COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 17.10.2013 SWD(2013) 422 final
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO
que acompanha o documento
Proposta de Diretiva do Conselho
que altera a Diretiva 2009/71/Euratom do Conselho que estabelece um quadro comunitário para a segurança nuclear das instalações nucleares
{COM(2013) 715 final} {SWD(2013) 423 final} {SWD(2013) 424 final} {SWD(2013) 425 final}
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO
que acompanha o documento Proposta de Diretiva do Conselho
que altera a Diretiva 2009/71/Euratom do Conselho que estabelece um quadro comunitário para a segurança nuclear das instalações nucleares
1. INTRODUÇÃO
A energia nuclear assegura hoje perto de 30 % da eletricidade produzida na União Europeia e cerca de dois terços da sua eletricidade hipocarbónica. A segurança nuclear é da mais crucial importância para a União e para os seus cidadãos. Os custos de um acidente nuclear podem assumir dimensões potencialmente ruinosas para as economias nacionais. Por esse motivo, é fundamental, tanto para a sociedade como para a economia, reduzir o risco de ocorrência de um acidente nuclear num Estado-Membro da União mediante a aplicação de normas de segurança nuclear rigorosas e de uma estrita supervisão regulamentar. O acidente nuclear ocorrido em Fukushima, no Japão, em 2011, voltou a concentrar a atenção das instâncias políticas de todo o mundo nas medidas necessárias para garantir níveis elevados de segurança nuclear.
Mandatada pelo Conselho Europeu de março de 20111, a Comissão Europeia (CE) lançou, conjuntamente com o Grupo de Reguladores Europeus em matéria de Segurança Nuclear (ENSREG), uma avaliação exaustiva dos riscos e da segurança das centrais nucleares da União Europeia («testes de resistência»). Os resultados desta avaliação identificaram diferenças nas abordagens da segurança nuclear e nas práticas do setor nos países participantes2.
O mandato do Conselho Europeu incluía um pedido para a Comissão proceder a uma análise do quadro jurídico e regulamentar vigente em matéria de segurança das instalações nucleares e propor os melhoramentos necessários. As eventuais propostas legislativas deveriam ter em conta as conclusões dos testes de resistência e os ensinamentos retirados do acidente nuclear de Fukushima, bem como o contributo de uma ampla consulta pública e os pontos de vista das partes interessadas. A consulta revelou que a grande maioria da opinião pública é favorável ao reforço do quadro jurídico da União.
A presente avaliação de impacto tem em conta os fatores supramencionados e descreve o desafio que consiste em assegurar níveis suficientes de segurança nuclear na União Europeia. Além disso, define os objetivos gerais e específicos para o reforço da prevenção de acidentes nucleares e a minoração das suas consequências. É proposta e analisada uma série de opções políticas, que vão da manutenção da situação atual à realização de profundas reformas. Todas as opções foram avaliadas à luz do seu impacto estimado em termos económicos, ambientais, sociais e de segurança.
1 Conselho Europeu, EUCO 10/1/ 11.
2 Relatório de análise pelos pares – testes de resistência realizados em centrais nucleares europeias, 25 de
A opção selecionada altera a atual Diretiva 2009/71/Euratom do Conselho, que estabelece um
quadro comunitário para a segurança nuclear das instalações nucleares3 («Diretiva
Segurança Nuclear»), reforçando ou introduzindo novos princípios e requisitos gerais de
segurança nuclear, que são complementados por critérios e procedimentos de segurança nuclear Euratom harmonizados, destinados a verificar a sua aplicação a nível nacional. A opção selecionada prevê ainda uma maior independência das entidades reguladoras e uma maior transparência acerca do desempenho do setor e das entidades reguladoras face à opinião pública. Embora algumas das medidas inerentes à opção selecionada possam ser postas em prática de imediato, outras implicam trabalhos de desenvolvimento técnico que requerem a colaboração dos Estados-Membros.
2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
O acidente na central nuclear de Fukushima-Daiichi, em 2011, causou danos ambientais, económicos e sociais significativos e suscitou preocupação quanto aos seus possíveis efeitos para a saúde da população japonesa afetada. Embora tenha sido desencadeado por um sismo e um maremoto de enorme magnitude, a investigação das causas do acidente revelou, contudo, que uma série de fatores previsíveis se combinaram para produzir um resultado catastrófico. A análise do acidente de Fukushima revelou problemas técnicos graves e recorrentes, bem como deficiências institucionais persistentes, semelhantes aos identificados nas avaliações subsequentes aos acidentes nucleares de Three Mile Island e de Chernobil, ocorridos há décadas. Este último acidente nuclear veio colocar uma vez mais em causa a confiança da opinião pública na segurança da energia nuclear, numa altura em que o recurso à energia nuclear está a ser discutido como uma opção possível para satisfazer de forma sustentável as necessidades mundiais de energia.
A União Europeia tem 132 reatores nucleares em funcionamento, que representam cerca de um terço dos 437 reatores nucleares em funcionamento em todo o mundo. Muitas das centrais nucleares da União foram construídas há já três ou quatro décadas, segundo normas de conceção e de segurança que têm vindo a ser continuamente atualizadas. Os «testes de resistência» lançados em maio de 2011 tinham por objetivo avaliar se as atuais margens de segurança são suficientes para suportar várias ocorrências imprevistas. Os resultados revelaram pontos fortes e fracos em todas as centrais nucleares, bem como a clara necessidade de, numa série de centrais, implementar medidas destinadas a aumentar a resistência a diversos tipos de riscos internos e externos. Os testes revelaram igualmente diferenças significativas nas abordagens nacionais da avaliação de acidentes extra-referência, o que dificulta ou impossibilita mesmo uma avaliação adequada dos atuais níveis de segurança. Por exemplo, em alguns casos, o risco de ocorrência de sismos não foi tido em conta aquando da conceção das centrais, mas apenas considerado numa fase ulterior e/ou subestimado. Desde então, foram adotadas novas abordagens em relação aos riscos sísmicos e às avaliações de riscos, mas nem todos os operadores reavaliaram os perigos das instalações e os riscos sísmicos com recurso a metodologias, dados e critérios recentes.
3. QUESTÕES CONCRETAS A ABORDAR
Com base em diversas fontes de conhecimentos especializados, nomeadamente em iniciativas correspondentes da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) e da Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental (WENRA), bem como em ensinamentos extraídos dos testes de resistência realizados na União e da investigação do acidente de Fukushima, foram identificados domínios cruciais para a melhoria da segurança
nuclear. Estes domínios problemáticos prendem-se com questões técnicas (em especial a localização e a conceção das instalações), com a supervisão regulamentar, com aspetos relacionados com a governação da segurança nuclear (independência e transparência das entidades reguladoras) e com a questão da preparação e capacidade de resposta a situações de emergência.
• Questões técnicas
• Questões de supervisão regulamentar
• Questões de independência das entidades reguladoras • Questões de transparência
• Preparação e capacidade de resposta a situações de emergência
As principais lacunas identificadas incluem falhas na identificação e gestão exaustivas e transparentes de questões de segurança cruciais, a não aplicação de importantes medidas de segurança e a ausência de uma abordagem coerente dos Estados-Membros em relação à regulamentação dos riscos nucleares, não obstante o seu caráter transfronteiriço.
A legislação Euratom vigente em matéria de segurança nuclear, nomeadamente a Diretiva
Segurança Nuclear, define um enquadramento Euratom juridicamente vinculativo baseado
em princípios e obrigações gerais internacionalmente reconhecidos. Todavia, sendo o seu âmbito de aplicação limitado a estes princípios gerais, esta diretiva não tem meios para responder, a um nível suficientemente aprofundado, às questões de segurança técnica levantadas pelo acidente nuclear de Fukushima e identificadas no decurso dos testes de resistência. Acresce que as atuais disposições da diretiva não se afiguram suficientes no que respeita à independência das autoridades reguladoras nacionais. Além disso, os testes de resistência revelaram que os mecanismos de cooperação e coordenação entre todas as partes responsáveis pela segurança nuclear, por exemplo, sob a forma de avaliação pelos pares, devem ser reforçados. Também as atuais disposições da diretiva relativas à transparência devem ser reforçadas. A questão da preparação e da capacidade de resposta in loco a situações de emergência deve igualmente ser considerada.
Embora os testes de resistência desempenhem um papel no reforço da segurança das centrais nucleares da UE, este é comprometido pelo caráter não vinculativo destes testes. Trata-se de um exercício voluntário e isolado que não pode garantir que as medidas identificadas sejam integralmente implementadas e regularmente atualizadas.
No âmbito da AIEA, foram desenvolvidos e aprovados princípios, normas e convenções internacionais de segurança4 que regem a segurança nuclear. Contudo, as normas de segurança não são juridicamente vinculativas, enquanto as convenções são juridicamente vinculativas, mas não executórias. A legislação Euratom prevê mecanismos claros e sólidos, que incluem sanções destinadas a garantir a sua adequada transposição e aplicação. Na sequência dos acontecimentos de Fukushima, os Estados membros da AIEA, de um modo geral, reconheceram a necessidade de reforçar a eficácia, a governação e o caráter executório do enquadramento jurídico internacional da segurança nuclear.
4. COMPETÊNCIAS DA EURATOM, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
Qualquer alteração legislativa deve ter como ponto de partida a abordagem da atual Diretiva Segurança Nuclear e reforçar essa abordagem. Assim, continua a ter como base jurídica os artigos 31.º e 32.º do Tratado Euratom.
Qualquer proposta de revisão deve ter em vista reforçar ainda mais as competências e a independência das autoridades reguladoras competentes, porquanto é evidente que apenas entidades reguladoras fortes e com todas as competências e garantias de independência necessárias podem supervisionar e garantir o funcionamento seguro das instalações nucleares na União Europeia. Tendo em conta o potencial impacto transfronteiriço de um acidente nuclear, deve ser incentivada a estreita colaboração e a partilha de informações entre entidades reguladoras.
Dada a extensão das consequências de um incidente nuclear e, em especial, a necessidade de informar a população na eventualidade de uma ocorrência desta natureza, é fundamental uma abordagem uniforme a nível da União em matéria de transparência. Com efeito, uma abordagem deste tipo pode assegurar que, independentemente das fronteiras nacionais, a população seja devidamente informada sobre todas as questões pertinentes de segurança nuclear, a par de um nível uniforme de transparência e informação em toda a União.
Na Europa, os testes de resistência confirmaram que não só existem diferenças continuadas entre Estados-Membros da UE na identificação e gestão exaustivas e transparentes de questões de segurança cruciais como persistem falhas significativas. O reforço da legislação Euratom pode contemplar um conjunto de disposições técnicas, com um nível de detalhe adequado, num instrumento jurídico-quadro. Estas disposições devem assegurar uma abordagem comum da União em relação à segurança nuclear.
A experiência do acidente de Fukushima e as importantes informações fornecidas pelos testes de resistência demonstraram claramente que um sistema de monitorização forte e transparente (incluindo avaliações pelos pares) constitui um elemento fundamental para assegurar uma implementação eficaz e contínua de qualquer regime de segurança.
De acordo com o princípio da proporcionalidade, a revisão prevista não vai além do estritamente necessário para realizar os objetivos. Além disso, atendendo às diferentes situações existentes nos Estados-Membros, deve ser definida uma abordagem flexível e proporcionada em relação ao nível de aplicabilidade. Deve igualmente ser considerada a adoção de um mecanismo para desenvolver critérios técnicos aplicáveis em toda a União, que tenha em particular atenção o princípio da proporcionalidade e explore plenamente os conhecimentos e a experiência dos peritos dos Estados-Membros.
5. OBJETIVOS
Objetivos gerais
• Proteger os trabalhadores e a população dos perigos resultantes das radiações ionizantes das instalações nucleares, assegurando, para o efeito, condições de funcionamento adequadas, a prevenção de acidentes e a minimização das consequências de eventuais acidentes;
• Manter e promover a melhoria contínua da segurança nuclear e da sua regulação ao nível da Euratom.
Objetivos específicos
• Melhorar continuamente a arquitetura geral da segurança nuclear (por exemplo, mediante o reforço dos princípios e requisitos gerais de segurança nuclear ou a introdução de novos).
• Melhorar continuamente a arquitetura específica da segurança nuclear (por exemplo, complementando os princípios e requisitos de segurança supramencionados com critérios de segurança nuclear Euratom).
• Melhorar continuamente as metodologias de avaliação da segurança nuclear (por exemplo, incentivando a utilização coerente e sistemática de métodos baseados no conhecimento dos riscos para apoiar os processos decisórios).
• Assegurar a cooperação e a coordenação em assuntos técnicos, incluindo a avaliação pelos pares, entre todas as partes responsáveis pela segurança nuclear;
• Reforçar o papel das autoridades reguladoras nacionais;
• Reforçar a independência efetiva das autoridades reguladoras nacionais; • Aumentar a transparência em matéria de segurança nuclear;
• Reforçar a preparação e a resposta a situações de emergência in situ.
6. OPÇÕES POLÍTICAS
OPÇÃO POLÍTICA 0
• Manter inalterada a Diretiva-Quadro Euratom (Diretiva Segurança Nuclear).
• Utilizar o atual mecanismo de cooperação entre a Comissão Europeia e os Estados-Membros para, por intermédio do ENSREG, implementar as medidas decorrentes dos testes de resistência.
OPÇÃO POLÍTICA 1
• Ação legislativa (ato juridicamente vinculativo) a nível da Euratom.
• Alterar a Diretiva Segurança Nuclear no sentido de reforçar os princípios e requisitos atuais (por exemplo, competências e independência das autoridades reguladoras nacionais, transparência) e introduzir novos (por exemplo, preparação e resposta a situações de emergência in situ, escolha do local, projeto, construção e exploração de instalações nucleares.
• Utilizar o atual mecanismo de cooperação entre a Comissão Europeia e os Estados-Membros para, por intermédio do ENSREG, implementar as medidas decorrentes dos testes de resistência.
OPÇÃO POLÍTICA 2 SUBOPÇÃO 2.1
• Ação legislativa (combinação de atos juridicamente vinculativos e juridicamente não vinculativos) a nível da Euratom.
• Alterar a Diretiva Segurança Nuclear no sentido de reforçar os princípios e requisitos atuais / introduzir novos (como na opção política 1) e introduzir na diretiva um mandato para a Comissão Europeia desenvolver critérios de segurança nuclear
Euratom juridicamente não vinculativos (recomendações da Comissão) destinados a apoiar esses princípios e requisitos gerais.
• Esses critérios de segurança nuclear Euratom seriam desenvolvidos em estreita cooperação com peritos dos Estados-Membros.
SUBOPÇÃO 2.2
• Ação legislativa (combinação de um ato juridicamente vinculativo e de atos juridicamente não vinculativos) a nível da Euratom.
• Alterar a Diretiva Segurança Nuclear no sentido de reforçar os princípios e requisitos atuais / introduzir novos (como na opção política 1) e introduzir na diretiva um mandato para a Comissão Europeia desenvolver critérios de segurança nuclear Euratom juridicamente vinculativos (regulamentos da Comissão) que especifiquem esses princípios e requisitos gerais.
• Esses critérios de segurança nuclear Euratom seriam desenvolvidos em estreita cooperação entre grupos de trabalho de peritos, como o ENSREG e a WENRA, e peritos da Comissão. Posteriormente, seriam adotados pelo procedimento de «comitologia», que requer a participação de todos os Estados-Membros.
OPÇÃO POLÍTICA 3
• Ação legislativa (ato juridicamente vinculativo) a nível da Euratom.
• Instituir uma agência reguladora Euratom em matéria de segurança nuclear para gerir e desenvolver o acervo da Euratom no domínio da segurança nuclear desenvolvido no quadro da opção política 2, sob a supervisão da Comissão Europeia, com a missão de:
- Promover as mais rigorosas normas comuns para a produção segura de energia nuclear na União Europeia.
- Assistir a Comissão Europeia no desenvolvimento de requisitos / normas / critérios técnicos harmonizados em matéria de segurança nuclear a integrar em propostas de nova legislação Euratom no domínio da segurança nuclear; realizar inspeções para controlar a correta aplicação da legislação; desenvolver um sistema de certificação Euratom de projetos normalizados de instalações nucleares; elaborar um conteúdo de licenças e um processo de licenciamento uniformes; intervir em caso de acidentes ou incidentes nucleares; emitir pareceres e recomendações sobre assuntos relacionados com a segurança nuclear, destinados à Comissão; recolher e analisar dados com vista a reforçar a segurança nuclear.
7. AVALIAÇÃO DE IMPACTO
Quadro 1 – Comparação das opções políticas em termos de impacto (síntese)
Opção
política Impacto na segurança
Custos de conformidade para os operadores (por reator) Custos de regulamentação e encargos administrativos para os Estados-Membros (por reator e por
ano)
Impacto
ambiental Emprego no setor nuclear na Europa Acessibilidade da energia 0 Muito
redução de
riscos de EUR milhões de EURentre ~1 e 4 redução de riscos 1 Apenas algumas melhorias na segurança entre ~30 e 200 milhões de EUR ≤5 milhões de EUR Sem redução significativa dos riscos ~500000 + ~500 Excelente 2 Melhorias significativas na segurança, pelo menos de algumas centrais nucleares em alguns Estados-Membros ≥ 200 milhões
de EUR ≤5 milhões de EUR
Melhorias significativas, pelo menos em algumas centrais nucleares em alguns Estados-Membros ~500000 + ~500 + ~500 Excelente 3 Melhorias significativas na segurança, pelo menos de algumas centrais nucleares em alguns Estados-Membros ≥ 200 milhões
de EUR ≤5 milhões de EUR
Melhorias significativas, pelo menos em algumas centrais nucleares em alguns Estados-Membros ~500000 + ~500 + ~500 + ~250 Excelente
8. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES
A opção política 1 teria alguns efeitos benéficos em termos de segurança nuclear, devido à inclusão de novas regras juridicamente vinculativas e executórias (ainda que apenas a nível de princípios e requisitos gerais). Por outro lado, muito provavelmente, as opções políticas 2 e 3 reforçariam significativamente a segurança das centrais nucleares da União, graças à adoção dos critérios de segurança nuclear Euratom, que facultariam referências de segurança objetivas e verificáveis. Comparativamente com as opções políticas 0 e 1, os custos adicionais das opções políticas 2 e 3, de pelo menos ~ 200 milhões de EUR por reator nos próximos 5-10 anos, afiguram-se aceitáveis, sobretudo se comparados com os custos de um acidente nuclear. A opção política 3, que vai mais longe, exige mudanças significativas na estrutura organizativa da Comissão e na atual arquitetura de segurança da Euratom. Na medida em que exige importantes mudanças na cultura e na arquitetura da segurança dos Estados-Membros, não pode, presentemente, ser considerada uma opção realista para proporcionar melhorias imediatas em termos de segurança nuclear.
No que respeita à opção política 2, tanto a subopção 2.1 como a subopção 2.2 permitem realizar plenamente os objetivos enunciados no ponto 5. Uma abordagem integralmente vinculativa, como a da subopção 2.2, seria a mais eficaz. Contudo, a subopção 2.1 apresenta a vantagem de, embora obrigando à aplicação dos princípios e requisitos gerais, oferecer aos Estados-Membros uma abordagem mais flexível para o cumprimento dos critérios de segurança nuclear Euratom recomendados. Permitiria adquirir experiência sobre a forma como estes critérios são aplicados na prática e responder mais rapidamente aos novos desenvolvimentos tecnológicos. Além disso, adotando uma abordagem gradual, seria também
possível, com base na experiência adquirida, transformar posteriormente os critérios recomendados em critérios juridicamente vinculativos. Em conclusão, recomenda-se que seja considerada a opção política 2.1 ou 2.2.
