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A implementação da Lei de Acesso à Informação (LAI) na Universidade Federal da Bahia

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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO

NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

LUCIANA BOMFIM TERRA

A IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LAI) NA

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

Salvador

2014

(2)

LUCIANA BOMFIM TERRA

A IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NA

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

Dissertação apresentada ao Núcleo de

Pós-Graduação em Administração da Escola de

Administração da Universidade Federal da Bahia,

como requisito para a obtenção do título de Mestre

em Administração.

Orientador: Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho

Salvador

2014

(3)

Escola de Administração - UFBA

T323 Terra, Luciana Bomfim.

A implementação da Lei de Acesso à Informação (LAI) na Universidade Federal da Bahia / Luciana Bomfim Terra. – 2014. 103 f.

Orientador: Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho.

Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia, Escola de Administração, Salvador, 2014.

1. Universidade Federal da Bahia – Abertura de informações ao público - Estudo de casos. 2. Transparência na administração pública - Legislação. 3. Abertura de informações ao público. 4. Liberdade de informação – Brasil.

I. Universidade Federal da Bahia. Escola de Administração. II. Título. CDD – 342.81

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LUCIANA BOMFIM TERRA

A IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NA

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

Dissertação apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Administração.

Aprovada em

Banca Examinadora

Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho - Orientador

Doutor em Regional Planning pela University of London Universidade Federal da Bahia

Prof. Dr. Marco Antonio Carvalho Teixeira

Doutor em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo Escola de Administração de Empresas de São Paulo – Fundação Getúlio Vargas

Profª Dra. Maria Elisabete Pereira dos Santos

Doutora Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP Universidade Federal da Bahia

(5)

AGRADECIMENTOS

Aos meus pais Nice e Fernando (in memória), ao meu filho Caio e ao meu Anjo da Guarda pela inspiração dos sentimentos de carinho, coragem, amor e determinação, respectivamente.

Ao professor Pinho, meu Orientador, pelo exemplo de diplomacia e pela leveza na condução das orientações.

Ao professor Célio Andrade pela paciência e dedicação, nas aulas de Metodologia. Aos professores do Mestrado Profissional em Administração, turma IFBA 2012 Aos colegas da turma IFBA 2012, incluindo os colegas da UFBA por compartilharem essa jornada de luta.

Aos colegas de trabalho, servidores da UFBA que prestaram as informações necessárias para a conclusão desta Dissertação.

À professora Lídia Maria Brandão Toutain pela disponibilidade e presteza.

À professora Leidimar Cândida dos Santos pela gentileza de me disponibilizar seu tempo e material de consulta.

Aos funcionários do NPGA, especialmente à Cristina pela competência e cordialidade e aos funcionários Anaélia e Mario, pela atenção.

(6)

TERRA, Luciana Bomfim. A Implementação da Lei de Acesso à Informação (LAI) na Universidade Federal da Bahia. 103 f. Il. 2014. Dissertação (Mestrado Profissional) – Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014.

RESUMO

A implementação da Lei de Acesso à Informação, no Brasil, é um tema ainda pouco explorado, tendo em vista a recente aprovação da Lei 12.527/2011, que entrou em vigor em 16 de maio de 2012, através do Decreto 7.724. Esta pesquisa teve como objetivo a analise de como a Universidade Federal da Bahia vem implementando a LAI e como vem acontecendo a produção e a disponibilização das informações para o cidadão, sob a ótica da transparência apregoada pela Controladoria-Geral da União. Para isso, foram utilizados os parâmetros teóricos, baseados nos estudos de Carter, Neuman e Calland que foram organizados em três dimensões: legal, institucional e social. Através da pesquisa documental e de entrevistas realizadas com os servidores da UFBA, foi possível desenvolver o estudo de caso, numa abordagem qualitativa. Com os resultados alcançados, conclui-se que a UFBA vem atendendo às exigências legais, parcialmente, e não está preparada para a aplicação dos procedimentos necessários a fim de que a implementação da lei aconteça efetivamente. Dessa forma, está despreparada para assumir o compromisso com a transparência das informações governamentais.

Palavras-chave: Implementação da Lei de Acesso à Informação. Lei de Acesso à Informação na UFBA. Lei Brasileira de Acesso à Informação.

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TERRA, Luciana Bomfim. The implementation of the Law on Access to Information in Universidade Federal da Bahia. 103 f. Il. 2014. Professional Master Dissertation – Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014.

ABSTRACT

The implementation of the Law on Access to Information, in Brazil, is still a relatively unexplored subject in view of the recent adoption of the Law 12.527/2011, which entered into force on May 16, 2012, through Decree 7.724 This research aimed to examine how the Universidade Federal da Bahia has been implementing the LAI is happening and how the production and provision of information to the citizens, from the perspective of transparency touted by the Controladoria Geral da União. For this, we used the theoretical parameters, based on studies of Carter, Neuman and Calland which were organized in three dimensions: legal, institutional and social. Through desk research and interviews with the officers of the University, it was possible to develop the case study, a qualitative descriptive approach. With a results obtained, it is concluded that the UFBA been meeting the legal requirements, partly, but is not prepared to the implementation of the necessary procedures to ensure that the implementation of the law effectively happen. Thus, is unprepared to commit to transparency of government information.

Keywords: Implementation of the Law on Access to Information. Law on Access to Information in UFBa. Brazilian Law on Access to Information.

(8)

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Quadro 1 Elementos envolvidos na implementação da Lei de Acesso à Informação...

41

Quadro 2 Produção e Oferta de Informação na UFBA ... 44

Figura 1 Demanda e Oferta de Informação na UFBA ... 44

Quadro 3 Procedimentos para a coleta dos dados da pesquisa ... 47

Quadro 4 Eventos Acadêmicos da Universidade da Bahia – 1808-1946 ... 51 Quadro 5 Eventos acadêmicos da Universidade Federal da Bahia – 1946-2008 ... 53 Quadro 6 Estrutura organizacional da Universidade Federal da Bahia em 2014 ... 58 Figura 2 Organograma da UFBA ... 63

Figura 3 Organograma da PROPLAN ... 64

Figura 4 Portal da UFBA – Página principal ... 68

Figura 5 Portal da UFBA – Serviço de Informação ao Cidadão ... 76

Quadro 7 Solicitação de Informação às Unidades da UFBA... 81

Quadro 8 Respostas fornecidas pelas Unidades da UFBA e tempo de resposta ... 81

Quadro 9 Relatório de Pedidos e de Recursos do e-SIC/UFBA... 83

Figura 6 Portal e-SIC – Serviço de Informação ao Cidadão ... 85

(9)

SUMÁRIO

1INTRODUÇÃO... 10

2 EM BUSCA DO ACESSO À INFORMAÇÃO... 14

2.1 O CENÁRIO BRASILEIRO... 14

2.1.1 A Sociedade Civil... 16

2.1.2 Accountability... 19

2.1.3 Governo Eletrônico... 21

2.2 DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO... 23

2.2.1 Antecedentes Legais... 23

2.2.2 Antecedentes Institucionais... 25

2.3 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO... 26

2.3.1 Panorama Internacional... 26

2.3.2 A Lei Brasileira... 27

2.3.2.1 A Regulamentação da LAI... 29

2.3.3 Instituições de Controle... 30

2.4 IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO ... 32

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS... 42

3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA... 42

3.2 UNIDADE DE ANÁLISE... 43

3.3 ETAPAS DA PESQUISA... 45

4 ESTUDO DE CASO... 50

4.1 UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA... 50

4.1.1 Breve histórico... 50

4.1.2 Estrutura atual... 57

4.2 A IMPLEMENTAÇÃO DA LAI NA UFBA... 61

4.2.1 Dimensão Legal... 64 4.2.2 Dimensão Institucional... 66 4.2.2.1 Política de Implementação... 66 4.2.2.2 Divulgação... 67 4.2.2.3 Pessoal... 71 4.2.2.4 Treinamento... 72

4.2.2.5 Recursos Financeiros e Materiais... 74

4.2.2.6 Sistema de Informação... 75

4.2.2.7 Procedimentos... 76

4.2.2.8 Supervisão... 78

4.2.2.9 Avaliação... 82

(10)

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS... 88 REFERÊNCIAS... 95 APÊNDICE A – Roteiro para entrevista com servidores das Unidades da

UFBA que respondem ... 99 APÊNDICE B – Roteiro para entrevista com a Autoridade Responsável

pelo SIC ... 100 APÊNDICE C – Roteiro para entrevista com a Autoridade Responsável

pelo SIC ... 101 APÊNDICE D – Roteiro para entrevista com o cidadão interessado nas

informações da UFBA ...

(11)

1 INTRODUÇÃO

Na década de 1990, a Reforma do Estado apresentou-se como uma proposta de modernização do Estado. Embora, no Brasil, a configuração do Estado ainda estivesse distante do modelo que pudesse atender, satisfatoriamente, às necessidades do povo, o propósito da reforma era aumentar a eficiência da administração pública. Essas mudanças refletiram em alguns direitos que passaram a ser garantidos pela Constituição Federal de 1988, anunciando condições mais democráticas, na relação entre o Estado e a Sociedade.

Nossa estrutura social é constituída por uma base sem tradição de participação popular na política, caracterizada pela ausência da sociedade civil nas ações de cobrança e acompanhamento do que acontece no país. Apesar de todas as conquistas democráticas, ainda há muito a ser trilhado no sentido de maior consciência e discernimento para a construção de uma cultura política participativa. Essa realidade apresenta um desafio, tanto para o Estado, na busca de um funcionamento que garanta a consolidação da democracia, quanto para a Sociedade, na construção de uma identidade e de uma cultura que alimente este movimento.

Mais recentemente, os avanços da comunicação, junto às tecnologias e até algumas atitudes reativas, por parte da população, permitiram intensificar a busca por transparência das ações governamentais, principalmente sobre o destino dos recursos públicos. Isso trouxe uma necessidade de alteração nas estruturas físicas e virtuais das instituições públicas, além de mudança na sua filosofia para substituir o velho modelo de gestão por outra versão mais atual, democrático e eficiente, consciente do seu papel e do seu compromisso com a sociedade, como já defendia Rudigier (2002).

O Brasil presencia algumas mobilizações sociais de grupos que buscam esclarecimentos e mudanças sobre a condução do negócio público, sinalizando um caminho mais democrático, que segundo Campos (1990) é uma condição fundamental para a ocorrência da accountability. Esse sentido de responsabilidade exigido dos governantes, no compromisso em prestar contas, está contido no termo

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uma agência ou pela sociedade que exige a prestação de contas de um indivíduo ou de uma instituição, por suas ações, em virtude das responsabilidades assumidas no exercício da gestão pública.

Para nortear a participação cidadã e fortalecer os instrumentos de controle, a Presidência da República sancionou a Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011, conhecida como a Lei de Acesso à Informação - LAI. Esta legislação garante o acesso irrestrito a todo e qualquer documento ou informação produzida ou custodiada pelo Estado, desde que não tenha caráter pessoal ou que não esteja, legalmente, protegida por sigilo. Dessa forma, o Brasil atende o compromisso de avançar no processo de democracia, garantindo ao cidadão o direito de acesso à informação das instituições públicas municipais, estaduais e federais. CGU (2013), rememorando as previsões legais definidas no artigo 5º, inciso XXXIII da CF/88.

A Universidade Federal da Bahia - UFBA é uma autarquia federal que, assim como as demais entidades públicas, implementou a LAI com o compromisso de disponibilizar informações à sociedade, em cumprimento às determinações legais, independente da frequente obrigação de responder às solicitações de auditoria sobre indícios de irregularidades oriundas dos órgãos de controle, tais como o Tribunal de Contas da União - TCU e a Controladoria Geral da União – CGU.

A Controladoria Geral da União está vinculada ao Governo Federal, sendo responsável por atender as demandas da Presidente da República para os assuntos do Poder Executivo, no que tangem à defesa do patrimônio público e consolidação da transparência da gestão pública. A Casa Civil da Presidência da República e a CGU assumiram a coordenação das ações de implementação da LAI, ficando sob responsabilidade desta última, o monitoramento e o apoio dessas ações nos órgãos e entidades do governo, (CGU, 2013).

Em atendimento ao Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamenta a Lei de Acesso à Informação em todas as esferas do poder público, a Universidade Federal da Bahia disponibilizou informações relacionadas a sua estrutura e funcionamento, de forma proativa, através da Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento – PROPLAN, e implantou o Serviço de Informações ao Cidadão - SIC, com uma estrutura física e virtual para atender o cidadão que busca informação no âmbito da UFBA.

(13)

Neste contexto, este estudo julga importante questionar como a UFBA vem implementando a Lei de Acesso à Informação, em consonância com objetivos da Controladoria Geral da União. O pressuposto é de que a UFBA vem contribuindo para a implementação da Lei 12.527/2011, somente no intuito de atender às exigências legais, sem o compromisso efetivo com o incremento da transparência da gestão e com a defesa do patrimônio público, conforme orientação da CGU. Nesta pesquisa, o foco recaiu, apenas, sobre o primeiro compromisso.

O objetivo deste trabalho é a analise de como a Universidade Federal da Bahia vem implementando à Lei de Acesso à Informação, em consonância com os fundamentos legais e com os propósitos da CGU, a fim de orientar práticas mais transparentes e eficientes para a gestão pública. O referido objetivo geral desdobra-se nos desdobra-seguintes objetivos específicos: a) Relatar as medidas adotadas pela UFBA, a partir da Lei 12.527/2011; b) Analisar as informações publicadas proativamente pela UFBA; c) Averiguar a implantação e a estruturação do SIC/UFBA; d) Verificar a demanda das informações, motivadas pela LAI; e) Pontuar a produção de informações destinadas ao cidadão e à CGU e f) Avaliar os resultados alcançados, com base nos parâmetros da LAI e da CGU.

Esta pesquisa aborda um assunto bem recente no Brasil, a Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011, que entrou em vigor, no âmbito do Poder Executivo, em 2012, trazendo um novo paradigma de disponibilizar as informações públicas “o acesso é a regra e o sigilo, a exceção" (CGU, 2011, p. 3). O intuito de ampliar a participação social para fortalecer os instrumentos de controle da gestão pública pode tornar a administração mais eficiente e passível de controle, de acordo com Pinho e Sacramento (2009). Contudo, é prudente lembrar que estas promessas democráticas, acerca da transparência, já estavam presentes na Constituição Federal de 1988, mas na prática não se consolidaram.

Para Mota (2006) existem mecanismos que possibilitam a accountability, no Brasil, mas esta autora afirma que os mecanismos de controle são incipientes ou insuficientes. A sociedade e os órgãos de auditoria, que são as instituições de controle, podem exigir, das entidades públicas, informações sobre a gestão dos recursos: materiais, financeiros, humanos, tecnológicos, ambientais, entre outros, a fim de fiscalizar o patrimônio público. Entretanto, ainda é necessário refletir sobre a capacidade de atuação dos atores envolvidos nessa problemática, visto que,

(14)

segundo Angélico (2012), há poucos estudos de caso sobre a implementação da Lei de Acesso, que ainda se dividem entre o papel da sociedade nesse processo e o funcionamento das instituições criadas para a aplicação da Lei.

Nesta perspectiva, houve o interesse em investigar como a Universidade Federal da Bahia vem criando condições para que a Lei de Acesso à Informação seja implementada e como vem acontecendo a produção e a disponibilização de informações governamentais para o cidadão interessado. O resultado deste estudo conduz a uma maior reflexão sobre a cultura da transparência e da eficiência, na gestão pública, com possibilidades reais de executar as condições que favorecem a

accountabulity no ambiente institucional, sobretudo, na instituição onde a autora

desenvolve as atividades de trabalho que, nos últimos 4 anos, ocorreram junto aos órgãos de auditoria que controlam a UFBA.

Esta dissertação está estruturada da seguinte forma: introdução, três seções, conclusão, referências e apêndices.

Na introdução, consta a apresentação do trabalho, com justificativa e intenção de pesquisa. Esta seção expõe os objetivos gerais e específicos e, ainda, a estrutura do trabalho.IN

Na seção 2, intitulada Em busca do Acesso à Informação, encontra-se o entendimento dos autores sobre cenário brasileiro, accountability, governo eletrônico, além do ponto de vista sobre sociedade civil. São tratadas as questões do direito de acesso à informação, da legislação pertinente e sobre a implementação da Lei de Acesso à Informação.

Na seção 3, intitulada Procedimentos Metodológicos, consta a classificação da pesquisa, a unidade de análise e, em seguida, são apontados os procedimentos adotados para o desenvolvimento desta pesquisa.

Na seção 4 é apresentado o Estudo de Caso, com breve histórico e estrutura atual da Universidade Federal da Bahia, bem como trata da Implementação da Lei de Acesso à Informação, com detalhes sobre as dimensões legal, institucional e social, seguindo os parâmetros do modelo de análise.

Na última seção são expostas as considerações finais, com os resultados obtidos na pesquisa. Além disso, constam os apêndices, com o roteiro das entrevistas realizadas.

(15)

2 EM BUSCA DO ACESSO À INFORMAÇÃO

2.1 O CENÁRIO BRASILEIRO

Na década de 1990, o Brasil passou por problemas que ensejaram sua reestruturação econômica e política. Duas décadas antes, a Inglaterra havia passado por crise semelhante e, para resolver a situação, substituiu o modelo burocrático do Estado por um modelo gerencial de administração, na busca pela qualidade, descentralização e avaliação dos serviços públicos.

De acordo com Pereira (2002), nesse processo de reforma do governo britânico, foram disseminados alguns conceitos que iluminaram novas ideias sobre a forma de gerenciamento governamental, tais como, managerialism - entendido como a adoção de práticas estritamente gerenciais privadas dentro do setor público;

consumerism - compreendido como a adoção de serviços públicos voltados para os

anseios dos clientes/consumidores e accountability - percebido como a transparência e a responsabilização da Administração Pública, ampliando a noção de cidadania.

Enquanto essas novas idéias circulavam no cenário europeu, o Brasil vivia outra realidade, no período de 1964 a 1985, com o regime militar, quando, segundo Abrucio (2007), aconteceram muitos erros históricos na administração pública brasileira.

De fato, o regime autoritário foi pródigo em potencializar problemas históricos da administração pública brasileira, como o descontrole financeiro, a falta de responsabilização dos governantes e burocratas perante a sociedade, a politização indevida da burocracia, nos estados e municípios, além da fragmentação excessiva das empresas públicas, com a perda de foco de atuação governamental. (ABRUCIO, 2007, p. 2)

Ainda segundo este autor no final da década de 1980, mudanças importantes ocorreram no desenho estatal brasileiro e na batalha contra o autoritarismo. A descentralização ganhou enorme relevância, apesar de não ter sido contemplada na sua totalidade e um exemplo disso, foram “os tribunais de contas, particularmente os subnacionais, que pouco avançaram no controle dos governantes, quando não

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estiveram a eles vinculados de forma patrimonialista.”, devido a força do poder Executivo. (ABRUCIO, 2007, p. 2),

Nos anos subseqüentes, com o fim da ditadura, já era possível a inclusão da transparência na pauta do Governo. Nessa linha, Pereira (2002) entende a reforma e modernização do Estado como um processo complexo de transição das estruturas políticas, econômicas e administrativas. Bresser-Pereira (1989) defende que a reforma gerencial do Estado brasileiro, ocorrida em 1995, pretendia criar novas instituições legais e organizacionais capazes de gerir o Estado de forma mais profissional e moderna.

Um dos principais avanços obtidos com a “chamada reforma Bresser” (ABRUCIO, 2007, p. 3) foi a reorganização do governo federal, destacando o trabalho de estruturação e até mesmo de criação de informações da administração pública, que antes eram desorganizadas ou inexistentes. Por outro lado, ele afirma que a reforma não teve, ao longo dos governos sucessores, força suficiente para sustentar uma mudança profunda e contínua na administração pública, a despeito das conquistas na área fiscal, sedimentada com a Lei de Responsabilidade Fiscal e com a introdução de políticas públicas estaduais e municipais, promovendo maior participação social.

Essa nova forma de gestão pública, denominada de governança pública, por Oliveira (2010), incluiu as tarefas de instituir e acompanhar os canais de participação e de interlocução com os indivíduos e grupos sociais, interagindo, estabelecendo e mantendo vínculos de confiança. Embora existam diferentes significados para governança pública, Oliveira (2010) afirma que esta expressão pode ser, fundamentalmente, entendida como um modelo alternativo das estruturas hierarquizadas do Governo, no sentido de maior eficácia frente a economia globalizada, “[...] não somente atuando com capacidade, máxima de gestão, mas também garantindo e respeitando as normas e valores próprios de uma sociedade democrática.” (OLIVEIRA, 2010, p. 2).

Nesse contexto, a questão da transparência das ações governamentais, surge como uma prática indispensável para o fortalecimento da democracia, bem como para a legitimação do esforço de modernizar a administração pública. É possível perceber o exercício da prática democrática, por parte da população

(17)

brasileira, ainda que em pequena quantidade e intensidade, mas já ensaiam a utilização dos benefícios assegurados pela Lei de Acesso à Informação.

Angélico e Teixeira (2012) mencionam que depois da LAI, a ONG Conectas entrou com um pedido de informação sobre mulheres presas em São Paulo, buscando saber dados de lotação, condições de higiene e de saúde em presídios femininos do Estado. O Instituto Ethos solicitou às 12 cidades que vão sediar a Copa do Mundo de Futebol em 2014, informações sobre a situação da infraestrutura e dos recursos utilizados em obras para a Copa. O Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, também, entrou com um pedido de fornecimento de dados sobre a dívida pública da União.

Dentre outras demandas, o povo brasileiro, mesmo sendo intermediado por grupos da sociedade, vem cobrando, cada vez mais, uma atitude ética e transparente do Governo. E para atender a essas “novas” necessidades sociais, o Estado vem tentando reunir esforços para oferecer à sociedade um conjunto de ações, no sentido de cumprir o seu papel. Isso requer um aumento da eficácia e eficiência da administração pública, a fim de “montar uma rede mais efetiva com setores sociais para influenciar e/ou fortalecer uma agenda reformista.” (ABRUCIO, 2007, p. 9).

Este mesmo autor declara que os governos mais recentes vem apresentando o resultado das estratégias de gestão das políticas públicas, trazendo um diálogo mais aberto com a sociedade.

2.1.1 A Sociedade Civil

O processo de redemocratização, no Brasil, veio acontecendo desde os anos de 1980 e, nas décadas subsequentes, esse processo continuou se desenvolvendo, numa longa trajetória entre a intenção e a consolidação da democracia. De forma sintética, o significado de democracia pode ser representado pelo sentido de liberdade, igualdade, legitimidade e legalidade, mas ainda assim, na prática, está longe de se concretizar essa forma de governo que prevê a participação popular nas decisões políticas.

(18)

Nossa historia revela uma sociedade composta por estruturas, regimes e sistemas que vão se acomodando, de forma que a convivência do passado com o presente acontece concomitantemente, perpetuando hábitos antigos e influenciando valores do presente. Entretanto, essa convivência não parece ser harmoniosa, pois segundo Baquero (2008, p. 386), os “cidadãos da nova democracia têm uma boa compreensão dos ideais democráticos, porém tem predisposições negativas em relação ao desempenho dos novos regimes, principalmente se comparados com os do passado.

Nossa modernização gerencial está eivada de resquícios burocráticos e patrimonialistas. Ainda são contemporâneos os conceitos de Weber (1992) sobre as formas de dominação legal, tradicional e carismática. Segundo (Pinho, 1998), a administração pública brasileira ainda é fundamentada no patrimonialismo pela formação histórica do Brasil, refletida não só no Estado, mas também na sociedade civil. Para Martins (2011) o problema da cidadania brasileira passa pela herança cultural, inicialmente, enraizada no escravismo e, posteriormente, fundamentada na questão agrária, constituindo, de “forma anômala” (p. 17), nossa sociedade moderna.

Na visão de Martins (2011) o Brasil é um país singular, cheio de contradições. “A história contemporânea do Brasil tem sido uma história de espera pelo progresso hipotético das grandes rupturas e a história de desdém pelo progresso real.” (MARTINS, 2011, p, 16).

É impossível entender o Brasil tradicional, o Brasil moderno e já nesta altura o Brasil pós-moderno, sem levar em conta esta tensa combinação de moderno e tradicional que freia o nosso desenvolvimento social e político e que se renova a cada momento. (MARTINS 2011, p. 8)

Na tentativa de compreender a formação da nossa sociedade e sua participação política, os cientistas políticos se empenham na busca por um “modelo ideal” de democracia, mas as pesquisas empíricas revelam a visão parcial da realidade, pois os estudos são baseados num extrato da população “burguesa” (CARVALHO, 2002, p. 298).

Esta autora explica a cultura política através de duas correntes: Culturalista que defende a consolidação da democracia a partir da criação e da difusão de uma cultura política, com a ideia de que o ambiente social interfere na personalidade do

(19)

indivíduo. Racionalista que argumenta sobre a consolidação da democracia, mediante a ação de elites políticas e atribui à razão o papel de protagonista nas decisões do indivíduo.

Carvalho (2002) afirma que a democratização, no Brasil, vem sendo desenhada pela corrente racionalista. Na realidade, essas duas abordagens podem explicar nosso comportamento político, concordando com a supremacia da abordagem racionalista, visto que, no Brasil não existe uma sociedade civil estruturada, que por sua vez, delega o rumo político do nosso país à pequenos grupos. A conduta de desinteresse dos representados em participar da política ou a disposição em delegar aos governantes o direito e a obrigação de decidir por eles, é uma característica da democracia delegativa, segundo O’Donnell (2001).

Na visão de Carvalho (2002) a consolidação democrática pressupõe a inclusão do ator social e da cidadania individual e coletiva. Essa mesma autora chama a atenção de que, no nosso contexto, o ator social não conhece as normas que determinam a sua realidade. Segundo Pinho (1998) o Estado parte do pressuposto que a nossa sociedade está preparada para assumir atribuições, a serem cumpridas, inclusive para a compreensão de direitos sobre as obrigações do governo, a serem exigidas pelo cidadão.

Na perspectiva de Pinho (1998), mesmo em se tratando das camadas das classes mais privilegiadas da nossa sociedade, não há o conhecimento necessário sobre o funcionamento da máquina pública. Os mecanismos e procedimentos são obscuros, não ocorrendo a publicidade devida dos atos governamentais que afetam diretamente a população e que poderiam coibir ou impedir as ações abusivas. Este mesmo autor defende que, para a ocorrência do controle social, seria necessária a interposição de mecanismos formais disponíveis para a atuação da sociedade.

Essa situação idealizada poderia ser chamada de democracia accountable, que segundo Pinho e Sacramento (2009) seria exercida por uma organização social no acompanhamento das políticas públicas, bem como na cobrança pela transparência e responsabilização dos gestores na condução do negócio público, baseado emvalores sociais emergentes.

(20)

2.1.2 Accountability

O saldo da relação entre governo e cidadão pode sinalizar a presença ou a ausência da accountability, segundo Campos (1990). Um saldo positivo exige a presença de dois elementos: uma cidadania organizada e um governo transparente, ficando o primeiro com a responsabilidade de identificar e direcionar as necessidades e o segundo com a obrigação de atender e publicar as demandas.

Para Angélico e Teixeira (2012, p.9) “A transparência é elemento central da democracia contemporânea.” Segundo estes autores, a transparência pública é alvo de debate, principalmente, quando o assunto traz a ideia do controle do Estado.

Pode-se mesmo dizer que a noção de transparência surgiu com John Locke e sua ideia de fim da “razão de Estado” – justificativa utilizada para diversas ações estatais que prescindiam de explicações ao público. Assim, pode-se afirmar que foi o pensador britânico quem construiu as bases para se pensar o poder político como mandatário dos cidadãos e como uma entidade representativa sem interesses próprios. (ANGÉLICO; TEIXEIRA, 2012, p.15).

Significa dizer que o Estado não tem controle absoluto, em consonância com as idéias do autor clássico, supracitado, que dissemina o pensamento de que o Estado precisava ser vigiado e controlado, o que tornava bastante relevante a questão da transparência. Nos últimos anos, foi atribuída uma importância maior ainda a esta temática, tendo em vista a “garantia de direitos sociais básicos por meio de ações estatais – especialmente em países em desenvolvimento.” (ANGÉLICO; TEIXEIRA, 2012, p.16)

A administração pública brasileira poderia se tornar accountable, segundo Pinho e Sacramento (2009), se estivesse num estágio democrático mais avançado, baseando-se na visão de Campos (1990). Para esta autora, na medida em que as ações governamentais se ampliam, exigindo uma intervenção do governo na vida do cidadão, a manutenção dos direitos democráticos demanda um efetivo controle da cidadania organizada, porque uma sociedade desmobilizada e desestruturada não seria capaz de garantir accountability.

Campos (1990) iniciou a discussão, no Brasil, na década de 1990 sobre a dificuldade de tradução do termo accountability e resume, definindo-o como a “obrigação ou responsabilidade de um sujeito, individual ou coletivo para com o

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outro, por alguma coisa.” (p. 31). Pinho e Sacramento (2009) reforçam esse entendimento sobre a tradução do termo e orientam quanto ao seu significado, podendo ser entendido como a responsabilidade em prestar contas, no cumprimento de funções de âmbito público ou privado, com possibilidade de ocorrer penalidades, em obediência aos parâmetros legais.

Nessa perspectiva Schedler (1999) esclarece sobre duas dimensões da

accountability: answerability, que é a obrigação dos agentes públicos informarem o

que estão fazendo e porque estão fazendo, no exercício das suas atividades e

enforcement, que é a capacidade das agências de controle imporem sanções aos

indivíduos, investidos no poder público, que violaram as regras.

Faz-se necessário, ainda, a compreensão dos dois tipos de accountability, que O’Donnell (1998) separou: horizontal - que se refere ao controle da própria administração pública, onde as entidades governamentais exercem fiscalização entre elas e vertical - que diz respeito ao monitoramento da sociedade sobre a administração pública.

Com relação à Lei de Acesso à Informação, ela pode exercer as duas formas de accountability, já que segundo Angélico (2012) há evidencias empíricas de que esta legislação garante benefícios potenciais à democracia, embora seja fundamental a participação da sociedade para garantir o acesso das informações.

Ao retomar o conceito de accountability, traduzido por Campos (1990), como a responsabilidade de uma pessoa ou de uma organização perante uma outra pessoa, por algum tipo de desempenho, fica clara a ideia da necessidade de controle. Os controles formais instituídos mostram-se insuficientes para garantir que o serviço público atenda o cidadão, de acordo com os padrões e normas de um governo democrático.

Esta autora evidencia que os controles burocráticos não garantem a accountability governamental e ainda aponta a relação de causa e efeito entre o desenvolvimento político e a vigilância do serviço público, o que parece convergir para a necessidade de mais participação social e construção de um governo aberto.

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2.1.3 Governo Eletrônico

O movimento de desoneração do Estado e de abertura do Governo, no período da Reforma, demandou investimento de “publicação eletrônica” (PRADO, 2012, p.14), do governo, mediante “[...] a informatização de suas atividades internas e pela comunicação com o público externo: cidadãos, fornecedores, empresas, ou outros setores do governo e da sociedade.” (PINHO, 2008, p. 473), através das Tecnologias da Informação e da Comunicação - TICs, por “meio do que se chama e-gov ou e-governo eletrônico, [...]”.

Em 1990, o conceito de Governo Eletrônico emergiu, segundo Prado (2012), em função da utilização intensiva das novas Tecnologias da Informação e da Comunicação, na esfera pública, porque sua definição está bastante associada ao uso de sistemas informatizados, a fim de modernizar a administração pública para poder prestar seus serviços, eletronicamente. O acesso às ferramentas e aos instrumentos das TICs acontece de forma diversificada, conforme Castells (2000), o que permite uma interação com quem aprende fazendo e modificando as aplicações da tecnologia.

Para Rudigier (2002) a ampla atuação do Estado pode ocorrer através do uso das novas TICs para atender as demandas da sociedade. O Governo Eletrônico pode promover serviços em “tempo real e de forma eficiente [podendo ser o] promotor de boas práticas de governança e, potencialmente, catalisador de uma mudança profunda nas estruturas de governo, proporcionando mais eficiência, transparência e desenvolvimento [...]” (RUDIGIER, 2002, p.1).

O Governo se apropriou desta tecnologia, utilizando-se das vantagens da adoção dessas ferramentas e instrumentos. O uso da internet possibilita várias aplicações com “baixo custo, rápida disseminação da informação e amplo alcance, [o que a torna] uma ferramenta poderosa para mobilizar, organizar e maximizar a atuação [de] organizações” (PRADO, 2012, p. 44) como o Governo. Dentre outros benefícios do governo eletrônico, estão incluídos aqueles “referentes ao aumento da transparência e participação da sociedade nas ações governamentais.” (PINHO, 2008, p.473).

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Para elucidar esse assunto, Pinho (2008) relembra a existência de vários tipos de governo eletrônico: business-to-government; government-to-business;

citizen-to-government; government-to-citizen; government-to-investor;

investor-to-government; government-to-government, que se diferenciam pelas “possibilidades

de relacionamento com os diversos atores:” (PINHO, 2008, p. 474). Diante dos tipos mencionados, as relações government-to-government e government-to-citizen permeiam este trabalho, visto que na sua aplicação, são tratadas as relações entre Controladoria-Geral da União, Universidade Federal da Bahia e o Cidadão.

Joia e Cavalcante Neto (2004) apud Pinho (2008) atribuem à expressão

government-to-citizen o seguinte sentido: “O agente que disponibiliza o serviço ou

produto é o ente governamental, ao passo que o cidadão adquire esse produto ou serviço” (PINHO, 2008, p. 474). Ele, também afirma que o government-to-citizen pode ser visto como um governo eletrônico restrito, isto é, com a função de disponibilizar os serviços e as informações aos cidadãos.

A ampliação da visão de governo restrito tem o sentido de contemplar não apenas o que o governo disponibiliza aos cidadãos em termos de produtos ou serviços, mas também de idéias, posicionamentos e posturas ideológicos. Ainda que a disponibilização de produtos e serviços já expresse um posicionamento ideológico, ele pode estar mais pronunciado quando se amplia no sentido da manifestação de maior transparência, o que significa informações de mais qualidade e conteúdo, referentes a processos políticos. Do mesmo modo, a adoção de mecanismos de participação digital implica um governo baseado em maior interação com a sociedade, onde esta compartilha com o governo tarefas até então específicas deste. Com a consideração da visão ampliada do governo eletrônico não está se negando os desdobramentos positivos que a assim chamada visão restrita (disponibilização de serviços e informações aos cidadãos) representa em termos de um melhor desempenho governamental, com repercussões positivas para a população. (PINHO, 2008, p. 474).

Para este autor, com a aplicação dos programas de governo eletrônico restrito é possível desenvolver e executar a liberação de recursos já previstos no orçamento, bem como reduzir custos, inclusive custos de transação, melhorar a eficiência dos processos internos e eliminar problemas como sonegação e corrupção. Entretanto, Pinho (2008) salienta que, devido aos avanços tecnológicos, o governo eletrônico não deve se restringir à “disponibilização de serviços online” (p. 475) e sim ampliar as “possibilidades de interação e participação entre governo e sociedade e pelo compromisso de transparência por parte dos governos.” (p. 475).

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A expansão do governo para disponibilizar seus serviços on-line é, sem dúvida, um avanço na relação que vem, progressivamente, sendo estabelecida entre o Estado e o cidadão, mas, no caso brasileiro, ainda está longe se ser uma interação aberta e participativa, efetivamente. Todavia, nas últimas décadas, segundo Angélico (2012), vem acontecendo uma aproximação sobre a noção de transparência governamental como uma garantia de direitos sociais básicos, intermediada por ações estatais, sobretudo nos países em desenvolvimento.

Para este autor, nos países mais pobres, o Estado exerce um papel fundamental na garantia de saúde, educação, moradia. Por esse motivo, a exigência por mais transparência passou a ocorrer com maior freqüência, assim como aumentou a cobrança pelo direito de acesso às informações governamentais.

2.2 DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO

2.2.1 Antecedentes Legais

Segundo Angélico e Teixeira (2012, p. 17), “a noção de transparência está cada vez mais inscrita no universo dos direitos [...]”. A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 37, já previa garantias de acesso à informação e a Emenda Constitucional nº 19 de 1998, traz no texto que a administração pública “obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”.

A CF/88, também, menciona o acesso à informação, como parte dos direitos individuais, descrito no artigo 5º, inciso XXXIII, garantindo a todo cidadão receber informações, de interesse pessoal ou geral “[...] que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”. (BRASIL, 1988)

Entretanto, a questão da publicidade dos atos de governo, apesar de ser uma exigência do estado de direito, com previsão descrita na Carta Magna para a administração pública, na prática não havia sido concretizada, por falta de regulamentação específica.

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Quase dez anos depois, a Presidência da República sancionou a lei 9.507, de 1997 que estabelece o direito de acesso a informações e disciplina o rito processual do habeas data, mas não definiu, claramente, quem iria organizar e fornecer os dados solicitados, nem explicar como o cidadão deveria proceder para obter as informações. Isso dificultou a aplicação do dispositivo jurídico habeas-data, que permite ao cidadão requerer informações de qualquer órgão público. (BRASIL, 1997) Por outro lado, o Brasil avançou na disponibilização de informações das finanças públicas e gestão fiscal. A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2004, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF tem por finalidade controlar os gastos públicos dos Municípios, Estados e União, submetendo-os à participação popular e, posteriormente, à aprovação dos Tribunais de Contas das respectivas instâncias.

Para reforçar a norma relacionada à gestão financeira, a Presidência da República sancionou a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, que acrescenta dispositivos à LRF, a fim de cobrar a abertura de informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira, em tempo real, dentro da unidade federativa brasileira, no âmbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Nesta mesma época, foi assinado o Decreto 6.932 de 11 de agosto de 2009 que trata da simplificação do atendimento público prestado ao cidadão, ratificando a dispensa do reconhecimento de firma para documentos produzidos no Brasil. (BRASIL, 2009)

Este último Decreto, também, instituiu a Carta de Serviços ao Cidadão que dispõe, dentre outros princípios, sobre a publicidade da Administração Pública, que deverá informar à sociedade sobre os atos praticados pelos gestores públicos, bem como acerca dos serviços prestados pelas instituições públicas. Em atendimento a esse dispositivo legal, a UFBA publicou a Carta de Serviços ao Cidadão, comunicando que a informação passa a ser um requisito essencial para o exercício pleno da cidadania, já que o cidadão bem informado poderá requerer direitos, contribuir para o aperfeiçoamento dos serviços prestados pelos entes públicos através da avaliação desses serviços e exercer o controle social sobre a administração pública.

Uma breve comparação a respeito das legislações mencionadas nesta seção, permite perceber que só é possível avançar na aplicação da lei, se ela apresentar

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uma orientação de como será realizado o processo de publicidade proposto. Por exemplo, a Lei nº 101/2004 sinalizou os procedimentos para a transparência das receitas e despesas públicas, detalhando sobre sua aplicabilidade. E para a viabilização desse processo, o governo se utilizou das TICs, sobretudo da internet, além de aperfeiçoar alguns mecanismos e procedimentos para apresentar os programas institucionais à sociedade.

2.2.2 Antecedentes Institucionais

Em 1987, numa parceria entre a Secretaria do Tesouro Nacional e o Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO promoveu a implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI que coloca à disposição do cidadão dados e informações, on-line, sobre o uso de recursos do orçamento da União, disponível no site do Ministério da Fazenda.

Os portais institucionais estão sendo, amplamente, utilizados pelo governo para a publicação de seus dados e informações. Prado (2012) os classifica em três categorias, de acordo com a relação que o portal estabelece com a transparência: portais de negócio, que foram criados para efetuar as transações do governo, a exemplo do ComprasNet e o Portal de Convênios; portais de entrada, que foram instituídos a fim de apresentar os serviços e informações prestadas pelo governo, tais como Portal Brasil e Portal Rede Governo e portais de transparência que foram concebidos no intuito de promover a prestação de contas públicas, como o Portal da Transparência.

Para este mesmo autor, os portais acima mencionados servem de exemplo do uso da internet na promoção da transparência, principalmente pela possibilidade de reunir informações, inclusive sobre serviços, num só ambiente virtual, e isso facilita o acesso e o atendimento das demandas de parte da população.

Todavia, para que esse aparato seja constituído na sua estruturação e funcionamento, com a garantia permanente do direito de acesso à informação, é necessária a existência de uma legislação que ampare a disponibilização de dados e informações públicas como um direito do cidadão.

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Com a adoção dos mecanismos de transparência, a partir da Lei Geral de Acesso à Informação, segundo Angélico e Teixeira (2012), espera-se o enfrentamento de abusos cometidos pelos agentes do governo, ajudando, na eficiência da gestão pública, no combate à corrupção e na melhoria do debate público e reforço na participação do cidadão, e na defesa dos direitos humanos, dentro os quais está o direito à informação. De acordo com estes autores (2012, p. 17), a noção de transparência é reforçada, na medida em que a expressão “direito à informação” vem sendo substituído pelo termo “acesso à informação”, tanto no projeto de Cooperação assinado entre à CGU e a UNESCO, quanto nas leis mais recentes, aprovadas em diversos países.

2.3 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO

2.3.1 Panorama Internacional

A primeira lei de acesso a informação promulgada foi na Suécia, em 1766, Lei de Liberdade de Imprensa, trazendo no seu texto a garantia de que todos os indivíduos teriam o direito de acessar documentos públicos, exceto aqueles classificados como secretos.

A segunda Lei de Acesso só surge 185 anos depois, em 1951, na Finlândia. A terceira foi aprovada em 1966, nos Estados Unidos, o Freedom of Information Act, que segundo Mendel (2009) ficou conhecido pela sigla FoIA e traduzido como “acesso a informação pública” (ANGÉLICO, 2012, p. 26). Essa legislação previa a ampla garantia de acesso aos documentos públicos e serviu de exemplo para outros países, mesmo aqueles com democracias já sedimentadas.

Na década de 1990, somente 13 países já adotavam leis nacionais de direito à informação, sendo que o reconhecimento destas normas era inexistente entre as organizações intergovernamentais, segundo Mendel (2009). Mas, atualmente, os bancos multilaterais de desenvolvimento e instituições financeiras internacionais adotaram as políticas de disseminação das informações, com base nas leis.

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Por outro lado, a liberdade de informação já era pauta na Declaração Universal dos Direitos Humanos – DUDH, em 1946, criada pela Organização das Nações Unidas, com um ideal comum a ser atingido por todas as nações. A Declaração descreve, no seu artigo 19, que “Todos têm o direito a liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de expressar opiniões sem interferência e de buscar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e sem limitações de fronteiras.” (MENDEL, 2009, p. 8).

No ano de 1999, em Londres, foram publicados alguns princípios, para fortalecer o movimento em prol da liberdade de informação. De acordo com Mendel (2009), os princípios, apresentados aqui de forma resumida, são os seguintes: máxima divulgação das informações; obrigação de publicar dos órgãos públicos; promoção de uma cultura de governo aberto; âmbito limitado das exceções de sigilo; processos para facilitar o acesso à informação; custos mínimos para o acesso; reuniões abertas ao público; divulgação com primazia sobre fatores restritivos e proteção de denunciantes das irregularidades.

Segundo este mesmo autor, esses princípios foram baseados em normas e padrões locais de Londres e globais, de práticas estatais em desenvolvimento, utilizando a legislação e a jurisprudência de tribunais nacionais, com a finalidade de esclarecer medidas que os governos podem adotar para alcançar mais abertura das informações oficiais.

É importante entender os padrões mundiais sobre o livre acesso à informação, mas é necessário refletir sobre o que seria possível disponibilizar e como esse processo se daria, em se tratando da realidade brasileira. Angélico e Teixeira (2012), citam Tenório (2006) para evidenciar que a Lei brasileira de acesso à informação, assim como todas as leis gerais de acesso, é um instrumento valioso, no sentido de permitir um espaço onde todos têm direito à fala, sem nenhum tipo de coação.

2.3.2 A Lei Brasileira

A Lei de Acesso à Informação foi aprovada 23 anos depois Constituição de 1988, no Brasil, favorecendo a aplicação dos princípios do direito à informação, de

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acordo com Jardim (2012). Apesar disso, antes da LAI e depois da Carta Magna já haviam sido publicadas outras leis, decretos e portarias que versavam acerca das questões relacionadas à transparência governamental e sobre o acesso à informação pública.

A partir dos anos 2000, o governo passou a divulgar informações, mesmo que não estivesse obrigado a fazê-lo, por força de lei. Essa disseminação das informações, independente de determinação ou de solicitação é denominada de transparência ativa, segundo a CGU (2013). De acordo com Jardim (2012), as expressões “transparência ativa” e “transparência passiva” emergiram da concepção e da aplicação de Leis de Acesso á Informação, em alguns países.

A Controladoria-Geral da União chama de transparência ativa a divulgação espontânea e a disponibilização proativa de informações, por parte do Estado. Já a transparência denominada passiva é a obrigação do Estado de atender o cidadão, à medida que acontecem as solicitações de acesso à informação.

Não obstante a evolução da transparência ativa do governo brasileiro, como por exemplo, com a instituição do Portal Transparência, era necessária a aprovação de uma lei que disciplinasse e garantisse essas práticas, permanentemente, avançando na promoção da transparência e no combate à corrupção, com ajuda da participação popular. Nesse sentido, foi adotada uma legislação que regulamenta o direito de qualquer cidadão obter informações, produzidas e custodiadas pelo governo.

A Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011, conhecida como a Lei de Acesso à Informação - LAI foi sancionada pela presidente Dilma Rousseff, com a finalidade de amparar o direito ao acesso às informações públicas. Dessa forma, o Brasil tornou-se o 89º país a dispor de uma legislação específica, segundo Angélico e Teixeira (2012). E, assim passou a ocupar o 19º lugar entre os países latino-americanos que já possuem um regulamento próprio, de acordo com Angélico (2012).

Esta nova legislação é constituída de conceitos e princípios que orientam o direito fundamental de acesso à informação, regulamentando o que já estava previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216

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da Constituição da República Federativa do Brasil, tornando factível o direito de acesso.

No que tange a transparência ativa, a LAI consolidou as políticas que já eram adotadas pelo governo, nos últimos anos, acrescentando um bloco de informações obrigatórias a serem disseminadas, nos sites de todos os órgãos e entidades públicas, de todos os Poderes e esferas do governo. E também, detalha sobre elementos informacionais para a disponibilização de dados em formato aberto. (CGU, 2013).

Com relação à transparência passiva, a LAI disciplina o direito de qualquer cidadão, sem exigir motivo para o seu pleito, de receber dos órgãos e entidades públicas, de todos os entes e Poderes da União, as informações desejadas. (CGU, 2013). Nesse sentido de permitir o acesso ao cidadão sobre outras informações que não são disponibilizadas automaticamente, a LAI definiu uma metodologia padronizada, a ser adotada pelo Serviço de Informação ao Cidadão. O SIC conta com uma estrutura presencial e virtual, para intermediar as solicitações do requerente, que são redirecionadas para que os órgãos competentes possam responder, num prazo determinado.

Também está previsto na lei, o atendimento de novos pedidos de reavaliação, nos casos de negativa de acesso à informação demandada inicialmente, exceto para as informações classificadas como sigilosas ou de caráter pessoal. Várias outras previsões e orientações foram deliberadas no corpo da LAI, com os desdobramentos previstos no texto do Decreto que regulamenta esta lei.

2.3.2.1 A Regulamentação da LAI

No âmbito do poder Executivo, a lei é acompanhada por outro instrumento legal, que visa o detalhamento e a aplicabilidade do conteúdo prescrito de forma mais ampla pela lei. O Decreto, que neste caso, é o de nº 7.724, de 16 de maio de 2012, regulamenta a LAI, definindo as minúcias a serem adotados pelos órgãos e entidades do governo.

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Este documento orienta o procedimento para a publicação de informações, em sítios específicos, seguindo a padronização delineada pela Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República - SECOM. O Decreto, ainda, estabelece um bloco de publicações obrigatórias das informações de interesse comum que dizem respeito à remuneração, benefícios e vantagens dos agentes públicos, e relativas a dados institucionais como telefone, endereço físico e virtual (CGU, 2013).

Ele detalhou, também, sobre questões operacionais referentes à estrutura e funcionamento do SIC, orientando todas as etapas de entrada e saída de informação, elucidando sobre os procedimentos de requisição e de resposta, orientando as solicitações de reavaliação para as respostas negadas ou insuficientes, com instâncias de recurso, excetuando as informações pessoais e sigilosas.

O Decreto trata, inclusive, de entidades privadas sem fins lucrativos, controladas direta ou indiretamente pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios e dos funcionários que estão vinculadas à administração pública pelas parcerias na prestação dos serviços públicos (CGU, 2013).

Foram estabelecidas, ainda, as competências das instituições de controle, da seguinte forma: o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República deve estipular as regras e procedimentos para o tratamento e classificação das informações sigilosas; o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em conjunto com a CGU vai especificar os procedimentos e as normas de divulgação de informações ao público, além de detalhar os procedimentos padronizados na busca, organização e disponibilização das informações a serem gerenciadas pelo SIC. A Controladoria-Geral da União será responsável pelo monitoramento da implementação da LAI. (CGU, 2013).

2.3.3 Instituições de Controle

O exercício de verificação da legalidade dos atos da Administração Pública Federal é avaliado e monitorado pelas agências de controle, como o Tribunal de Contas de União. No caso específico da lei brasileira de acesso à informação, a

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CGU participou, desde a sua elaboração, com o Projeto de Lei nº 5.228, até a sua implementação.

A efetividade das políticas públicas era uma das atribuições da Corregedoria Geral da União, em 2001, que dois anos depois passou a se chamar Controladoria Geral da União, ganhando uma ampliação de suas competências, segundo Loureiro et. al. (2012).

A CGU foi reestruturada e se fortaleceu, tendo em vista o seu reposicionamento institucional, em nível de ministério, de acordo com Loureiro et. al. (2012), mas só a partir de 2006 significativos resultados foram atingidos, em função do Programa de Fiscalização por meio de Sorteios Públicos, Portal da Transparência, Programa Olho Vivo no Dinheiro Público e da Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social.

A realização desses projetos foi possível em virtude das novas tecnologias que permitiram aos portais uma visibilidade, como ferramenta poderosa para a gestão pública, pelas possibilidades promissoras de disponibilização de informações a custos reduzidos (PRADO, 2012). Nos sites governamentais constam informações, sobre contratos, licitações, receitas e despesas, beneficiários dos programas sociais, salários e diárias dos servidores, com o propósito de aumentar a transparência da gestão pública e permitir que o cidadão monitore o dinheiro público.

O papel da Controladoria tem sido fundamental nesses avanços rumo a uma gestão mais aberta e participativa do governo. Em 2009, a Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social - Consocial teve a Lei de Acesso à Informação como a pauta de destaque na reunião, onde foi evidenciada a importância da participação social nesse processo. (CGU, 2013).

A atuação da CGU é bastante inovadora na “defesa da legalidade, combate à corrupção, promoção da eficiência das políticas públicas e capacitação para o controle social” (LOUREIRO AT. A., 2012, p. 11) e ainda, no papel político de mobilização social em defesa e garantia da Lei de Acesso à Informação, inclusive acompanhando a sua implementação.

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2.4 IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO

A organização Open Society Institute – OSI reconhecendo a necessidade de avaliar os esforços de implementação e avançar com as boas práticas de implementação, realizou, em 2003, um estudo para verificar as práticas de implementação das leis de acesso à informação pública. Inicialmente a pesquisa havia sido feita com cinco países: Armênia, Bulgária, Macedônia, Peru e África do Sul. Posteriormente, a pesquisa foi realizada com catorze países, separados em dois blocos: África do Sul, Armênia, Bulgária, França, México, Peru e Romênia que já tinham leis de acesso e Argentina, Chile, Espanha, Gana, Macedônia, Quênia e Nigéria que não dispunham da lei de acesso (ANGÉLICO, 2012).

Os principais resultados obtidos com a pesquisa foram os seguintes:

a) países com a lei de acesso apresentaram uma taxa de resposta três vezes maior;

b) nos países sem lei de acesso, a falta de resposta chegou a 56% e nos países com a lei o índice foi de 38%;

c) países com regime democrático em transição: Armênia, Bulgária, Peru, México e Romênia apresentaram uma taxa superior de resposta em relação aos países com democracia já estabelecida: França e Espanha; d) países europeus se saíram melhor do que a África ou América Latina; e) existe uma diferença no atendimento do pedido em função do requerente,

os identificados como socialmente excluídos obtiveram taxas de resposta menores do que as pessoas que se apresentaram como jornalistas, representantes de ONGs ou empresários;

f) pedidos idênticos de informação podem gerar respostas diferentes; g) raramente a recusa de informação era informada por escrito.

Os pesquisadores, do estudo supracitado, citados por Angélico (2012), fazem algumas recomendações sobre boas práticas para a implementação da lei de acesso:

a) as leis de acesso e seus regulamentos devem especificar, claramente, que o não atendimento de um pedido de informação é uma violação do direito de acesso à informação;

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b) as leis e regulamentações devem especificar que os órgãos públicos só podem manter a informação em segredo, quando a informação puder prejudicar um interesse legitimo de acordo com as leis regionais e internacionais e quando esse dano for maior do que o interesse público; c) os governos devem criar canais adequados para a submissão de pedidos

de informação;

d) os governos devem cobrar apenas tarifas razoáveis, diretamente relacionadas com o custo de reprodução e entrega da informação;

e) as instituições públicas devem ser instadas a compilar, manter e tornar públicos índices e catálogos a respeito da informação que possuem;

f) os órgãos públicos devem responder a pedidos de informação de uma maneira consistente e tempestiva, estabelecendo sistemas e procedimentos transparentes para processar os pedidos;

g) os agentes públicos devem ser obrigados a informar sobre a inexistência da informação.

Em se tratando da realidade brasileira, foi realizada a “Pesquisa Diagnóstico sobre Valores, Conhecimento e Cultura de Acesso à Informação Pública no Poder Executivo Federal Brasileiro”, em dezembro de 2011, pelo professor Roberto Da

Matta. Este pesquisador defende que a política de implementação de acesso à

informação pode ser facilitada ou dificultada, a partir da concepção mais republicana ou mais patrimonialista do servidor público, acerca do papel do Estado.

A pesquisa acima mencionada foi desenvolvida em duas etapas: a) qualitativa, com entrevista feita com 73 autoridades públicas, servidores de vínculo permanente ou ocupantes de cargos de confiança, diretores, chefes de elevado nível hierárquico e oficiais das Forças Armadas e b) quantitativa, com aplicação de questionários para 986 servidores representantes dos diversos órgãos do Poder Executivo Federal que ingressaram na carreira, mediante concurso público.

Dentre outros resultados, este estudo demonstrou que os servidores reconhecem o direito dos cidadãos de requerer qualquer informação pública que está sob a custódia do Estado, embora sintam necessidade de avaliar a pertinência e a relevância da informação solicitada. Um dos problemas identificados pelos servidores foi o modo de produção e de gestão informatizada de processos para o acompanhamento entre a solicitação e a resposta dos pedidos de informação, visto

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que em alguns órgãos funciona a “cultura do pendrive” e outros, em situação mais crítica vivem a “cultura do papel”.

Alguns órgãos possuem sistemas informatizados, controles de estatísticas de atendimento, gestão eletrônica de documentos, gestão informatizada de processos, diversos canais de atendimento ao público e estão prontos para fornecer informações por meio eletrônico e cópias digitalizadas de processos em CDs e DVDs. Outros, ainda estão se esforçando para conseguir acompanhar o fluxo entre a solicitação e a resposta, sem um sistema informatizado que registre os pedidos de informação realizados e permita monitorar a entrega destas informações. (DA MATTA, 2011, p.12)

Com relação à capacidade da Administração para implementar a Lei de Acesso à Informação, a maioria dos servidores entrevistados considera que o Governo precisaria passar por mudanças de ordem cultural, organizacional ou operacional para implementar a LAI, apontando os seguintes principais problemas:

a) falta de organização, planejamento e sistematização das informações de cada área;

b) limitada capacidade de resposta em caso de aumento significativo da demanda por informações;

c) baixa interoperabilidade dos sistemas e bancos de dados das diferentes áreas e até mesmo dentro de um mesmo órgão;

d) baixa confiabilidade das bases de dados existentes, motivando temores de que os erros dos sistemas venham a ser utilizados de forma inadequada e danosa para o Estado ou para o governo;

e) carência de recursos humanos destinados ao atendimento das solicitações de dados e informações e também de sua disponibilização proativa em face de maiores exigências de clareza, detalhamento e interatividade; f) perigo de a nova legislação cair em descrédito por falta de condições

necessárias e suficientes a sua efetividade.

A implementação é o processo que efetiva algo que foi idealizado, isto é, significa colocar em prática aquilo que foi planejado. Na opinião de Angélico (2012), as dificuldades desta etapa vêm sendo alvo de estudos acadêmicos. Neuman e Calland (2007) esclarecem que a aplicação de uma legislação sobre o direito à informação passa por um processo de três fases: aprovação, implementação da lei e

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