REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE
República de Moçambique
Relatório de Avaliação do Impacto
do PARPA II, 2006-2009
Maputo
Agradecimentos
As partes envolvidas na coordenação da elaboração do Relatório de Avaliação de Impacto do PARPA II expressam o seu profundo agradecimento aos Grupos de Trabalho temáticos e sectoriais que se enquandram dentro do mecanismo de consulta dos Pilares, pela sua valiosa colaboração. Em particular, agradecem a todos os pontos focais a nível das instituições do Governo, dos Parceiros de Cooperação e da Sociedade Civil que contribuiram para a realização e o enriquecimento desta avaliação.
A sua gratidão também vai aos membros dos Grupos Técnicos que acompanharam a realização dos estudos de aprofundamento. Às agencias de cooperação que financiaram estes estudos, nomeadamente a Cooperação Suíça (SDC), DANIDA, DFID, FAO, PNUD, UNICEF, UNIFEM, USAID, endereçam o seu sincero reconhecimento.
Acrónimos
AAE Avaliação Ambiental Estratégica AIA Avaliação Impacto Ambiental
AIDI Atenção Integrada das Doenças da Infância ANE Administração Nacional de Estradas
AT Autoridade Tributária
BdPES Balanço do Plano Economico e Social
CAF Cadastro de Funcionários e Agentes do Estado CCOM Caixa Comunitária de Microfinanças
CEDAW Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres
CERUM Centro de Recursos de Uso Múltiplo CFMP Cenário Fiscal de Meio Prazo CGE Conta Geral do Estado
CIRESP Comissão Interministerial da Reforma do Sector Público CENOE Centro Nacional Operativo de Emergência
COE Centro Operativo de Emergência
CNCS Conselho Naiconal de Combate ao HIV SIDA C,T&I Ciência, Tecnologia e Inovação
CUT Conta Única do Tesouro
DHAA Direitos Humanos à Alimentação Adequada DNA Direcção Nacional de Aguas
DNEAP Direcção Nacional de Estudos e Análises de Políticas DNP Direcção Nacional de Planificação
EAC Estratégica Anti-Corrupção
EADS Estratégia Ambiental para o Desenvolvimento Sustentável de Moçambique EGFAE Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado
EITI Extractive Industries Transparency Initiative
e-SIP Subsistema Electrónico de Informação e Agentes de Estado FFH Fundo de Fomento da Habitação
GCCC Gabinete Central de Combate à Corrupção GdM Governo de Moçambique
GFP Gestão das Finanças Públicas
IAS/IFRS International Accounting Standard / International Financial Reporting Standard IASB International Accounting Standards Boards
IDG Índice de Desenvolvimento do Género IDS Inquérito Demográfico de Saúde IGF Instituto Geral das Finanças
IFPRI International Food Policy Research Institute INAS Instituto Nacional de Acção Social
INE Instituto Nacional de Estatísticas
INGC Instituto Nacional de Gestão das Calamidades InSAN Insegurança Alimentar e Nutricional
IOF Inquérito de Orçamento Familiar
IPAJ Instituto do Patrocínio e Assistência Judicial
IRPS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ISPC Imposto Simplificado para Pequenos Contribuintes IVA Imposto sobre o Valor Agregado
LOT Lei do Ordenamento Territorial MAE Ministério da Administração Estatal MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MEC Ministério da Educação e Cultura MF Ministério das Finanças
MFP Ministério da Função Pública MIC Ministério da Industria e Comércio
MICS Multiple Indicator Cluster Survey (Inquérito de Indicadores Múltiples)
MINAG Ministério da Agricultura MJ Ministério da Justiça
MOPH Ministério das Obras Públicas e Habitação MPD Ministério da Planificação e Desenvolvimento M&A Monitoria e Avaliação
NAPA Programa de Acção Nacional para a Adaptação às Mudanças Climáticas OCI Orgão de Controle Interno
OE Orçamento do Estado
OIIL Orçamento de Investimento de Iniciativa Local OLE Orgãos Locais do Estado
OMS Organisação Mundial da Saúde
PAMA Programa de Apoio aos Mercados Rurais
PAMS Poverty Analysis & Monitoring Systems (Análise da Pobreza e Sistemas de Monitoria)
PARPA Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta PAP Parceiros de Apoio Programatico
PECODA Programa de Educação,Comunicação e Divulgação Ambiental PEDD Plano Estratégico Distrital de Desenvolvimento
PEFA Public Expenditure & Financial Accountability PEEC Plano Estratégico do sector da Educação e Cultura PEI Plano Estratégico e Integrado do sector da Justiça PES Plano Económico e Social
PESA-ASR Plano Estratégico do Sector de Aguas componente de Abastecimento de A&S Rural PESOD Plano Económico Social e Orçamento Distrital
PIB Produto Interno Bruto
PIC Política de Investigação Criminal PQG Plano Quinquenal do Governo
PPCR Programa Piloto para Resiliência Climática PRM Polícia da República de Moçambique PTV Prevenção da Transmissão Vertical PVHS Pessoas Vivendo com HIV/SIDA QAD Quadro de Avaliação do Desempenho
QUIBB Questionário de Indicadores Básicos de Bem-Estar RAI Relatório de Avaliação de Impacto
REDD UN Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries
REO Relatório de Execução Orçamental
SAAJ Serviços de Saúde Amigos de Adolescentes e Jovéns SAN Segurança Alimentar e Nutricional
SC Sociedade Civil
SETSAN Secretariado Técnico de Segurança Alimentar e Nutrição SIAB Imposto Simplificado
TARV Tratamento Anti-Retro Viral TA Tribunal Administrativo TIA Trabalho de Inquérito Agrícola
UGEA Unidade Gestora Executora das Aquisições UFSA Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições
UNAPROC Unidade Nacional de Protecção CivilUS Unidade Sanitária UTRAFE Unidade Técnica da Adminsitração Financeira do Estado
Índice
Sumário Executivo ... 6
I. Introdução ... 12
II. Metodologia da elaboração do Relatório de Avaliação de Impacto do PARPA II ... 13
III. Avaliação dos Pilares ... 16
Macro-economia e Análise da Pobreza ... 16
Governação ... 29
Capital Humano ... 38
Desenvolvimento Económico ... 50
Assuntos Transversais ... 58
IV. Monitoria e Avaliação ... 69
V. Recomendações para o próximo documento operacional do Programa Quinquenal do Governo ... 71
Bibliografia ... 81
Anexos
A1. Sumários dos estudos de aprofundamento A2. Matriz estratégica do PARPA II
A3. Estatísticas do desempenho dos Pilares
Sumário Executivo
1. O Relatório de Avaliação do Impacto (RAI) do Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta 2006-2009 (PARPA II) verifica a efectividade desta estratégia para alcançar a redução dos níveis de pobreza absoluta, para a promoção do crescimento económico rápido, sustentável e abrangente, bem como informar sobre as melhores abordagens a seres seguidas no próximo documento operacional do Programa Quinquenal do Governo (PQG). A avaliação do impacto está organizada por cada um dos pilares dos PARPA II.
Macroeconomia e Pobreza
2. Indicadores aproximados sobre as condições de vida da população demonstram uma melhoria no período de vigência do Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA II). O rendimento per capita médio anual de 5% no período 2006-2008 foi superior a 4,8%, previsto para este período. Quanto à desigualdade na distribuição do rendimento, não há evidência de uma alteração às previsões de uma maior diferenciação.
3. A economia cresceu a um ritmo acelerado (7,6%), ligeiramente acima do previsto. A prioridade de um desenvolvimento descentralizado e rural, ao nível dos distritos contribuiu para uma maior abrangência do crescimento. Contudo, esta dimensão do crescimento, bem como a sua sustentabilidade continuam a ser desafios para o período seguinte.
4. A evolução da incidência da pobreza absoluta entre 2003 e 2009 será conhecida com a publicação da Terceira Avaliação da Pobreza no primeiro trimestre de 2010. A ausência deste indicador nesta fase, reflecte a necessidade de se aperfeiçoar o sistema de estatística para se assegurar a monitoria da evolução da pobreza de cinco em cinco anos, com base nos inquéritos aos orçamentos familiares.
5. A gestão das finanças públicas obteve avanços nas várias componentes de receitas, despesas, sistema informático, contabilístico, de procurement, e de auditoria interna e externa. A criação da Autoridade Tributária e as reformas legais conduziram para que as receitas totais como percentagem do Produto Interno Bruto (PIB) passasse de 14% em 2005 para 16,3% em 2008. O desempenho das despesa contribuiu para que 67% do Orçamento do Estado fosse executado nos sectores tradicionalmente prioritários. Apesar dos avanços, alguns desafios permanecem como é o caso da necessidade de se flexibilizar o processo de concursos e contratações, assegurando o cumprimento da legislação.
Governação
6. A Boa Governação é uma das condições fundamentais para o sucesso da estratégia de redução da pobreza absoluta. No período em referência desta avaliação, foram registados avanços, não obstante ainda haver necessidade de reforço das acções para o alcance dos objectivos definidos no PARPA II.
7. No domínio da Reforma do Sector Público, o processo de preparação de uma reforma salarial até 2006 foi menos rápido do que o previsto e com resultados mistos. Várias
iniciativas facultaram o potencial para elevar a qualidade no serviço público, tais como a formação, o sistema de gestão de recursos humanos e a produção de estatísticas anuais sobre os recursos humanos do Estado. No concernente ao combate à corrupção e com base nos indicadores internacionais, o desempenho não tem mostrado melhorias no período analisado apesar de se ter notado uma maior determinação no sentido de disciplinar os funcionários públicos.
8. No sector da Justiça, Legalidade, Ordem e Segurança Pública, o Governo de Moçambique tem vindo a implementar reformas, mas os resultados destas estão aquém de satisfazer a demanda social dos serviços, prevalecendo constrangimentos claramente identificados que devem continuar a merecer a atenção do Sector.
9. Na área da Descentralização, importa referir que houve aprofundamento do quadro legal atinente a este processo e a descentralização financeira em particular está na sua fase inicial. Contudo, ainda prevalece a necessidade de aprofundar e acelerar o desenvolvimento de capacidades dos Órgãos Locais do Estado e Autarquias e de assegurar a capacidade local de gestão de fundos descentralizados com vista a conferir maior sustentabilidade.
Capital Humano
10. No período da implementação do PARPA II, foram observados progressos significativos no pilar de Capital Humano, particularmente em termos de expansão e cobertura dos serviços básicos aos cidadãos. Embora tenha havido avanços significativos na maioria dos indicadores do pilar, os progressos, em alguns casos, não alcançaram as metas estabelecidas. 11. O Serviço Nacional de Saúde teve uma evolução positiva dos indicadores de saúde através
da promoção do bem estar físico, mental e social dos cidadãos. A sua expansão resultou em melhorias nas taxas de cobertura vacinal, como também na taxa de cobertura de partos institucionais, redução do número de casos e de mortes por malária e a prevenção da transmissão vertical do HIV/SIDA. No entanto, o rácio população por profissional de saúde ainda é baixo e ainda persistem desigualdades entre as provincias em termos de alocação de recursos, volume de serviços e relação população por profesional de saúde.
12. O sistema de Educação expandiu-se em termos de escolas e da participação dos alunos em todos os níveis. Mas a qualidade de ensino não melhorou ao mesmo ritmo que a expansão como mostra a evolução das taxas de aproveitamento, conclusão, repetência e desistência. O bom desempenho do sector de Água e Saneamento resultou num melhor acesso a água potável e a serviços de saneamento, seja nas zonas rurais, seja nas zonas urbanas. Apesar da existência das infra-estruturas, o seu uso permanece abaixo da quantidade disponível, particularmente nas zonas rurais.
13. Na área de Habitação, os resultados no concernente à demarcação de talhões para a habitação são positivos, contribuindo para a garantia de disponibilização de terra infrestruturada para a construção de habitação. Mas, a falta de Centros de Recursos
(concebidos para a difusão e dessiminação de tecnologias de construção) na área, limitou a disseminação de tecnologias e outros conhecimentos para melhoria habitacional.
14. Na área de Acção Social, o número dos beneficiários dos programas de protecção social aumentou gradualmente com destaque para o Programa Subsídio de Alimentos, reflectindo a preocupação do Governo com os mais vulneráveis. Apesar destes avanços, o número de pessoas vivendo em condições de pobreza absoluta que necessitam de apoio continua superior ao número coberto pelas acções de protecção social implementadas.
Desenvolvimento Económico
15. No período em análise, verificou-se um desempenho médio no pilar de desenvolvimento económico e precisa de reforçar as acções para o alcance dos objectivos definidos no PARPA II. Em relação ao ambiente de negócios, o Governo de Moçambique (GdM) tem feito esforços para melhorar o ambiente de negócios. No âmbito do relatório do doing business, Moçambique passou da posição 110 num total de 145 países em 2005, para 135 num total de 183 países em 2009. Progressos foram registados nos indicadores do ambiente de negócios mas Moçambique ainda é considerada uma das economias mais difíceis em termos de ambiente de negócios. Há uma necessidade de acelerar o ritmo das reformas para melhorar o ambiente de negócios.
16. O sector agrícola fez melhorias institucionais durante o periodo, mas teve um impacto modesto no terreno em termos de produção, produtividade e acesso e uso de insumos. Maiores esforços precisam ser feitos para promover este sector vital.
17. O investimento em infraestruturas públicas contribuiu para a solidez do crescimento económico orientado para o mercado interno, complementando o investimento na construção privada, incluindo de habitação.
18. O baixo nível de bancarização da economia moçambicana continua a ser a grande preocupação. Acesso ao crédito é baixo quando está disponível o custo é muitas vezes proibitivo. Uma série de reformas devem ser aplicadas para aumentar o acesso ao crédito e para reduzir as taxas de juros.
Assuntos Transversais
19. O desempenho da área dos assuntos transversais mostrou-se positivo ao longo do período da vigência do PARPAII, em várias das suas componentes. Esta posição é sustentada pelo alcance das metas que na maioria das áreas temáticas foram cumpridas e ultrapassadas, à excepção de algumas áreas cujos progressos foram moderados ao longo dos anos – HIV/SIDA e Género.
20. Algumas áreas temáticas cumpriram em plenitude as realizações à luz dos indicadores e metas projectadas, havendo que se equacionar a possibilidade de se propor novas metas e indicadores, através da reformulação dos objectivos e de todo o quadro de prioridades de acção sectorial, como são os casos do Meio Ambiente e Desenvolvimento Rural.
Recomendações
21. Há uma necessidade de uma boa harmonização entre os diferentes instrumentos anuais e de médio prazo de planificação, orçamentação e monitoria no nível macro e sectorial, é chave para um melhor desempenho ao nível dos sectores e de reduzir o número dos indicadores no sistema de monitoria da implementação do PARPA.
Macroeconomia e Análise da Pobreza
22. É necessário estabelecer fortes ligações entre a despesa e os resultados através do aprofundamento da metodologia de planificação e orçamentação por programa.
23. É necessário melhorar a integração dos sistemas de informação da AT e o aprofundamento das reformas na área tributária e aduaneira para garantir um ritmo de crescimento real das receitas esteja em linha com o crescimento das fontes internas de geração de receitas, sem por em causa a viabilidade dos sectores dinâmicos da economia.
24. É necessário consolidar o desenvolvimento e a implantação do e-SISTAFE a nível nacional e o prosseguimento da descentralização da execução orçamental para aqueles órgãos e instituições do Estado que ainda são apoiadas pelas Unidades Gestoras Executoras EspeciaisO sistema de procurement deve ser mais eficiente.
25. O número de indicadores na matriz estratégica do próximo documento operacional do Programa Quinquenal do Governo deve ser muito inferior ao do PARPA II; a sua qualidade e relação com os objectivos deve ser melhorada e evidente; as fontes estatísticas devem estar asseguradas em tempo oportuno.
26. O trabalho de campo do próximo Inquérito aos Orçamentos Familiares deve terminar não depois de Março 2014, para permitir obter resultados sobre a avaliação da pobreza no 3º trimestre de 2014.
Governação
27. É necessário ter informação pontual e exacta, sendo igualmente crucial o desenvolvimento de um sistema de gestão da mesma para que se possa controlar a informação inter-sectorial assim como a de partes externas interessadas e deste modo fornecer uma base para um melhor diálogo dentro e com os sectores.
28. É necessário haver uma apropriação mais forte dos indicadores da matriz estratégica dentro das instituições da Justiça. Os indicadores do futuro documento operacional do PQG para o sector da Justiça deveriam estar alinhados com os do Plano Estratégico Integrado (PEI) e os mecanismos de monitoria do PEI deveriam envolver todas as instituições do Sector.
29. Na área da Descentralização, recomenda-se que a Estratégia Nacional de Descentralização, em elaboração, sirva como base para definir indicadores para uma eficiente Monitoria e Avaliação da implementação do processo de Descentralização.
Capital Humano
30. A Vulnerabilidade em termos de acesso aos serviços básicos está muito ligada ao nível de pobreza absoluta. Neste contexto é necessário assegurar: (i) A expansão dos programas de protecção social já existentes e garantir que os beneficiários do programa mantenham o seu poder de compra; (ii) Um melhor alinhamento e coordenação entre os diferentes sectores para assegurar o acesso dos mais vulneráveis aos serviços básicos através de uma monitoria mais integrada dos aspectos de vulnerabilidade no nível dos sectores.
31. Todos os programas prioritários de Saúde exigem um reforço drástico em recursos humanos. O próximo PARPA deverá dar maior destaque ao planeamento familiar, à Saúde do Adolescente e Jovem, à criação de demanda por serviços e a áreas mais estruturais como o reforço do sistema logístico do sector e a M&A. Recomenda-se também incluir a redução da desnutrição crónica como um objectivo específico no próximo plano para o combate à pobreza.
32. No contexto da elaboração do próximo documento operacional do PQG recomenda-se que o sector da Educação assegure um desenvolvimento equilibrado em cada nível, através de uma implementação ainda mais descentralizada, com enfoque na melhoria da qualidade do ensino primário.
Desenvolvimento Económico
33. Para promover o Sector privado, há uma necessidade de acelerar o ritmo das reformas para melhorar o ambiente de negócios.
34. Na Agricultura, maiores investimentos devem ser feitos em tecnologias de conservação da água e de promoção das sementes melhoradas tolerantes à seca. Planos de redução da pobreza posteriormente terão de assegurar que o acesso à tecnologia agrícola e de informação seja entregue aos agricultores de Moçambique, em particular os agricultores pobres.
Assuntos Transversais
35. Deve-se intensificar o programa de combate ao HIV-SIDA, até se garantir uma tendência decrescer nos níveis de prevalência, no médio e longo prazo.
36. Na área do Género, é necessário (i) Dar continuidade dos esforços de consolidação do sistema nacional de saúde para maior cobertura e cuidado da mulher e da população, em geral; (ii) Priorizar o preenchimento das lacunas estatísticas existentes em relação a desagregação dos dados por sexo.
37. É fundamental que a área do Ambiente seja colocada no topo da agenda de desenvolvimento a nível das estratégias dos sectores para enfrentar os desafios das mudanças climáticas, degradação ambiental e gestão sustentável de recursos naturais. Para reforçar a elaboração do próximo documento operacional recomenda-se estabelecimento de maior visão ambiental entre os pilares.
I. Introdução
38. O Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta 2006-2009, instrumento de programação de médio prazo do Governo, apresenta a visão, as estratégias, objectivos e acções principais para a redução da pobreza. Este plano foi operacionalizado através do Plano Económico e Social e o respectivo balanço. No âmbito dos Mecanismos e Instrumentos de Monitoria e Avaliação, o PARPA II prevê a preparação de um Relatório de Avaliação do Impacto (RAI). Este sintetiza informação sobre pobreza e evolução de indicadores sócio-económicos a partir de fontes disponíveis e analisa esta informação com uma visão particular para atribuir causa e efeito (PARPA II, parágrafos 632-634).
39. O objectivo geral do RAI é de determinar a efectividade do PARPA II como quadro para alcançar a redução dos níveis de pobreza absoluta, para a promoção do crescimento económico rápido, sustentável e abrangente, bem como de informar sobre as melhores abordagens a serem seguidas no próximo documento operacional do PQG.
40. Mais especificamente o RAI:
• Avalia os progressos de cada pilar em relação aos objectivos estabelecidos no PARPA II e em particular na sua matriz estratégica, baseado na avaliação dos resultados alcançados, factores-chaves que contribuíram ou serviram de obstáculo para o alcance destes resultados.
• Faz uma avaliação breve do quadro legal e de políticas dos sectores. Avalia o sistema de monitoria e avaliação em alguns casos, propõe-se novos indicadores e apresenta recomendações a nível dos sectores e pilares.
• Apresenta sumários de análises mais aprofundadas de um número limitado de assuntos temáticos de importância estratégica.
• Apresenta uma análise do sistema de Monitoria e Avaliação do PARPA II.
• Apresenta recomendações que podem contribuir na formulação do novo documento operacional do PQG com o objectivo de acelerar o desempenho na promoção do crescimento económico, a diminuição das desigualdades quanto à redução dos rendimentos e o combate à pobreza.
41. Em termos de estrutura, O RAI apresenta um capítulo de metodologia, outro para desempenho dos pilares (macroeconomia e pobreza; governação; capital humano; desenvolvimento económico; e assuntos transversais), um capítulo para a Monitoria e Avaliação e outro de Recomendações. Os anexos incluem a matriz estratégica do PARPA II com informação sobre o desempenho dos indicadores, os sumários dos estudos de aprofundamento e propostas de indicadores para o próximo documento operacional do PQG.
II. Metodologia da Elaboração do Relatório de Avaliação de Impacto do
PARPA II
42. O processo de elaboração do Relatório de Avaliação de Impacto (RAI) do PARPA II foi levado a cabo de acordo com os critérios definidos nos Termos de Referência e no Guião Geral para os Grupos de Gestão dos Pilares. Estes documentos foram preparados em conjunto pelo Ministério da Planificação e Desenvolvimento e os Parceiros de Cooperação através do Grupo de Análise e Monitoria da Pobreza – (PAMS) e aprovados a 16 de Março de 2009.
43. A coordenação da implementação da avaliação do PARPA II foi assegurada pelo Grupo de Coordenação do RAI (GCRAI), formado por elementos do MPD e do Grupo PAMS. O GCRAI reuniu-se de maneira periódica para apreciar a evolução da avaliação do PARPA II, analisar os diferentes relatórios e pesquisas em processo de elaboração e coordenar os passos a seguir. Em várias ocasiões, o GCRAI convidou os representantes da Sociedade Civil a particpar nos seus encontros.
44. Este exercício envolveu várias etapas paralelas e complementares, nomeadamente a Pré-avaliação dos Grupos de Trabalho e a realização de Estudos de Aprofundamento, que constituiram a base para a elaboração dos Relatórios de Avaliação dos Pilares.
Pré-avaliação dos Grupos de Trabalho
45. O processo de Pre-avaliação decorreu em conformidade com os mecanismos de consulta existentes no âmbito da Parceiria de Apoio Prográmatico (PAP), em particular através dos quatro Pilares temáticos (Macroeconomia e Análise da Pobreza, Governação, Capital Humano e Desenvolvimento Económico) e do Grupo de Assuntos Transversais. Mais especificamente, solicitou-se a todos os Grupos de Trabalho sectoriais ou temáticos fazer uma avaliação do desempenho da sua área ao longo do periodo de implementação do PARPA II, incluindo os seguintes elementos de análise: i) uma avaliação geral dos resultados alcançados desde 2006 de acordo com os objectivos e alvos estabelecidos no PARPA II e a evolução das metas em cada ano, ii) os factores-chave que contribuiram ou serviram de obstáculo para a realização dos resultados, iii) uma breve avaliação do quadro político e legal do sector, iv) referência à questão de aprofundamento (caso for pertinente), v) a parte relevante da matriz estratégica do PARPA II completada com os dados actualizados, vi) uma proposta de indicadores para o próximo Documento operacional do PQG do Programa Quinquenal do Governo.
46. Para cada sector ou área tematica, o Anexo 3 do RAI apresenta uma análise da estatística dos indicadores da matriz estratégica do PARPA II, em termos de desempenho e disponibilidade dos dados.
47. A fim de assegurar o cumprimento dos prazos, responder às questões levantadas pelas diferentes contrapartes e monitorar a evolução do processo de Pré-avaliação, foram
realizados vários encontros com representantes do Governo e dos Parceiros de Cooperação e da Sociedade Civil, quer a nivel dos Grupos de Trabalho, quer a nivel dos Pilares.
Estudos de Aprofundamento
48. A identificação de questões chave a ser aprofundadas no âmbito do RAI decorreu a nivel de cada Pilar em coordenação com os Grupos de Trabalho. Cada Pilar apresentou propostas de estudos ao GCRAI e após um tempo de análise e esforços para criar sinergias entre as várias opções de pesquisa, foram seleccionados onze estudos a serem realizados. Em paralelo, foram sensibilizados os Parceiros de Cooperação para identificar o interesse e a possibilidade destes de financiarem as pesquisas e proceder com a contratação de serviços de terceiros. Também foram criadas equipas técnicas constituidas por representantes do Governo, dos Parceiros de Cooperação e da Sociedade Civil para a elaboração dos Termos de Referência e o acompanhamento de cada estudo e assegurar o cumprimento dos prazos. 49. O conteúdo dos estudos é da responsabilidade dos seus autores. Os participantes na elaboração
do RAI fizeram uso das contribuições dos estudos, nas partes que consideraram úteis e relevantes, se as houve.
Elaboração dos Relatórios de Avaliação dos Pilares
50. A partir dos relatórios de Pré-avaliação elaborados pelos Grupos de Trabalho, elaborou-se o Relatório de Avaliação do Pilar incluindo os sumários dos estudos de aprofundamento para trazer uma análise adicional em certas áreas do Pilar em referência.
51. O processo de elaboração dos Relatórios de Avaliação dos Pilares efectivou-se através da coordenação de vários encontros a nível de cada Pilar (Grupo de Gestão do Pilar).
52. Em finais de Setembro de 2009, foi organizado um seminário de consulta para a apresentação do relatório de cada Pilar. Participaram neste encontro elementos do Governo, dos Parceiros de Cooperação e da Sociedade Civil envolvidos no exercicio de pré-avaliação ou no acompanhamento dos estudos de aprofundamento. Neste encontro foram apresentados os passos seguintes para a elaboração do documento do RAI, prevêndo um tempo para a circulação do primeiro esboço do relatório e a entrega de comentários adicionais antes de 30 de Outubro, o prazo previsto para a finalização do RAI.
Período de Referência do RAI
53. O período em análise foi de 2006 a 2009. Uma vez que o RAI foi elaborado em 2009, o período comum de referência foi de 2006-2008. Quando possível, fez-se referência aos resultados de 2009, em particular o 1º semestre. Nesta avaliação, compararam-se vários períodos: dos dois PARPA (I e II), 2006-2009 versus 2001-2005; um ano específico referente a cada PARPA, como por exemplo 2008 versus 2003; cada um dos anos do PARPA II.
III. Avaliação dos Pilares
Pilar de Macroeconomia e Pobreza
1. Introdução
54. Os objectivos gerais do PAPRA II são a redução dos níveis de pobreza absoluta e a promoção do crescimento económico rápido, sustentável e abrangente. A avaliação destes objectivos é feita neste pilar.
2. Análise do Desempenho
Crescimento e Estabilidade Macroeconómica
55. O período 2006-2008 foi marcado por uma conjuntura internacional adversa, exacerbada pela crise internacional dos combustíveis e alimentos e a crise financeira internacional. Estes choques constituíram um desafio para a condução da política monetária e fiscal por forma a evitar pressões inflacionárias e, mais recentemente com a crise económica mundial, evitar a desaceleração significativa do crescimento. Apesar destes desafios, a economia nacional mostrou-se robusta durante o período 2006-2008, cumprindo com as previsões de crescimento do PIB, no PARPA II (Tabela 1).
Tabela 1: Resumo das Projecções Macroeconómicas do PARPA II
PARPA II Actual PARPA II Actual PARPA II Actual PARPA II Actual PIB real, crescimento (%) 7,9 8,7 7,0 7,4 7,0 6,7 7,3 7,6 PIB real per capita, crescimento (%) 5,2 6,1 4,9 4,8 4,4 4,2 4,8 5,0 Taxa de inflação (%) média 9,5 13,2 8,0 8,2 5,7 10,3 7,7 10,6
(milhões de USD, preços correntes)
Exportações sem MPs 588 692 684 569 790 777 687 679 Crescimento nominal (%) 21,8 43,4 16,4 -17,9 15,5 36,7 17,9 20,7 Crescimento real (%) - 37,2 - -9,1 - 30,1 - 19,4 Importações sem MPs 2.213 2.011 2.193 2.184 2.322 2.724 2.243 2.306 Crescimento nominal (%) 19,1 8,3 -0,9 8,6 5,9 24,7 8,0 13,9 Crescimento real (%) - 3,6 - 20,2 - 30,1 - 17,9
Balança comercial com MPs -840 -268 -579 -399 -567 -805 -662 -490 Balança comercial sem MPs -1.625 -1.319 -1.509 -1.616 -1.531 -1.947 -1.555 -1.627
Milhões de MT (2006=100)
Total de recursos do Estado 52.881 52.400 56.641 58.929 59.066 58.339 56.196 56.556 Receitas do Estado incl. Priv. 27.017 28.399 29.510 31.872 32.633 32.773 29.720 31.015 % do PIB 14,9 15,8 15,3 16,6 15,8 16,3 15,3 16,2 Recursos externos 25.864 24.001 27.132 27.056 26.433 25.566 26.476 25.541 % do PIB 14,3 13,3 14,0 14,1 12,8 12,8 13,7 13,4 Crédito interno líquido -1.332 -6.168 -802 1.302 -1.061 -915 -1.065 -1.927 Fonte: PARPA II/MPD-Quadro Macro/BM/MF
Média 2006-2008 2008
2007 2006
56. O crescimento médio anual do PIB real entre 2006 e 2008 foi de 7,6%, acima da previsão de 7,3%. Este crescimento continuou sendo determinado pela expansão de actividades económicas primárias, entre as quais a agricultura, pecuária e silvicultura dominaram com um crescimento médio de 10,1%. O crescimento da produção agrícola foi uma pré-condição importante para a
criação de emprego e dinamização da comercialização agrícola nas zonas rurais. Entre 2006 e 2008 a produção familiar para comercialização cresceu (15,2%) mais do que a produção para o auto-consumo (5,6%), reflectindo a crescente orientação da produção familiar para o mercado. 57. As estatísticas agrícolas têm principalmente duas fontes, o Trabalho de Inquérito Agrícola (TIA)
e o Aviso Prévio, o que tem originado séries temporais da produção agrícola com diferenças em volume e tendência de crescimento (Kiregyera et al 2007). Devido à relevância populacional e económica da produção agrícola, é necessário que as estatísticas agrícolas sejam enquadradas num único organismo insitucional usando uma metodologia reconhecida e sólida. Neste momento, as estatísticas oficiais do Instituto Nacional de Estatística divergem dos dados do TIA. Este inquérito é usado como base no relatório do Pilar de Desenvolvimento Económico.
58. A maior produção agrícola para o mercado influenciou parcialmente o crescimento do sector do comércio que situou-se em 12,0% em média entre 2006 e 2008. No sector dos serviços, a expansão da actividade de transportes e comunicações, em 11,5% em média entre 2006 e 2008, foi notável e contribuiu para aumentar a integração da economia. Reflectindo principalmente a expansão do investimento público em infra-estruturas sociais, o sector da construção mostrou-se dinâmico, com um crescimento real médio de 10,2% entre 2006 e 2008.
59. A inflação média na cidade de Maputo entre os anos 2006 e 2008 situou-se em 10,6%, acima da previsão de 7,7%. Este incumprimento reflectiu a acentuada subida de preços internacionais de combustíveis e cereais, com maior incidência em 2008. Numa apreciação global, as políticas monetária e fiscal foram prudentes, permitindo que a taxa de inflação se mantivesse próxima da banda de um dígito.
60. A inércia da transformação estrutural da economia, com o limitado crescimento das agro-indústrias, os custos de transacção ainda elevados, o fraco dinamismo das pequenas e médias empresas formais continuaram-se reflectindo na fraca competitividade da economia nacional e, por conseguinte, na deterioração da balança comercial.
61. A ambição do PARPA II de reduzir o défice da balança comercial, expressa em dólares americanos, em cerca de 6% de 2006 a 2008 na base de expansão sustentável da economia e do aumento de competitividade das pequenas e médias indústrias não foi sucedida. O défice da balança comercial incluindo os mega projectos foi em média de 552 milhões de USD, abaixo do previsto no PARPA II. Excluindo os mega projectos o défice passa para 1692 milhões de USD, superando o previsto no PARPA II. Por um lado, apreciação da taxa de câmbio real efectiva do Metical entre 2006 e 2008 contribuiu para a fraca competitividade da economia. Por outro lado, a deterioração da balança comercial deveu-se à fraca diversificação das exportações nacionais, o que reduz a capacidade da balança comercial em absorver os efeitos de choques externos.
62. Apesar da deterioração da balança comercial, a economia nacional registou um influxo líquido de reservas internacionais acima da previsão do PARPA II. Em termos de meses de cobertura de importações, as reservas aumentaram de 3,1 em 2006 para 5,5 em 2008. Este influxo ajudou a financiar o défice da balança comercial e reflectiu principalmente a manutenção do influxo de ajuda externa.
63. A política monetária teve um papel importante na acomodação do elevado crescimento da economia e, de forma prudente e consistente com o crescimento da economia, expandiu a massa monetária1 em 34% de 2006 para 2008, acima da previsão do PARPA II. Por outro lado, as taxas
de juro para empréstimos, embora tenham permanecido altas e constrangedoras para o sector privado - cerca de 23% em média entre 2006 e 2008 para a maturidade de 1 ano, mantiveram-se relativamente estáveis.
64. As reformas actualmente em curso, em particular na área tributária, contribuíram para reduzir ligeiramente o défice orçamental antes dos donativos, de 12,4% do PIB em 2005 para 12,1% em 2008. Moçambique tem necessidade de reduzir o défice orçamental após os donativos para cumprir com convergência macroeconómica no âmbito da integração regional na SADC.
Análise da Pobreza e Sistemas de Monitoria
65. No momento da elaboração deste relatório, a principal fonte de dados para analisar a evolução da pobreza, o Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF), não estava disponível. A Terceira Avaliação da Pobreza, a ser desenvolvido em 2010, irá analisar se foi alcançado o objectivo principal do PARPA II, Redução dos Níveis de Pobreza Absoluta. O Questionário de Indicadores Básicos de Bem-Estar (QUIBB) também não foi realizado como previsto durante o período do PARPA II.
66. A evolução do PIB per capita pode ser tomado como uma proxy para medir a variação nas condições de vida, na falta de dados mais abrangentes. O crescimento médio do PIB per capita real foi de 5% entre 2006 e 2008, pouco acima da projecção no PARPA II de 4,8% (Tabela 1). Este crescimento, aliado ao bom desempenho na produção agrícola, poderá indicar que pode ter havido melhorias em termos de rendimento nas zonas rurais, assim como ter contribuído para a melhoria da situação da segurança alimentar. No entanto, dado o alto nível de vulnerabilidade a choques externos, em particular às condições climáticas, torna-se ainda necessário confirmar se esta possível melhoria foi sustentada durante este período.
67. O Coeficiente de Gini, uma medição de desigualdade, é baseado nos dados do IOF e, portanto, não está disponível. Os estudos de aprofundamento do RAI, baseados nos dados do MICS e TIA indicam que a desigualdade pode ter subido em Moçambique durante o período tanto em termos de renda como de acesso aos serviços básicos. Por outro lado, estudos qualitativos realizados mostram que a desigualdade tem evoluído principalmente nas áreas urbanas com destaque para a cidade de Maputo. Igualmente, estudos sobre a vulnerabilidade e pobreza crónica indicam que 34,8% dos agregados familiares em Moçambique estão submetidos a uma situação de grande vulnerabilidade à insegurança alimentar.2 Estas tendências deverão ser confirmadas com dados qualitativos a serem disponibilizados em 2010. Deve-se notar que não há consenso sobre a solidez da metodologia e da evidência de ambos os estudos, referidos no início deste parágrafo.
1 Massa monetária refere-se aqui ao M2 (notas e moedas em circulação na economia). 2 (SETSAN, 2006; Selvester e Fidalgo, 2006).
68. Os resultados dos estudos realizados no âmbito do processo de avaliação indicam que os níveis de privações severas entre as crianças reduziram, passando de 59% em 2003 para 48% em 2008, de acordo com os dados do MICS, 2008. Foram principalmente o bom desempenho nos sectores de saúde e educação que contribuíram para a redução desta proporção. A nutrição e saneamento mostraram melhorias moderadas. Constatou-se também uma redução na prevalência da desnutrição crónica em crianças menores de cinco anos de 48% (IDS 2003) para 44% (MICS 2008).
69. Desde 2005, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de Moçambique tem registrado uma ligeira melhoria, de 0.390 (2005) para 0.402 (2007). Das três componentes que sumarizam o IDH, é particularmente na esperança de vida que o progresso tem sido registrado. Em termos de posicionamento, Moçambique mantém-se no 172º lugar, embora tenham havido algumas mudanças na metodologia do cálculo do IDH.3
70. No âmbito do reforço do Sistema de Planificação, Monitoria & Avaliação, ao longo do período em análise constataram-se grandes avanços, desde a melhoria da estrutura dos documentos do PES e do BdPES, seu alinhamento com o PARPA, bem como a introdução da abordagem de orçamentação por programa ao nível do CFMP a partir de 2007 e sua expansão às províncias.
71. Relativamente às melhorias na estrutura e qualidade do PES e do BdPES, pode-se concluir que estas se verificaram na: i) tendência de alinhamento com os pilares do PARPA; ii) integração com maior ênfase dos assuntos transversais na vertente sectorial; iii) na análise sobre os Objectivos do Desenvolvimento do Milénio; iv) introdução da Matriz Estratégica do PARPA II como anexo do PES e do BdPES. Foi realizado um trabalho de melhoramento dos indicadores do PARPA, incluindo a preparação de fichas técnicas para os diferentes indicadores sectoriais, através dos quais os sectores actualizaram as notas técnicas dos indicadores da matriz.
72. Anualmente, ao nível central e de cada província foi realizado pelo menos um Observatório de Desenvolvimento (OD) no qual é feita a monitoria e avaliação dos progressos alcançados na implementação do PARPA II através dos principais instrumentos operacionais (Balanço do PES e Relatório de Execução Orçamental). Contudo, ainda não existe um sistema eficiente de monitoria sobre o nível de acolhimento das observações e recomendações por parte dos sectores visados, nem de feedback para as instâncias requerentes. Persiste também o desafio na melhoria da qualidade dos relatórios/sínteses no que se refere à sua estrutura e apresentação sistemática da informação. Estes desafios estão intrinsecamente ligados à disseminação do Guião de Orientação dos OD’s que foi recentemente desenvolvido e aprovado para melhor captar a qualidade destes fóruns, no que respeita, de entre muitos outros itens, a observação do calendário do ciclo de planificação nacional, a periodicidade das sessões - uma ou duas vezes por ano- e o controlo da matriz de recomendações para um melhor enquadramento e maior contribuição ao exercício de planificação a todos os níveis.
3 Devido a mudanças metodológicas no recurso dos anos não e possível efectuar una comparação directa entre os índices
do PIB de 2005 a 2007. O ranking de Moçambique tem-se mantido no 172 lugar (de 182) quando no entanto em 2005 o ranking foi 172 de 177.
73. A monitoria e avaliação consubstanciada no BdPES não contempla grande parte de informações dos sistemas de M&A existentes e não é suportada por um sistema estatístico forte. A falta de um sistema de estatística forte tem implicações sobre a eficiência, o
timelinesse e a precisão da sistema da M&A. Permanecem também como desafios o
estabelecimento de um cronograma com acções específicas de médio e curto prazos, para implementação do plano de acção para a melhoria do Sistema Nacional de Planificação, Monitoria & Avaliação. Também é importante desenvolver um sistema unificado de Monitoria e Avaliação que integre os restantes sistemas.
Gestão das Finanças Públicas
74. A melhoria da gestão financeira do Estado, aliada à gestão sólida das variáveis monetárias e fiscais, são apresentadas no PARPA II como condições necessárias para o desenvolvimento e estabilidade macroeconómica. Neste contexto, enfoque particular é dado à necessidade de utilização eficiente e eficaz dos recursos, implicando o aumento do reforço das actividades de inspecção e auditoria, revisão sistemática das despesas públicas e a reforma profunda da administração financeira do Estado.
75. Em termos gerais, a área da Gestão das Finanças Públicas registou progressos durante o período 2006-8, onde se destaca a criação da Autoridade Tributária (AT), o aumento das receitas totais do Estado como proporção do PIB, a expansão do e-SISTAFE com o uso da execução por via directa, que tem sido crucial para os progressos observados e a melhoria da disciplina fiscal agregada, trazendo gradualmente maior transparência, responsabilidade e reforço do controlo da execução do Orçamento do Estado. A consolidação de reformas e melhorias introduzidas nos processos de orçamentação, contabilização, auditoria e controlo, assim como na gestão de receitas e do processo de aquisições do Estado tem complementado o reforço da Gestão de Finanças Públicas (GFP).
76. Os riscos do sistema da GFP têm tendência a diminuir, mas ainda são consideráveis, notando-se algumas áreas que ainda carecem de melhorias como: i) necessidade de maior integração, coordenação, fortalecimento e afirmação das funções e responsabilidades entre o sistema de controlo interno, auditoria interna e auditoria externa, ii) melhoria do sistema de gestão de aquisições e da sua própria segurança e a garantia de que a fiscalização prévia não seja um impedimento para o funcionamento e desenvolvimento do sistema de aquisições públicas, e iii) aumento da inclusão, cobertura e contabilização das receitas próprias, assim como o registo e contabilização de receitas de capital (concessões, privatizações e participações do Estado em empresas públicas e privadas) visando aumentar a transparência na gestão financeira tanto como diminuir o risco de corrupção.
77. Constata-se ainda que a afectação estratégica de recursos para alcançar uma melhor equidade regional e uma ligação mais estreita aos resultados preconizados no PARPA II, aliada à prestação eficiente de serviços, são dois objectivos fundamentais que merecem maior atenção, em em particular uma maior capacidade para a análise de políticas e seus resultados.
78. Em seguida são analisados mais em detalhe os principais progressos e desafios nas diferentes componentes do sistema de GFP.
Análise do Orçamento
79. Progressos significativos foram verificados na metodologia de preparação e elaboração do CFMP com uma maior ligação estrutural entre a matriz estratégica do PARPA e o processo de planificação anual, maior envolvimento das instituições centrais e provinciais na formulação e fundamentação das propostas, assim como uma inclusão mais abrangente da previsibilidade de recursos externos.
80. O nível agregado do OE tem estado em linha com o CFMP aprovado, mas ao nível desagregado por classificação económica da despesa (Despesas de Capital e Despesas de Investimento) e por sectores, constataram-se algumas diferenças não explicadas no orçamento, entretanto explicadas pela necessidade de incluir despesas adicionais resultantes de choques tanto na conjuntura nacional, como internacional.
81. O nível da execução orçamental foi em geral bom e, nas análises regulares (trimestrais e anuais) efectuadas pelo Grupo de Análise do Orçamento (BAG, em Inglês), pode ser verificado que a taxa de execução orçamental nos chamados sectores prioritários foi em geral elevada no período - muito próximo dos 65% em cada ano - e que o conjunto dos sectores de Educação e Saúde consumiram em geral uma percentagem elevada da despesa corrente disponível.
82. Orçamento e os documentos de relatório de execução, nomeadamente os REOs, incluíram ao longo dos anos informação cada vez mais detalhada sobre o orçamento por nível geográfico. O nível de descentralização da despesa corrente para os níveis provincial e distrital foi crescendo de ano para ano, sendo sempre superior ao anterior. A mesma tendência não foi ainda acompanhada
Resultados Principais do Estudo: Análise da Despesa Pública
Os resultados das análises efectuadas mostram que a estrutura da despesa pública seguiu as linhas gerais definidas no PARPA.
Apesar dos desvios no início do período em análise, considerando a problemática da projecção do PARPA e do grande impacto das contribuições off-budget particularmente no sector da Saúde, concluiu-se com esta revisão de dados e respectiva análiconcluiu-se que as linhas de orientação estabelecidas no PARPA foram seguidas pelo Governo.
Os recursos externos para apoio geral ao orçamento, fundos comuns e projectos públicos constituíram 42,2% dos recursos totais em 2008, contra 47,2% em 2005 apesar das melhorias na captação da despesa realizada com fundos externos em projectos e o crescimento da ajuda externa em termos absolutos. Não se verificou muito progresso na descentralização dos fundos. A parte da despesa institucional interna gerida pelas províncias diminuiu de 41,0% em 2005 para cerca de 39% em 2007 e 2008.
pela despesa de investimento. Assume-se que o estudo se refere esta última categoria de despesas (Caixa acima).
83. Apesar dos progressos alcançados, persistem alguns desafios, tais como a) Clarificação das opções, ou o cumprimento do calendário de preparação, aprovação e divulgação do CFMP, tal como está previsto, ou alinhamento entre o primeiro ano do CFMP e o OE ; b) Criação de capacidade para o exercício ao nível dos sectores e ao nível descentralizado (nomeadamente províncias); c) Decisão sobre a forma de inclusão ou não dos fundos externos no CFMP; d) Um melhor custeamento dos planos dos sectores; e) Aprofundamento dos critérios de afectação inter-sectorial e territorial (incluindo elementos de equidade regional) de recursos públicos; f) Necessidade do Governo e os Parceiros reverem as suas práticas e mecanismos existentes de registo de fundos externos no OE e os mecanismos de execução dos mesmos. g) Previsibilidade dos desembolsos dos parceiros (AGO, mas também fundos e projectos) de modo a integra-los no ciclo orçamental consolidado; h) Registo e contabilização de receitas de concessões, privatizações e participações do Estado em empresas públicas e privadas e necessidade de reforçar a programação e a monitoria da execução de receitas próprias para minimizar as flutuações na execução desta rubrica, tal como sublinhado pelo próprio TA nos seus pareceres sobre a CGE; i) A expansão da orçamentação por programa e seu reflexo nos Relatórios de Execução Orçamental.
84. O sistema de despesas foi um dos temas seleccionados para estudos mais aprofundados como parte da avaliação do PARPA II (Caixa nesta secção). Os resultados destes estudos são apresesentados no anexo 1.
Reforma Tributária
85. O Governo tem feito progressos notáveis, em particular na melhoria da administração fiscal, uma vez criada a AT em 2006. Como resultado, a maioria dos objectivos fiscais do PARPA II foram alcançados, incluindo o objectivo central de aumentar as receitas totais como proporção do PIB, de 14,0% em 2005 para 16,3% em 2008. A fonte mais importante de receita continua a ser de impostos sobre bens e serviços, apesar de se manter estável em torno dos 8% do PIB neste período. Os impostos sobre o rendimento indicam um ligeiro crescimento, de 3,5% para 4,9% do PIB, tendo os impostos sobre o rendimento das empresas crescido mais rapidamente.
86. Um aspecto deficiente durante o período do PARPA II no que concerne ao estabelecimento da autoridade tributária foi a integração dos sistemas de informação para gestão, que já deveria ter resultado em sistemas integrados de informação em plena operação em 2009, incluindo o módulo de colecta e gestão de receitas por via bancária. Esta meta não foi atingida.
87. Algumas realizações se destacam neste período, como uma nova Lei Fiscal Geral que clarifica as regras sobre a cobrança de impostos e os direitos dos contribuintes; a racionalização dos benefícios fiscais, que põe fim a um regime especial para os grandes projectos; a aprovação de uma nova Lei das Finanças Municipais; a redução do peso que recai sobre as pequenas empresas, aumentando os limites fiscais e a entrada em vigor de um
um Imposto Simplificado para os Pequenos Contribuintes (ISPC); o fortalecimento do regime fiscal para os sectores mineiro e petrolífero. Adicionalmente, foi aberto um tribunal fiscal em Maputo, mas este está ainda em processo para o seu pleno funcionamento, enquanto os restantes ainda devem começar com as suas operações.
88. Por se reconhecer a importância da introdução de tecnologias modernas de informação no sistema de impostos (e-Tributação) e já começaram o processo de planificação e implementação destas reformas. No entanto, as iniciativas sobre TI também necessitam de coordenação com a UTRAFE, representando um nível adicional de coordenação. Comparado com os processos existentes, sistemas de e-Tributação oferecem um enorme potencial para aumentar as receitas através da melhoria da eficiência das operações de AT, enquanto reduz os custos de conformidade para o sector privado. No entanto, estas reformas devem ser cuidadosamente planificadas e sequenciadas, bem geridas, devidamente financiadas e eficazmente coordenadas com o apoio técnico, para evitar perigos potencialmente graves que poderiam prejudicar as operações de receita permanente, ou o bloqueio em sistemas que não vai atender às necessidades futuras.
89. O principal desafio que se coloca é o cumprimento com as provisões do quadro legal, pois há elevados custos de cumprimento devido à complexidade do código fiscal. São ainda necessárias simplificações adicionais para uma adopção mais ampla das novas leis.
90. No que se refere ao quadro político e legal do sector, a introdução de tributação e sistemas modernos de gestão de risco deve simplificar o cumprimento das obrigações fiscais e reduzir os problemas de pagamento para muitos contribuintes.
91. A AT registou progressos impressionantes na melhoria dos serviços dos contribuintes, mas ainda persistem desafios. Melhor prestação de informações é uma parte central do problema. Um problema que persiste é a preocupação dos contribuintes, do sector privado em particular, sobre as práticas de execução imprevisíveis e punitivas por agentes fiscais, principalmente em reacção a erros insignificantes ou infracções não intencionais causadas por falta de informação sobre os detalhes do código de imposto. Esse comportamento cria um relacionamento de adversários, incentivo para práticas corruptas e conflito, onde o apoio educativo de oficiais de imposto seria mais produtivo.
92. O estudo de aprofundamento sobre tributação encontra-se no anexo 1 (Caixa nesta secção). A visão sobre reformas é distinta entre vários profissionais que lidam com finanças públicas. Uma alternativa é considerar a implementação da legislação existente, fazendo as alterações necessárias às normas e às institucionais. Há países desenvolvidos que continuam a usar o imposto sobre vendas, semelhante ao antigo imposto de circulação em Moçambique, com sucesso.
SISTAFE
93. A reforma do SISTAFE contribuiu para melhorar a eficiência e eficácia da gestão das finanças públicas, um dos objectivos genéricos identificados na matriz estratégica do PARPA. As acções levadas a cabo para assegurar o alcance deste objectivo de 2006 a 2009, incluem a disponibilização de ferramentas para massificar a Execução Orçamental por via directa, e a elaboração do orçamento por programa.
94. O e-SISTAFE foi expandido para todos os ministérios a nível central e provincial, 26 Instituições Autónomas e 50 administrações distritais, totalizando 338 Unidades Gestoras e Executoras a executar o orçamento pela via directa. Assim, até finais de 2008, 95% da execução orçamental Resultados principais do estudo: Análise do impacto da política tributária (parte sobre o
sistema tributário)
Desde 1998, todos os principais instrumentos fiscais têm sido submetidos a reformas profundas. As principais características do sistema estão bem alinhados com as melhores práticas para os países em desenvolvimento, nomeadamente a possibilidade de contar com um imposto sobre o valor acrescentado de base ampla e um imposto moderno sobre os rendimentos, suplementado por impostos sobre a produção e o consumo de produtos seleccionados e direitos de importação moderados.
O sistema fiscal em Moçambique é razoavelmente progressivo. Os pobres sentem pouco o fardo dos encargos fiscais em resultado dos limites elevados estabelecidos para se entrar na rede tributária (relativa ao rendimento per capita), da taxa fiscal reduzida aplicada aos pequenos contribuintes através do ISPC, da estrutura progressiva no âmbito do imposto sobre os rendimentos de pessoas singulares e da estrutura de isenção completa para os bens indispensáveis ao abrigo do IVA. Todavia, os direitos de importação e os impostos sobre a produção e o consumo aplicados aos bens consumidos pelos pobres possuem efeitos regressivos.
Há pouco espaço para ganhos de receita por meio de medidas adicionais de política fiscal, mas um grande potencial para aumentar as receitas através do alargamento eficaz da base tributária, na alocação de recursos mais eficientemente e facilitação no cumprimento das obrigações dos contribuintes através de novas medidas para modernizar a administração tributária. Ao definir a meta de receitas a médio prazo, o governo deve procurar conseguir um equilíbrio entre as necessidades em termos de recursos dos sectores público e privado para o desenvolvimento nacional, a criação de postos de trabalho e o crescimento sustentável.
total das unidades que possuíam o e-SISTAFE foi executada pela via directa, cumprindo com a meta.
95. Por outro lado, com objectivo de aumentar o volume da despesa do Estado a ser contabilizada no e-SISTAFE e buscar mecanismos que incentivem os doadores a incorporarem no OE e/ou CUT os fundos extra-orçamentais em particular de financiamento externo, o Governo decidiu a implementar a CUT ME como um instrumento catalizador para o efeito. Isto resultou na inclusão de quase toda a componente externa no OE como também um aumento significativo do uso da CUT para execução directa.
96. O Módulo de Elaboração do Orçamento do e-SISTAFE foi adaptado para atender à Orçamentação por Programa. O conceito definido garante uma ligação lógica entre PQG, PARPA, CFMP, PES, OE. A implementação do orçamento programa para o OE 2009 foi estendida para todos os sectores, tendo-se também iniciado a sua execução.
97. No referente aos desafios do SISTAFE foram identificados os seguintes. O desenvolvimento de demais funcionalidades além das nucleares não foi ao ritmo desejado, pois há que considerar a consolidação dos instrumentos já disponíveis, em particular o Módulo de Elaboração e Execução Orçamental e a gestão da Conta Única do Tesouro. Porém a conclusão de outras funcionalidades é importante para se poder tirar maior proveito do investimento já realizado.
98. Nesta fase o foco foi na formação dos utilizadores para poderem operar o sistema. Porém entende-se que é necessário assegurar que os utilizadores explorem mais o potencial do sistema, na análise e uso de informação para tomada de decisões, pelo que há necessidade de levantar com mais profundidade as necessidades específicas dos utilizadores, como também desenvolver capacidades mais viradas para análise da informação disponível no sistema.
99. O custo da reforma ficou mais oneroso do que previsto. Porém o impacto também é notório, tanto no controlo da execução, na transparência, encerramento dos processos administrativos, disponibilização atempada dos relatórios e nos níveis de liquidez do Estado.
Procurement
100. Em relação ao procurement o principal objectivo da criação do quadro legislativo e insitutional para a aquisição foi realizado, mas o CPAR de 2008 mostrou que existem desafios graves na capacidade de implementar e gerir o sistema de forma adequada, que terá de melhorar no futuro. Entre os anos 2006 e 2008, o Governo continuou a implementação de uma estratégia abrangente de reforma do sector público, que foi lançada em 2001. A implementação deste processo de reforma exige uma nova forma de organização e de estabelecimento de mecanismos de coordenação.
101. Na implementação da reforma do sistema de procurement do Estado verificaram-se alguns desafios, nomeadamente:
• Apesar das UGEAS terem sido estabelecidas, ainda é necessário treinar dos funcionários. O treino precisa ser estendido para outras posições relevantes fora das UGEAS (ex: auditores internos do nível provincial, etc.).
• Necessidade de desenvolver um programa de certificações para um grupo de especialistas em procurement da função pública e desenvolver a descrição de trabalho para as funções mais importantes com o UGEA e o Júri, em coordenação com o Ministério da Função Pública.
• Ainda se precisa do desenvolvimento dum sistema adequado de monitoria e avaliação, incluindo dados sistematizados e credíveis, que permite também medir o desempenho e a reforma do sistema de procurement.
102. No referente ao quadro político e legal do sector os seguintes passos foram realizados: criação, estruturação e funcionamento da Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições (UFSA); identificação das Unidades Gestoras Executoras de Aquisições (UGEAs) e criação das primeiras UGEAs ao nível central e provincial; estabelecimento de um vasto programa de capacitação que permitiu a formação de cerca de 2000 técnicos (nível central, provincial, distrital e autarquias locais); aprovado o Decreto nº 54/2005, que regulamenta o procurement; acções de capacitação para o sector privado nesta matéria.
Auditoria
103. O desempenho na globalidade na área de auditoria é considerado positivo, fundamentalmente na vertente de auditoria externa. Foram realizados esforços para a revitalização e criação de Órgãos de Controlo Interno (OCIs). Como corolário deste esforço, passou-se de uma situação de 21 OCIs em funcionamento em 2007 para 73 OCI4 em funcionamento até ao 1º semestre de 2009.
104. Houve também um aumento no número de auditorias internas realizadas entre 2007 e 2009. Em 2008 todos os OCIs realizaram 1209 auditorias contra 883 realizadas em 2007. O financiamento ao SCI continua a constituir entrave na implementação de algumas actividades planificadas.
105. As “Auditorias de Desempenho” são consideradas relevantes para a redução da pobreza, em última instância. Estas já foram realizadas nos seguintes sectores; estrada, águas, justiça e agricultura (fase preparatória), sendo a IGF a entidade responsável pelo seguimento e monitoria da implementação das auditorias feitas pelos respectivos sectores e com impacto ao nível sectorial.
106. Os relatórios sobre a Conta Geral do Estado (CGE) e respectivos “pareceres” foram emitidos pelo Tribunal Administrativo de forma regular e segundo os preceitos constitucionais. Estes documentos representam uma base essencial para alimentar o diálogo entre os Parceiros de
4 Destes 73 OCIs, 16 não fazem parte da base definida no QAD. São os casos de OCIs do MAE e Agricultura que já
Apoio Programático e o Governo sobre assuntos de gestão de finanças públicas, em particular as alocações do orçamento, sua execução e transparência das contas do Estado do ano anterior. Têm se registado melhorias graduais tanto na abrangência, análise e conteúdo, como no nível de detalhes destes documentos. Os desafios continuam a ser o acesso público aos acórdãos, relatórios e pareceres da CGE, implementação dos vários documentos normativos, bem como o seguimento das constatações e recomendações feitas. Constituem ainda desafios para o Tribunal Administrativo, a capacidade de julgamento face ao incremento substancial de auditorias realizadas e concluídas, a cobertura geográfica desde o nível central até ao distrito, a fraca cultura de prestação de contas ainda prevalecente e o aumento de cobertura resultante dos projectos outrora não inscritos no Orçamento do Estado (“off-budget”).
107. No referente aos desafios do sector foram identificados os seguintes:
• Relativamente à auditoria interna, falta de clareza sobre os conceitos de “auditoria interna” e ”controlo interno”, “órgão de controlo interno (OCI)”, “inspecção”, “fiscalização” e respectivas responsabilidades (p.e. existe diferença entre “fortalecer os sistemas de controlo interno” conforme definido no PARPA, e “fortalecer as auditorias e inspecções” segundo as práticas induzidas pelo postulado na lei do SISTAFE);
• Há necessidade de actualizar o plano de actividades do SCI, de acordo com os recursos financeiros disponíveis, bem como definir uma estratégia clara para a sua implementação; • Os indicadores continuam válidos mas existe necessidade de melhorar a base de dados
das unidades de auditoria interna operacionais;
• Na área do controlo externo seria necessário desenvolver e implementar uma metodologia de “avaliação de risco”, para melhorar o enfoque das auditorias;
• O esboço do Manual Básico de Auditoria Interna foi partilhado com as diversas instituições, mas existe a necessidade de apresentação e discussão do manual, antes da sua finalização;
• Sobre auditoria externa, existe um grande fosso entre os relatórios elaborados e os julgados, bem como na clareza do tratamento a dar aos dois níveis de relatórios, e acesso público.
108. Durante o período 2006-2009, foram empreendidas acções no domínio da GFP, cujo objectivo geral foi melhorar os padrões de eficiência do sistema. O Governo está empenhado na continuação e aprofundamento destes desenvolvimentos e tendo constatado a necessidade de uma estratégia de longo prazo, decidiu elaborar uma Visão Estratégica da Gestão de Finanças Públicas, a ser finalizada durante 2009, tomando em consideração as recomendações das avaliações PEFA, ROSC, CPAR, Tribunal Administrativo e Assembleia da República. Neste contexto seria importante uma perspectiva clara do Governo sobre como a reforma de GFP pode ter impacto positivo sobre aspectos como a descentralização, transparência e processos de prestação de contas, a redução do risco fiduciário e luta contra a corrupção, assim como a realização dos objectivos globais da política fiscal.
Pilar da Governação
1. Introdução109. O PARPA II define os seguintes objectivos para a Governação: i) A consolidação da unidade nacional, da paz, da justiça e da democracia; ii) O combate à corrupção, burocratismo e criminalidade; iii) O reforço da soberania e da cooperação internacional, e; iv) O desenvolvimento harmonioso do país.
2. Avaliação do Desempenho
Reforma do Sector Publico
110. A Reforma do Sector Público foi iniciada há dez anos, com base na "Estratégia Global da Reforma do Sector Público", cuja implementação encontra-se na sua segunda fase (2006-2011). O objectivo geral desta reforma, mencionado no PARPA II e na fase II do programa, é “Melhorar a Qualidade de Prestação dos serviços públicos ao cidadão”.
111. Durante o período em referência, o Governo implementou diversas políticas, estratégias e planos que contribuíram para a melhoria dos serviços públicos prestados aos cidadãos, sendo de destacar: a criação de balcões únicos, o que proporcionou aos cidadãos um acesso mais fácil a vários serviços, embora ainda limitado; o estabelecimento do GOVNET, que melhorou a comunicação entre as instituições governamentais, assim como o acesso à informação para o público que tem acesso à internet; e uma maior descentralização administrativa, providenciando alguns serviços mais próximos do público. Muitas das iniciativas tomadas ainda precisam de aperfeiçoamento, melhoria e reforço.
112. No âmbito da avaliação do período em referência, especial atenção é dada às seguintes áreas: • Política Salarial de Médio Prazo - o processo de preparação de uma reforma salarial até
2006 foi lento. No entanto, desde 2007 tem se verificado um maior dinamismo na definição e descrição dos princípios da reforma salarial. Ademais, em 2008, o Conselho de Ministros aprovou a Política Salarial de Médio Prazo e está em curso uma estratégia de operacionalização da reforma salarial, que inclui vários estudos de diagnóstico. Um diálogo mais frequente entre o Governo e os parceiros poderá contribuir para maiores consensos sobre os resultados destes estudos. Ainda no âmbito desta política, está em curso a preparação da a estratégia de habitação para a função pública e também foi revista a base para os subsídios de localização para além de que estão a ser estudados os impactos de uma reforma das pensões. Em 2009, procedeu-se a descompressão salarial com aumentos que variam de 14% para os funcionários públicos com menos qualificações à 28% para os que possuem mais qualificados em termos académicos.
• Plano de Acção Anti-Corrupção - A Estratégia Anti-Corrupção foi aprovada em 2006 e os aspectos inerentes à sua materialização foram incluídos no Plano de Acção Nacional de
Combate à Corrupção. De acordo com indicadores internacionais 5, o desempenho no combate à corrupcao nao tem mostrado melhorias no periodo analisado. Um estudo recente sobre a execução deste plano sugeriu a necessidade de uma forte priorização das iniciativas mais relevantes e da melhoria dos indicadores de acompanhamento, definindo uma base de referência para todos os indicadores. O estudo sugere ainda a capacitação dos agentes ligados aos Observatórios de Desenvolvimento a nível provincial e conselhos consultivos distritais por forma a que o acompanhamento e a implementação dos planos de acção sejam melhores. O estudo refere-se tambem a aspectos na Lei Anti-Corrupção (LAC) que devem estar alinhados à legislação actual mais ampla e aos instrumentos internacionais ratificados - Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, a Convenção da União Africana contra a Corrupção e o Protocolo da SADC Contra a Corrupção.
• Desenvolvimento de Recursos Humanos e Reestruturação Organizacional – A existência de recursos humanos competentes, qualificados e bem geridos é um requisito para a melhoria dos serviços públicos. As várias iniciativas implementadas, tais como a formação (IFAPAs e ISAP), a criação de um sistema de gestão de recursos humanos (Cadastro dos Funcionários e Agentes do Estado, CAF; Sistema Electrónico de Informação do Pessoal, e-SIP), e produção do anuário estatístico de 2008, sobre os recursos humanos do Estado (Funcionários e Agentes do Estado), facultaram o potencial para elevar a qualidade no serviço público.
113. Entre os factores críticos para o sucesso da Análise Funcional e Reestruturação (AF&R) são destacados os seguintes: (a) a existência de uma metodologia clara sobre o enfoque do exercício, bem como recursos financeiros para custear a assistência técnica necessária (b) a liderança ao nível da CIRESP; (c) a existência nos sectores de equipes técnicas e contrapartes capazes de interagir e apropriar-se do processo. A avaliação feita ao processo constatou que alguns dos principais resultados alcançados neste domínio foi a redifinição do papel dos Ministérios e a descentralização e desconcentração de competências. Contudo, reconhecem-se limitações da abordagem quanto à promoção de melhoria da prestação de serviços ao cidadão, havendo a necessidade de abordagens complementares visando assegurar este aspecto. Neste sentido, o Governo aprovou o SIGEDAP para a Função Pública, que combina a avaliação do desempenho institucional e a avaliação do desempenho individual, criando as condições para aprofundar a cultura de valorização do desempenho individual dos funcionários e de excelência na prestação de serviços ao cidadão.
114. No que se refere ao quadro político e legal do sector, os factores de sucesso para as acções no quadro do processo de políticas públicas prendem-se à consolidação de um Governo Central eficiente e eficaz, cujo instrumento principal da acção governativa são os processos de formulação, implementação e monitoria de políticas públicas. O Ministério da Função Pública constituiu um factor chave para a aprovação de instrumentos de políticas para a gestão estratégica
5 Mocambique continua estático, 2.8 nos ultimos 4 anos, de acordo com Transparency International
