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1 – A questão em tabela prende-se com o direito de acesso aos documentos administrativos, que se insere num outro mais vasto, o direito à informação na sua dimensão específica de direito à informação administrativa. Direito que se reveste de suma importância na sociedade contemporânea, onde não há espaço para o obscurantismo de outrora, uma sociedade aberta e transparente dominada pelos valores ínsitos ao Estado de direito democrático. No entanto, se é certo que este direito encerra em si a virtualidade de evitar os riscos inerentes a um exercício abusivo do poder, também não é menos verdade que isso não lhe confere a prerrogativa de direito absoluto, tão pouco significa que dele possamos lançar mão de forma indiscriminada, sob pena de podermos cair no extremo oposto e violarmos outros valores e direitos fundamentais, também eles próprios de uma sociedade democrática, violação que esta jamais deverá consentir.
1.2 – Decorre do anteriormente exposto que o exercício do direito à informação administrativa, na sua vertente de direito de acesso aos documentos e arquivos administrativos, é suscetível de gerar atritos em algumas situações e, quando isso acontece, torna-se necessário encontrar o justo equilíbrio entre os direitos ou interesses em jogo, o qual deve obedecer a uma análise casuística, a um prudente juízo de ponderação, matéria que mais adiante será objeto de algum desenvolvimento.
2 – Depois desta breve introdução, mergulhemos agora no caso concreto, começando por salientar que na origem deste parecer está a pronúncia do Instituto dos Registos e Notariado, abreviadamente designado por IRN, I.P., reclamada pela Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, na sequência de uma queixa apresentada pelo cidadão Rui D…… na qualidade de jornalista (diretor de informação do órgão de comunicação social T……), suportada na falta de resposta ao pedido de acesso a determinados documentos relacionados com a pessoa …
DIVULGAÇÃO DE PARECER DO CONSELHO CONSULTIVO N.º 83/ CC /2015
N/Referência: R.C. 9/2008 STJ-CC Data de homologação: 29-01-2015 .
Recorrido:
Assunto: Queixa apresentada por Rui D….. contra o Instituto dos Registos e do Notariado.
Palavras-chave: Direito à informação na sua vertente de direito à informação administrativa versus o direito à intimidade da vida privada e familiar – acesso aos documentos administrativos.
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D….. , formulado via e-mail junto do IRN, I.P., em 28 de agosto findo – um vasto acervo documental constituído por todos os documentos administrativos trocados entre um outro cidadão, José ….., e o IRN, I.P., bem como os trocados internamente no referido instituto e ainda aqueles que emergem do contacto funcional do IRN, I.P. com outras pessoas ou instituições, sem excluir eventuais alterações operadas nos assentos de nascimento da pessoa acima identificada.
2.1 – Alegando legítimo interesse na informação que emana dos referidos documentos e invocando a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) e a Lei de Imprensa, o jornalista acima identificado veio solicitar à CADA deferimento no acesso à informação supracitada.
3 – Face à pretensão a que vimos de aludir, a questão que imediatamente se coloca – assaz importante, aliás, diríamos mesmo nuclear – e para a qual urge encontrar uma resposta útil, é a de saber se sobre o IRN, I.P. impende a obrigação de facultar ao cidadão os documentos por ele requeridos.
Delimitado o objeto do parecer, avancemos então, e sem delongas, no sentido de encontrar a solução mais adequada, a mais justa, aquela que, afinal, melhor sirva os interesses em jogo dentro das fronteiras legalmente demarcadas.
3.1 – Começaremos por abordá-la numa perspetiva mais abrangente. E, neste contexto, seria uma grave lacuna não trazer aqui à colação dois direitos fundamentais, autênticos pilares onde assentam os alicerces de qualquer Estado que, como o nosso, se assuma como um verdadeiro Estado de direito democrático1 - o direito à informação e o direito à reserva sobre a intimidade da vida privada, um e outro com consagração expressa na nossa lei fundamental.
3.1.1 – Quanto ao primeiro, concentraremos a nossa atenção na sua vertente, porventura a mais significativa, de direito à informação administrativa, cuja previsão ancora na norma ínsita no artigo 268º da CRP.
Diz-nos o nº 1 que ‘’Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas’’ – direito à informação procedimental, regulamentado nos artigos 61º a 64º do Código de Procedimento Administrativo.
Por seu turno, o nº 2 consagra o princípio da administração aberta ou do arquivo aberto, que legitima o acesso a arquivos e registos administrativos a qualquer cidadão.
1 - ‘’A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização
política democráticas, no respeito e na garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa’’ (artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, CRP)
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O direito à informação administrativa funciona, pois, como um elo de aproximação e de ligação entre a Administração Pública e os cidadãos, que a todos beneficia, estes pela importância de que se reveste a informação recolhida, quer do ponto de vista subjetivo, quer ainda em termos de participação dos cidadãos na vida pública, aquela pela imagem de democraticidade e de transparência que lhe advém do exercício do referido direito. 3.1.2 – Todavia, como foi aflorado na introdução, este direito não goza de um valor absoluto e, convenhamos, seria perigoso se assim não fosse, sob pena de violarmos outros bens, outros valores ou direitos constitucionalmente protegidos.
Desde logo, existe uma restrição constitucional expressa que delimita o próprio âmbito de proteção do princípio da administração aberta. Basta atentar, a este propósito, no segmento normativo a que se reporta a 2ª parte do nº 2 do artigo 268º supracitado, onde se estabelece que os cidadãos têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, ‘’sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas’’ (sublinhado nosso), sendo que este último conceito é também utilizado pelo Código de Procedimento Administrativo como limite ao direito de acesso aos documentos administrativos (artigo 65º, nº 1).
3.1.3 – Temos, pois, que a intimidade das pessoas, ou se quisermos, o direito à reserva da intimidade da vida privada e familiar, também ele com consagração, a par de outros direitos pessoais, na nossa Constituição (artigo 26º, nº 1) e revestindo a natureza de direito fundamental dada a sua inserção sistemática no texto constitucional – Título II, subordinado aos direitos, liberdades e garantias – funciona como um limite expresso ao direito que assiste aos cidadãos de aceder aos documentos e registos administrativos, beneficiando de uma proteção que é transversal a toda a ordem jurídica em razão da sua importância e significado.
3.1.3.1 – Para além da nossa lei fundamental, isso transparece, internamente, no direito penal (artigos 192º e 193º do Código Penal, que contemplam dois tipos legais de crime aos quais está subjacente a proteção deste direito, ‘’a devassa da vida privada’’ e ‘’a devassa por meio da informática’’), no direito civil (vide o artigo 70º do Código Civil, que assegura a tutela geral da personalidade e o artigo 80º do mesmo diploma que garante o direito à reserva sobre a intimidade da vida privada e familiar), no direito processual civil, onde a regra da publicidade sofre restrições relativamente a terceiros, já que para a livre consulta do processo e obtenção de cópias e certidões têm de revelar interesse atendível (nº 2, in fine, do artigo 163º do Código de Processo Civil), sendo que o nº 1 do artigo 164º é ainda mais incisivo e vai mais longe, limitando o acesso aos autos sempre que aquele possa contender com a dignidade das pessoas, a intimidade da vida privada e familiar ou a moral pública, limitação que é concretizada, a título meramente exemplificativo, quanto a certos tipos de processos elencados no nº 2, alínea a), com a consequente proibição de acesso por terceiros.
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3.1.3.2 – Também a nível internacional, a tutela do direito à reserva da intimidade da vida privada não foi esquecida, sendo-lhe conferida através de dois instrumentos essenciais – a Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH) e o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP)2 .
3.1.3.3 – E o mesmo poderá afirmar-se no que concerne ao ordenamento jurídico registral. Com efeito, não obstante a regra da ampla legitimidade de acesso aos dados pessoais3 constantes dos assentos consagrada no nº 1 do artigo 214º do Código do Registo Civil, válida também para os documentos arquivados nas conservatórias (1ª parte do nº 1 do artigo 217º), corolário lógico da publicidade ínsita a este instituto4, deparamos também neste compêndio adjetivo com um conjunto de normas cada vez mais restritivas à exposição da vida privada, que funcionam, enquanto tal, como um limite ao direito à informação administrativa, na sua vertente de direito de acesso aos documentos e arquivos administrativos.
É o que acontece com os pedidos de certidão relativos a assentos de filhos adotivos ou a menores sujeitos a processo de adoção ou medidas de confiança judicial ou administrativa (nº s 2 e 4 do artigo 214º), de assentos de perfilhação que devam considerar-se secretos ou ainda, mais recentemente, de assentos onde conste averbada a mudança de sexo e a alteração de nome próprio (nºs 5 e 3 do citado normativo).
3.2 – Até aqui, numa viagem, ainda que perfunctória, pelo mundo do Direito, tomámos contacto com várias situações concretas que consubstanciam uma restrição ao direito à informação administrativa em homenagem ao
2 - Refere o artigo 12º da DUDH: ‘’Ninguém sofrerá intromissões arbitrárias na sua vida privada, na sua família, no seu domicílio ou na sua
correspondência, nem ataques à sua honra e reputação. Contra tais intromissões ou ataques toda a pessoa tem direito a protecção da lei’’. Por sua vez, o artigo 17º do PIDCP, porventura a disposição internacional mais relevante no que concerne à privacidade, consigna o seguinte: 1. ‘’Ninguém será objecto de intervenções arbitrárias ou ilegais na sua vida privada, na sua família, no seu domicílio ou na sua correspondência, nem de atentados ilegais à sua honra ou reputação.
2. Toda e qualquer pessoa tem direito à protecção da lei contra tais intervenções ou tais atentados’’.
3 - Os elementos que integram os registos em função da respetiva espécie revestem a natureza de dados pessoais, como resulta da definição plasmada na alínea a) do artigo 3º da Lei nº 67/98, de 26 de outubro (Lei da Proteção de Dados Pessoais) - ‘’Dados pessoais’’: qualquer informação, de qualquer natureza e independentemente do respectivo suporte, incluindo som e imagem, relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável (‘’titular dos dados’’); é considerada identificável a pessoa que possa ser identificada directa ou indirectamente, designadamente por referência a um número de identificação ou a um ou mais elementos específicos da sua identidade física, fisiológica, psíquica, económica, cultural ou social’’.
4 - A este propósito, Fortunato Leite de Faria afirma, de forma impressiva, que ‘’o conhecimento dos actos e factos relacionados com a
pessoa e que têm obrigatoriamente de ser levados ao registo civil está ao alcance de qualquer interessado, que dos respectivos assentos pode tirar certidão’’ – Factos e Actos do Registo Civil’’, Porto 1986, p. 13.
Esta mesma regra vale também para as certidões de documentos arquivados nas conservatórias, exceto se respeitarem a assento que deva considerar-se secreto (nº 1 do artigo 217º), sendo que esta mesma norma restringe ainda a passagem de certidões do certificado médico de óbito a quem comprove interesse legítimo e fundado no pedido – nº 2 (extensão post mortem.da reserva da vida privada, designadamente quanto à causa da morte) – bem como a emissão de certidões de assentos cancelados, que carece de requerimento escrito e fundamentado do interessado (nº 4), restrições que também no plano dos documentos visam minimizar os riscos de potenciais ofensas à intimidade da vida privada.
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direito à reserva da intimidade da vida privada, que traduzem, no fundo, o reconhecimento da inegável importância que é atribuída à privacidade em termos individuais e societários.
3.3 – Todavia, pese embora o facto de o legislador constitucional ter consagrado este direito sem qualquer limite, não podemos inferir daí que ele beneficie do estatuto de um direito absoluto, ao qual se tenha de dar sempre prevalência, numa afirmação clara e desassombrada da sua supremacia perante outros valores ou direitos fundamentais, se bem que, à partida, e em certos casos, designadamente quanto estejam em causa dados pessoais sensíveis de terceiros (v.g., os dados relativos à saúde, à vida sexual ou aqueles atinentes às convicções religiosas, filosóficas e sindicais), possa ser defensável o afastamento do exercício do direito à informação em homenagem à intimidade das pessoas, por isso que, como atrás foi referido, existe uma restrição constitucional expressa nesse sentido, que delimita o próprio âmbito de proteção desse direito.
3.3.1 – Aliás, o próprio artigo 214º, norma em cujo corpo cabem as várias restrições atrás aludidas, permite que as autoridades judiciais ou policiais, bem como o IRN, I.P. possam sempre requerer certidão de qualquer registo ou documento, excetuando aqueles que se enquadrem na previsão do nº 3, onde o crivo é mais apertado, circunscrevendo-se a passagem de certidões de cópia integral ou fotocópias dos assentos apenas ao próprio, aos seus herdeiros ou às autoridades judiciais ou policiais, mas para efeitos de investigação ou instrução criminal (nº 6).
4 – As situações de conflito entre estes dois direitos são inevitáveis e, considerando que nenhum deles é absoluto, tão pouco existe entre eles qualquer relação de hierarquia, a solução a encontrar terá de passar necessariamente pela ponderação, harmonização e concordância prática5 entre os mesmos ao nível do caso concreto, de acordo com um critério de proporcionalidade6 tendo em conta os valores em jogo.
5 – Caraterizados os direitos em conflito, salientada a sua relevância nas atuais condições de desenvolvimento da sociedade e adiantados os termos da solução a encontrar em situações de crise, urge agora que desçamos ao caso concreto e façamos uma abordagem na especialidade, pronunciando-nos acerca da pretensão do cidadão, que invoca, em abono do seu deferimento, a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) e a Lei de Imprensa.
5.1 – Em primeiro lugar, e como nota preliminar, importa referir que o IRN, I.P. se insere no âmbito de aplicação da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos – Lei nº 46/2007, de 24 de agosto (LADA) – aquela que regula
5 - Para Vieira de Andrade, o princípio da concordância prática é ‘’um método e um processo de legitimação das soluções que impõe a
ponderação de todos os valores constitucionais aplicáveis’’ – ‘’Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Almedina, Coimbra, 1998, p. 212.
6 - Lato sensu, nas suas vertentes de necessidade, adequação e proporcionalidade, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses legalmente protegidos (nº 2 do artigo 18º da CRP).
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o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização e instituiu, como princípio geral, o acesso livre e generalizado aos mesmos, à revelia de qualquer tipo de fundamentação (artigo 5º).
5.1.2 – A noção de documento administrativo consta do artigo 3º, nº 1, alínea a) da LADA, considerando-se como tal qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4º, ou detidos em seu nome e dela ressalta, com meridiana clareza, que os documentos cujo acesso é reivindicado pelo cidadão revestem essa natureza.
5.1.3 – No entanto, o direito de acesso nela consagrado, isto é, o direito à informação administrativa, na vertente de administração aberta ou arquivo aberto, não é um direito absoluto, como anteriormente foi referido, comportando, antes, algumas limitações elencadas no artigo 6º, relevando, entre elas, aquela que se reporta aos documentos nominativos (nº 5 do artigo 6º), documentos que contêm, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada (artigo 3º, nº 1, alínea b) da LADA), do mesmo modo que o direito dos jornalistas ao livre acesso às fontes de informação não contempla ‘’os processos em segredo de justiça, os documentos classificados ou protegidos ao abrigo de legislação específica, os dados pessoais que não sejam públicos dos documentos nominativos relativos a terceiros, os documentos que revelem segredo comercial, industrial ou relativo à propriedade literária, artística ou científica, bem como os documentos que sirvam de suporte a actos preparatórios de decisões legislativas ou de instrumentos de natureza contratual (artigo 8º, nº 3 da Lei nº 1/99, de 1 de janeiro, que aprovou o Estatuto do Jornalista, alterada pela Lei nº 64/2007, de 6 de novembro e a declaração de retificação nº 114/2007, de 20 de dezembro).
5.2 – Contudo, o acesso a alguns documentos, em razão da sua natureza intrínseca, rege-se por legislação própria, como acontece com os documentos notariais e registrais, os documentos de identificação civil e criminal e os documentos depositados em arquivos históricos (nº 5 do artigo 2º da LADA).
5.2.1 – Sendo assim, pois, e considerando que os documentos pretendidos pelo terceiro acedente, respeitantes à pessoa … D…., são documentos registrais ou documentos com eles conexos, é lícito concluir que o acesso pretendido deve ser analisado e dirimido à luz das normas reguladoras do acesso à informação, consubstanciada na emissão de certidões dos assentos ou documentos ou simplesmente de fotocópias não certificadas, que emanam do Código do Registo Civil.
Normas que, como já tivemos oportunidade de verificar, admitem uma ampla liberdade quando a informação requerida respeita aos próprios sujeitos, o que já não acontece, em determinadas situações, como as anteriormente descritas, com o acesso por parte de terceiros, acesso que deixa de ser irrestrito, antes se apresenta condicionado às limitações de índole objetiva e subjetiva que regem esta matéria, as quais, no fundo, visam resolver a conflitualidade latente entre dois direitos, ambos catalogados como direitos fundamentais.
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6 – Nota-se, porém, como aliás já foi sobejamente salientado, que não há direitos fundamentais totalmente absolutos e, a ser assim, é de admitir que o direito à intimidade da vida privada que as restrições atrás aludidas visam proteger também não seja garantido sem limites.
À luz deste raciocínio, afigura-se-nos que a solução do caso concreto nos remete para as restrições aos direitos, liberdades e garantias que encontram acolhimento no nº 2 do artigo 18º da CRP, cuja ratio radica na necessidade de salvaguardar outros direitos e interesses legalmente protegidos, devendo as mesmas limitar-se ao estritamente necessário para alcançar esse desiderato, uma vez sopesados os interesses em jogo em função de uma análise casuística (princípio da proporcionalidade), ponderação a que não é indiferente a finalidade que se visa prosseguir com a informação reclamada, a qual, quando abusiva, poderá colidir necessariamente com a salvaguarda contra a devassa dos dados a que o cidadão tem direito.
6.1 – Acautelada que seja essa finalidade, e sem prejuízo da especial ponderação que nos deve merecer a proteção da vida privada, a garantia dos direitos ao bom nome, à imagem e à palavra dos cidadãos, afigura-se-nos que o princípio da publicidade que constitui uma das marcas do registo civil, a par do interesse público associado à transparência da Administração Pública e a sua abertura à sociedade civil, absolutamente fundamental num Estado de Direito democrático, parece não deixar grande margem de manobra para o IRN, I.P. se recusar a disponibilizar a informação solicitada, se bem que, relativamente a um dos assentos cancelados, funcione a limitação expressa no artigo 217º, nº 4 do Código do Registo Civil.
Assim se preserva o direito dos cidadãos à informação e o direito de a prestar, o que, ao mesmo tempo, redundará num interesse público legítimo de se combater a opacidade e evidenciar o correto funcionamento das instituições. 6.2 – Aliás, mesmo quando os documentos revistam natureza nominativa, o acesso aos mesmos não deve ser denegado a terceiro, desde que seja viável a sua comunicação parcial, ou seja, ‘’sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada’’ (nº 7 do artigo 6º da LADA).
6.3 – De todo o modo, porém, a última palavra caberá sempre ao presidente do IRN, I.P., entidade a quem cabe assegurar o direito de informação e de acesso aos dados pelos respetivos titulares, bem como velar pela legalidade da consulta ou comunicação da informação (nº 2 do artigo 220º-B do mesmo diploma).
Destarte e por todo o exposto, formulamos as seguintes conclusões:
1 – O acesso aos documentos administrativos encontra-se regulado pela Lei nº 46/2007, de 24 de agosto – Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA).
2 – De acordo com o nº 5 do artigo 2º da LADA, o acesso aos documentos registrais, aqueles que são reivindicados pelo cidadão, rege-se por legislação própria.
3 – Nesta conformidade, o acesso pretendido deve ser equacionado em função das normas reguladoras do acesso à informação no âmbito do registo civil, que se mostra condicionado, em certas situações, em
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resultado de algumas restrições de índole objetiva e subjetiva que regem esta matéria (artigos 212º, nº 4, 214º, nºs 2 a 5 e 217º, nºs 1 (in fine) e 2 a 4).
4 – Limitações que radicam, na sua maioria, na natureza nominativa da informação que lhes está subjacente, visando-se assegurar assim a proteção de outros interesses ou direitos constitucionalmente protegidos, entre os quais avulta o direito à reserva da intimidade da vida privada e familiar consagrado em sede constitucional no artigo 26º, nº 1 da nossa lei fundamental.
5 – Excetuando os casos expressamente previstos no ordenamento jurídico registral, o acesso ao acervo documental arquivado nas conservatórias do registo civil prima pelo livre acesso (nº 1 dos artigos 214º e 217º do Código do Registo Civil), se bem que balizado, na hipótese de acesso por terceiros, pela finalidade que preside à sua recolha, na medida em que funciona como critério de ponderação e de harmonização entre os dois direitos conflituantes.
6 – Assegurado o interesse legítimo do terceiro, a ideia de publicidade ínsita ao registo civil, aliada ao interesse público objetivamente radicado na transparência da própria Administração – uma Administração norteada pelos princípios da imparcialidade, legalidade, igualdade e justiça – pedra basilar de um Estado de Direito democrático, parece não consentir que o Instituto dos Registos e do Notariado se recuse a disponibilizar a informação solicitada, expurgada do assento cancelado nos termos do nº 4 do artigo 217º do Código do Registo Civil ou outra que eventualmente possa colidir com a reserva da vida privada.
Parecer aprovado em sessão do Conselho Consultivo de 29 de janeiro de 2015.
António José dos Santos Mendes, relator, Laura Maria Martins Vaz Ramires Vieira da Silva, Maria de Lurdes Barata Pires de Mendes Serrano.
