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O controle interno do poder executivo do estado de Mato Grosso: do controle de legalidade ao monitoramento de políticas públicas.

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UFPE

Universidade Federal de Pernambuco Centro de Filosofia e Ciências Humanas

Departamento de Ciência Política

Programa de Pós-Graduação em Ciência Política Curso: MINTER / UFPE-IFMT

Thiago de Almeida Souza

O CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MATO GROSSO: DO CONTROLE DE LEGALIDADE AO MONITORAMENTO DE

POLÍTI-CAS PÚBLIPOLÍTI-CAS.

Recife 2013

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Thiago de Almeida Souza

O CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MATO GROSSO: DO CONTROLE DE LEGALIDADE AO MONITORAMENTO DE

POLÍTI-CAS PÚBLIPOLÍTI-CAS.

Dissertação apresentada à banca examina-dora como requisito para obtenção do título de Mestre em Ciência Política, área de con-centração: Políticas Públicas, do Programa de Mestrado Interinstitucional – Minter, da Universidade Federal de Pernambuco em parceria com o Instituto Federal de Educa-ção, Ciência e Tecnologia de Mato Grosso, sob a orientação do Prof. Dr. Ricardo Borges da Gama Neto.

Recife 2013

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Catalogação na fonte

Bibliotecária, Divonete Tenório Ferraz Gominho, CRB4-985

S729c Souza, Thiago de Almeida.

O controle interno do poder executivo do Estado de Mato Grosso: do controle de legalidade ao monitoramento de políticas públicas / Thiago de Almeida Souza. – Recife: O autor, 2013.

76 f. ; 30 cm.

Orientador: Prof. Dr. Ricardo Borges da Gama Neto.

Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Pernambuco. CFCH. Programa de Pós–Graduação em Ciência Política, 2013.

Inclui bibliografia.

1. Ciência Política. 2. Poder executivo. 3. Auditoria – Controle interno. 4. Política Pública – Mato Grosso. I. Gama Neto, Ricardo Borges da. (Ori-entador). II. Título.

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DEDICATÓRIA

A minha vó Durvalina de França Almeida pelo carinho e esforço para me proporcionar uma boa educação.

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AGRADECIMENTOS

A Deus, pela vida e por tudo o que tenho. Ao meu orientador Professor Doutor Ricardo Borges Gama Neto, pela criticidade e pela paciência.

Ao Professor Doutor Enivaldo Rocha que pela amizade e atenção a nós.

Ao Professor Ali Veggi Atala pelas oportunidades dadas a mim no IFMT. E a todos os colegas, professores e colaboradores que participaram deste programa Minter UFPE/IFMT, pela sua amizade, dedicação e esforço para a realização do Programa.

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RESUMO

Este trabalho tem por objetivo realizar um estudo de caso que tem como unidade de análise o controle interno do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso representado pela Auditoria Geral do Estado (AGE/MT) que de acordo com o §2° do art. 52 da Constituição deste Estado, é o órgão ao qual o constituinte originário atri-buiu a responsabilidade pela função de controle interno de todos os órgãos da admi-nistração direta e indireta. A problemática que envolve a questão de pesquisa parte da premissa de que, apesar das atribuições deste órgão serem normatizadas em leis que regulamentam as atividades de auditoria, controle e fiscalização, algumas des-sas atividades, precisamente a que se refere ao controle de resultados por intermé-dio da auditoria de desempenho e monitoramento de politicas públicas, não vêm sendo adequadamente realizadas.

Palavras-chave: Controle Interno, Controle de Resultados, Monitoramento de Políti-cas PúbliPolíti-cas.

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ABSTRACT

This paper aims to conduct a case study whose analysis unit internal control of the Executive Branch of the State of Mato Grosso represented by the Auditor General of the State (AGE / MT) which according to § 2 of art. 52 of the Constitution of this State, is the body to which the original constituent assigned responsibility for internal control function of all organs of the direct and indirect administration. The problem that involves the research question assumes that despite the powers of this body be regulated in laws regulating the activities of audit, control and inspection, some of these activities, specifically referred to the results of control through perfor-mance audit and monitoring of public policies, are not being adequately performed.

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LISTA DE QUADRO E FIGURAS

Quadro 01: Diferença entre Administração Patrimonialista, Burocrática e Gerencial. Quadro 02: Principais diferenças entre a administração burocrática e a gerencial. Quadro 03: Quadro-resumo do papel das instituições de controle

Quadro 04: Diferença entre Auditoria de Conformidade e Auditoria de Desempenho Quadro 05: Aspectos da Auditoria de Regularidade e da Auditoria de Desempenho Quadro 06: Legislações Estaduais do Controle Interno do Estado de Mato Grosso Quadro 07: Demonstrativo de Apuração do Superávit Financeiro

Figura 1: Diagrama de insumo-produto Figura 2: Balanço Orçamentário 2010

LISTA DE GRÁFICOS E TABELAS

Gráfico 01: Desempenho da Receita Pública Realizada nos período de 2008 a 2011

Tabela 01: Resultado Orçamentário Tabela 02: Resultado Financeiro

Tabela 03: Execução Receitas e Despesas Orçamentárias Tabela 04: Dívida Consolidada Líquida

Tabela 05: Despesas com Pessoal do Poder Executivo Estadual

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AGE/MT Auditoria Geral do Estado de Mato Grosso APB Administração Pública Brasileira

Art. Artigo

CAT Comitê de Apoio Técnico CF Constituição Federal

CGE Controladoria Geral do Estado

COCINPE Conselho de Avaliação do Controle Interno do Poder Executivo DASP Departamento Administrativo do Serviço Público

DOE Diário Oficial do Estado EC Emenda Constitucional FHC Fernando Henrique Cardoso ID Indicador de Desempenho IN Instrução Normativa

INTOSAI Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores LC Lei Complementar

LOA Lei Orçamentária Anual

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MT Mato Grosso

NBCT Normas Brasileiras de Contabilidade

PDRAE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDI Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado PPA Plano Plurianual de Investimentos

RCL Receita Corrente Líquida RGF Relatório de Gestão Fiscal

SARP Secretaria Adjunta da Receita Pública SEFAZ Secretaria de Estado de Fazenda SFC Secretaria Federal de Controle

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SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ... 12

2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ... 16

2.1. Da administração pública gerencial ao retrocesso burocrático. ... 21

-2.2. Por que as reformas gerenciais com foco no resultado falham na administração pública brasileira. ... 28

3. CONTROLES DEMOCRATICOS ... 33

-3.1. Conceito de Controle ... 34

-3.2. Tipos de Controle ... 35

3.3. O Controle Interno na Administração Pública Brasileira ... 37

3.3.1.O controle interno pósconstituição de 1988 ... 41

-3.4. O controle de conformidade, de desempenho operacional, e avaliação de programas. ... 45

-4. O CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MATO GROSSO ... 51

4.1. Do controle de legalidade ao monitoramento de políticas públicas ... 54

4.2. Notificações do Tribunal de Contas acerca do Controle Interno ... 66

4.CONCLUSÃO ... 72

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-1. INTRODUÇÃO

Mesmo após vinte anos da promulgação da Constituição da República Ferativa do Brasil (1988), o atual cenário político-jurídico da República FedeFerativa de-monstra que União, Estados e Municípios ainda encontram dificuldades na materiali-zação de políticas públicas eficientes que satisfaçam a população beneficiária das ações governamentais.

Reformas de cunho gerencial com foco no resultado dessas políticas públicas permitiram uma evolução na forma de administrar o Estado em diversos países de-senvolvidos, mas não obtiveram o mesmo terreno fértil na administração pública brasileira.

As instituições de controle interno, que foram criadas pela ciência da adminis-tração para permitir o acompanhamento dos gastos públicos, bem como o atingi-mento dos resultados que deveriam ser alcançados pelo eventual sucesso das polí-ticas públicas implementadas no plano governamental, revelaram-se como mais uma das responsáveis pelo insucesso (ou sucesso parcial) desta nova administração pú-blica voltada para o resultado (denominada, comumente, de “administração gerenci-al”).

Nesse quadro, a hipótese suscitada na presente dissertação é de que, sobre-tudo pelas interferências políticas a que estas instituições estão sujeitas, bem como pelo arranjo institucional dessas, não é possível que tais entes cumpram a missão que lhes foi declinada pelos estatutos jurídicos do estado brasileiro.

Delimita-se como campo de investigação desta pesquisa o Estado de Mato Grosso e como particular objeto de investigação: a Auditoria Geral do Estado (AGE/MT).

A partir de uma análise sob a perspectiva dos liames declinados pela ciência política, a pesquisa terá como foco central os mecanismos de fiscalização e controle utilizado pela AGE/MT, tendo em vista que a este órgão foi, de acordo com o §2° do art. 52da Constituição do Estado de Mato Grosso (1989), atribuída a responsabilida-de pela função responsabilida-de controle interno responsabilida-de todos os integrantes da administração direta e indireta do Poder Executivo Estadual.

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De saída, salutar elucidar que se enquadram nas funções de controle interno, segundo conceito estabelecido de acordo com os artigos 70 da Constituição Federal e 52 da Constituição Estadual, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, ope-racional e patrimonial do Poder Executivo e das suas entidades quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Nas funções do controle interno, inclui-se também a obrigatoriedade de se avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos pro-gramas de governo e dos orçamentos do Estado; assim como comprovar a legalida-de e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração estadual.

Frise-se que é responsabilidade do controle interno do Poder Executivo fisca-lizar não só critérios contábeis e legais, mas também exercer a fiscalização operaci-onal, ou seja, levar a efeito o efetivo monitoramento de políticas públicas quanto aos critérios de eficiência, eficácia e efetividade.

Com efeito, apesar de todas as atribuições da AGE/MT serem literalmente descritas na Constituição Estadual e em outros instrumentos legais, parte delas ain-da não são executaain-das por esse órgão, mormente a relativa ao acompanhamento ain-da adequada execução das políticas públicas.

Partindo-se da análise preliminar dos relatórios de auditoria incorporados aos Balanços Gerais do Estado dos anos de 2009 a 2011, dos pareceres prévios do Tri-bunal de Contas do Estado de Mato Grosso de 2003 a 2011, bem como de entrevis-tas realizadas com servidores públicos que participam ativamente das atividades de controle, é possível constatar-se que o controle interno deste Estado se mostra mais preocupado com questões legais do que com questões de nível operacional e preci-sa melhorar a forma de atuação do controle.

Todavia, ao gerar informações sobre a execução de políticas públicas, o con-trole interno permitiria que o governo planejasse suas ações futuras tendo como ba-se um diagnóstico preciso da implementação das políticas consignadas nos planos de governo, bem como a descrição de quais foram seus resultados efetivos, seus méritos e deficiências, até mesmo como forma de auxiliar no marketing político-institucional das máquinas governamentais.

O órgão de monitoramento de políticas públicas é necessário, portanto, por dois motivos: um administrativo e um político. Do ponto de vista administrativo, como

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o governo é uma “máquina” muito complexa que agrega vários órgãos e diversos interesses, precisa de mecanismos de coordenação para garantir que esses diver-sos órgãos promovam as políticas públicas de forma eficiente e econômica. (Olivieri, 2010, p. 12).

Do ponto de vista político, o governo deve garantir que essa máquina adminis-trativa grande e complexa atenda aos interesses dos eleitores, ou seja, que ela se mantenha responsiva aos cidadãos e às suas preferências em relação às políticas públicas (Olivieri, 2010, p. 12).

Nesse sentido, para colocar em prática as políticas de saúde e de educação, por exemplo, não basta a construção de escolas e de hospitais; é necessário cons-truir a estrutura administrativa dos respectivos ministérios, pois são eles que imple-mentam as políticas de universalização e de descentralização, ou seja, que dão a direção e sentido comuns para a atuação das diversas escolhas e dos hospitais. Mas, os ministérios também não são suficientes; são necessários, ainda, órgãos de monitoramento sobre a execução das políticas públicas, cuja função é garantir ao Presidente que seus ministros estão executando, de fato, as políticas definidas na Constituição e no seu programa de governo (Olivieri, 2010, p. 12).

Dessa forma, relevante é o estudo das razões pelas quais a AGE/MT não de-sempenha essa importante função de monitoramento. Segundo OLIVIERI (2010), a ciência política conhece muito pouco como o governo funciona por dentro. Logo, es-se é um tema de pesquisa de extrema importância para a ciência política contempo-rânea, visto que o controle interno quando utilizado em toda a sua magnitude auxilia o chefe do Poder Executivo no alcance de seus objetivos previstos nos programas de governo e ao mesmo tempo fiscaliza a efetiva realização da ação governamental numa comunidade beneficiada por uma política pública qualquer.

Repise-se: a hipótese central do estudo é a de que a Auditoria Geral do Esta-do realiza a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, patrimonial, quanto aos critérios de legalidade e legitimidade, mas não realiza fiscalização operacional quan-to aos critérios de eficiência, eficácia e efetividade.

Este trabalho tem como objetivo, portanto, analisar a atual atividade institucio-nal da Auditoria Geral do Estado de Mato Grosso; demonstrar com base nos orde-namentos institucionais formais que este órgão não cumpre seu papel legal descri-tos; e, realizar uma análise crítica desta falha com base nas teorias que tratam do

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assunto.

Este estudo adota como metodologia central o “estudo de caso” que será apli-cado no objeto em análise. No que concerne às técnicas de pesquisa a serem utili-zadas elucida-se que, consoante os ensinamentos apresentados por Lakatos e Mar-coni (2009,p.176-276), utilizar-se-ão tanto a documentação indireta, quanto a docu-mentação direta, por meio da observação direta intensiva, que no conceito das des-tes autores significa dizer que serão realizados levantamento bibliográfico aprofun-dados a respeito da temática, assim como na coleta de aprofun-dados por meio de entrevis-tas e pesquisa a documentos oficiais disponíveis no site da AGE/MT e do TCE/MT.

No primeiro capitulo dessa dissertação, será feita uma abordagem histórica a respeito da evolução da Administração Pública Brasileira desde a era patrimonialista até a atual forma gerencial.

No segundo capítulo, serão detalhados os diversos tipos de controles presen-tes no Estado brasileiro, abordando com minúcias o controle do tipo interno expla-nando sobre o seu atual desenho institucional e suas atuais funções normatizadas.

No terceiro capítulo, com base nos pareceres do controle interno constantes nos Balanços Gerais do Estado de Mato Grosso, nas notificações do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, bem como nas entrevistas realizadas, demons-traremos o real apego da AGE-MT para com o controle de legalidade e o visível des-credenciamento para com o controle operacional.

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2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Apesar de o “ideal gerencial” ser previsto em instrumentos formais e legais, o Brasil atualmente ainda caminha para a implantação final desse novo modelo de gestão pública que ter por base o “foco no resultado” e na “avaliação do desempe-nho governamental”.

Historicamente, o Brasil é enxergado como país onde as reformas gerenciais encontraram enormes dificuldades de serem amadurecidas e implementadas, seja pela burocracia

1

, seja em razão da manutenção política das características (insupe-ráveis) da “administração patrimonialista e burocrática” ainda fortemente instituciona-lizadas nas atividades de controle e de gestão dos recursos públicos. Essa impres-são é retratada por Caiden apud REZENDE(1999) que reforça a tese de que as re-formas administrativas falham, pois ocorrem em ambientes altamente institucionali-zados e corporativistas, os quais inibem as mudanças.

Bresser-Pereira apud SANTANA (2010) classifica a administração pública em três momentos, conforme o quadro abaixo:

Quadro 01 - Diferença entre Administração Patrimonialista, Burocrática e Gerencial.

Administração Pública Patrimonialista ou Patriarcal

O Estado funciona como extensão do poder so-berano e os direitos são concedidos segundo critério pessoal, o patrimônio público e o patri-mônio do soberano confundiam-se. A corrupção, o empreguismo e o nepotismo eram marcantes. Esse tipo de administração não visa o interesse público, é típica das monarquias absolutistas que antecederam o capitalismo e a democracia.

Administração Pública Burocrática

Representa o poder racional-legal weberiano, a ideia de profissionalização, carreira, hierarquia funcional, formalismo e impessoalidade. Neces-sidade de distinguir o público do privado, bem como o administrador público do ser político, com o fim de proteger o Estado da corrupção, do empreguismo e do nepotismo. O controle é a garantia de poder do Estado, transforma-se na sua própria razão de ser.

Administração Pública Gerencial Compreende resultados diretamente voltados para o interesse público, princípio da eficiência

1 “Burocracia é o conjunto de funcionários especializados e de funcionários políticos. Funcionários especializados são os burocratas, contratados com sabe em algum sistema de mérito (geralmente concurso), e os funcionários políticos são os nomeados para cargos de confiança (podem ser burocratas ou não, mas mesmo que sejam burocratas prevalece a definição como funcionários políticos)”. (Olivieri, 2010, p. 33).

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(fazer mais com menos), processo decisório descentralizado, ênfase no controle de resultado. Fonte: SANTANA, 2010, p. 22

Do período colonial (1500 - 1822), perpassando pelo período Imperial (1822 - 1889), à República Velha (1889 - 1930) o país teve uma administração patrimonialis-ta caracterizada pela incapacidade dos detentores do poder político distinguirem en-tre o patrimônio público e seus bens privados.

Nessa época, a administração pública brasileira não dispunha de quaisquer mecanismos de controle que impedissem que os gestores públicos fizessem o mau uso dos bens do Estado. “Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Impé-rio, que se estenderá ainda pela Primeira República”. (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 6).

Os governantes administravam o país de acordo com suas vontades pesso-ais. “Pode-se, imaginar, que os critérios administrativos eram pessoais, e a preocu-pação com a eficiência da máquina estatal, nula” (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 7).

Segundo BRESSER-PEREIRA (2001), o Estado brasileiro do século XIX era oligárquico em que uma pequena elite de senhores de terra e de políticos patrimo-nialistas dominavam amplamente o país.

Esse sistema perdurou até a primeira reforma administrativa ocorrida no Bra-sil em 1936. Surge a partir daí, um impulsionamento dos atores responsáveis pela política brasileira para a implantação da administração pública burocrática.

Segundo BRESSER-PEREIRA (1996), a administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista.

Na época da reforma (1936), o país vivenciava uma grave crise administrativa causada pela não fiscalização do uso dos recursos públicos administrado pelos mo-narcas e posteriormente pelos coronéis. Nesse cenário, é que os ideais burocráticos começaram a surgir e a conquistar a opinião pública dominante.

Assim, coube aos intelectuais Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes a im-plementação em 36 da administração pública burocrática baseada nos princípios ge-rais descritos por Max Weber baseada na premissa geral da meritocracia (BRES-SER-PEREIRA, 1996, p. 4).

Por intermédio do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), os aludidos princípios centralizadores e hierárquicos da administração burocrática

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clás-sica foram introduzidos no país. A criação do DASP representou a primeira reforma administrativa brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 6).

Entretanto, é de se destacar que os pilares da administração burocrática des-critos por Max Weber não encontraram assento no Brasil, visto que pressupunham um rígido controle de meios no que se refere ao desenvolvimento do estado basea-do em critérios de resultabasea-dos.

BRESSER-PEREIRA (1996) descreve que a administração pública burocráti-ca clássiburocráti-ca foi adotada apenas porque era uma alternativa muito superior à adminis-tração patrimonialista do Estado. Todavia, o pressuposto de eficiência em que se ba-seava não se revelou real surgindo, então, anomalias que definharam o real propósi-to da administração burocrática brasileira.

Tais desvios (denominados atualmente “disfunções da burocracia”) a que nos referimos se caracterizavam pela forma inerte e ineficiente de administrar o país. “Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada ori-entada para o atendimento das demandas dos cidadãos”. (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 5)

Segundo Chiavenato (2004), as “disfunções da burocracia”, dentre outros transtornos, geram as seguintes consequências: 1.internalização das regras e exa-gero no apego aos regulamentos; 2.excesso de formalismo e papelório; 3.resistência a mudanças; 4.despersonalização do relacionamento; 5.categorização como base do processo decisorial; 6.superconformidade às rotinas e procedimentos; 7.exibição de sinais de autoridade; 8.dificuldades no atendimento a clientes e conflitos com o público.

Mesmo com a reforma a administração pública brasileira não conseguia, da-das as apontada-das disfunções, obter a necessária evolução gerencial voltada para o resultado. Com esse quadro, o governo brasileiro se viu na obrigação de implantar uma segunda reforma no serviço público.

Era perceptível nessa fase da história política brasileira um distanciamento enorme entre os interesses do governo e os interesses da população. Segundo SANTANA (2012), o colapso da forma burocrática de administrar o Estado ficou evi-dente a partir dos custos crescentes da máquina estatal e da baixa qualidade e inefi-ciência dos serviços sociais prestados ao cidadão.

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Margareth Thatcher, denominado “administração gerencial”.

A “reforma gerencial” compreende três dimensões: a institucional-legal, que representa mudanças substantivas na estrutura legal e organizacional; a cultural, baseada na mudança de valores burocráticos para os gerenciais; e a da gestão, que parte da premissa de oferecimento de serviço de qualidade à sociedade serviço pú-blico a um custo menor para os cofres púpú-blicos. (SANTANA, 2010, p 27).

O maior propósito da reforma gerencial seria trazer para o primeiro plano a necessidade de aprimorar a qualidade da gestão nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal) com o fim de desmistificar duas premissas: a de que o que é público tem que ser necessariamente pesado ou ineficiente e a de que o que é efici-ente não pode ser público. (SANTANA, 2010, p.27).

A Administração Pública Gerencial compreende, pois, a busca por resultados diretamente voltados para o interesse público baseados no princípio da eficiência (fazer mais com menos), no processo decisório descentralizado e na ênfase no con-trole de resultado.

A eficiência, aliás, revela-se como ponto central da atuação desse novo mo-delo de estado:

“No momento, que o Estado se transformou no grande Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços sociais - a educação, a saúde, a cultura, a previdência e a assistência social, a pesquisa científica - e de papéis econômicos - regulação do sistema econômico interno e das relações econômicas internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro, provisão de serviços públicos e de infraestrutura, nesse momento, o problema da eficiência tornou-se essencial.” (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 5).

Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemen-te identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das ativi-dades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessiativi-dades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado.

Na burocracia, portanto, o conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. Daí o grande diferencial da administração pública gerencial, pois ne-ga a existência de uma administração pública voltada para si mesmo. (SANTANA, 2012, p 33).

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MATIAS-PEREIRA (2008) apresenta um quadro com as principais diferenças entre a administração burocrática e a gerencial.

Administração Pública Burocrática Administração Pública Gerencial

1-Apóia-se na noção geral de interesse públi-co;

2-Garante cumprimento de responsabilidade; 3-Obedece às regras e aos procedimentos; 4-Opera sistemas administrativos;

5-Concentra-se no processo; 6-É auto-referente;

7-Define procedimentos para contratação de pessoal, compra de bens e serviços;

8-Satisfaz às demandas dos cidadãos; 9-Controla procedimentos;

10-Definição de cargos rígida e fragmentada-mente tem alta especialização.

1-Procura obter resultados valorizados pe-los cidadãos;

2-Gera accountability;

3-Compreende e aplica normas; 4-Identifica e resolve problemas;

5-Melhora continuamente os processos; 6-Separa serviços e controle;

7-Cria apoio para normas; 8-Amplia a escolha do usuário; 9-Encoraja ação coletiva; 10-Cria incentivos;

11-Define, mede e analisa resultados; 12-Orienta-se para resultados;

13-Foca no cidadão;

14-Luta contra o nepotismo e a corrupção; 15-Evita adotar procedimentos rígidos; 16-Define indicadores de desempenho – utiliza contratos de gestão;

17-É multifuncional;

18- Flexibiliza as relações de trabalho.

Fontes: Bresser Pereira (1998); Pacheco (2003); apud Matias-Pereira, com adaptações.

Conquanto a efetiva reforma gerencial tenha ocorrido no ano de 1998, por meio da Emenda Constitucional n. 19, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso a primeira tentativa de implementação dessa reforma ocorreu durante o pe-ríodo de ditadura militar.

Ao final dos anos 60, através do Decreto-Lei 200, de 1967, em meio a ditadu-ra militar e sob o comando de Amaditadu-ral Peixoto e a inspiditadu-ração de Hélio Beltrão, que iria ser o pioneiro das novas ideias no Brasil, programaram-se as primeiras tentativas de superação da rigidez burocrática sob os auspícios da descentralização (BRES-SER PEREIRA, 1996, pp. 6-7).

O aludido decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se delineava na prática. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamen-to e o orçamenplanejamen-to, a descentralização e o controle dos resultados. (BRESSER PE-REIRA, 1996, p. 7).

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Segundo elucida Bresser-Pereira apud SANTANA (2002), essa primeira re-forma gerencial não foi concluída em decorrência de três pontos apresentados no Decreto-Lei n.º 200: a) a permissão de contratação de empregados sem concurso público, facilitando a sobrevivência das antigas práticas patrimonialistas e fisiológi-cas; b) não se preocupou em proceder às mudanças necessárias no âmbito da ad-ministração direta, desprezando o que era visto pejorativamente como uma estrutura burocrática, rígida, deixando de realizar os concursos públicos para as carreiras de altos administradores; c) o núcleo estratégico do Estado foi enfraquecido indevida-mente por meio de uma ação consciente do governo que preferiu contratar os altos administradores por intermédio das empresas estatais, em detrimento de fortalecer a tecnoburocracia estratégica do Estado.

Com efeito, dadas as apontadas circunstâncias político-jurídicas, terminou da forma acima narrada o primeiro episódio do fracasso da implantação do modelo ge-rencial na administração pública brasileira.

Nos anos posteriores, novas tentativas de adesão à nova gestão pública fo-ram perseguidas pelo Estado brasileiro durante o período da ditadura. Contudo, ne-nhumas dessas obtiveram o sucesso desejado devido aos vestígios da administra-ção patrimonialista e burocrática que até a presente data se manifestam nos porões do Estado brasileiro.

2.1. Da administração pública gerencial ao retrocesso burocrático.

As lacunas jurídicas decorrentes do Decreto-Lei 200/67, bem como o desenho institucional da administração pública brasileira favoreceram o retorno das disfun-ções da burocracia tornando o Estado brasileiro moroso, permeável à corrupção e insatisfatório aos usuários dos serviços públicos.

No final do século XX, a administração pública brasileira passava por trans-formações importantes no que tange a busca da qualidade na prestação de serviços públicos voltados aos cidadãos.

De acordo com BRESSER-PEREIRA(1996), nos anos de 1980 inicia-se uma grande revolução na administração pública dos países centrais em direção a uma administração pública gerencial.

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O Brasil, que nessa época passava pela crise do modelo burocrático 2

insufla-do pelas disfunções da burocracia ainda acompanhada por vestígios da administra-ção patrimonialista que caracterizava o jeito de gerir o dinheiro público, se torna alvo de críticas de investidores estrangeiros, bem como dos próprios cidadãos descon-tentes com o abandono e com a precariedade na prestação dos serviços públicos.

Diante de tal cenário, tentou-se implantar uma reforma gerencial voltada para transparência e eficiência na execução das ações governamentais para satisfazer investidores e, ao mesmo tempo, a própria população.

Segundo CASTRO e KNOPP (2011), as reformas do setor público iniciadas na década de 1990 no Brasil se pautaram por uma corrente de pensamento ou mo-vimento conhecido por “Nova Gestão Pública” cujo pressuposto era de que o Estado burocrático weberiano é caro, moroso, ineficiente, autorreferido, rígido, centralizado, excessivamente focado no controle dos meios (rotinas, procedimentos e normas) e que deveria ser substituído por um Estado gerencial, mais ágil, flexível, descentrali-zado e com maior orientação e controle por resultados.

A Administração Gerencial, também chamada de Nova Gestão Pública é uma reforma de segunda geração3 por incluir não apenas medidas de contenção fiscal, mas o fortalecimento do gerenciamento público, de instituições de controle e imputa-ção de resultados e estruturas mais flexíveis em que o cidadão pode se perceber e ter voz, como usuário de serviços públicos e contribuinte. (COSTIN, 2010, p. 33)

Como visto, na administração gerencial as instituições de controle são visuali-zadas como instituições vitais para o fortalecimento da nova gestão pública.

Aos poucos se foram delineando os contornos da nova administração pública: (1) descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais; (2) descentralização administrativa, atra-vés da delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos; (3) organizações com poucos níveis hierárqui-cos ao invés de piramidal, (4) pressuposto da confiança limitada e não da

2 É importante frisar que, a crise do modelo burocrático é a crise resultante e resultado da própria crise fiscal do Estado. E ambas ocorrem conjuntamente com o processo de transição democrático.

3 Segundo Naín (2005) apud Melo (2005), as reformas da primeira geração foram realizadas nos anos 1980 e início dos anos 1990, com o objetivo de estabilizar e liberalizar a economia. Elas consistiam de medidas pontuais como o corte no orçamento, aumento de taxa de juros, redução da oferta monetária, episódios de privatização etc. Em contraste, as reformas da segunda geração têm, em sua maioria, um foco institucional, cujos objetivos são complexos e pouco tangíveis para aperfeiçoar a provisão de serviços, as estruturas regulatórias e as capacidades administrativas.

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ança total; (5) controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida. (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 6).

Em termos de controle, portanto, a administração gerencial se diferencia em relação a administração burocrática por ser, em relação a esta, mais rígida no que tange ao controle de resultados, ou seja, para a nova burocracia é essencial que os gestores públicos se preocupem ainda mais com o resultado final de um programa de governo do que com as formalidades iniciais e concomitantes no decorrer da execução do mesmo.

O Brasil precisava avançar na sua forma de administrar, uma vez que o cres-cimento do país já estava sendo observado pelos países desenvolvidos. Buscou-se então um maior investimento no reaparelhamento da máquina estatal.

No início do Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) em 1995, o então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado Luiz Carlos Bresser Perei-ra4, elabora o Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRAE) que é aprovado pela Câmara da Reforma do Estado vinculada ao Conselho de Governo da Presidência da República. (SANTANA, 2002, p. 1).

Segundo SANTANA (2010), na reforma gerencial proposta por Bresser-Pereira em 1995 a administração passou a ter o foco no atendimento ao cidadão e não em si mesma.

Nessa esteira, a reforma gerencial de 1995 “apresenta como proposta a cria-ção de novas instituições no setor público com o fim de tornar o Estado brasileiro com uma maior capacidade de transformar em realidade, de forma eficiente, as polí-ticas públicas, ampliando assim a governança democrática”. (SANTANA, 2010, p. 37)

A reforma administrativa em particular era o foco do PDRAE. De acordo com BRESSER-PEREIRA, a reforma teve os seguintes objetivos:

“A descentralização dos serviços sociais para estados e municípios; A delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendo-se uma distinção entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu âmbito, as

4É oportuno lembrar que Bresser Pereira tinha larga experiência na administração pública por ter sido ministro de Sarney.

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atividades sociais e científicas que não lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor público não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado;

A distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços, que podem ser objeto de contratações externas.

A separação entre a formulação de políticas e sua execução;

Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que adotarão a forma de "agências executivas";

Maior autonomia ainda para os serviços sociais e científicos que o Estado presta, que deverão ser transferidos para (na prática, transformados em) "organizações sociais", isto é, um tipo particular de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.);

Assegurar a responsabilização (accountability) através da administração por objetivos, da criação de quase-mercados, e de vários mecanismos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da transparência no serviço público, reduzindo-se concomitantemente o papel da definição detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno - os controles clássicos da administração pública burocrática - que devem ter um peso menor” (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 6-7).

Desta maneira, o Estado passaria a cumprir um papel na sociedade mais de regulador e promotor do desenvolvimento econômico do que um papel de executor. E a gestão passaria então a buscar os princípios da administração gerencial.

De acordo com o PDRAE:

"o paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios de confiança e de descentralização da decisão, exige formas

flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivo à criatividade. Contrapõe-se

à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da

orientação para o cidadão cliente, do controle por resultados, e

da competição administrada." (MARE, 1995, p. 17)

A estratégia do governo brasileiro era reformar os procedimentos de controle e prestação de serviços através da reestruturação da máquina pública conscienti-zando a administração em geral de que a gestão governamental deveria ser mais eficiente e menos formalista.

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“1 a revisão de sua estrutura, ajustando-a ao papel de promotor e regulador do desenvolvimento social e econômico e fortalecendo sua capacidade de formulação e avaliação de políticas públicas;

2 o aumento de sua governança, ou seja, sua capacidade de implementação de políticas públicas, sob a ótica de eficiência, eficácia e efetividade, mediante a introdução de novos modelos organizacionais e novas parcerias com a sociedade civil, o estabelecimento de contratos de gestão/termos de compromisso de gestão/termos de parceria e, finalmente, a modernização da gestão.” (SANTANA, 2002, p. 2).

Buscava-se, pois, a real materialização das políticas públicas através dos princípios da eficiência, eficácia e efetividade monitorando o resultado final de uma ação governamental e comparando-a com a previsão inicial dos instrumentos de planejamento governamental5.

Os órgãos de controle interno e externo consolidavam-se como instituições responsáveis pelo controle de tais princípios gerenciais através de normas legais editadas pelo governo brasileiro6.

A filosofia gerencial defendia uma mudança extrema na política brasileira no que se refere governança no setor público.

O país sempre teve como característica política a preocupação com critérios de governabilidade, ou seja, era primordial para o Estado brasileiro preocupar-se mais com a conjuntura política através do presidencialismo de coalizão7 do que com a eficiência interna de sua máquina pública.

O PDRAE tinha como proposta mudar essa cultura dos políticos brasileiros visto que esta forma política de governar era um dos gargalos para uma possível re-forma gerencial. Segundo o PDRAE, o Estado não carecia de governabilidade, mas sim de governança:

"O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um

problema de governança, na medida em que sua capacidade de

implementar as política públicas estava limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa" (MARE, 1995, p. 13)

5Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade estão na página 55 deste trabalho.

6Situa-se como órgão de controle interno o agente controlador que integra a própria administração objeto do controle, já o órgão de controle externo não integra a própria administração objeto do controle, pois o objetivo deste é controlar órgãos de outros poderes.

7Segundo Limongi (2006), a lógica da formação de coalizões tem, nitidamente, dois eixos: o partidário e o regio-nal (estadual), hoje como ontem. É isso que explica a recorrência das grandes coalizões, pois o cálculo relativo à base de sustentação política do governo não é apenas partidário-parlamentar, mas também regional.

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O governo brasileiro tinha e tem uma enorme dificuldade em implementar su-as políticsu-as públicsu-as como estratégia para extinguir essa carência de governança.

De acordo com LUSTOSA (2008), o projeto de reforma do Estado tinha como pilares a reforma do aparelho de Estado com vistas a aumentar sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas (aumentar, portanto, a “governan-ça”).

Nesse quadro, inspiradas nas teorias da administração clássica e nos mode-los gerenciais da administração pública, as organizações de controle interno do Bra-sil passam a ter como foco contribuir efetivamente com a melhoria da qualidade do gasto público e, consequentemente, com o incremento da governança no setor pú-blico. (SANTANA, 2010, p. 38).

Em 1998, o caput do Art. 37 da Constituição Federal de 1988 é reescrito atra-vés da Emenda Constitucional 19/98 que se torna o marco gerencial da Administra-ção Pública Brasileira nos final do século XX e se configura como uma nova tentativa de implantação da Nova Gestão Pública no governo brasileiro. Nesse momento, o “princípio da eficiência” adentra ao quadro jurídico-constitucional brasileiro.

O princípio da eficiência, do ponto de vista administrativo-prático, significa que o contribuinte, que é quem paga a conta da administração pública, tem o direito de que essa administração seja eficiente, ou seja, tem o direito de exigir um retorno (segurança, serviços públicos etc.) equivalente ao que pagou com o menor dispên-dio possível de recursos. Parte da premissa também de que todos os servidores pú-blicos estão sendo pagos pela sociedade, que deve exigir que sejam obedecidos os princípios constitucionais e que os atos administrativos visem apenas o bem comum. (MATIAS-PEREIRA, 2007. P. 158).

Inaugurava-se, a partir de então, uma nova oportunidade para a fertilização de ideais gerenciais na administração pública brasileira. O cidadão começava a ser tra-tado como cliente e principal beneficiário da prestação de serviços públicos. Porém, em que pese a modificação jurídica, outras normas da Constituição Federal ainda engessavam a reforma gerencial brasileira devido as suas características fisiológicas e burocráticas:

“Na medida que a Constituição de 1988 representou um retrocesso burocrático, revelou-se irrealista. Em um momento em que o país

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necessitava urgentemente reformar a sua administração pública, de forma a torná-la mais eficiente e de melhor qualidade, aproximando-a do mercado privado de trabalho, o inverso foi realizado. O serviço público tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho público separou-se completamente do mercado de trabalho privado.” (SANTANA, 2012, p. 13).

Conquanto a intenção do governo FHC fosse a de trazer princípios da iniciati-va priiniciati-vada para a administração pública com o intuito de gerar eficiência na manu-tenção da máquina pública, os indícios da administração burocrática ainda se per-meavam no modo de governar o país.

Infelizmente, como ensina CONSTIN (2010, p. 34), os embates entre corren-tes preocupadas com a possibilidade de que uma menor rigidez fosse uma porta aberta para o clientelismo e correntes mais apressadas em modernizar a máquina dificultaram o processo de reforma.

Atualmente, pode-se afirmar que a administração gerencial ainda está em processo de implantação em todos os entes federativos da República brasileira.

Pessoa apud SANTANA (2000) considera que não é possível atacar proble-mas crônicos “transformando-se a administração pública numa grande empresa” e ainda, comenta que a observância do “devido processo legal não pode ser vista co-mo entrave à obtenção de metas e resultados práticos e concretos no seio da admi-nistração, como pretendem os defensores da Escola da Nova Administração”.

Entre uma crítica e outra, Pessoa reconhece a administração pública brasilei-ra como ineficiente e com baixo nível de desempenho e considebrasilei-ra os mecanismos institucionais do controle interno e externo um dos fatores causadores deste quadro. Isso porque, as instituições de controle interno estão engessadas institucio-nalmente nos critérios da administração burocrática pelo fato de se preocuparem primordialmente com o controle legal e procedimental de programas de governo e rotinas operacionais deixando de lado a preocupação com a fiscalização do real al-cance das políticas públicas.

Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os pro-cessos administrativos estão sob controle e são seguros como defende a adminis-tração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão estão sendo atendidas. O controle interno voltado para si mesmo com o enfoque exclusivamente legalista caminha em sentido contrário às tendências mais modernas de concepção

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de um sistema de controle interno (SANTANA, 2012, p. 33).

A modernização da administração pública, em sentido amplo, deve buscar de forma permanente a estruturação de um modelo de gestão que possa alcançar di-versos objetivos, como, por exemplo: melhorar a qualidade da oferta de serviços à população, aperfeiçoar o sistema de controle social da administração pública, elevar a transparência, combater a corrupção, promover a valorização do servidor público, entre outros. (Matias-Pereira, 2008, p. 25).

Infelizmente, como já asseverado alhures, a administração pública ainda não transitou definitivamente para esse novo modelo. Vejamos, a seguir, os porquês.

2.2 Por que as reformas gerenciais com foco no resultado falham

na administração pública brasileira.

No decorrer de sua história administrativa, várias foram as tentativas de re-formas gerenciais com foco no resultado e na eficiência governamental criadas pelo governo brasileiro com o intuito de reformular o desenho institucional da administra-ção pública.

As reformas gerenciais que ocorreram no país tinham como objetivo principal “redefinir os modelos de gestão pública a partir de novos modelos institucionais que permitam ampliar a capacidade de governar, a legitimidade política e a eficiência na provisão de bens e serviços para a sociedade”. (REZENDE, 2009, p.1).

Também preleciona Rezende:

“Nas suas diferentes versões, as reformas gerenciais apresentam como questão básica a necessidade de produção e consolidação de novas matrizes institucionais orientadas por princípios de descentralização, accountability, inclusão social, e eficiência fiscal, fazendo emergir um conjunto de uma nova reflexão sobre os limites das formas tradicionais e burocráticas de gestão pública.” (REZENDE, 2009, p.2).

Raras foram as experiências de reformas que não se fizeram acompanhar por um questionamento da burocracia tradicional e pela proposição de criar um novo modelo centrado em modelos institucionais participativos em que a descentralização, a expansão dos controles e da delegação. (REZENDE, 2009, p.4).

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Segundo Rezende:

“Nos países onde as reformas gerenciais tiverem sucesso reconhecido mundialmente pelos países em desenvolvimento como o Brasil, o êxito deste novo modelo de gestão teve um forte apoio político para a consolidação de tais pressupostos gerenciais, por outro lado, tais mudanças são mais difíceis de ocorrer em contextos de países em desenvolvimento nos quais se verificam sistemas de gestão de políticas públicas marcadas por elevados níveis de fragmentação e descoordenação, elevada interferência da política sobre a administração e com reduzida performance8 e capacidade gerencial. Criar instituições orientadas pela performance aparece como um dos principais problemas de implementação dos novos modelos de governança ( REZENDE, 2009, p. 348 ).”

A conscientização política dos dirigentes políticos do país de que incentivar o controle de politicas públicas e a governança no setor público é um importante passo para a consolidação das reformas gerenciais vem de encontro com a dificuldade de conscientizar os políticos matrogrossenses de que tais reformas gerenciais seriam primordiais para tornar a administração publica estadual mais transparente e eficien-te

De acordo com Rezende:

“Ao mesmo tempo que mudanças de cunho gerencial consolidam novos paradigmas institucionais voltados para transparência na execução de políticas públicas, a administração pública brasileira ainda está longe de ser conhecida por citadas características pelo falo de enfrentar uma preocupante dificuldade de implantar a nova gestão pública voltada para resultados. “As reformas gerenciais encontram considerável dificuldade para estabelecer os novos modelos institucionais em diversos contextos e sob variadas condições”. (REZENDE, 2009, p. 4).

Como visto a implantação de novos modelos institucionais focados no resul-tado, dependem do apoio de burocratas, políticos e gestores públicos, pois são estes os principais responsáveis pela administração pública do país.

Segundo SANTANA (2010), a reforma gerencial implica, antes de tudo, uma

8 O termo performance é utilizado por Rezende (2009) em sentido mais amplo do que os resultados efetivamente atingidos pelas organizações, ou pelo Governo. Segundo o autor, ela deve ser entendida como relacionada à existência (ou não) de mecanismos que possibilitem a elevação da capacidade institucional de organizar, gerenciar e coordenar políticas públicas em diferentes níveis. A performance passa, neste sentido, por um complexo conjunto de dimensões tais, como sistemas de mérito e profissionalização, grau de fragmentação e delegação, consistência estrutural, capacidade funcional, e capacidade de integração. Como mostra Cameron apud REZENDE (2009 p. 348), a questão da performance organizacional é marcada por considerável dissenso entre os diversos autores, tornando o problema de como mensurar a efetividade, questão delicada para os analistas do comportamento burocrático, especialmente na Administração Pública.

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mudança cultural, que como todo processo semelhante, ocorre de forma lenta. Não é fácil mudar métodos, atitudes e crenças enraizadas dentro das organizações pú-blicas.

No Brasil, os políticos e a burocracia em geral são atores fundamentais e vi-tais para a definitiva implantação da administração gerencial voltada para o desem-penho, ou seja, é de extrema importância que os atores detentores de poder de veto apoiem em primeiro momento a implantação de tais reformas e posteriormente a permanência das mesmas.

Segundo Caiden apud REZENDE (2002) as reformas administrativas – que são, na realidade, tentativas de desinstitucionalização – falham, pois ocorrem em ambientes altamente institucionalizados, os quais inibem as reformas.

Diante desta citação é congruente concordar com a frase; “As instituições im-portam porque afetam os comim-portamentos e as estratégias dos atores em relação a um dado fenômeno, influenciando consequentemente os resultados provenientes dessa relação”. (WEAVER e ROCKMAN, 1993).

Apesar de devidamente institucionalizadas as funções de controle de resulta-dos nas leis e nas normas que regem as funções institucionais da AGE/MT, o atual desenho institucional deste Estado bem como do próprio órgão em questão, influen-ciam o desapego dos atores responsáveis pela atual gestão desta entidade para com o controle gerencial orientado para a fiscalização do desempenho de políticas públicas como veremos no final deste trabalho.

Segundo NORTH (1990), as instituições podem ser formais ou informais; ou melhor, os constrangimentos institucionais podem ser formais (tais como leis e nor-mas) ou, então, informais (tais como as convenções e os códigos de comportamen-to).

O comportamento dos atores que comandam a gestão da AGE/MT vão contra os constrangimentos institucionais formais delineados em leis que normatizam a fis-calização de desempenho das políticas públicas pelo fato de não realizarem a audi-toria de desempenho, conforme dados e entrevistas trazidos ao final deste trabalho que comprovam tal desapego.

Fazendo uma conexão com os ensinamentos dos autores anteriormente cita-dos, traz-se de REZENDE (2002) a seguinte pergunta que instiga: “Por que reformas administrativas falham?” O próprio Autor propõe uma resposta:

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“Vários autores na tradição do novo institucionalismo, tais como North (1990), Ostrom (1990), Putnam (1993), Hall and Taylor (1996), Przeworski (1998), Rodrik (2003) argumentam basicamente que a qualidade do desempenho da intervenção pública depende fundamentalmente dos mecanismos institucionais que articulam as relações entre a sociedade, o Estado e o mercado.

As instituições permitem que sejam reconfiguradas em novas bases as questões relativas à confiança, credibilidade e às formas de superação do conhecido problema de ação coletiva na provisão das políticas públicas. De forma mais ampla, a qualidade institucional permite reduzir os custos de transação nas relações entre Estado e sociedade.” (REZENDE, 2009).

Está clara, portanto, a premissa institucionalista de que a construção de ma-trizes institucionais para ampliar a capacidade de Estado é decisiva para ampliar a efetividade das políticas públicas.

A ênfase institucionalista difere das estratégias de políticas anteriores pela fo-calização nas estruturas de incentivos que organizam e estruturam as ações das agências governamentais. A capacidade de Estado depende fundamentalmente das regras e normas que consolidam, em cada contexto, as lógicas e realidades dos modelos específicos de governança. (REZENDE, 2009, p. 6)

NEE AND OPPER (2007) apud Rezende (2009) consideram que a mudança de sistemas de gestão tradicional para sistemas modernos de gestão está direta-mente ligada às políticas de reformas administrativas e aos novos desenhos institu-cionais.

Segundo REZENDE (1999), o caso brasileiro foi um dos muitos em que o go-verno continua a exibir sérios problemas de desempenho e elevados custos, mas funcionando dentro de uma matriz institucional orientada pelo modelo regulado pelo desempenho.

A burocracia tradicional deveria ceder espaço para modelos de governança pública orientados pelo desempenho, em que se intensificariam os processos de de-legação para as agências implementadoras de políticas públicas. A “accountability” tradicional pautada por regras passaria a ser reconfigurada em termos de uma “ac-countability” de resultados.

Porém, a falta de conscientização dos atores políticos responsáveis pelo con-trole de resultados é óbice para tal processo, não diferentemente no Estado de Mato

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Grosso.

REZENDE (2009) construiu uma teoria que explica tal descredenciamento pa-ra com a boa governança.

“Especialmente em condições de elevada demanda por ajuste fiscal, os políticos e burocratas percebem que os ganhos ou efeitos políticos das decisões sobre o ajuste fiscal são mais “rápidos” e com “maior visibilidade política” do que transformar os incentivos institucionais dos modelos de governança. Mudança institucional depende de ação coletiva e tempo e, portanto não se mostram politicamente atrativas. Neste sentido, embora fundamentais para a elevação do desempenho, estratégias voltadas para a construção das novas instituições e dos incentivos internos à burocracia são quase sempre colocadas como “segunda prioridade” em relação ao ajuste fiscal”. (REZENDE, 2009, p. 11).

Apesar do Estado gerencial não ser institucionalizado no país até os dias atu-ais, fica claro que as reformas do governo brasileiro “não tocam no problema crônico da burocracia brasileira, que é um problema da crise de esgotamento de sua organi-zação, gestão, e modelo de avaliação do desempenho na provisão de políticas

pú-blicas”. As mais poderosas burocracias setoriais nas administrações públicas

mo-dernas dependem do controle para atingir os seus resultados. (REZENDE, 2002, p. 19).

Aliás, o controle eficiente e devidamente institucionalizado ajuda a orientar o governo a atingir os resultados pretendidos no planejamento governamental, por conseguinte, “o ponto nodal reside em como criar incentivos seletivos para que os grupos burocráticos cooperem gradualmente com um modelo de controle orientado pelo desempenho”. (REZENDE,2002, p. 119).

Como visto, portanto, a falha na implantação da reforma gerencial no Brasil decorre, em essência, da falta de vontade política no que se refere a superação dos modelos já consolidados (patrimonialista e burocrático).

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3. CONTROLES DEMOCRATICOS

Este capítulo tem por objetivo explanar sobre os diversos tipos de controles presentes na administração pública brasileira (APB). Por fim, faremos uma aborda-gem específica do controle interno na APB em relação as suas funções definidas institucionalmente na C.F/88 e nos demais instrumentos legais que regem as fun-ções fiscalizatórias de legalidade, legitimidade e de desempenho operacional desta entidade.

Um dos primeiros filósofos a questionar o termo “controle interno” como for-ma de fiscalizar a atuação do poder foram Madison, Hamilton e Jay:

“Talvez não seja lisonjeiro para a natureza humana considerar que tais estratagemas poderiam ser necessários para o controle dos abu-sos do governo. Mas o que é o próprio governo, senão a maior das críticas à natureza humana? Se os homens fossem anjos, não seria necessário governo algum. Se os homens fossem governados por anjos, o governo não precisaria de controles externos nem internos. Ao moldar um governo que deve ser exercido por homens sobre ho-mens, a grande dificuldade reside nisto: é preciso primeiro capacitar o governo a controlar os governados; e em seguida obrigá-lo a con-trolar a si próprio” Madison; Hamilton; Jay (1993, p.350).

Esses filósofos questionaram a legitimidade política de um governo sem con-trole sobre si próprio e chegaram a um entendimento único de que cabe a um go-verno, quando democrático, controlar e ser controlado.

Partindo do pressuposto de que um governo seja democrático, os controles devem agir de forma concomitante entre os poderes do Estado, sendo que desta forma “democracia e controle não são termos antitéticos: todos os tipos de Repúbli-ca (desde o puro e simples Estado de direito até o regime participativo mais amplo e irrestrito que se possa imaginar) são perfeitamente compatíveis coma instituição de sistemas eficazes de controle. O que, sim, não combina com a ideia de controle são os vários tipos de autocracia (desde os despotismos tradicionais ou carismáticos até os autoritarismos de base militar ou tecnocrática.)” (MARTINS, 1989, p.9).

Além dos controles democráticos exercidos pelos governados sobre os go-vernantes, bem como o controle exercido pelos demais poderes em relação a si mesmos, um governo precisa controlar a sua atividade interna de modo a verificar e monitorar a atuação do seu corpo administrativo.

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Segundo OLIVIERI (2010), em regimes democráticos o governante tem que controlar politicamente a atuação da burocracia para garantir que ela atinja os resul-tados esperados das politicas públicas e que a população tenha suas preferências atendidas.

Pela atual Constituição da República Federativa do Brasil atuam variados ti-pos de controles democráticos, sendo que cada um deles exerce funções normati-zadas. Dentre esses, o controle interno é o responsável pelo acompanhamento das atividades exercidas pelos órgãos responsáveis pela execução de políticas públicas na União, Estados e Municípios.

Como o Brasil é um país no qual os entes federados detêm independência política e administrativa, cada um deles é responsável por implantar seus controles internos nos seus respectivos poderes (conforme o art. 2º da CF, são Poderes da União o Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Nos Estados, há também os três; nos municípios apenas o Executivo e o Legislativo).

3.1. Conceito de Controle

Diversos autores descreveram o controle como “mecanismo político de ma-nutenção da democracia”. Na atualidade, o tema vem sendo explorado por vários pesquisadores como “mecanismo de poder capaz de fiscalizar, orientar, corrigir a atuação dos órgãos públicos responsáveis pela execução dos programas de gover-no”.

Segundo MEIRELLES (2010, p. 697) controle é “a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.

No que se refere ao “controle interno”, a Organização Internacional de Enti-dades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) 9 ao atualizar em 2001 as diretrizes e o marco referencial para o controle interno elaborou o seguinte conceito:

“Controle interno é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, e é estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da

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entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados:

. Execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações;

. Cumprimento das obrigações de accountability; . Cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis;

. Salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano”. (INTOSAI. 2007, p.19)

A partir dessas premissas, estudemos as espécies de controle existente.

3.2. Tipos de Controle

Conforme MEIRELLES (2010), os tipos e formas de controle variam segundo quem o exercita, o modo, o momento de sua efetivação e aspectos controlados. O autor sistematiza a matéria a partir das seguintes classificações:

Quanto às espécies:

1. Administrativo ou executivo: é controle da APB sobre seus agentes; 2. Legislativo ou parlamentar: controle do Poder Legislativo sobre seus atos e sobre a APB;

3. Judiciário ou Judicial: controle dos atos ilegais e lesivos aos direito indi-vidual ou ao Patrimônio público praticado pelos agentes de quaisquer dos Poderes de Estado.

Quanto aos fundamentos:

1. Controle hierárquico: é aquele que resulta do escalonamento vertical da APB e pressupõe o controle do superior para seus subordinados;

2. Controle finalístico: é um controle estabelecido a partir da lei que indica a autoridade controladora, as suas faculdades a serem exercidas e as finalidades objetivadas, de modo que ainda que sem subordinação hajam parâmetros objetivos para a aferição do órgão controlador em relação ao controlado. É um controle limita-do e externo.

Quanto à localização do órgão que realiza o controle:

1. Controle Interno: compreende todo o controle exercido pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada no âmbito da própria Administração;

2. Controle Externo: aquele que se realiza por órgão estranho à Adminis-tração responsável pelo ato controlado;

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prer-rogativa de questionar a legitimidade das contas públicas, nos termos da lei. Quanto ao momento de sua realização:

1. Controle prévio: antecede a conclusão ou a execução do ato, como re-quisito para a sua eficácia;

2. Controle concomitante: ocorre durante a realização do ato com o fim de verificar a regularidade de sua formação.

3. Controle corretivo ou “a posteriori”: é o que ocorre após a conclusão do ato controlado, com o fim de corrigir possíveis falhas ou declarar a sua nulidade ou dar-lhe eficácia.

Quanto ao aspecto controlado:

1. Controle de legalidade: verifica o cumprimento dos atos administrativos com as disposições legais.;

2.Controle de mérito: avaliação com enfoque na eficiência, resultado, con-veniência ou oportunidade do ato controlado.10

10

Os atos administrativos, segundo descrito pela doutrina jurídica, compreendem alguns requisitos específicos para sua validade. Dentre esses, alguns são denominados “vinculados”, pois previstos pela lei não permitem qualquer opção ao administrador. Ainda, dentre essa gama de requisitos mencionada, alguns outros são denominados “discricionários”, uma vez que é dado ao gestor, no âmbito do seu juízo de conveniência e oportunidade, decidir qual a melhor ação para o cumprimento dos anseios dos administrados. Nesse sentido, tradicionalmente não se admitia ao Judiciário a análise desse mérito da decisão administrativa, ou seja, era totalmente obstaculizada qualquer possibilidade de discussão pelo magistrado quanto à correção das escolhas do gestor. Conquanto, a posição que permite ao Poder Judiciário a discussão do mérito administrativo possa ser considerada, ainda, progressista tal situação tende a se modificar, sobretudo em se pensando no fortalecimento das instituições de controle interno. Inclusive, sob perspectiva política, o futuro de nosso Estado, dados os limites de nossa Constituição Federal, indicam uma tendência para que os magistrados possam, seja por meio de relatórios de auditoria e ou da verificação dos programas de governo, tecer análises sobre os aspectos inclusive da conveniência das providências administrativas adotadas, coibindo, daí, eventuais abusos ou excessos de poder. Desse modo, a moderna jurisprudência tem se consolidado para indicar que a escolha de um gestor ao optar por construir uma escola ou um hospital, dadas as perspectivas orçamentárias e dos princípios constantes da lógica do chamado “orçamento participativo” (em que a comunidade é quem delimita as prioridades para as despesas), para que o Estado-Juiz possa exercer controle também sobre essa espécie de atos.

(37)

Quadro 03: Quadro-resumo do papel das instituições de controle11

Executivo Legislativo Judiciário

Controle sobre atos da própria

administração Controle sobre atos do Executivo

Controle sobre atos ilegais de qualquer poder

Controles internos da adminis-tração

Controle externo da

adminis-tração Controle jurisdicional

Controle interno administrativo

Controle interno

gerencial Controle Político

Controle Técni-co

Habeas corpus; Habeas data; Mandado de injunção; Mandado

de segurança; Ação Popular

Controles sobre os atos da enti-dade pela pró-pria entidade Controles sobre os atos da

enti-dade por outra entidade Controle sobre decisões políti-cas do Poder Executivo Controle sobre atos da gestão dos recursos públicos Outros Funções admi-nistrativas clás-sicas Controladorias, Auditorias-Gerais, sistemas de controle in-terno Legislativo Cortes de Con-tas e Comis-sões de Fisca-lização Tribunais e Juízes

Adaptado de Bugarin, Vieira e Garcia por LIMA, Luiz Henrrique. Controle externo: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões – a. ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2011, p. 7.

Com o objetivo de delimitar o estudo desta pesquisa, o campo está restrito ao controle classificado como administrativo, finalístico, interno, que atua de forma prévia, concomitante e “a posteriori” e quanto aos aspectos realiza o controle de le-galidade e de mérito.

3.3. O Controle Interno na Administração Pública Brasileira

Consoante OLIVIERI (2010), a legislação brasileira não define controle interno e são poucos os trabalhos sobre esse tema na área da gestão pública e menos ain-da na área ain-da ciência política.

Alguns juristas definiram o conceito deste tipo de controle como podemos ver a seguir. Assim propõe MEIRELLES (2010) e SILVA (2004):

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Adaptado de Bugarin, Vieira e Garcia por LIMA, Luiz Henrrique. Controle externo: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões – a. ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2011, p. 7.

Referências

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