INTERNACIONAIS
CONTEMPORâNEAS:
ESTADO, GESTãO E
DIREITOS HUMANOS
entre direitos humanos e soberania nacional
Neide Lopes Patarra
O contexto
A apresentação buscou analisar e discutir a configuração de atividades de Estado – Constitui-ção, leis, acordos internacionais, programas, tratados, etc. –, bem como a atuação da sociedade civil em função das acentuadas mudanças nas tendências e características dos movimentos migratórios internacionais, principalmente a partir dos anos 1980.
Procurou-se refletir sobre as tensões, contradições e dilemas entre os países receptores e os países de emigração, entre os interesses nacionais e os compromissos internacionais assumidos pelos países. Atualmente os acordos internacionais, assim como os ativistas regionais ou nacionais, devem se pautar na ótica dos direitos humanos, no que vem sendo acompanhado pelos movimen-tos sociais internacionais que se avolumam e reivindicam uma política assim ancorada; e isso jus-tamente num contexto em que crescem as políticas antimigratórias dos países receptores. A crise internacional atual tem afetado fortemente os migrantes internacionais nos países recebedores, os quais esboçam políticas migratórias restritivas e atuam no sentido de favorecer – ou até forçar – o retorno desses grupos a seus países de origem.
No período recente, ressurge a preocupação com a integração regional e são observadas atividades mais voltadas para os movimentos migratórios internacionais na América do Sul, acom-panhando as crescentes atividades direcionadas à união de Nações Sul-Americanas (unasul); reto-mam-se a discussão e os avanços nas iniciativas no âmbito do Mercosul e discute-se sua ampliação para os demais países da região. O debate e as propostas de políticas de imigração, o tratamento específico de áreas de fronteiras transnacionais, bem como a necessidade de se estabelecer juridi-camente o acesso dos migrantes e de suas famílias, documentados ou não, aos serviços públicos, principalmente na área de saúde e de educação, são temas hoje recorrentes e de intensa discussão e ação no contexto regional.
Dimensões das políticas de migração internacional no mundo atual
Essas reflexões inserem-se no entendimento das migrações internacionais recentes, contex-tualizadas a partir de processos macroestruturais de reestruturação produtiva e no contexto interna-cional da atual etapa da globalização, em suas múltiplas dimensões e desdobramentos. As migrações internacionais representam a contradição entre os interesses de grupos dominantes na globalização e os Estados nacionais, com a tradicional ótica de sua soberania; há que se levar em conta as tensões entre os níveis de ação internacional, nacional e local.
Os direitos humanos, nesse contexto, passaram a ser o instrumento legítimo e aceito de con-certação interna e internacional. As políticas migratórias são, assim, celebradas e formuladas a partir dessa legitimação, sendo que a efetivação desse caminho ainda está longe de se concretizar. Ainda há muito que ser feito, explorando as brechas que as propostas de governança internacional das mi-grações acabam por configurar. As propostas de organismos internacionais, inclusive no sentido da formulação institucional de medidas jurídicas para a efetivação dos direitos humanos dos migrantes, mediante parcerias, acordos bi ou trilaterais e multilaterais, de um lado, e a moldura dos acordos de integração econômica regional, de outro, constituem uma brecha importante no monitoramento de políticas migratórias; daí o papel imprescindível dos movimentos sociais e outras vozes da sociedade civil organizada.
A perspectiva dos direitos humanos – contradições e tensões
Já na Declaração universal dos Direitos Humanos encontra-se a garantia dos direitos dos migrantes, embora se afirme a autonomia decisória do Estado a respeito de quem pode entrar ou residir em seu território. Esta Declaração, em sua interpretação mais tradicional, serviria para regular apenas a relação entre os Estados e seus cidadãos. Com o crescente reconhecimento do indivíduo no campo internacional e o aumento do número de imigrantes no mundo, no entanto, tornou-se cada vez mais frequente sua utilização como um parâmetro para regular as relações entre os Estados receptores e os imigrantes.
Na série de Conferências Internacionais da ONu dos anos 1990, é na Conferência do Cairo sobre População e Desenvolvimento que se explicitam as recomendações aos países para o delinea-mento de programas e ações que tentem minimizar os conflitos entre países receptores e países ex-pulsores. Já se identificam, aí, os ingredientes que compõem os baluartes das proposições que desde então se colocam: associação entre migração internacional, pobreza e degradação ambiental; asso-ciação com conflitos internacionais e regionais; e ancorar ações e programas em direitos humanos. O primeiro organismo internacional a produzir uma legislação específica sobre as migrações foi a Organização Internacional do Trabalho (OIT), que elaborou, em 1949, a Convenção sobre os Trabalhadores Migrantes (n. 97) e, em 1975, a Convenção sobre os Trabalhadores Migrantes –
dis-posições complementares (n. 143). Os dois documentos recomendavam um esforço dos Estados no sentido de divulgar informações que pudessem facilitar o processo de imigração e procuravam garantir que os imigrantes recebessem o mesmo tratamento e tivessem os mesmos direitos que os trabalhadores nacionais, independentemente de sua nacionalidade, raça, religião ou sexo. A grande diferença da segunda Convenção, em relação à primeira, é a inclusão de artigos relacionados à ques-tão da imigração ilegal e do tráfico de pessoas, bem como parágrafos relativos a direitos culturais.
Os direitos culturais são um dos pontos mais polêmicos das novas convenções sobre direi-tos de imigrantes e de minorias, tanto em termos da legislação internacional como da doméstica. Em sua definição mínima, direitos culturais são concebidos como aqueles que facilitam “a integra-ção dos trabalhadores migrantes e suas famílias ao ambiente social dos Estados receptores sem perda da sua identidade cultural” (ONu, 1990, p. 6). Esses direitos normalmente envolvem políticas que visam a preservação da língua, da religião e de outros elementos da cultura dos grupos imi-grantes. A partir dos anos 1960, com o fortalecimento da ideologia do multiculturalismo, também cresceu a preocupação com os direitos culturais tanto de imigrantes como de outras minorias autóctones. A discussão sobre os direitos culturais ocupa cada vez mais espaço nos debates in-ternacionais e domésticos, pois lida com aspectos bastante controversos, como cultura nacional e direito à diferença, entre outros.
As duas convenções da OIT têm uma baixa taxa de ratificação, principalmente a segunda (47 países, a primeira, e 23, a segunda). Nos dois casos, grandes países receptores de imigrantes estão ausentes, como Austrália, Estados unidos e França.
Em 1985, o Conselho Econômico e Social da ONu aprovou uma declaração na qual reconhe-cia a necessidade de maior regulamentação internacional sobre o tema. Em 1990, após um longo período de negociações, foi aprovada a Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias (18/12/1990), na assembleia ge-ral da organização. Em 1993, a Convenção atingiu o número mínimo de ratificações necessário para entrar em vigor, contudo, importantes países envolvidos nos fluxos migratórios contemporâneos não são seus signatários.
A Convenção exige que os imigrantes legais sejam tratados no trabalho da mesma forma que os nacionais, que sejam informados de seus direitos numa língua que eles entendam, que tenham direito de recorrer ao Judiciário em caso de deportação e também estabelece regras para o recruta-mento de estrangeiros. um dos pontos mais controversos é o que exige que os trabalhadores imi-grantes tenham seus direitos respeitados, independentemente da sua situação legal. Importantes tópicos, como a migração familiar, foram deixados de lado pela Convenção, por falta de consenso.
É importante ainda destacar que a relação entre direitos humanos e migração também en-volve a afirmação de um direito de não migrar, ou seja, ao indivíduo devem ser oferecidas condições para que obtenha seu sustento e construa sua vida no seu país natal.
Políticas recentes de migração internacional no Brasil
Em função da extensão territorial do país, do tamanho e composição de sua população, da atual etapa de seu crescimento econômico, entre outras especificidades, pode-se afirmar que os relativamente recentes movimentos de brasileiros ao exterior, bem como a entrada de novos imi-grantes, principalmente sul-americanos e africanos, não causam um impacto significativo no desen-volvimento nacional.
De modo geral, nem a saída de brasileiros nem a entrada de estrangeiros no Brasil atual as-sumem uma dimensão assustadora ou podem colocar em xeque os esforços de desenvolvimento do país. Também ainda não se pode falar numa política coerente e integrada com respeito às migrações internacionais, embora as autoridades oficiais pareçam não temer mais a ameaça do trabalhador migrante em detrimento do trabalhador nacional. As questões de fronteiras e a segurança nacional são hoje colocadas em outros patamares e com outras dimensões.
Isso não significa a inexistência de conflitos entre nacionais e imigrantes recentes, principal-mente nas áreas de fronteira, bem como reações de xenofobia e discriminação nas regiões urbano--metropolitanas de maior concentração desses novos imigrantes. Também não quer dizer que esses imigrantes pobres não estejam vivendo em condições extremamente precárias e difíceis – como o conhecido caso dos bolivianos, entre outros grupos.
Entretanto, vem se observando uma mudança crescente de parâmetro das políticas sociais de migração e da organização dos sistemas de informação demográfica no Brasil. Em primeiro lugar, há que se registrar que o governo federal colocou para consulta pública, em 2005, um anteprojeto de uma nova lei de estrangeiros. No momento, a proposta está na Casa Civil da Presidência da Repú-blica e deverá ser enviada brevemente ao Congresso Nacional.
Em segundo lugar, destaca-se a criação do Conselho Nacional de Imigração (CNIg). Trata-se de um órgão colegiado tripartite, ligado ao Ministério do Trabalho e Emprego, e composto por repre-sentantes governamentais, dos trabalhadores e empregadores. Também tem assento no Conselho, como observador, representação da sociedade civil.
A atuação desse Conselho vem se ampliando nos últimos anos e mostrando também preo-cupação não só com os imigrantes estrangeiros no país, mas também com os brasileiros no exterior. Entre várias medidas, vale destacar a proposta de criação da Casa do Trabalhador Brasileiro em países onde há substancial presença de imigrantes brasileiros e nas cidades fronteiriças no Brasil, onde são maiores os problemas com a migração. No exterior, entendimentos avançam para a implantação de duas casas – uma no Japão e outra nos Estados unidos.
No plano nacional, o CNIg levou a cabo ampla discussão com diversos setores da sociedade, o que resultou na proposta de Política Nacional de Imigração e Proteção ao Trabalhador Imigrante, a qual tem sido discutida em audiências públicas. No âmbito do Mercosul a atuação do Conselho foi
de capital importância nas negociações que levaram à assinatura de vários acordos no âmbito do mercado comum, tais como o acordo de residência do Mercosul.
Destacam-se também os grandes esforços empreendidos pelo Ministério das Relações Exte-riores (MRE), no sentido de capacitar a estrutura consular no atendimento e identificação dos brasi-leiros residentes no exterior. Além disso, fica evidenciada a preocupação do governo brasileiro em tratar mais adequadamente a questão da emigração internacional, por meio da inovação projetada para o Censo Demográfico de 2010; pela primeira vez na história dos censos brasileiros houve um conjunto de quesitos específicos para identificação de brasileiros residentes no exterior.
As políticas, ações e programas oficiais (do governo) voltados para essa questão vêm trans-formando a antiga percepção do imigrante como ameaça à segurança nacional e ao trabalhador nativo em uma postura de maior aceitação e de desenvolvimento de políticas ancoradas na ótica dos direitos humanos consagrados internacionalmente. As esparsas resistências por parte de repre-sentantes do governo vão paulatinamente escasseando e pode-se vislumbrar uma continuidade na vida nacional em que já se incorporou o fato de o Brasil ser um país de emigração e de imigração. A recente demanda nacional por trabalhadores estrangeiros qualificados e o expressivo aumento na regularização e obtenção de vistos no âmbito do Ministério do Trabalho evidenciam as mudanças ocorridas.
Por outro lado, o MRE procurou criar canais para ouvir a comunidade de brasileiros no exte-rior e, neste aspecto, possuem especial importância a realização, na cidade do Rio de Janeiro, de três conferências “Brasileiros no Mundo” e o apoio a iniciativas de debates locais sobre a situação dos bra-sileiros em diversos países do mundo. Outro passo importante foi a criação do Conselho de Repre-sentantes das Comunidades Brasileiras no Exterior, que será formado por conselheiros residentes no exterior eleitos pelos seus pares. O Conselho tornou-se órgão consultivo do Itamarty nas questões de interesse dos brasileiros no exterior.
Essa postura é nitidamente reforçada pelas tratativas do Mercosul e, mais recentemente, sob a ótica da unasul, que vem ganhando força em função da política externa brasileira, dos objetivos de integração sul-americana e da crescente liderança do atual governo, no contexto de transformações e novos alinhamentos no âmbito da América do Sul.
Muito se há de avançar, no entanto, no tratamento dos migrantes não documentados para além da anistia e flexibilização de sua entrada entre os países do Mercosul e de sua ampliação no âmbito da unasul. Faz-se necessário reforçar, de imediato, medidas que permitam o acesso dos mi-grantes e dos membros de suas famílias, principalmente, à escola pública e à saúde, o que é decidido no nível das unidades da Federação e, muitas vezes, obstaculizado sob a argumentação da falta de recursos humanos e instalações para essa extensão dos serviços públicos.
Em relação à saída de brasileiros, as autoridades nacionais voltadas ao tema manifestam--se muito favoráveis à emigração, apoiando e ampliando as atividades consulares e outras formas
de proteção ao cidadão brasileiro no exterior, inclusive no caso de emigrantes não documentados, expatriados e, em alguns casos, até infratores.
Têm sido constantes e difíceis os entendimentos entre o Brasil e os países receptores, bem como sucessivos têm sido os casos de perseguição, expulsão e barreiras que os países centrais estão desenvolvendo com suas políticas nacionais e até como política articulada no âmbito da união Europeia.
Por outro lado, ainda são bastante débeis os esforços e apoios aos brasileiros que retornam, com exceção daqueles que voltam do Japão. É preciso identificar mais claramente as oscilações dos movimentos de saída e retorno, sujeitos que estão a crises, como a financeira atual, e às políticas res-tritivas aos imigrantes por parte de países receptores ou de blocos de integração. Assim, ao mesmo tempo em que se apoia a atividade das comunidades de brasileiros no exterior, deve-se, em muitas circunstancias, apoiar e até incentivar as decisões de retorno, fato corroborado pelo aumento desses casos no período recente e pela diminuição de saída de brasileiros.
Na conjuntura atual de debates internacionais sobre o tema migração internacional/desen-volvimento e a governabilidade dos movimentos migratórios, vem ganhando força o incentivo dos países centrais para a circularidade e temporalidade desses movimentos, com apoio aos fluxos tem-porários, documentados, com remessas, porém com retorno. As políticas migratórias no Brasil de-vem se posicionar diante desse fato, de forma a garantir o direito da migração sem a obrigatoriedade de retorno.
A gestão pública da migração no Brasil prescinde, ainda, de uma política nacional e local sobre como direcionar estes recursos de modo a favorecer o desenvolvimento regional. O país está demonstrando, cada vez mais, seu potencial de país de imigração, o que representa, também, uma postura coerente com a política externa brasileira do atual governo, embora manifeste interesse pela entrada de imigrantes qualificados e documentados.
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Rosana Baeninger
As migrações internacionais, no século XXI, adquirem, cada vez mais, papel importante no
cotidiano social, nos mercados de trabalho, nas sociedades de chegada e de partida, nos fluxos fi-nanceiros e na mobilidade da força de trabalho (SASSEN, 1998), tornando-se a expressão social dos processos recentes da divisão internacional do trabalho e de seus impactos territoriais.
As notas a seguir, pautadas nas primeiras reflexões e discussões da mesa redonda da Abep 2010, procuram focalizar o tema da cidadania para o enfrentamento dos desafios presentes na rela-ção entre migrações internacionais e direitos humanos, baseando-se em conceitos de Hannah Aren-dt para analisar o fenômeno social. Para ArenAren-dt (1987) “cidadania é o direito a ter direitos”.
As políticas para as migrações internacionais estão pautadas no processo de assimilação dos imigrantes na sociedade receptora, no controle dessa população. Esse contingente somente passará a ter direitos à medida que se “integrar”, se “assimilar” à sociedade de destino. Tais políticas seguem estatutos de legalização e proteção jurídica a estrangeiros, concedendo, quando assim o fazem, di-reitos restritos.
Nesse sentido, o conflito social emerge pela “não assimilação” dos contingentes imigrantes
nos moldes ditados pelas sociedades receptoras, tanto pelas especificidades das migrações interna-cionais, quanto pela sua diversidade temporal e espacial. Nesse caso, pode-se usar a interpretação de Laffer (1997, p. 57) acerca do pensamento de Hannah Arendt: “a ruptura no plano jurídico surge quando a lógica do razoável que permeia a reflexão jurídica não consegue dar conta da não ra-zoabilidade que caracteriza uma experiência como a totalitária. Esta não resultou de uma ameaça externa, mas foi gerada no bojo da própria modernidade, como um desdobramento inesperado e não-razoável de seus valores.”
O direito a ter direitos passa a ser buscado por outros caminhos. Como afirma Patarra (2006,
p. 12), “enfim, a questão migratória internacional ‘explodiu’ e sua governabilidade necessariamente passa agora pelos movimentos sociais [...] daí o papel imprescindível dos movimentos sociais e ou-tras vozes da sociedade civil organizada”.
Essa possibilidade de mobilização nas migrações internacionais recentes parece ter seu ca-minho nas redes sociais (MASSEY, 1993), que não só conectam lugares de origem e de destino – ge-rando redes de informação – como também permitem a (re)criação de redes nos espaços sociais dessa imigração nos países de destino.
Segundo Massey et al. (1990), as principais redes de relações sociais são aquelas formadas por laços de parentesco, de amizade e de locais de origem, as quais possibilitam aos migrantes com-partilharem experiências em locais diferentes daquele de origem; ao longo do tempo, tais experiên-cias e as próprias redes adquirem novos significados e definições a partir de cada contexto migrató-rio. Para Truzzi (2008), as redes sociais constituem elemento decisivo para prover informações.
Assim, a importância das redes nos processos migratórios se dá em razão da circulação de informações e da confiabilidade dessas informações obtidas por meio de contatos e relações sociais inseridas no processo migratório (MASSEY et al., 1990; TRuZZI, 2008). As distintas densidades entre laços fortes e fracos (GRANOVETTER, 1973) também podem ser utilizadas para entender as informa-ções que perpassam as redes migratórias: a confiabilidade das informainforma-ções advindas de laços fortes.
Truzzi (2008) faz uma distinção entre redes sociais e redes migratórias, considerando que as primeiras já existem anteriormente às redes migratórias e, por vezes, as alimentam. Os processos de reconfigurações das redes ao longo do tempo, em que as velhas redes podem propiciar o surgimen-to de novas (TILLY, 1990), são fundamentais para a formação dos espaços da migração.
De fato, Truzzi (2008) considera que, além do papel de ligação entre origem e destino, há também uma função estratégica das redes na sociedade receptora, por meio de vínculos que se esta-belecem no período de integração à nova sociedade, a partir de padrões residenciais, ocupacionais, matrimoniais e das associações étnicas. “Não são apenas as redes de relações tecidas anteriormente à emigração que desenharão os vínculos étnicos na sociedade receptora: a própria experiência mi-gratória por si só é capaz de propor e redefinir novas identidades e reconhecimentos que podem se traduzir em novas redes” (TRuZZI, 2008, p. 211).
Nesse sentido, dois elementos centrais de Arendt para os direitos humanos podem ser rela-cionados com as redes sociais da imigração: o espaço público e o direito de associação. Na perspecti-va da autora, o direito é fruto da convivência coletiperspecti-va; o acesso ao espaço público garantirá o direito de pertencer a uma comunidade política (ARENDT, 1987). Laffer (1997), analisando Arendt, conclui que o espaço público, de um lado, é simultaneamente o comum e o visível – o que garante o direito à informação – e, de outro, por se constituir na base do agir coletivo, gera o direito de associação.
Nessa perspectiva, as redes sociais presentes nos processos migratórios podem abrir possi-bilidades de mobilização, do direito à associação, do direito à informação, criando mecanismos que conduzam à garantia dos direitos humanos. Laffer (1997, p. 64) ressalta, contudo, que as comunida-des políticas não geram poder, pois são resultado da ação; ou seja, o alcance à cidadania, mesmo assim, parecer ser limitado.
Outro ponto a ser destacado de Arendt (1987) para os direitos humanos e migração inter-nacional refere-se à transgressão da lei, a qual torna o indivíduo um criminoso, mas “somente como transgressor da lei, é que se pode ser protegido pela Lei”. De fato, considerando as informações do Núcleo de Assistência a Brasileiros no Exterior, do Ministério das Relações Exteriores, em 2009, “as principais causas que motivam os brasileiros a procurar o NAB são detenção, desaparecimento, fa-lecimento, repatriação e deportação. Essas cinco causas geram mais de 60% dos contatos com o Núcleo”. Nos países da Europa e das Américas ocorre a maior parte dos atendimentos, o que reflete as políticas mais severas de controle migratório, chamando atenção as causas do atendimento, todas ligadas à criminalidade: a proteção ao imigrante somente passa a ser possível pela transgressão à lei.
Referências
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pautas internas das
migrações internacionais
Marcia Sprandel
Inicialmente, agradeço ao convite de Abep para participar deste evento. Como antropóloga e assessora do Senado, me preocupei em elaborar uma apresentação que atendesse a expectativa de um público de demógrafos, provavelmente com pouca paciência para antropólogos e com pou-cas informações sobre o processo legislativo.
Abordarei brevemente duas temáticas que têm me ocupado nos últimos anos:
• o papel dos organismos internacionais na construção das pautas nacionais na área migratória, especialmente no que se refere ao Tráfico de Seres Humanos – TSH;
• as complexidades das pautas construídas de dentro, com ênfase na Política Nacional de Migrações e no Projeto de Lei da nova lei de migrações que tramita no Congresso Nacional.
Em 2004, o Brasil ratificou o protocolo adicional à Convenção das Nações unidas contra o Crime Organizado Transnacional relativo à Prevenção, Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, em Especial Mulheres e Crianças, do qual era signatário desde 2000. Em 2006, foi criada a Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas. De 2008 a 2010, vigorou o I Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (PNETP). Em função do compromisso internacional firmado e das políticas instauradas, ocorreram mudanças na legislação, capacitaram-se operadores de direito e de segurança pública, produziu-se uma quantidade significativa de estudos qualitativos, foram realizadas operações policiais e o tema ganhou espaço na mídia e nas preocupações da sociedade civil organizada.
O fato de o tráfico de pessoas ser uma categoria exógena e homogenizadora levou a questões hermenêuticas complexas, desagradando tanto ativistas antitrabalho escravo – em função de a nova pauta ter se sobreposto às já consolidadas ações e debates em torno do tema – quanto prostitutas e trans – pelo fato de que, para elas, o enfrentamento ao tráfico acabou significando, muitas vezes, o aumento da repressão de suas atividades no mercado do sexo.
Na verdade, quando se discutiu a implementação da Política Nacional e do Plano Nacional de Enfrentamento ao TSH, o governo brasileiro vinha sendo pressionado há mais de uma década para elaborar uma política para brasileiros no exterior e imigrantes, além de estar envolvido na execução de um Plano Nacional de Enfrentamento à Exploração Sexual Comercial de Crianças e Adolescentes (2000), um Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo (2003) e um Plano Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil (2004).
Sobre estes planos, seus gestores, críticos e observadores, “caiu” a categoria de “tráfico de pessoas”. A incorporação ou contaminação das categorias exploração sexual comercial de crianças e adolescentes e trabalho escravo – e das políticas que as acompanham – ao guarda-chuva do “tráfico de seres humanos” não ocorreria [e pode-se afirmar que não ocorreu] sem percalços.
É importante registrar que o tema tráfico de pessoas já circulava no universo dos defenso-res dos direitos de crianças e adolescentes desde a década anterior, em função da Convenção dos Direitos da Criança das Nações unidas, de 1989, e da Convenção 182 da Organização Internacional do Trabalho, de 1999, sobre a proibição das piores formas de trabalho infantil. Não foi à toa que a primeira tentativa de levantamento de informações sobre o tema no Brasil – a Pesquisa Nacional so-bre o Tráfico de Mulheres, Crianças e Adolescentes (Pestraf) – foi justamente produzida por uma rede de pesquisadores e entidades de defesa dos direitos de crianças e adolescentes. Esta rede estava há algum tempo envolvida com o tema da exploração sexual de crianças e adolescentes no Brasil, ini-cialmente tratada como “prostituição infantil”. A adequação do termo para “exploração sexual comer-cial” foi resultado da participação de delegações brasileiras em eventos internacionais importantes, como os Congressos Mundiais contra a Exploração Sexual Comercial de Crianças (Estocolmo, Suécia, em 1996, e Yokohama, Japão, 2001).
No que se refere ao trabalho forçado, tínhamos um acúmulo grande de debates e de polí-ticas de enfrentamento ligadas à categoria nativa de “trabalho escravo”. Desde o final da ditadura militar, com o advento da Nova República, o governo federal – por meio da Coordenadoria de Con-flitos Agrários do Ministério do Desenvolvimento Agrário – havia reconhecido institucionalmente a ocorrência de relações de trabalho análogas à escravidão, principalmente em grandes latifúndios da região amazônica.
Na área migratória, desde 1997, quando aconteceu o I Simpósio Internacional sobre Emi-gração Brasileira, promovido pela Casa do Brasil em Lisboa, a maior reivindicação dos brasileiros no exterior e de seus mediadores externos (ONGs, Ministério Público, Congresso Nacional e pesquisa-dores de assuntos migratórios), explicitada no Documento de Lisboa, de 2002, era “a criação de uma instância orgânica interministerial para coordenar uma política para atendimento e apoio aos emi-grantes brasileiros e incentivo ao seu regresso, integrando esforços de vários Ministérios”. Seguiram--se a Carta de Boston (2004) e o Documento de Bruxelas (2007), com demandas na mesma linha.
Também foi grande a mobilização da sociedade civil brasileira, desde a década de 1990, para que o Brasil assinasse a Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Traba-lhadores Migrantes e seus Familiares, aprovada pela ONu em 18 de dezembro de 1990. O Instituto Migrações e Direitos Humanos (IMDH) e o Centro Scalabrininiano de Estudos Migratórios (CSEM) vêm, desde 1994, lutando pela ratificação da Convenção. Apenas recentemente o governo brasileiro retirou alguns senões colocados pelo Ministério da Justiça e a assinatura está em estudo na Casa Civil da Presidência da República.
Mas também no plano das Nações unidas, a temática do tráfico avançou muito mais rapida-mente do que a das migrações internacionais. Basta examinarmos o informe do secretário geral das Nações unidas, de 2 de agosto de 2010 [preparatório para o Diálogo de Alto Nível, que acontecerá em 2013], intitulado Migração Internacional e Desenvolvimento.
O conteúdo do documento revela a tentativa de reafirmação de uma pauta já antiga, qual seja:
• continuar os esforços encaminhados para aproveitar os aspectos positivos da migração internacional nos países de origem e evitar ou reduzir suas consequências negativas; • garantir o respeito aos direitos humanos dos migrantes e promover um enfoque
baseado nos direitos na gestão da migração internacional.
Não é objetivo desse texto analisar os motivos de também externamente os documentos internacionais da área criminal avançarem mais rapidamente do que aqueles que garantem a pro-teção dos direitos do trabalhador migrante. Assim, passa-se a examinar um pouco as nossas pautas internas na área migratória.
Após acalorados debates públicos e outros – talvez mais tensos – internos ao próprio gover-no, foi enviado ao Congresso Nacional, em 20 de julho de 2009, um novo Projeto de Lei de migrações, o PL n. 5.655, que objetiva substituir a lei do estrangeiro em vigor, que é da época da ditadura.
O Ministério do Trabalho e Emprego e o Conselho Nacional de Imigração avançaram na cons-trução de uma política migratória brasileira, por meio de uma sequência de seminários e reuniões, que resultaram no documento Política Nacional de Imigração e Proteção ao(a) Trabalhador(a) Mi-grante, colocado para consulta pública no primeiro semestre de 2010.
O presidente da Republica, em junho de 2010, assinou o Decreto n. 7.214, que estabele-ce princípios e diretrizes da política governamental para as comunidades de brasileiros no exterior, institui as Conferências “Brasileiros no Mundo”, cria o Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior (CRBE) e dá outras providências.
Portanto, se na área do TSH as coisas aconteceram rapidamente, foi apenas 13 anos após o primeiro encontro de brasileiros no exterior, em Lisboa, que suas principais reivindicações parecem ter sido realizadas ou pelo menos tematizadas.
A Política Nacional de Imigração e Proteção ao(a) Trabalhador(a) Migrante tem por finalidade estabelecer princípios, diretrizes, estratégias e ações em relação aos fluxos migratórios internacio-nais, com vistas a orientar as entidades e órgãos brasileiros na atuação vinculada ao fenômeno mi-gratório, contribuir para a promoção e proteção dos direitos humanos dos migrantes e incrementar os vínculos das migrações com o desenvolvimento.
Trata-se de um documento progressista, que encaminha ações concretas para compor um Plano Nacional específico, entre as quais se destacam, para fins de nosso ambiente de pesquisa:
• produção de informações, estatísticas e estudos qualificados que apreendam as especificidades do cotidiano dos(as) migrantes e das redes sociais de migração envolvidas;
• realização de seminários para divulgação dos acordos do Mercosul e outros relacionados nas áreas migratória, trabalhista e previdenciária, visando fortalecer a integração regional e a garantia dos direitos dos nacionais dos Estados-Partes;
• organização e consolidação de base de conhecimentos, com disponibilização de acesso, contemplando sistema de informações estatísticas e o conhecimento qualitativo existente mediante pesquisas, documentos, legislações e normas jurídicas nacionais e internacionais. Na estruturação do sistema de informações estatísticas, os dados devem permitir a verificação quanto às dimensões de gênero, nacionalidade e outros fatores de influência na vulnerabilidade dos(as) migrantes.
Finalmente, apresenta-se uma brevíssima pincelada na tramitação do PL n. 5.655, de 2009, já que este projeto foi objeto de consulta pública e de tensões internas dentro do próprio governo. A matéria enviada ao Congresso traduz estas tensões. uma crítica de ativistas brasileiros na área das migrações, publicada no Le Monde Diplomatique, faz parte de uma longuíssima trajetória, que, ao que tudo indica, este projeto terá no Congresso Nacional. Tentativa anterior do presidente Fernando Henrique Cardoso de modificar a legislação migratória ficou, salvo engano, 13 anos na Câmara dos Deputados, onde recebeu dezenas de emendas e foi retirada, melancolicamente.
O PL n. 5.655/2009 – ao que tudo indica – vai pelo mesmo caminho. Apresentado em julho de 2009, encontra-se, desde setembro do mesmo ano, parado na Comissão de Turismo e Desporto, tendo como relator o deputado pernambucano Cadoca, que tem o mandato ligado à indústria turís-tica do Carnaval pernambucano e nenhuma relação anterior com a temáturís-tica das migrações.
Por que não anda? Poderíamos dar uma resposta rápida e pouco elaborada: imigrantes não podem votar e brasileiros no exterior só votam para presidente da República. Haveria, nesse sentido, pouca pressão política para que a matéria seja colocada em votação com mais celeridade.
Mas a questão é bem mais ampla. Teremos um embate político duro no Congresso Nacional. O PL foi um consenso construído com dificuldades dentro do próprio governo e isto pode se traduzir em ênfases maiores ou menores na agilidade de sua tramitação. Se o artigo do Le Mond Diplomatique critica uma aparente esquizofrenia do governo, em que o PL n. 5.655/09 não seria a tradução jurídica
da Política Nacional de Imigração, pelo seu viés burocrático, tenho certeza absoluta de que inúmeros parlamentares vão considerar esse Projeto de Lei excessivamente permissivo. Há um setor impor-tante do Congresso Nacional, conservador, que ainda vê no estrangeiro uma ameaça à soberania nacional e aos nossos empregos.
Daí a importância de que, além das associações de migrantes e seus órgãos de apoio, tam-bém as associações acadêmicas participem do processo legislativo, lendo atentamente os projetos afetos às suas áreas, enviando críticas e sugestões aos seus autores e relatores nas distintas comis-sões por onde tramitam e participando de audiências públicas e seminários. É preciso conhecer o funcionamento do processo legislativo, conhecer com profundidade o texto constitucional e dar-se conta de nosso papel como agentes formuladores de políticas.
O Congresso Nacional faz, aprova e modifica leis. Muitas delas afetam diretamente nossos universos de pesquisa. Criticar o Congresso é saudável, mas modificá-lo é tarefa mais difícil, pois passa pelo desafio de saber como se dá seu funcionamento e como influenciá-lo.
Se, historicamente, as Constituições surgiram para ser uma alternativa à violência, hoje, mais do que nunca, cumprem o papel de conciliar posições liberais, que defendem o indivíduo diante da ação do Estado, bem como posições que defendem a inclusão de massas maiores da população no mundo dos direitos. Desse confronto do individual e do coletivo são negociadas as novas leis que regerão nossas vidas, inclusive na área migratória. Daí a importância de uma participação política qualificada, e daí meu convite a todos para exercê-la.
