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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

PUC-SP

PRISCILA DE SOUZA

PRODUÇÃO DE SENTIDO PARA A REGIONALIZAÇÃO

INTRAESTADUAL NA GESTÃO DO SISTEMA ÚNICO DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL:

Análise da Experiência do Estado de São Paulo, 1970-2014.

MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

PUC-SP

PRISCILA DE SOUZA

PRODUÇÃO DE SENTIDO PARA A REGIONALIZAÇÃO

INTRAESTADUAL NA GESTÃO DO SISTEMA ÚNICO DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL:

Análise da Experiência do Estado de São Paulo, 1970-2014.

Dissertação apresentada à Banca Examinadora como exigência parcial para a obtenção do título de Mestre em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, sob a orientação da Professora Doutora Aldaíza de Oliveira Sposati

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BANCA EXAMINADORA

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AGRADECIMENTO

À Deus pelo dom da vida, pela fé, coragem, saúde, paciência e por me ajudar a entender que sou humana e tenho limites.

À família, meus pais pelo incentivo de sempre, meus irmãos pelo afeto mesmo à distância. Ao Jean pelo companheirismo e amor que é grande.

Aos amigos, aqueles que não serão mencionados individualmente mas sabem que tem o meu reconhecimento, aos da fé, aos do trabalho na Seds, aos distantes e aos que permanecem ao longo dos anos.

À Prof.ª Dr.ª Aldaíza Sposati pelas orientações, pela leitura cuidadosa e imprescindível e por partilhar comigo tantos conhecimentos.

Aos professores do programa de Estudos Pós-Graduados de Serviço Social da PUC SP pelo conhecimento partilhado e pela concessão da bolsa de estudos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes).

À equipe de monitoramento e avaliação Márcia, Milton e Itagira pela amizade, pelo profissionalismo, pela dedicação, pelo esforço diário e pelo apoio, vocês me ajudam a permanecer trabalhando na Seds.

À Seds pela liberação para me ausentar do trabalho no horário de estudo.

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RESUMO

Autor: Priscila de Souza

Título: Produção de Sentido para a Regionalização Intraestadual na Gestão do Sistema Único de Assistência Social: Análise da Experiência do Estado de São Paulo, 1970-2014.

Esta dissertação trata da regionalização intraestadual e do pacto federativo na gestão da política de assistência social. Ocupa-se das responsabilidades dos entes federados estadual e municipal na gestão dessa política e a partir deles, examina o formato contemporâneo do sistema federativo brasileiro e sua presença na gestão de políticas sociais públicas, em específico, na gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Retoma as responsabilidades do ente estadual no SUAS e seus compromissos com o pacto de aprimoramento da gestão. Identifica dificuldades para o processo de regionalização intraestadual. Caracteriza a regionalização do estado de São Paulo na contemporaneidade, após percorrer seu movimento histórico por seis décadas. Destaca as formas prevalentes de regionalização adotadas pelos diversos Governos do Estado de São Paulo. Analisa as 26 unidades administrativas regionais de Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social (Seds) a partir dos municípios que agregam em suas áreas de abrangência. Analisa o formato de regionalização das 26 Diretoria Regional de Assistência de Desenvolvimento Social (Drads) comparando-o com o formato regional das Mesorregiões e das Microrregiões do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Aplica o mesmo método comparativo com o formato regional das Regiões Administrativas, Regiões de Governo e Regiões Metropolitanas do estado de São Paulo, a partir dos resultados de similitude/discrepância entre o formato regional de cada Drads com as formas de regionalização com as quais convive. Realiza por fim exame detalhado de nove regiões de Drads, selecionadas dentre as 26, pela maior similitude com as demais regionalizações do estado de São Paulo, a saber: Alta Noroeste, Araraquara, Baixada Santista, Bauru, Barretos, Franca, Ribeirão Preto, Vale do Paraíba, Vale do Ribeira.

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ABSTRACT

Author: Priscila de Souza

Title: Sense production for intrastate regionalization in the management of the Unified Social Assistance System: Analysis of São Paulo State’s experience, from 1970 to 2014.

This thesis focuses on the intrastate regionalization and the federal pact in the management of social welfare policy. It deals with the responsibilities of state and local entities in the management of federal policy and, from them, examines the contemporary format of the Brazilian federal system and their presence in public social policy management, specifically, the management of the Unified Social Assistance. It retakes the responsibilities of the state entity in the Unified Social Assistance and its commitments to the management improvement pact. It identifies difficulties for intrastate regionalization process. It features the regionalization of the state of São Paulo in contemporary times, after covering its historical movement for six decades. It highlights the prevalent forms of regionalization adopted by the various governments of the State of São Paulo. It analyzes the 26 regional administrative units of the State Department of Social Development from municipalities that adds in their areas of coverage. It analyzes the regionalization format of 26 Regional Directorate of Social Development Assistance (Drads) comparing it to the regional format of the Meso and Micro-regions of the Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE). It applies the same comparative method with the regional format of Administrative Regions, Regions of government and metropolitan regions of São Paulo, from the results of similarity / discrepancy between the regional format of each Drads with forms of regionalization that coexists. Finally, the research focuses on nine regions, selected from the 26 Drads. The aim is to study the regions which represent best all regions in the State of São Paulo. In this way, it treats about the following regions: Alta Noroeste, Araraquara, Baixada

Santista, Bauru, Barretos, Franca, Ribeirão Preto, Vale do Paraíba, Vale do Ribeira.

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LISTAS DE ILUSTRAÇÕES

TABELAS

Tabela 1 - Estimativas da População Residente nos Municípios Brasileiros, Brasil, 2014.

Tabela 2 - Estimativas da População Residente nos Municípios Paulistas por Porte Populacional, São Paulo, 2014.

Tabela 3 - Distribuição das Emendas Parlamentares Destinadas à Secretaria de

Desenvolvimento Social do Estado de São Paulo, Período (2008 2014).

Tabela 4 - Distribuição das Emendas Parlamentares Aprovadas pela Seds que Foram Destinadas pelo Deputado Curiati (Pp), Período 2008 a 2014.

Tabela 5 - Municípios Paulistas Por Porte e Por Nível de Gestão Suas, 2013.

Tabela 6 - Rede Socioassistencial de Proteção Social Especial de Média Complexidade do Estado de São Paulo - Peas, 2014.

Tabela 7 - Relação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre as Quatro Drads da Macrorregião I com as Cinco Mesorregiões e Microrregiões do IBGE, Estado De São Paulo, 2015.

Tabela 8 - Relação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre as

Quatro Drads da Macrorregião I Com As RA’s, RG e com as RM’s, Estado de São

Paulo, 2015.

Tabela 9 - Relação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre as Cinco Drads da Macrorregião II com as Quatro Mesorregiões e Quinze Microrregiões do IBGE, Estado De São Paulo, 2015.

Tabela 10 - Relação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre

as Cinco Drads da Macrorregião II com as RA’s e RG, Estado de São Paulo, 2015.

Tabela 11 - Relação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre as Quatro Drads da Macrorregião III com as Quatro Mesorregiões e Doze Microrregiões do IBGE, Estado de São Paulo, 2015.

Tabela 12 - Relação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre

as Quatro Drads da Macrorregião III com Quatro RA’s e Seis RG, Estado de São

Paulo, 2015.

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Tabela 14 - Relação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre

as Quatro Drads da Macrorregião IV com Quatro RA’s e Dez RG, Estado de São

Paulo, 2015.

Tabela 15 - elação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre as Oito Drads da Macrorregião V com as Quatro Mesorregiões e Quinze Microrregiões do IBGE, Estado De São Paulo, 2015.

Tabela 16 - Relação de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre

as Oito Drads da Macrorregião V com Três RA’s, Sete RG e Três RM’s Estado de

São Paulo, 2015.

Tabela 17 - Classificação de Similitude pelo Percentual Alcançado em Cada Drads

nas Cinco Regionalizações: Mesorregiões e Microrregiões do IBGE; RA’s, RG e

RM’s do Estado de São Paulo, 2015.

Tabela 18 - Distribuição da Quantidade de Municípios pelas Nove Drads Pesquisadas, Segundo Proposta de Sete Níveis de Porte Populacional, São Paulo, 2010.

Tabela 19 - Classificação das Nove Drads por Indicador Territorial, Estado de São Paulo, 2010 e 2014.

Tabela 20 - Distribuição da População das Drads Pesquisadas nos Sete Grupos do IPVS, 2010.

Tabela 21 - Repasse do Fundo Estadual de Assistência Social (Feas), Por Regiões Pesquisadas e Por Habitante, 2013.

Tabela 22 - Incidência da Despesa Municipal com Assistência Social por Total da Despesa e Por Habitante, Munícipios Agregados por Drads Pesquisadas. Estado de São Paulo, 2011.

Tabela 23 - Incidência da Despesa Municipal com Assistência Social e da Despesa Federal com Benefícios para os Munícipios Agregados Por Drads Pesquisada. Estado de São Paulo, 2013

Tabela 24 - Cobertura do PBF, Das Famílias Cadastradas no Cadúnico, Por Região Das Drads Pesquisadas. Estado de São Paulo, 2010 e 2011.

Tabela 25 - Cobertura Por Tipos de Benefícios do Total de Famílias dos Municípios Agregado Pelas Drads Pesquisadas. Estado de São Paulo, 2010 e 2011.

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Tabela 27 - Quantidade de Municípios Por Concessão e Por Regulamentação dos

Benefícios Eventuais – Auxílio Funeral e Auxílio Natalidade, Nove Drads do Estado

de São Paulo, 2013.

Tabela 28 - Quantidade de Municípios Por Concessão e Por Regulamentação dos

Benefícios Eventuais – Para Situação de Calamidade Pública e Outros Concedidos

Para Famílias em Situação de Vulnerabilidade Temporária, Nove Drads Estado de São Paulo, 2013.

QUADROS

Quadro 1 - Atualização de Metas no Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual do Suas. CNAS, Brasil, 2013.

Quadro 2 - Alterações de Região de Planejamento Para Regiões de Ação Governamental, Estado de São Paulo, 1967 e 1970.

GRÁFICOS

Gráfico 1 - Incidência de População Rural Acima de 50% em 26 Municípios do Estado de São Paulo, 2010.

Gráfico 2 - Os 30 Municípios Que Possuem Só População Urbana, Estado de São Paulo, 2010.

Gráfico 3 - Valor Em Reais, Liquidado da Função 8 Assistência Social e Utilizado Pelo Fussesp, Estado de São Paulo, 2010 A 2014

Gráfico 4 - Incidência Percentual de Similitude/Discrepância Quanto a Agregação de Municípios entre as Quatro Drads da Macrorregião I com as Cinco Mesorregiões e Microrregiões do IBGE, Estado de São Paulo, 2015.

Gráfico 5 - Incidência Percentual de Similitude/Discrepância na Agregação de

Municípios entre as Quatro Drads da Macrorregião I com as RA’s, RG e com as

RM’s, Estado de São Paulo, 2015.

Gráfico 6 - Incidência Percentual de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre as Cinco Drads da Macrorregião II com as Quatro Mesorregiões e Quinze Microrregiões do IBGE, Estado de São Paulo, 2015.

Gráfico 7 - Incidência Percentual de Similitude/Discrepância na Agregação de

Municípios entre as Cinco Drads da Macrorregião II com as RA’s e RG, Estado de

São Paulo, 2015.

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Gráfico 9 - Incidência Percentual de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre as Cinco Drads da Macrorregião IV com Cinco Mesorregiões e Treze Microrregiões do IBGE. Estado de São Paulo, 2015.

Gráfico 10 - Incidência Percentual de Similitude/Discrepância na Agregação de

Municípios entre as Cinco Drads da Macrorregião IV com as Quatro RA’s e Dez RG,

Estado de São Paulo, 2015.

Gráfico 11 - Incidência Percentual de Similitude/Discrepância na Agregação de Municípios entre as Oito Drads da Macrorregião V com as Quatro Mesorregiões e Quinze Microrregiões do IBGE. Estado de São Paulo, 2015.

Gráfico 12 - Incidência Percentual de Similitude/Discrepância na Agregação de

Municípios entre as Oito Drads da Macrorregião IV com as Três RA’s, Sete RG e

Três RM’s. Estado de São Paulo, 2015.

Gráfico 13 - Percentual da População Total, Urbana e Rural das Nove Drads em Relação a População do Estado de São Paulo, 2010.

Gráfico 14 - Tamanho das Nove Drads Pesquisadas em Mil Quilômetros Quadrados

(Km2), 2014.

Gráfico 15 - Densidade Demográfica das Nove Drads, Número de Habitantes por Quilômetros Quadrados, 2014.

FIGURAS

Figura 1 - Organograma da Coordenadoria de Ação Social (Cas) a qual as Drads estão Subordinada.

MAPAS

Mapa 1 - As 15 Mesorregiões e as 63 Microrregiões do Estado de São Paulo. Mapa 2 - As 26 Drads Subdivididas em Macrorregiões do Estado de São Paulo. Mapa 3 - Regiões Administrativas e das Diretorias Regionais de Assistência e Desenvolvimento Social do Estado de São Paulo.

Mapa 4 - Regiões de Governo e das Diretorias Regionais de Assistência e Desenvolvimento Social do Estado de São Paulo.

Mapa 5 - Regiões Metropolitanas e das Diretorias Regionais de Assistência e Desenvolvimento Social do Estado de São Paulo

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ANEXOS

QUADROS

Quadro 3 - Regiões de Planejamento do Estado Total de Municípios e População, 1967.

Quadro 4 - Regiões e Sub-Regiões, Estado de São Paulo, 1970.

Quadro 5 - Regiões Administrativas (1987) e Regiões de Governo (1984), Estado de São Paulo.

Quadro 6 - Alterações Ocasionadas na Região Administrativa de Campinas com a Extinção da Sub-Região de Casa Branca, Estado de São Paulo, 1970.

Quadro 7 - Alterações Ocasionadas na Região Administrativa de Campinas com a Extinção da Sub-Região de Casa Branca, Estado de São Paulo, 1984 e 1987.

Quadro 8 - Alterações Ocasionadas na Região Administrativa de Presidente Prudente com a Extinção das Sub-Regiões de Presidente Veceslau e Osvaldo Cruz, Estado de São Paulo, 1970 para 1987.

Quadro 9 - Alterações Ocasionadas na Região Administrativa de Marília Para Agregar os Municípios da Sub-Região Extinta de Oswaldo Cruz, Estado de São Paulo, 1970 para 1987.

Quadro 10 - Alterações Ocasionadas na Região Administrativa de Ribeirão Preto Com a Extinção das Sub-Regiões de Ituverava e Jaboticabal, Estado de São Paulo, 1970.

Quadro 11 - Alterações Ocasionadas na Região Administrativa de Ribeirão Preto com a Extinção das Sub-Regiões de Ituverava e Jaboticabal, Estado de São Paulo, 1984 e 1987.

Quadro 12 - Alterações Ocasionadas na Região Administrativa de Sorocaba com a Extinção das Sub-Regiões de Tatuí e de Capão Bonito, Estado de São Paulo, 1970 para 1987.

Quadro 13 - Alterações Ocasionadas para a Formação da Região de Governo de Caraguatatuba na Região Administrativa de São José Dos Campos, Estado de São Paulo, 1970 para 1987.

Quadro 14 - Alterações Ocasionadas na Região de Santos para a Formação da Região Administrativa de Registro, Estado de São Paulo, 1970 para 1987.

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Quadro 16 - Distribuição dos 645 Municípios do Estado de São Paulo nas 15 Mesorregiões e nas 63 Microrregiões Estabelecidas pelo IBGE.

Quadro 17 - Distribuição dos 645 Municípios do Estado de São Paulo nas 15 Regiões Administrativas.

Quadro 18 - Distribuição de 133 Municípios do Estado de São Paulo nas 5 Regiões Metropolitanas Existentes.

Quadro 19 - Distribuição dos 645 Municípios do Estado de São Paulo nas 42 Regiões de Governo.

Quadro 20 - Distribuição dos 645 Municípios do Estado de São Paulo nas 26 Regiões de Drads.

Quadro 21: Distribuição das Divisões Regionais da Secretaria de Promoção Social, 1980.

FIGURA

Figura 2 - Organograma dos Setores Funcionais da Seds. TABELAS

Tabela 29 - Distribuição dos Votos na Eleição de 2010 e de 2014 para o Deputado Curiati (PP) em Relação as Cidade que Receberam Emendas Parlamentares.

Tabela 30 - Distribuição das Emendas Parlamentares Aprovadas pela Seds que Foram Destinadas pelo Deputado Curiati (PP), Período 2008 a 2014.

Tabela 31 - Quantidade de Emendas Parlamentares Aprovadas pela Seds que Foram Destinadas pela Deputada Rita Passos (PV), Período 2008 a 2014.

Tabela 32 - Distribuição dos Votos na Eleição de 2010 e de 2014 para a Deputada Rita Passos (PV) em Relação as Cidade que Receberam Emendas Parlamentares. Tabela 33 - Distribuição das Emendas Parlamentares Aprovadas pela Seds que Foram Destinadas pela Deputada Rita Passos (PV), Período 2008 a 2014.

Tabela 34 - Distribuição das Emendas Parlamentares Aprovadas pela Seds que Foram Destinadas pelo Deputado Paulo Alexandre Barbosa (PSDB), Período 2008 a 2012.

Tabela 35 - Distribuição dos Votos na Eleição de 2010 para o Deputado Paulo Alexandre Barbosa (PSDB) em Relação as Cidades que Receberam Emendas Parlamentares.

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Lista de siglas

CAR Coordenadoria de Ação Social

CF - Constituição Federal

CIB– Comissão Intergestores Bipartite

CIT - Comissão Intergestores Tripartite

CMAS - Conselho Municipal de Assistência Social

CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social

Conseas - Conselho Estadual de Assistência Social

Congemas - Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social

Cras – Centro de Referência de Assistência Social

Creas – Centro de Referência Especializado de Assistência Social

Drads Diretoria Regional de Assistência e Desenvolvimento Social

Emplasa – Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano

ERG Escritório Regional de Governo

FCBIA - Fundação Centro Brasileiro de Assistência a Infância e Juventude

FLBA - Fundação Legião Brasileira de Assistência

Feas Fundo Estadual de Assistência Social

Fonseas - Fórum Nacional de Secretários Estaduais da Assistência Social

Fongemas - Fórum Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social

Fussesp - Fundação Fundo Social de Solidariedade do Estado de São Paulo IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IPVS – Índice Paulista de Vulnerabilidade Social

LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira

Loas -Lei Orgânica de Assistência Social

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MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

MP - Medida Provisória

MPAS - Ministério da Previdência e Assistência Social.

Nepsas -Núcleo de Pesquisa em Seguridade e Assistência Social

NOB - Norma Operacional Básica da Assistência Social

ONG - Organizações Não Governamental

PBF - Programa Bolsa Família

PCS - Programa Comunidade Solidária

Peas Plano Estadual de Assistência Social

PEPGSSO– Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço Social

PNAS - Política Nacional de Assistência Social

PUC SP –Pontifícia Universidade Católica de São Paulo RA - Região Administrativa

RG - Região Governo

RM Região Metropolitana

SAC - Serviços de Ação Continuada

SAS - Secretaria de Assistência Social

Seas - Secretaria de Estado da Assistência Social

Seads Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social

Seds - Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social

Seade – Sistema Estadual de Análise de Dados

SNAS - Secretaria Nacional de Assistência Social

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Sumário

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INTRODUÇÃO

O tema da regionalização no âmbito da política de assistência social no estado de São Paulo, precisa de um significado, de um lugar na gestão. O exercício de entender as relações federativas, entre municípios, estado e União é condição para que se estabeleçam relações cooperativas, integradoras com co-financiamento para a garantia de direitos aos cidadãos. Essa conjugação de responsabilidades públicas dos três entes, ocorre na legislação brasileira a partir da Constituição Federal (CF/1988). A condição dos municípios brasileiros, com o processo de descentralização, exige o exame da regionalização intra-estadual, que teve como reflexão o caráter contemporâneo do pacto federativo brasileiro, o processo de regionalização estadual, ou mesmo federal, precisa se pautar no respeito a autonomia municipal.

A combinação da descentralização política, com a valorização da participação da sociedade, na gestão de políticas sociais públicas é princípio constitucional que deve ser sempre retomado e considerado, contrapondo-se ao autoritarismo ainda presente na sociedade brasileira. A organização social, econômica e política brasileira exigiu primeiro a liberdade e o respeito à dignidade humana, os quais não se teve sob regimes escravocrata e depois ditatorial. As marcas de mando, senhorio, coronelismo, patrimonialismo perpassam as relações societárias na sociedade brasileira. O direito de cidadania para toda a população, a partilha do poder e do fundo público com diferentes instâncias de gestão foi sem dúvida uma grande conquista da CF/1988. Mas, essa base legal é constantemente desafiada pelas imposições das economias mundiais e da sociedade política hegemônica que não pretende partilhar, primeiro, posições de poder e, depois a maior parte do fundo público que não são destinados para os direitos de cidadania.

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Iniciado ainda ao final da década de cinquenta, o processo de regionalização recebeu o entendimento e defesa de um instrumento virtuoso para o desenvolvimento industrial no Governo do estado sob Lucas Nogueira Garcez. Posteriormente, na década de 70, sob a ditadura militar, travestido do propósito de interiorização do desenvolvimento, a regionalização torna-se referência para o planejamento do Governo do estado de São Paulo.

Essa orientação de racionalidade vai sendo ao longo das quatro últimas décadas compartilhada com a estratégia de afirmação do poder político partidário regional. Não se tem ainda protagonizada a direção da regionalização como um processo de fortalecimento do ente federativo municipal e suas relações intermunicipais no processo de desenvolvimento e afirmação de direitos do cidadão. Mesmo após a CF/1988 ter instituído o município ente federativo. Não é ele o motor do processo de regionalização. As constantes alterações de pertencimento de um ou mais municípios a esta ou aquela região de gestão, demonstra um certo desrespeito à história dos municípios como assentamento da população brasileira. O reconhecimento do município nessa ou naquela região, mais confunde do que agrega municípios para uma cooperação intermunicipal. Os municípios menores são os que mais sofrem com essas mudanças de identidade regional.

O reconhecimento da presença de heterogeneidades entre os municípios, desde seu porte populacional e a inclusão de fatores socioeconômicos, histórico-culturais que determinam os índices de igualdade e desigualdade, tanto em território urbano quanto rural, são básicos para direcionar a cobertura da proteção social de assistência social.

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A universalização da cobertura dos serviços, benefícios, programas e projetos é um dos princípios do SUAS. A proteção social de assistência social tem como direção os direitos de cidadania que devem garantir pelo menos cinco tipos de seguranças:

 A acolhida ofertada em espaços e serviços públicos de proteção social

básico, om escuta profissional qualificada, informação, referência, entre outras, e especializada, com ações de abordagem em territórios de incidência de situações de risco, além de oferta de uma rede de serviços e de locais de permanência com diferentes períodos, a depender da situação necessária de indivíduos e famílias. A renda como concessão de bolsa-auxílio ou benefícios continuados nos termos da lei, para cidadãos que apresentem vulnerabilidades decorrentes do ciclo de vida e ou incapacidade para a vida independente e para o trabalho.

 A segurança de convívio pautada na ação profissional voltada para

oportunidades de convívio, vivência familiar, comunitária e social significa garantia de construção, restauração e fortalecimento de laços de pertencimento, em uma rede continuada de serviços.

 O desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social, construída por

meio de ações profissionais para o desenvolvimento de capacidades e habilidades para o exercício do protagonismo da cidadania, além de independência pessoal e de qualidade, nos laços sociais, para aqueles que passam eventualidades, inconstâncias ou instabilidades.

 O apoio para sobrevivência face a riscos circunstanciais que é o apoio e a

garantia de benefícios eventuais para as famílias, seus membros e indivíduos.

O alcance da universalização de acessos a esse conjunto de seguranças sociais pressupõe a participação integrada dos entes federados de maneira complementar para a ampliação do acesso da população desprotegida, em situação de vulnerabilidade social e com direitos violados.

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serviços tanto da proteção social básica quanta da proteção social especial, de alta e média complexidade é função do ente estadual e é exercitando essa função que se identificam as dificuldades dos pequenos municípios para a cooperação de serviços e benefícios que são responsabilidade do ente estadual.

A orientação para a implantação dos serviços regionalizados nos municípios identificados como sede ou polo para a abrangência de municípios avizinhados padece de estudos, análises, aprimoramentos e construções coletivas nos espaços regionais. Para que sejam construídos movimentos de organização do território estadual em regiões e microrregiões de assistência social, e assim se torne exigência prioritária de agentes públicos, conselheiros e gestores (estadual e municipais) da política de assistência social para ampliação de direitos aos cidadãos demandantes dessa política.

A concepção de regionalização estadual como modo de gestão territorial da política de assistência social em instância intermunicipal do SUAS, considera a presença massiva de municípios de pequeno porte, o que exige efetivar de modo planejado a rede de serviços socioassistenciais em âmbito intermunicipal.

A análise do processo de regionalização do estado de São Paulo, administrativamente foi instalado em 1967, período que o país presenciava a ditadura militar, portanto, distante da concepção de participação e descentralização das políticas públicas. Sob o princípio da interiorização do desenvolvimento e da integração nacional, com o objetivo de marcar posição de governo para a dominação, a proliferação de ideias força e de interesses de poder no território para extração dos bens locais, para o desenvolvimento e para a exploração econômico da nação. O órgão gestor estadual responsável, seguia nesse momento como uma protoforma do que hoje o SUAS categoriza como atenção socioassistencial.

(23)

O processo de regionalização indicado pela gestão do SUAS, demanda conhecer e analisar processos de regionalização instalados há décadas em gestões estaduais como é o caso do estado de São Paulo. Por vezes esses processos se colocam em posição diversa a estabelecida pela CF/1988, que a trata no ambiente de descentralização e fortalecimento do poder local, por meio de processos participativos e de corresponsabilidade de gestão, com definição de papéis e de responsabilidades que se complementam. Portanto, exige rompimentos com antigas práticas e atuações.

O objetivo desta pesquisa foi o de pôr em questão o sentido da regionalização intra ente federativo preconizada pelo SUAS para a gestão da política de assistência social tendo como base a experiência em desenvolvimento no Estado de São Paulo.

Procedimentos Metodológicos

O estudo foi desencadeado a partir do levantamento de pesquisas que tratavam dos temas: gestão estatual da política de assistência social, legislação nacional sobre a política de assistência social (Loas/1993, NOB’s, PNAS/2004, Pactos, entre outros), legislação estadual sobre a organização regional do governo do estado de São Paulo, movimento da legislação referente ao órgão estadual gestor da política de assistência social: Assistência Social (1937); Serviço Social (1939); Promoção Social (1967 e 1992), Trabalho e Promoção Social (1990), Criança, Família e Bem-Estar Social (1995), Assistência e Desenvolvimento Social (Seads/1998), Desenvolvimento Social (Seds/2011).

Foram priorizadas as informações que tratam da organização regional do estado de São Paulo, período de 1967 até 2014. Do órgão estadual, mais próximo do que veio a ser o órgão gestor da política de assistência social, hoje a Seds. As divisões regionais de assistência social, passaram por várias mudanças que procurou evidenciar: em 1967, eram 11 regiões; em 1980, eram 18; em 1992, eram 22; em 1998, 47; em 2001, aparecem em documentos oficiais como 23, mas não em decretos ou leis; por fim, em 2005 são 26.

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articulação intermunicipal e de organização partilhada do ente estadual com municípios avizinhados de uma determinada região. Foram relacionados os impactos dessas relações e distanciamentos de regiões de atuação do governo do estado e para as formas e protoforma da assistência social na regionalização no estado de São Paulo.

A pesquisa empírica foi direcionada para identificar os graus de singularidade da regionalização adotada pela Seds, em 26 Drads a partir da comparação dos municípios que são agregados em cada Drads face aos regionalmente agregados pelas 15 Mesorregiões e as 63 Microrregiões do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), considerando que, essas regiões são recomendadas pela PNAS/2004, para a organização regional da política de assistência social.

O segundo movimento analítico foi o de identificar a singularidade da abrangência regional das Drads em comparação com as 15 Regiões Administrativas (RA’s), as 42 Regiões de Governo (RG) e as 5 Regiões Metropolitanas (RM´s). Este segundo movimento de comparação teve por objetivo verificar o grau de aproximação, ou não, das áreas das 26 Drads com as regionalizações adotadas pelo Governo do estado de São Paulo. Para essa comparação as 26 Drads foram aglutinadas pela forma operativa utilizada por Seds, em cinco Macrorregiões. Como resultado chegou-se a identificar comportamentos variados para a regionalização das 26

Drads, pois somente em nove delas ocorreu similitude com as RA’s do estado de

São Paulo.

O novo empreendimento do estudo selecionou dentre as 26 Drads as nove áreas com similitude na gestão governamental do Estado. Esse recorte buscou verificar se a convergência de regionalização para áreas comuns se apresentava como favorável à gestão da política de assistência social ou se, em contrapartida, a singularidade da regionalização do Estado para a gestão da assistência social/Suas é que deveria ser buscada

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densidade demográfica e com eles e suas incidências, buscou-se a produção de um indicador territorial para análise.

A esse indicador foram agregados outros, tais como:

- Índice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS), da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade) e o repasse do Fundo Estadual de Assistência Social (Feas) que consta no Plano Estadual de Assistência Social (Peas);

- Incidências municipais produzidas pela pesquisa de Sposati [et al] (2014), denominada “Gestão Municipal do SUAS: Desigualdades do Financiamento, Despesas e Força de Trabalho”, destacando a incidência da despesa municipal com assistência social por total da despesa e por habitante; incidência da despesa municipal com assistência social e da despesa federal com benefícios; cobertura do programa bolsa família (PBF) e das famílias cadastradas no CadÚnico; cobertura por tipos de benefícios; e a relação entre o número de famílias beneficiárias e a presença de trabalhadores com nível superior. Além de dados do Censo SUAS de 2013, sobre benefícios eventuais.

O estudo empírico desenvolvido sustentou a análise do sentido da regionalização para a política de assistência social e gestão do SUAS no estado de São Paulo que aqui se apresenta organizado em quatro capítulos.

O primeiro capítulo trata da concepção de regionalização intra-estados da

federação e do pacto federativo na gestão da política de assistência social. A centralidade da discussão recai sobre as responsabilidades dos entes federados (federal, estadual e municipal) dando destaque para os dois últimos, no âmbito do pacto federativo e da estratégia da regionalização intra-estadual. Realiza o exame do formato contemporâneo do sistema federativo brasileiro adotado na gestão de políticas sociais públicas e, em específico, na gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

O segundo capítulo apresenta a regionalização da gestão estadual e seu impacto

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Governos do estado de São Paulo. Organiza-se internamente em três partes, a gestão regional do governo do estado de São Paulo, a protoforma da política de assistência social, e a presença do legislativo no campo da assistência social desenvolvendo estudo especifico sobre o impacto entre a incidência regional de emendas parlamentares na gestão da assistência social.

O terceiro capítulo discorre sobre o lento processo de introdução dos princípios

da Loas na gestão estadual. Retoma as responsabilidades do ente estadual e o pacto de aprimoramento entre entes federativos para a gestão do Suas. Trata do desempenho dessas responsabilidades no contexto da regionalização intra-estadual da política de assistência social no estado de São Paulo, levantando questões tais como: a acelerada mudança de secretários responsáveis pela gestão estadual do Suas; a mudança de nomenclaturas do órgão, a dificuldade em identificar a gestão existente com os propósitos do Suas; o duplo comando e a organização atual da Fundação Fundo Social de Solidariedade do Estado de São Paulo (Fussesp); o grau de democratização no processo de definição da representação da CIB; os níveis de gestão alcançados no Suas em cada região de gestão; a incompletude da rede de Centros de Referência da Assistência Social (Cras) nos municípios que compõem cada região do estado.

O quarto e último capítulo dedica-se à regionalização do estado de São Paulo

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CAPÍTULO I REGIONALIZAÇÃO INTRA-ESTADOS DA FEDERAÇÃO E O PACTO FEDERATIVO NA GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

O tema da regionalização no âmbito de um estado da federação brasileira significa a introdução de uma instância de mediação entre dois entes federativos: o município e o estado. A regionalização pode também se aplicar a união ou ao ente federal, pois

o país pode ser dividido nas chamadas grandes regiões1.

Este capítulo, se ocupa das responsabilidades dos entes estadual e municipal no âmbito do pacto federativo com destaque para a estratégia da regionalização intra-estadual. Para tanto, parte do exame do formato contemporâneo do sistema federativo brasileiro adotado na gestão de políticas sociais públicas e, em específico, na gestão do Sistema Único de Assistência Social (Suas).

A regionalização na gestão estadual e municipal do Suas é entendida como uma mediação orientada para a convergência de responsabilidades entre a gestão estadual e a municipal assentada no reconhecimento de heterogeneidades municipais demarcadas - não só pelo porte populacional - por fatores socioeconômicos, histórico-culturais que determinam a presença da igualdade e da

equidade na universalização2 da proteção de assistência social de modo a cumprir

os direitos de cidadania.

Como se sabe pelo processo histórico, o município foi elevado ao estatuto de ente federativo pela CF/1988, aproximando a gestão pública, sobretudo a das políticas sociais, dos cidadãos, e das demandas de múltiplos movimentos sociais provenientes do final da década de 1970.

1 As grandes regiões do país, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) congregam os 26 estados, as quais se subdividem em: Região Norte (Acre, Amazonas, Roraima, Rondônia, Pará, Amapá, Tocantins); Região Nordeste (Maranhão, Piauí, Bahia, Ceara, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe); Região Sul (Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul); Região Sudeste (Minas Gerais, Espírito Santo, Rio de Janeiro e São Paulo) e Região Centro-Oeste (Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás e Distrito Federal).

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Essa nova condição do município brasileiro a partir de 1988 exigiu que o exame da regionalização intra-estadual fosse precedido por uma reflexão sobre o caráter contemporâneo do pacto federativo brasileiro, de forma a tornar claro que todo e qualquer processo de regionalização estadual ou federal deve respeitar a autonomia municipal.

O pacto federativo contemporâneo, estabelecido pela CF/1988 combina descentralização política com valorização da participação da sociedade na gestão de políticas sociais públicas. Na processualidade histórica, entre 1988 e 2015, registram-se movimentos de aproximação e de distanciamento desses princípios constitucionais na formulação de pactos, entre entes federados, na gestão do Suas em âmbito nacional.

1.1 Responsabilidades Contemporâneas dos Entes Federados na Gestão das Política Sociais.

A relação entre federalismo e descentralização foi construída no processo histórico e pode ser considerada, a partir da introdução dos municípios nas relações federativas do Estado Nacional Brasileiro. Os estudos de Affonso (2000, p. 131), indicam que sob a ótica do centralismo, o federalismo se identifica claramente com a descentralização, o que tem ocorrido na América Latina e, em particular no Brasil, principalmente na década de 1980. Entretanto, quando se toma por referência uma situação de anomia e desintegração, ou a união de entes soberanos em uma única federação, o federalismo passa a se identificar com a centralização do poder territorial. Esta é a identidade do sistema norte americano, demarcada pela formação de colônias independentes, que foram posteriormente unificadas nos Estados Unidos da América.

A bibliografia estudada identifica o tema do federalismo como um tipo específico de organização do Estado que, no Brasil, foi inaugurado no ano de 1889, período marcado pela passagem do Império para o Estado Nacional. Assim iniciava-se a era

republicana3. Segundo Carvalho (2014) o federalismo adotado no Brasil,

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inicialmente, foi o de estilo norte-americano que reforçava a presença dos governos estaduais.

Os autores estudados, Arretche (2004); Gomes (2008) e Affonso (2000), apontam que somente com a promulgação da CF/1988, após quase um século do Estado Nacional (1889 a 1988), os municípios foram reconhecidos e passaram a ser considerados como ente federado autônomo. Portanto, com este reconhecimento, tem-se o formato contemporâneo do federalismo que foi celebrado a partir da CF/ 1988. Esta alteração exigiu uma redefinição que se orientou pela autonomia e independência da instância local de gestão do Estado, em alteridade com os demais entes federados. Os municípios passaram a ter leis próprias de organização, desconectando-se da dependência de leis estaduais. Passaram a ter força e poder político, fiscal, orçamentário e administrativo, estabeleceram-se as Leis Orgânicas Municipais e os municípios foram se constituindo e fortalecendo oposições às ações federais e estaduais.

A relação entre a concepção do princípio da territorialização, do poder e da autonomia como ente federado pressupõe a combinação de diferentes mecanismos que considerem a unidade de propósitos, o poder exercido sobre um pedaço do território nacional, a sua população, a geografia, a topografia, a história, a cultura, a economia, o desenvolvimento e, sobretudo, a segurança de direitos humanos e sociais, que devem ser respeitados e efetivados.

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diferenciada em âmbitos inter-regional e intra-regional, também interferiu nesse processo.

Os estudos de Arretche (2004, p. 22) demonstram que as propostas que combinavam descentralização fiscal com descentralização de competências foram em boa parte, derrotadas pelos constituintes de 1988. A indefinição de competências sugere que cada ente federado pode construir independentemente o campo de responsabilidades, dificultando assim o estabelecimento de pactos federativos. Esses passam a ser definidos posteriormente, são exemplos as comissões intergestores nas políticas de saúde e de assistência social.

As duas características estruturais apontadas por Affonso (2000, p.132) são a soldagem do pacto federativo. Este se estruturou por meio de um intrincado e pouco explícito mecanismo de trocas entre as diferentes esferas de governo e entre as regiões, além da mera operação dos fluxos privados de comércio, de mão de obra e de recursos financeiros que se revelaram incapazes de promover a diminuição da heterogeneidade socioeconômica, mas, ao contrário acentuou-a. Mesmo nos raros momentos em que a federação, atenuou as diferenças fiscais ou econômicas inter-regionais, o fez sem reduzir estruturalmente as disparidades entre as classes e os grupos sociais, explicitando, desta forma, o seu caráter antipopular e antidemocrático.

As especificidades da descentralização no Brasil são descritas por Affonso (2000, p.133), primeiro, pela luta dos estados e municípios pela descentralização tributária que teve início no final dos anos 1970, com a emergência da crise econômica e com o processo de redemocratização do país. Este movimento é entendido pelo autor

como “descentralização pela demanda”. Segundo, pela antecipação da

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Com a promulgação da CF de 1891, a federação brasileira teve o regime de separação de fontes tributárias, discriminando impostos de competências exclusivas da União e dos Estados; portanto, o federalismo era composto somente por dois entes federados (união e estados). Os municípios passaram a ter a competência de decretar tributos somente 43 anos mais tarde, com a CF de 1934.

Na evolução histórica da estrutura tributária nacional, as maiores rupturas ocorreram no período de 1965 a 1968, pela centralização da Reforma Tributária do regime militar. Sua reversão inicia-se com o processo de descentralização, que foi desencadeado pela CF/1988. Contudo, para Arretche (2004), os ciclos de centralização e descentralização do sistema fiscal brasileiro não estão necessariamente relacionados com às mudanças na distribuição da autoridade para tributar, mas estão diretamente associados às alíquotas aplicadas aos impostos de repartição obrigatória e à autonomia de gasto dos governos locais sobre os recursos recebidos.

Torna-se, a partir dessa constatação, imprescindível entender como o modo pelo qual o federalismo incide na tributação e na responsabilidade orçamentária das políticas públicas, principalmente as de corte social. O conhecimento do comportamento dos gastos, entendidos como investimento social, entre os três entes federados em cada uma das políticas sociais ganha absoluta relevância o que inclui o processo de transferência de recursos entre a União e os demais entes federativos, bem como o estadual para os municípios. É de se ter presente que na assistência social esse processo de transferência ocorre não só entre entes federados através de Fundo social, como diretamente da União para o cidadão através de benefícios. Nesta última forma, o repasse de benefícios diretos ao cidadão pode constituir uma estratégia para desconsiderar a autonomia municipal, essa possível ocorrência torna significativo o exame do papel que ocupa o ente federativo municipal no modelo de gestão de benefícios.

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demonstra Gomes (2008), a nacionalização das ações tinha caráter compulsório, com o objetivo de replicar nos territórios regionais e locais programas com formatos pré-determinados pelo ente federal. O nacionalismo tinha características descendentes (de cima para baixo), era autocrático (poder concentrado em um único representante) e sem cooperativismo (sem relações entre os entes federativos).

O movimento federativo defendido em 1988, segundo Monteiro Neto (2013, p. 23) priorizou a descentralização de recursos federais, em direção aos governos municipais, os quais foram os mais beneficiados, uma vez que os governos estaduais teriam permanecido com relativa participação nas receitas públicas. A inexistência de uma estratégia geral de descentralização, aliada à expressiva heterogeneidade econômica regional e às transformações estruturais da economia brasileira, não permitiu a correspondência necessária entre distribuição de encargos e de receitas. Em suma, de imediato estados e municípios não conseguiram assumir as novas atribuições de execução das políticas sociais públicas.

Com o processo de democratização, a estrutura institucional de gestão das políticas sociais, de acordo com Arretche (2004), manteve inicialmente a estrutura herdada do período de regime militar, instaurado no Brasil no ano de 1964. Os aparatos institucionais, com marcas de autoritarismo e com posicionamentos de conservação da ordem vigente, acabaram se perpetuando. Para romper esta lógica, são exigidos constantes exercícios de participação e de transformação da sociedade.

Como competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na CF/1988, em seu artigo 23, são evidenciadas, entre outras aquelas que buscam a dignidade do cidadão brasileiro, tais como o combate as causas da pobreza e os fatores de marginalização; a construção de moradias, as condições habitacionais e de saneamento básico; a saúde e a assistência pública, a proteção e as garantias às pessoas com deficiência; os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; a proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas; e, por fim, o fomento à produção agropecuária e a organização do abastecimento alimentar.

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concorrência nas competências dos entes para a maioria das políticas sociais. Desta maneira, estrategicamente “[...] qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência

social, habitação e saneamento” (ARRETCHE, 2004, p. 22). Mas, por outro lado,

constitucionalmente os entes federados ainda não tinham a obrigação de executar serviços, programas, projetos e benefícios nas políticas sociais públicas.

Os estudos de Linhares; Mendes; Lassance (2012, p. 41) mencionam que a estrutura federativa, independentemente da fixação de competências comuns, supõe que a União estabeleça normas gerais, a ser suplementadas por normas estaduais e municipais. Em relação às competências privativas, por exemplo, a União compartilha seu poder decisório com estados e municípios, por meio da participação em conselhos e comissões nacionais de políticas públicas. No entanto, os autores avaliam que instrumentos de coordenação não garantem resultados socialmente desejáveis, isto pelo fato de sempre ser possível ações contraditórias entre si ou que sejam contrárias aos interesses dos cidadãos. Portanto, instrumentos de cooperação e coordenação podem ter efeitos positivos potencializados em ambientes democráticos, no qual as políticas sociais públicas devem sempre se submeter.

Em um movimento contrário foram criadas alternativas para a participação, responsabilidade e financiamento dos entes federados na gestão das políticas sociais, de maneira complementar, e não concorrencial como estava sendo estruturado até então.

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Os artigos 16 a 19 da Lei do SUS apresentam detalhadamente as responsabilidades dos entes federados. As principais competência atribuídas aos estados são: promover, para os municípios, a descentralização dos serviços e ações de saúde; prestar apoio técnico e financeiro aos municípios e executar supletivamente ações e serviços de saúde; coordenar e, em caráter complementar ao realizado pelos municípios, executar ações e serviços de vigilância (epidemiológica e sanitária), de alimentação e nutrição, e de saúde do trabalhador; gerir sistemas públicos de alta complexidade (estadual e regional); estabelecer normas, em caráter suplementar, para o controle e avaliação das ações e serviços de saúde. Para os municípios, as principais competências são: planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde; gerir e executar serviços públicos de saúde; participar do planejamento, da programação e da organização da rede regionalizada e hierarquizada do SUS, em articulação com a direção estadual; formar consórcios administrativos intermunicipais; celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços privados de saúde, bem como controlar e avaliar sua execução; controlar e fiscalizar os procedimentos dos serviços privados de saúde e normatizar complementarmente as ações e os serviços públicos de saúde no seu âmbito de atuação.

Este modelo introduziu diferentes instâncias para a organização, direção e gestão do Sus. Os artigos 8 a 14, da Lei do Sus, estabelecem espaços de participação e decisão importantes para o aprimoramento e acompanhamento de políticas públicas, tais como as Comissões Intersetoriais (de âmbito nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, estão integradas pelos Ministérios, órgãos competentes e por entidades representativas da sociedade civil); as Comissões Permanentes (integração entre serviços de saúde e instituições de ensino profissional e superior); e as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (foros de negociação e de pactuação entre gestores) e os conselhos de saúde (nacional e municipal)4.

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A defesa da universalização das políticas sociais públicas, mantem-se um desafio na sociedade brasileira. Interesses e motivações antagônicas e diversas admitem arranjos e rearranjos para a execução dessas políticas, buscando por vezes responsabilizar e outra desresponsabilizar os entes federados na gestão dos serviços, que deveriam assegurar o direito de acesso à atenção a todo cidadão.

O agravamento da questão social na sociedade brasileira com incidência de suas expressões em âmbito regional e nacional termina por aumentar a disputa pelo fundo público que, na maioria das vezes, alija as classes populares. As políticas sociais embora tenham por diretriz a universalização, com o advento do projeto neoliberal passam a ser fragmentadas em grupos de atenção focalizados. O conteúdo da atenção é mercadorizado em contraponto ao processo de universalização que é fundado na desmercadorização.

Na área da educação, na década de 1990, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Brasileira (LDB), nº 9.394, de 19965, preconizou em seus artigos 8 a 11 que, as

responsabilidades dos três entes federados na área da educação, teriam distinções por níveis de complexidade e os sistemas de ensino teriam liberdade de organização, embora fossem definidos que, ao ente federal coube o ensino universitário, ao ente estadual, prioritariamente, o ensino médio e aos entes municipais, com prioridade, o ensino fundamental e de maneira complementar a

educação infantil.6

contrarreferência e aspectos vinculados à integração das ações e serviços de saúde entre os entes. E, sobre o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems) reconhece como entidades representativas dos entes estaduais e municipais para tratar de matérias referentes à saúde, são de utilidade pública e de relevante função social. Estes passam a receber recursos do orçamento geral da União por meio do Fundo Nacional de Saúde, para auxiliar no custeio de despesas institucionais, podendo celebrar convênios com a União. Os Cosems são reconhecidos como entidades que representam os entes municipais, no âmbito estadual, para matérias de saúde, quando vinculados institucionalmente ao Conasems.

5 A LDB foi aprovada no segundo ano de mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC).

6 Cabe destacar que a Emenda Constitucional nº 14, de 1996, entre outras modificações, alterou o artigo 211 da CF/1988, que esclareceu melhor as áreas de competência e de responsabilidades de

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As atribuições dos entes federados na área da educação, não permitiram que

fossem alcançadas soluções para a diversidade dos 5.564 municípios do país7.

Permanecem ao longo do tempo ações concorrenciais, dispersas, com planejamento desarticulado e isolados para cada um dos entes federados.

As conquistas legislativas para as políticas de saúde, educação e assistência social foram diversificadas e assumiram diferentes formatos. Embora tenham o recorte de gestão federativa, com forte presença dos municípios, principalmente as políticas sociais definidas como de seguridade social (saúde, assistência social e previdência social), ressalta-se que, a previdência social permanece somente na alçada da União. O desenvolvimento social, político e econômico para cada esfera de governo tomou diferentes rumos e a efetividade do regime federativo brasileiro tem sido questionada quanto à garantia de direitos sociais para todos dos brasileiros, de maneira universalizada. O protagonismo dos municípios, na estratégia de gestão nacional trouxe avanços e desafios na responsabilidade local no campo social, efetivando o processo de descentralização da gestão federativa, porém com diferenças significativas no processo de democratização de cada ente federativo e de cada localidade do país.

Alguns elementos de análise para a década de 1990 são apontados por Monteiro Neto (2013), os quais também podem contribuir para entender este período. O federalismo descentralizado, municipalista, incentivado por determinações de cidadania, reduziu a esfera de atuação dos governos estaduais, em um primeiro momento, com o objetivo de concertar as relações federativas brasileiras. O ajustamento fiscal e financeiro dos governos estaduais, determinado pelo governo federal, com o entendimento da retomada da estabilidade macroeconômica, levou os estados à intensa dificuldade para a construção de suas trajetórias de desenvolvimento. O clima institucional foi de permanentes reformas (privatizações, novos marcos regulatórios, reforma administrativa, entre outras) que inibiram iniciativas ou estratégias de investimento produtivo dos governos estaduais e provocaram a sua retração. As relações horizontais foram de desigualdades regionais, enfraquecimento e destruição de instrumentos voltados ao

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desenvolvimento regional, os quais provocaram uma paralisia institucional e política e não permitiram a criação de espaços para o debate e para a busca de novas alternativas de atuação.

O ajuste fiscal e patrimonial do Programa de Apoio à Reestruturação Fiscal e Financeira do ano de 1997, de acordo com Monteiro Neto (2013, p. 34 e 35), realizado no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), 1995 a 1998, determinou que os estados adotassem, entre outros, os seguintes parâmetros: comprometimento de tetos máximos da Receita Líquida Real (RLR) dos estados e municípios para pagamento do serviço da dívida; estabelecimento de teto para despesas com funcionalismo público; transformação dos resultados das

receitas, menos suas despesas que não fossem financeiras8, em positivos;

privatização das empresas estatais para a redução do estoque da dívida, com repasse ao governo federal (de 20% do total) para amortização da dívida; e

realização de pagamentos mensais (360 prestações, com base no IGP-DI9), mais

juros de 6% ao ano, referentes ao reescalonamento do restante da dívida.

O autor destaca que, em alguns estados da federação, houve tamanho esforço fiscal para cumprir os encargos mais altos da dívida, gerados pela política cambial, que prejudicou os compromissos até então assumidos de despesas correntes. Por sua vez, o governo federal endureceu a posição dos termos do ajuste, tornando mais difícil uma solução negociada com os entes subnacionais. Esta ação feriu a autonomia dos estados, pois, como se não bastasse, a União criou mecanismos de retenção de arrecadação tributária ou de receitas de transferências constitucionais dos governos estaduais, de maneira a fazer frente ao serviço da dívida.

Ao longo dos anos de 1990, houve a ampliação de iniciativas setoriais, com vistas a instituir uma nova institucionalidade descentralizada para as principais políticas da

área social. Foram exemplos dessas iniciativas “[...] a normatização e a implantação

da municipalização do Sistema Único de Saúde; a opção pelo governo federal por modalidades descentralizadas de gestão no ensino fundamental; a formulação de

8 Segundo Monteiro Neto (2013, p. 35) são as receitas primárias.

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uma nova política federal de desenvolvimento urbano; e a implantação das medidas estabelecidas na Lei Orgânica da Assistência Social”. (Affonso, 2000, p.138)

A legislação tributária dos anos 1990, de acordo com Salvador (2008, p. 170) teve o objetivo de minar as conquistas estabelecidas pela CF/1988. Destaca-se o desenho

da descentralização que foi fortemente abalado com a introdução, em 1993 de

instrumento de Desvinculação de Recursos das Contribuições Sociais, o qual permite o não compartilhamento de recursos com estados e municípios.

Conforme Monteiro Neto (2013, p. 10), os governos estaduais, tiveram, como efeito

do processo de ajustamento da política macroeconômica dos anos de 1990, o

estreitamento de suas capacidades de orientar e coordenar o desenvolvimento em seus territórios. O governo federal impôs um forte ajustamento econômico-financeiro para a renegociação das elevadas dívidas dos estados no período; entre estas, incluía a venda de ativos produtivos (bancos estaduais e empresas estatais) e a contenção de gastos públicos em custeio (forte repressão do gasto com pessoal) e em investimento. Ou seja, o governo federal determinou um doloroso processo de limitação das atividades dos governos estaduais, de maneira arbitrária, unilateral, que reduziu o tamanho dos governos estaduais, para que coubessem na estrutura neoliberal que estava sendo introduzida no federalismo brasileiro. No ano 2000, a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) coroou este processo de ajustamento.

A síntese sobre a LRF apresentada por Salvador (2008, p 335) diz que esta lei foi um instrumento de contingenciamento do gasto fiscal, diminuindo a capacidade de intervenção do Estado Nacional e da ampliação dos gastos sociais. Foi também, elaborada para estabelecer o conjunto das políticas neoliberais que comprometeram o crescimento e o desenvolvimento econômico social para favorecer o capital financeiro, assegurando recursos do fundo público.

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garantir direitos sociais direcionando o orçamento público com o pagamento dos serviços da dívida.

O comando da União, a recentralização, em detrimento dos governos estaduais teve início na década de 1990 e, para Monteiro Neto (2013), o fortalecimento do governo federal tinha por intuito primeiro atingir a estabilização macroeconômica e depois ampliar a política social. Aqui se reproduziu a velha máxima pautada primeiro no crescimento do bolo para depois dividi-lo, caso é lógico, não se tenha morrido de fome.

Os estudos de Salvador (2008, p. 182) apontam o caráter determinante da política tributária para encorpar as políticas macroeconômicas que deram a sustentação ao plano real. No ano de 1999, por força dos acordos Brasil - Fundo Monetário Internacional (FMI), direcionados para produzir elevados superávits fiscais

primários10, contribuiu para que ocorresse o aumento da arrecadação de impostos

por decorrência de significativas mudanças na legislação infraconstitucional.

Na década de 2000 a 2010, segundo Monteiro Neto (2013) houve a retomada do crescimento econômico, em parte como resultado do cenário internacional, mas também pela política nacional de investimentos que possibilitou ambiente favorável para que governos estaduais fizessem investimentos públicos. A Lei de Responsabilidade Fiscal, significou um duro processo de ajustamento das dívidas

dos estados o que estimulou a estratégia da guerra fiscal11 para atrair investimentos

privados. Nessa década, os estados passaram a ter maior convergência de ações

10De acordo com Filipini; Lins e Ávila (2004, p. 6) o Superávit Primário refere-se ao cálculo das receitas, menos as despesas do governo, mas nas despesas não são incluídos os recursos destinados ao pagamento dos juros da Dívida Pública Interna e Externa. Para diferenciar do déficit ou

superávit totais, que inclui os pagamentos de juros da dívida é chamado de “Superávit Primário”.

Desta maneira, o Superávit Primário acaba não refletindo a real situação das contas públicas.

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junto à União pela via dos consórcios públicos12, mesmo que estes se

apresentassem de forma tímida com baixa expressão nos orçamentos estaduais.

Chama a atenção, três grandes questões que prejudicam a ampliação da cooperação federativa, apontadas por Monteiro Neto (2013), primeiro os encargos financeiros crescentes sobre a dívida dos governos estaduais junto ao governo federal; segundo as desigualdades inter-regionais que podem ser acrescidas pelas intra-regionais e intermunicipais; e por fim, a guerra fiscal para a atração de investimentos privados. A qualificação do relacionamento entre os entes federados exige novas e maiores formas de articulação federativa.

Considera-se a necessidade de qualificar as relações entre os entes federativos e nessa direção podem ser identificadas duas principais vertentes, a partir dos estudos de Braga, Lara e Silveira (2010), a primeira, refere-se à demanda, isto é, à diversificação nas preferências dos cidadãos face ao constante desenvolvimento tecnológico. Esse processo produz crescente complexidade na prestação de serviços sociais e requer adoção contínua de novas institucionalidades em detrimento dos arranjos anteriormente consolidados. A segunda, está relacionada ao crescimento no número de entes federados que permanentemente adicionam novos atores ao processo de negociação, e trazem a necessidade de atualização do pacto federativo.13

A contextualização apresentada até o momento procurou relacionar as conquistas legislativas na relação entre os entes federados e na gestão das políticas sociais

12 A Lei de Consórcios (Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005) estabeleceu a definição das regras sob as quais os municípios e os estados passariam a lidar, nas relações entre si e com a União. De acordo com Braga, Lara e Silveira (2010, p. 556), a obrigatoriedade de que o protocolo de intenções firmado entre os entes federados receba a aprovação dos respectivos poderes legislativos, confere maior publicidade e comprometimento político. E, a substituição do convênio pela nova modalidade de contrato administrativo, denominada contrato de consórcio público, traz maiores garantias legais quanto à possibilidade de denúncia unilateral ou incumprimento pelos contratantes.

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GRÁFICO  1:  INCIDÊNCIA  DE  POPULAÇÃO  RURAL  ACIMA  DE  50%  EM  26  MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2010
GRÁFICO  2:  OS  30  MUNICÍPIOS  QUE  POSSUEM  SÓ  POPULAÇÃO  URBANA,  ESTADO DE SÃO PAULO, 2010
TABELA 3: DISTRIBUIÇÃO DAS EMENDAS PARLAMENTARES DESTINADAS À  SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL DO ESTADO DE SÃO PAULO,  PERÍODO (2008  –  2014)
TABELA  4:    DISTRIBUIÇÃO  DAS  EMENDAS  PARLAMENTARES  APROVADAS  PELA  SEDS  QUE  FORAM  DESTINADAS  PELO  DEPUTADO  CURIATI  (PP),  PERÍODO 2008 A 2014
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