ambiente de caráter paritário, garantindo a participação da sociedade na elaboração de políticas públicas relacionadas à sua realidade. Todas essas questões serão tratadas a seguir, em um resumo referente ao conhecimento da institucionalização do tema ambiental nas administrações municipais no período de 2002 a 2015. Entende-se que esse panorama servirá como pano de fundo para a discussão dos estudos de caso que compõe esse trabalho.
3.2.1 Estrutura de meio ambiente
possuíssem uma secretaria exclusiva para tratar das questões ambientais, porém nem sempre a administração local dispõe de recursos para diversificar em termos de secretaria. Vale ressaltar que a pesquisa MUNIC não apresentou a definição do que seria essa estrutura.
Como apresentado na Tabela 1, no ano de 2002 em torno de 68% dos municípios brasileiros possuía algum tipo de estrutura ambiental na sua administração. Desde então esse número tem aumentado, chegando a 90% no ano de 2013. No recorte por regiões esse crescimento foi proporcional, com exceção da região norte que em 2002 estava abaixo da média nacional (65%) e em 2013 chegou a 98% dos seus municípios com estrutura de meio ambiente, sendo que os estados do Acre e do Amapá com 100%.
As regiões Nordeste e Sudeste se apresentaram, em todo período estudado, abaixo da média nacional, como pode ser observado na Tabela 1. De acordo com IBGE (2013), o baixo percentual da região sudeste foi justificado pelo estado de Minas Gerais possuir mais da metade dos municípios da região e ter um percentual relativamente baixo de estrutura ambiental municipal. Já no Nordeste, o estado da Paraíba apresentava o menos percentual do país, 69,6% no ano de 2012 (IBGE, 2013).
Tabela 1 - Municípios com estrutura formal de meio ambiente (%).
2002 2004 2008 2009 2012 2013
Brasil 68 71 77,8 84,5 88,5 90
Norte 65 69 89,3 92,2 96,4 98
Nordeste 60 63 73,9 80,5 83,8 85,2
Sudeste 63 65 70,6 81,5 86,9 89
Sul 82 87 86,4 91,2 94,7 95
Centro-oeste 78 81 85,4 86,1 89,3 92,3 Fonte: IBGE (2005a; 2005b; 2009; 2010; 2013; 2014)
Segundo IBGE (2005b), 430 municípios deixaram de contar com órgão de meio ambiente na prefeitura dos anos de 2002 a 2004. Nesse mesmo período, 615 municípios incorporaram algum órgão ambiental em sua estrutura administrativa formal.
Tabela 2 - Distribuição de municípios com estrutura na área de meio ambiente, por caracterização do órgão gestor.
2002 2004 2008 2009 2012 2013 Secretaria municipal exclusiva 326 388 706 1124 1379 1511 Secretaria municipal em conjunto
com outra 1426 1487 2372 2470 2516 2563 Associada a outra área da prefeitura 2017 2078 1249 1111 1031 941 Total de municípios com estrutura de
meio ambiente 3769 3953 4327 4705 4926 5015 Fonte: IBGE (2005 a; 2005b; 2009; 2010; 2013; 2014).
3.2.2 Funcionários ativos na área de meio ambiente
A existência de recursos humanos para a execução dos serviços públicos relacionados ao planejamento, controle e cumprimento de ações ambientais é inerente à criação de órgãos municipais de meio ambiente (IBGE, 2005a). O número de funcionários contribui para dar corpo ao arcabouço ambiental da prefeitura, dado que para uma ação mais efetiva na área é essencial que a administração municipal tenha disponibilidade efetiva de pessoal com quantidade e qualificação relacionadas à sua atribuição (IBGE, 2009).
Figura 1 - Funcionários ativos na área de meio ambiente por regime de contratação.
Fonte: IBGE (2005 a; 2005b; 2009; 2014)
Entretanto, ao comparar o Quadro de funcionário ativos nos órgãos ambientais municipais nos anos de 2004 e 2008, percebe-se que esse aumento relativo se deu entre cargos de menor estabilidade, como comissionados (de 20,3% em 2008, para 21,1% em 2013) e estagiários e sem vínculo permanente (de 19,2% em 2008, para 25,3% em 2013). Apesar do aumento do número de servidores com vínculo permanente, estatutários e celetistas, houve uma diminuição em relação ao total de funcionários, em 2004 representavam 60,5% do total e em 2008 passaram para 53,5%.
3.2.3 Legislação de meio ambiente
Na área ambiental, os municípios têm a competência de suplementar as legislações da União e dos Estados e formular leis sobre temas de âmbito local. Dessa forma, a legislação ambiental pode estar em diferentes formatos, não necessariamente excludente. Ela pode estar inserida na Lei Orgânica, no Plano Diretor ou na forma de Código Ambiental, consolidando todas as leis que tratam da política ambiental no município. As questões ambientais podem ser tratadas também por meio de normas ou planos setoriais, como por exemplo, o plano diretor de resíduos sólidos (IBGE, 2005a).
Os resultados do Suplemento de Meio Ambiente revelaram que no ano de 2002 43% (2363) do total de municípios tinham pelo menos um tipo de norma ambiental.
31098 36001
41287
61295
23242 22648 24963
32814
7856 6634 6719 54588380 12878 12957
2486 2618
2002 2004 2008 2013
Total Com vínculo empregatício (Estatutário e Celetista)
Outros/Sem vínculo Permanente Comissionados
Esse número passou para 55,4% em 2012 e 65,5% (3646) no ano de 2013 (Figura 2). Houve ainda uma queda expressiva de municípios com legislação ambiental vinculada à Lei Orgânica e um aumento de municípios com Código Ambiental e leis diversas sobre o tema, a Figura 2 mostra a evolução nos anos de 2002, 2012 e 2013.
Figura 2 - Porcentagem de municípios com legislação ambiental total e por tipo de lei
Fonte: IBGE (2005 a; 2013; 2014).
Em comparação ao ano de 2012, houve um aumento no número de municípios que possuíam legislação específica sobre meio ambiente. De acordo com IBGE (2014) esse aumento foi verificado em todas as regiões, principalmente nas regiões Norte e Centro-Oeste, e em todas as classes no recorte por população, com exceção de municípios com número de habitantes superior a 500.000.
3.2.4 Licenciamento ambiental municipal e realização de convênio com estado Na MUNIC há duas informações sobre licenciamento ambiental: i) se o município realiza licenciamento de caráter local e ii) se possui cooperação com órgão estadual de meio ambiente para delegação de competência de licenciamento ambiental relacionado a atividades que vão além do impacto local.
Dos municípios brasileiros, em 2012, 30,8% realizavam licenciamento de impacto local e 35,1% possuíam algum tipo de instrumento de cooperação com o órgão estadual de meio ambiente para delegação de competência de licenciamento ambiental
43
55,4
65,5 81
30,5 30
12 13 9,7 10
21,5 20 17 36 36 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
2002 2012 2013
Municípios que possuíam algum tipo de legislação ambiental
Lei Orgânica
Plano Diretor
Código Ambiental
relacionado a atividades que vão além do impacto local. Esses percentuais são superiores aos verificados em 2008, quando as taxas foram 25,8% e 27,9%, respectivamente (Tabela 3).
Tabela 3 - Percentual de municípios que realizaram licenciamento ambiental de impacto local e que possuíam instrumentos de cooperação com órgão estadual de meio ambiente (%).
2008 2009 2012
Licenciamento Convênio Licenciamento Convênio Licenciamento Convênio
Brasil 25,8 27,9 30,8 35,1 35,0 34,9
Norte 29,2 38,1 31,4 48,3 37,2 Nordeste 19,7 20,5 24,2 26,2 27,3 Sudeste 34,7 34,6 32,1 37,9 36,1
Sul 24,7 28,8 37,5 38 47,2
Centro-oeste 27,7 26,8 33 39,5 27,5
Fonte: IBGE (2009; 2010).
Em 2009, dos municípios que realizavam licenciamento ambiental de impacto local, metade (50,8%) também possuía instrumento de cooperação com órgão estadual de meio ambiente para delegação de competência de licenciamento. Dos que possuíam esse último instrumento, 47% também realizavam licenciamento ambiental. Desse modo, existe associação com respeito à adoção dos dois tipos de instrumento de licenciamento, pois verificou-se que o município que tem um deles tem quase 50% de chances de possuir, também, o segundo (IBGE, 2010).
3.2.5 Recursos específicos para o meio ambiente
Para fortalecer a gestão ambiental nos municípios, faz-se necessária a vinculação dos recursos provenientes das licenças e multas ambientais a programas de recuperação de áreas degradadas e à indenização das populações afetadas por atividades de impacto ambiental. Para isso, é indispensável à criação de fundos ambientais e da reestruturação daqueles existentes (IBGE, 2005a).
maiores percentuais, enquanto que no mesmo período a região Nordeste apresentou a menor proporção. Ainda em 2001, 40% (389) desses municípios tiveram como fonte de recurso o ICMS ecológico, seguido de 25% (251) que obtiveram o por meio de repasse do governo federal ou estadual, 24% (234) por meio de convênio, cooperação técnica ou outro tipo de parceria e 22% (214) por meio de multas. Menos de 15% dos municípios obtiveram recursos provenientes de financiamento a fundo perdido, compensação e concessão de licença ambiental (IBGE, 2005a).
Por meio da pesquisa MUNIC 2002 (IBGE, 2005a) contatou-se que o subsídio de recursos financeiros específicos para a gestão ambiental municipal estava associado à capacidade institucional da prefeitura, logo, quanto mais frágil fosse seu Quadro institucional, menor seria a capacidade dos municípios de captarem recursos financeiros para a área ambiental. Com a finalidade de separar parte de suas receitas para a área ambiental, a administração pode criar, por meio de lei, o Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMMA). De acordo com a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998) os pagamentos de multas aplicadas referentes às infrações ambientais devem ser transferidos para esse fundo ou correlato (BRASIL, 1998). Os municípios também podem estipular outras fontes de recursos, além das multas, como doações de organizações não governamentais e iniciativa privada.
Em 2002 os FMMA estavam presentes em apenas 1,5% dos municípios brasileiro, avançando para 29,6%, no ano de 2009, e para 37,2%, em 2012 e finalmente para 42,8% (2386 municípios). A presença desse instrumento foi maior entre os municípios da Regiões Sul (59,5%) e menor entre os municípios das Regiões Sudeste (42,6%) e Nordeste (25,2%). O desempenho da Região Sudeste foi influenciado pelos baixos resultados obtidos entre os municípios de Minas Gerais (29,5%) (IBGE, 2014). O estado do Piauí possuía uma das menores percentagens de municípios com FMMA nos anos de 2012 e 2013, respectivamente 8,1% e 8,7%, ficando a frente apenas da Paraíba (IBGE, 2013; 2014).
3.2.6 Conselho municipal de meio ambiente
CF de 1988, buscando fortalecer o debate em torno da autonomia municipal, formando-se num novo modelo de gestão pública participativa que promova a municipalização das decisões ampliando, dessa forma, o espaço da sociedade (IBGE, 2009).
O CMMA tem ainda papel de intervir e assessorar a prefeitura e suas secretarias, e não apenas o órgão ambiental, nas questões relativas ao meio ambiente local. Além disso, reúne os órgãos públicos, sociedade civil organizada e empresas em busca de propor acordos que estejam em conformidade com os interesses econômicos, sociais e ambientais locais (IBGE, 2009). De 1999 a 2013 houve o aumento no número de conselhos em todas as regiões do país, de acordo com a Tabela 4. O nordeste, que no início da pesquisa possuía apenas 9% de seus municípios com CMMA, continua abaixo da média nacional, com 44,2% no ano de 2013 (IBGE, 2014).
Tabela 4 - Porcentagem de municípios com Conselho de Meio Ambiente (%).
1999 2001 2002 2004 2008 2009 2012 2013 Brasil 21,4 29 34,1 36,7 47,6 56,3 63,7 67,9 Norte 11,4 18,5 21,6 26,3 38,5 47,7 60,6 69,1 Nordeste 9,0 14,3 19,7 20,3 29,9 36,8 40,5 44,2 Sudeste 32,5 39,3 43,5 46,8 58,7 71 79,1 83,5
Sul 29,1 39,6 44,2 49,6 61,1 67,2 75,5 78,4
Centro-oeste 19,1 32,4 41,7 40,6 50,6 59,7 70,4 75,8 Fonte: IBGE (2014).
3.3 Experiências de licenciamento ambiental municipal no Brasil
Apesar da municipalização do licenciamento ambiental ser uma tendência recente no Brasil, diversos municípios brasileiros já possuem órgãos públicos destinados exclusivamente à pasta ambiental, sendo que milhares, conforme IBGE (2016), estão habilitados para realizar o licenciamento, mesmo que ainda não o realize. Em contrapartida, outros milhares de municípios ainda estão em processo de estruturação.
Por se tratar de um tema recente, a caracterização da municipalização do licenciamento ambiental ainda é um campo insuficientemente explorado dentro da literatura. O Quadro 1 reúne a produção acadêmica relacionada ao tema pesquisado, obtida por meio de pesquisa em base de dados acadêmicas, e publicações oficiais dos órgãos ambientais. Trata-se de uma síntese abrangente, embora outros estudos possam constar na literatura.
Quadro 1 - Experiências de licenciamento ambiental municipal
Autor Título Palavras-chave Tipo de publicação Local de publicação Estado Município(s)
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Legalidade e legitimidade no licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público municipal em Belo Horizonte.
Legislação urbano-ambiental. Licenciamento ambiental urbano. Gestão urbano-ambiental.
Participação. Dissertação de Mestrado UFMG Minas Gerais Belo Horizonte
TOZI (2007) Municipalização da gestão ambiental: Situação atual dos municípios do estado do Pará. Municipalização; Gestão Ambiental; Meio Ambiente. Dissertação de mestrado UFPA Pará
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Caracterização dos elementos fundamentais para a efetivação da municipalização do licenciamento ambiental.
Instrumentos de gestão ambiental;
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Dissertação de mestrado UFBA Bahia Alagoinhas; Lauro de Freitas; Sobradinho.
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Municipalização do Licenciamento Ambiental como instrumento descentralização de políticas ambientais: o caso de Macaé – RJ.
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Dissertação de mestrado UENF Rio de Janeiro Macaé
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O local no global: A municipalização do licenciamento ambiental em Porto Alegre e o regramento construído para a implantação das redes de telecomunicações.
- Dissertação de mestrado UFRGS Rio Grande do Sul Porto Alegre
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Contribuição ao conhecimento da evolução do licenciamento ambiental municipal no Rio Grande do Sul (RS).
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LORENCINI e SIMAN (2010)
Gestão Ambiental Municipal: Instrumentos utilizados pela secretaria de meio ambiente do município de Viana – ES.
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Espirito Santo Viana
SANTOS (2010)
Avaliação do Processo de Municipalização do Licenciamento Ambiental e Proposta de Critério de Enquadramento do Potencial de Impacto Ambiental No Município do Rio de Janeiro.
- Dissertação de mestrado. UFRJ Rio de Janeiro
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O Licenciamento Ambiental e a proteção ambiental: o caso dos municípios de Santa Cruz do Sul, Venâncio Aires e Vera Cruz, estado do Rio Grande do Sul, nos anos de 2003 a 2005.
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Artigo completo publicado em congresso nacional.
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Descentralização da gestão ambiental: análise do processo de criação de organizações municipais
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As vantagens da delegação de competência do licenciamento ambiental dos estados para os
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Artigo completo em periódico (B4 em Administração, Ciências Contábeis, Turismo e
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Conselhos municipais; Governança; Licenciamento ambiental.
Artigo completo em periódico (B4 em Interdisciplinar; B5 em Ciências Ambientais, Geografia e Geociências e C em Direito e Educação).
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CORRÊA (2011)
Descentralização da gestão ambienta no estado do Pará e suas implicações no licenciamento ambiental (1988 – 2010).
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Conflito de competência em sede de licenciamento ambiental no município de
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Amazonas Manaus
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Artigo completo em periódico (Qualis B3 em História; B4 em Ciências Sociais Aplicadas I; B5 Ciência Política e Relações Internacionais; C em Educação).
Cadernos de
História Minas Gerais Belo Horizonte
MARCONI
(2012) A Descentralização do Licenciamento Ambiental no Estado do Paraná: o caso de Londrina – PR Licenciamento Ambiental; Descentralização; Londrina-PR; Dilema. Artigo completo publicado em congresso internacional.
Congresso Internacional de Administração – Gestão Estratégica: Empreendedorismo e Sustentabilidade
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FERLA (2012) Municipalização da gestão ambiental: análise da
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Avaliação de Impacto Ambiental de atividades de Impacto Local: Capacitação de órgãos
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NEVES (2013) Diagnóstico da Gestão Ambiental municipal no estado do Pará. - Publicação oficial Projeto IMAZON/CLUA Pará
PREARO Jr. E BARROS (2013)
A análise da descentralização do licenciamento ambiental no município do Rio de Janeiro: uma contribuição no aprimoramento da gestão ambiental das empresas.
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Artigo completo publicado em congresso nacional.
IX Congresso Nacional de Excelência em gestão.
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A Execução do Licenciamento Ambiental no
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Artigo completo em periódico Qualis B3 em Interdisciplinar; B4 em Administração, ciências contábeis e turismo, Ciências Ambientais, Economia e Engenharias I; B5 em Educação e Geociências.
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do Sul Roca Sales
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Gestão ambiental intermunicipal consorciada – Um estudo de casos múltiplos no Nordeste do Estado do Pará.
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TUNA et al (2014)
Análise da implantação do novo sistema estadual do ambiente no Rio de Janeiro, incluindo o histórico do processo do sistema de
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GURGEL Jr. (2014)
Aspectos do licenciamento ambiental municipal: um estudo de caso do município de Volta Redonda/RJ
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Artigo completo em periódico Qualis B4 em Interdisciplinar; C em Materiais.
Cadernos UNIFOA
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Gestão Ambiental Municipal; Licenciamento Ambiental; Descentralização.
Artigo completo em periódico Qualis B3 em Interdisciplinar; B4 em Administração, ciências contábeis e turismo, Ciências Ambientais, Economia e Engenharias I; B5 em Educação e Geociências.
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Rio Grande
do Sul Palmeira das Missões
ROZA (2015)
Aperfeiçoamento na análise de processos de licenciamento ambiental no município de Itapemirim-ES por meio da implantação do Sistema de Informação e Diagnóstico (SID).
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VI Congresso Brasileiro de Gestão
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LIMA (2015) O papel da audiência pública no licenciamento ambiental: estudo de caso em Belo Horizonte. Meio Ambiente; Licenciamento Ambiental; Audiências Públicas; Participação Popular;
Belo Horizonte. Dissertação de Mestrado
Escola Superior
Dom Helder Câmara Minas Gerais Belo Horizonte
BATTISTELL A et al (2015)
Licenciamento Ambiental Municipalizado: estudo de caso do departamento municipal de Maximiliano de Almeida – RS.
Licenciamento Ambiental; Autuações
Ambientais; Departamento de Meio Ambiente. Artigo completo em periódico. Revista RAMVI (ISSN 2358-2243). Rio Grande do Sul Maximiliano de Almeida.
Nessa seção será apresentada a síntese de alguns dos estudos pesquisados sobre as experiências do licenciamento ambiental nos municípios brasileiros. Esses foram selecionados de forma a expor dados de diferentes regiões, representando a heterogeneidade dos processos nos diferentes municípios. Desse modo, buscou-se entender o funcionamento, as características, as dificuldades e os avanços dos órgãos ambientais municipais dos estudos pesquisados, mostrando as diversas realidades encontradas no país.
Antes das experiências serem apresentadas, optou-se por resumir os critérios utilizados pelo respectivo estado para a consolidação da municipalização do licenciamento, contextualizando a situação apresentada nos estudos sintetizados em seguida. Entende-se que a discussão sobre essas experiências facilitará a contextualização do entendimento dos desafios encontrados nos municípios que compõe os estudos de caso desse trabalho.
3.3.1 Espírito Santo: Município de Itapemirim
Segundo Chiesa (2009), a descentralização da gestão ambiental no estado do Espírito Santo tem sido tratada como prioridade desde 2003, com a criação do Plano de Desenvolvimento 2015. Desde então existe um comprometimento da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEAMA) em incentivar a municipalização do licenciamento ambiental no estado. Para dar andamento nesta proposta, a SEAMA formou a Comissão Especial de Gestão Ambiental Municipal (CEGAM), composta por uma equipe de analistas e técnicos ambientais com a função de orientar e capacitar os municípios, além de fornecer equipamentos como GPS, máquina fotográfica e computadores aos órgãos ambientais municipais.
Do ponto de vista legal, ao regular o processo de descentralização, a Resolução CONSEMA nº 001/2010 estabeleceu as diretrizes para o exercício do licenciamento ambiental municipal das atividades consideradas de impacto ambiental local, trazendo informações quanto à estrutura mínima que o município deveria possuir para licenciar, sendo esses: legislação ambiental, infraestrutura física, profissionais habilitados, órgão ambiental específico e fundo municipal de meio ambiente.
ambiental, sendo 36 meses para municípios com até 50 mil habitantes e 24 meses para municípios com mais de 50 mil a partir da data de publicação. Expirado os prazos, o órgão ambiental estadual não receberá requerimentos de licenciamento de atividades e empreendimentos considerados de impacto ambiental, exceto nos casos que o município comprovar não estar capaz de licenciar.
De acordo com o Perfil dos Municípios Brasileiros (MUNIC) (IBGE, 2016), o estado do Espirito Santo possuía no ano de 2015 um total de 26 municípios realizando licenciamento ambiental, dos quais 22 emitiram licença ambiental no ano de 2014.
Para contextualizar de que forma o licenciamento ambiental vem ocorrendo nos municípios capixabas, foi selecionado o estudo conduzido por Roza (2015) sobre a análise dos processos de licenciamento ambiental em Itapemirim. Até o momento da realização dessa pesquisa esse foi o único trabalho encontrado em sites de busca acadêmica relacionado ao processo de municipalização no estado do ES.
Com o objetivo de auxiliar os municípios no processo de licenciamento ambiental, a CEGAM, comissão criada para orientar e capacitar os municípios, criou o Sistema de Informação e Diagnóstico (SID), que consiste em um questionário estruturado em substituição ao Plano de Controle Ambiental (PCA). O objetivo do SID era de diminuir o número de informações irrelevantes ou repetitivas que eram constantemente fornecidas no PCA, tornando a análise técnica mais eficiente.
No município de Itapemirim, o sistema de licenciamento ambiental foi instituído por meio da Lei Municipal nº013/2005, muito provavelmente como resultado das primeiras ações no sentido de descentralizar a gestão ambiental como discutido anteriormente. A definição dessas atividades foi realizada pela Resolução CONSEMA nº 05/2012, totalizando 197 tipologias licenciáveis pelo município (ROZA, 2015). Em 2014 o município oficializou a utilização do SID por meio de decreto municipal.
aperfeiçoou a análise dos processos, trazendo maior celeridade e diminuindo o tempo de emissão das licenças ambientais. Antes a emissão da licença levava de um a três meses e passou para 20 dias, de acordo com os três funcionários entrevistados.
Por outro lado, o mesmo autor não informou após quanto tempo de implantação do sistema as entrevistas foram realizadas, visto que somente a diminuição do tempo de espera para a liberação da licença ambiental não estabelece um aumento na eficiência dos processos dentro da secretaria. Não se pode aferir que a qualidade do licenciamento ambiental melhorou, pois vários aspectos devem ser considerados e não apenas o tempo de emissão de um documento. Além disso, Roza (2015) não elucidou a escolha dos entrevistados, se os mesmos representam uma parte do total de funcionários responsáveis pela análise de processos de licenciamento ambiental ou se apenas esses são encarregados desses processos.
3.3.2 Pará: Município de Belém
O estado do Pará teve sua Política Estadual de Meio Ambiente inaugurada na década de 90, com a publicação da Lei Estadual nº 5887/1995. Em 2005, o estado iniciou a sua primeira estratégia de compartilhamento das atividades de licenciamento ambiental com os municípios, quando passaram a licenciar empreendimentos e atividades de impacto e porte locais, condicionados ao atendimento das exigências da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade (SEMAS). Dando continuidade a essas ações, foram celebrados acordos por meio de convênios, que mais tarde foram substituídos por Termos de Gestão Compartilhada (CORREA, 2011 e NEVES, 2013).
empreendimentos de porte que ultrapasse o limite local, por meio de Termo de Cooperação com delegação de competência (CORRÊA, 2011; NEVES, 2013).
Além dessas ações expostas anteriormente, a SEMAS realizava visitas e palestras nos municípios que pretendiam assumir o licenciamento ambiental, apontando as requisições e os benefícios. Aqueles que cumprissem com os requisitos formavam um processo de habilitação, que era analisado igualmente pela secretaria, por meio de visitas técnicas, questionários e checagem de elementos comprobatórios. Verificada a adequação das condições municipais, o processo era estudado por diversos setores e então o município era legalmente habilitado. Ao longo de uma semana era então realizado o treinamento da equipe, bem como o compartilhamento modelos de documentos (licenças, requerimentos e termos de referência). Após a habilitação do município a SEMAS realizava ainda pelo menos três supervisões anuais com o objetivo de realizar um diagnóstico e verificar procedimentos, equipes, e vistas aos autos dos processos (CORREA, 2011).
De acordo com IBGE (2016), em 2014 apenas sete dos 82 municípios habilitados do Pará não emitiram licença ambiental, totalizando mais de 50% dos municípios paraenses realizando o licenciamento ambiental no ano de 2015. Esse percentual se assemelhou ao encontrado na região norte que em 2009, segundo IBGE (2010), possuía 48% dos seus municípios realizando o licenciamento de atividades e empreendimentos de impacto local, o maior percentual do país. A seguir será apresentado o estudo de Correa (2011), que descreveu o processo de descentralização do licenciamento ambiental do estado para a capital, Belém.
SEMMA, além de entrevista com analista ambiental do IBAMA e dos órgãos municipal e estadual acima mencionados.
Por meio dessas entrevistas Corrêa (2011) verificou que a transferência de competências do estado para a capital não foi acompanhada de uma estruturação dos recursos materiais, técnicos e administrativos do órgão ambiental municipal. Além disso, a autora supôs que a redução do número de técnicos lotados no Departamento de Controle Ambiental (que passou de 21 servidores no ano de 2006 para 14 em 2010) possa ter influenciado na diminuição do número de licenças emitidas e, consequentemente, no aumento do número de processos não analisados.
Por fim, Corrêa (2011) concluiu que a SEMMA possui capacidade técnica insuficiente, de forma que não pode garantir uma avaliação técnica nos processos de licenciamento ambiental. Segundo a autora, na maioria dos processos analisados, a formação técnica do analista ambiental não é compatível para analisar o licenciamento dos empreendimentos observados, o que resulta na emissão de licenças sem qualquer condicionante. Além disso, o tempo de emissão das licenças é menor na SEMMA do que na secretaria estadual ou IBAMA, podendo camuflar a incapacidade técnica ao sugerir uma suposta eficiência.
3.3.3 Paraná: Município de Londrina
O primeiro órgão ambiental do estado do Paraná foi a Administração de Recursos Hídricos (ARH), criado em 1973. Em 1978 suas atribuições foram transferidas para a Superintendência de Recursos Hídricos e Meio Ambiente (SUREHMA) e posteriormente para o Instituto Ambiental do Paraná (IAP) no ano de 1992. Somente em atendimento à Lei Complementar nº 140/2011 o estado passou a estudar a delegação do licenciamento ambiental aos municípios, que se concretizou com a publicação da Resolução CEMA nº 088/2013 que estabeleceu critérios, procedimentos e tipologias para o licenciamento ambiental em âmbito municipal de atividades e empreendimentos passíveis de impacto local (IAP, 2016).
totalizando 38 no ano de 2015, dos quais 25 declararam que emitiram licença ambiental no ano de 2014 (IBGE, 2016).
Marconi et al (2012) realizaram estudo sobre a viabilidade do município de Londrina assumir o licenciamento ambiental, levando em conta a opinião de diversos órgãos públicos. Apesar de não caracterizar o licenciamento, até então inexistente no município, optou-se por sintetizar esse estudo por i) examinar a opinião dos atores envolvidos antes de ocorrer o processo de municipalização, ii) avaliar a viabilidade do município assumir a competência e iii) o estado do Paraná ser um dos mais recentes a delegar o licenciamento ambiental aos municípios.
Apesar de ser a segunda maior cidade do estado do Paraná, Londrina não realizava licenciamento ambiental até o ano de 2011, de acordo com Marconi et al (2012). Como o processo de municipalização do licenciamento não havia, até então, contemplado o município de Londrina, os autores procuraram compreender os efeitos de uma possível descentralização. Para isso, foram entrevistados representantes de órgãos direta ou indiretamente envolvidos com o licenciamento ambiental, como IBAMA, IAP, Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Londrina (SEMA), Promotoria de Meio Ambiente, ONG MAE (Meio Ambiente Equilibrado) e Patrulha das Águas e Federação das Indústrias do Estado do Paraná (FIEP). Esses representantes foram questionados quanto aos benefícios e limites da implantação do licenciamento ambiental municipal.
Quanto aos benefícios da implantação, para o representante da SEMA, a arrecadação das taxas cobradas para a emissão de licenças, por exemplo, poderia viabilizar a estruturação do órgão ambiental municipal. Por outro lado, o representante da ONG MAE alertou que o aumento dos recursos para secretaria municipal pode ser uma ilusão, enquanto que Marconi et al (2012) acreditam que esses recursos, caso sejam bem administrados, possam trazer benefícios para a municipalidade.
onde as empresas podiam se instalar, bem como o aumento do número de atores envolvidos, enriquecendo o processo de tomada de decisão. Porém, nenhum dos entrevistados citou a proximidade da população e o aumento da participação social como um resultado positivo da municipalização.
Quanto aos limites enfrentados pelos municípios, a falta de estrutura física, insuficiência de recursos financeiros e incapacidade do corpo técnico são os mais citados pelos entrevistados. O representante da SEMA afirmou que o órgão tem interesse em assumir o licenciamento ambiental local, porém não existe ainda um projeto de criação ou alteração da estrutura que o habilite a atribuir mais essa competência. O entrevistado do IBAMA sugeriu que o município assimilasse de forma fragmentada, assumindo os processos enquanto aumentava a capacidade técnica. Já o representante da Promotoria de Meio Ambiente afirmou que o município não estaria preparado para assumir o licenciamento, de forma que na esfera local os interesses particulares ainda são levados em conta na tomada de decisão.
Por fim, Marconi et al (2012) afirmaram que por meio dessa pesquisa não foi possível inferir se o licenciamento municipal representa avanços no processo de licenciamento ambiental, visto que ainda existem poucas experiências no Brasil. Provavelmente os autores concluíram que não existia um parâmetro para tomar como base e concluir Londrina estaria ou não preparada para assumir o licenciamento, apesar de todos os limites expostos pelos entrevistados. Marconi et al (2012) ainda sugeriram a necessidade de novas pesquisas e estudos sobre os processos de descentralização, sendo esses bem sucedidos ou não.
3.3.4 Rio de Janeiro: Município de Macaé e Itaguaí
Desde 2007 o Instituto Estadual do Ambiente (INEA) disciplina a descentralização do licenciamento e da fiscalização ambiental no estado do Rio de Janeiro por meio do Decreto nº 40.793/2007. Segundo Barbosa (2010), devido às dificuldades que surgiram no processo de municipalização, o dispositivo foi revogado pelo Decreto nº 42.050/2009, que dispunha do mesmo objeto. Dentre outras modificações, foi adicionada uma lista de atividades não passíveis de licenciamento aos municípios. Até então, as licenças ambientais dos empreendimentos de abrangência estadual eram requeridas na Agência Central da Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA) e nas Agências Regionais deste órgão no interior do Estado (VALINHAS, 2009).
Dando continuidade a esse processo, o INEA normatizou os empreendimentos e atividades passíveis de licenciamento pelos municípios conveniados por meio da Res. INEA nº 26/2010. Além desse dispositivo, o INEA contava com a Gerência de Apoio à Gestão Ambiental Municipal (GEGAM), que dentre outras funções era responsável por articular as ações necessárias à descentralização do licenciamento ambiental de atividades de impacto local, além de fortalecer da capacidade técnica dos municípios e apoiar a consolidação da gestão ambiental nos municípios conveniados (BARBOSA, 2010 e PEREZ et al., 2014).
Além da legislação instituída e da GEGAM, o INEA avalia licenças emitidas pelos municípios, realizava visitas aos municípios conveniados, realizava vistorias em conjunto com os órgãos municipais e constantemente reavaliava as classes de atividades que poderiam ser licenciadas pelos municípios. O Programa de Descentralização do Licenciamento Ambiental, que em 2007 iniciou com seis municípios, contou com 51 municípios habilitados e 1243 gestores municipais capacitados até o ano de 2015 (INEA, 2015). Segundo IBGE (2016), esse número passou para 52 municípios realizando licenciamento ambiental em 2015, dos quais apenas seis desses não haviam emitido licença ambiental até o ano de 2014.
