FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA E
CONTABILIDADE
REBECA ROCHA SOUSA
O USO DO„EFEITO CARONA‟ NO ÂMBITO DO INSTITUTO DE
PESOS E MEDIDAS DE FORTALEZA: ECONOMIA PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Fortaleza – CE
2017
O USO DO „EFEITO CARONA‟ NO ÂMBITO DO INSTITUTO DE
PESOS E MEDIDAS DE FORTALEZA: ECONOMIA PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Monografia apresentada ao Curso de Administração do Departamento de Administração, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Administração. Orientadora: Professora Dra. Kilvia Souza Ferreira.
Fortaleza - Ceará 2017
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Universitária da FEAAC Sousa, Rebeca Rocha
O uso do „efeito carona‟ no âmbito do Instituto de Pesos e Medidas de Fortaleza: economia para a Administração Pública / Rebeca Rocha Sousa - 2017
44 f.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação) – Universidade Federal do Ceará. Curso de Administração, Fortaleza, 2017.
Orientação: Professora Dra. Kilvia Souza Ferreira.
1. Central de Licitações da Prefeitura Municipal de Fortaleza. 2. Administração Pública Municipal. 3. Procedimentos licitatórios I. Sousa,
O USO DO “EFEITO CARONA” NO ÂMBITO DO INSTITUTO DE PESOS E MEDIDAS DE FORTALEZA: ECONOMIA PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Monografia apresentada ao Curso de Administração do Departamento de Administração, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Administração. Orientadora: Professora Dra. Kilvia Souza Ferreira.
Aprovada em: ____/____/______
BANCA EXAMINADORA
________________________________________ Profª. Drª. Kilvia Souza Ferreira, Ms. (Orientadora)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________ Profª. Drª Márcia Zabdiele Moreira
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________ Profª. Drª Alane Siqueira Rocha
O presente trabalho visa oferecer uma análise sobre o processo de licitações no âmbito do Instituto de Pesos e Medidas de Fortaleza – IPEM/Fort, especificamente no que tange ao processo de adesão à Ata de Registro de Preços, processo esse também conhecido popularmente como “efeito carona”. Espera-se que a adoção a este tipo de processo traga vantagem econômica à Administração Pública, mais especificamente, ao órgão o qual pega carona. O estudo tem como objetivo analisar os aspectos e mecanismos que valorizem a aplicação do processo no procedimento das compras e contratações para as atividades administrativas e, desta forma, verificar e constatar a real efetividade e economicidade da aplicabilidade do processo no cotidiano da Instituição tomada como estudo de campo. Quanto aos aspectos metodológicos, a proposta é investigada através de pesquisa bibliográfica, buscando, entretanto, uma confirmação sobre a economicidade nos processos de compras através do “efeito carona”. Para isso, foram aplicados dois modelos de formulários, a partir dos quais foi possível coletar dados verídicos de processos licitatórios do IPEM/Fort, os quais puderam auxiliar à pesquisa na finalidade de verificação e comprovação da proposta.
Palavras-chave: Processo de licitações. Efeito carona. Compras e contratações. Administração Pública. Economicidade.
ABSTRACT
This work therefore aims to offer an analysis of the bidding process within the scope of the Instituto de Pesos e Medidas de Fortaleza - IPEM/Fort, specifically regarding the process of adhesion to the Price Registration Act, a process also known as " ride". It is expected that the adoption of this type of process will bring an economic advantage to the Public Administration, more specifically, to the body that hitchhikes. The objective of this study is to analyze the aspects and mechanisms that value the application of the process in the purchasing and contracting procedure for administrative activities and, in this way, verify and verify the real effectiveness and economicity of the applicability of the process in the daily life of the Institution taken as study of field. As for the methodological aspects, the proposal is investigated through a bibliographical research, seeking, however, a confirmation on the economy in the shopping processes through the "carpool effect". In order to do so, two models of forms were applied, from which it was possible to collect true data from IPEM / Fort bidding processes, which could aid the research in the purpose of verifying and proving the proposal.
Keywords: Bidding process. Carpool effect. Purchases and contracting. Public Administration. Economicity.
Gráfico 1 – Representação do Formulário I...34 Gráfico 2 - Representação do Formulário II...35
1 INTRODUÇÃO ... 7
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 10
2.1 Administração Pública Patrimonialista ... 11
2.2 Administração Pública Burocrática ... 12
2.3 Administração Pública Gerencial ... 13
3 LICITAÇÃO ... 15 3.1 Conceito ... 16 3.2 Modalidades de Licitação ... 17 3.3 Princípios da Licitação ... 20 3.3.1 Princípio da Legalidade ... 21 3.3.2 Princípio da Impessoalidade ... 21 3.3.3 Princípio da Igualdade ... 22
3.3.4 Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa ... 22
3.3.5 Princípio da Publicidade ... 24
3.3.6 Princípio da Eficiência ... 24
3.3.7 Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório ... 25
3.3.8 Princípio do Julgamento Objetivo... 26
4 O PROCESSO DE ADESÃO À ATA DE REGISTRO DE PREÇOS E COMO ELE SE APLICA AO INSTITUTO DE PESOS E MEDIDAS DE FORTALEZA ... 27
5 METODOLOGIA... 32
6 RESULTADOS E DISCUSSÕES ... 34
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 37
REFERÊNCIAS ... 39
1 INTRODUÇÃO
O Município de Fortaleza realiza os procedimentos licitatórios de interesse dos órgãos e entidades da Administração Pública Municipal Direta e Indireta, com a finalidade de proceder à padronização, alcançar a economicidade nas contratações públicas, a transparência nos processos licitatórios e a uniformização dos procedimentos, através da Central de Licitações da Prefeitura Municipal de Fortaleza (CLFOR).
Além disso, o Município de Fortaleza criou o Portal de Compras visando reunir em um só ambiente todas as informações sobre os procedimentos de compras da Prefeitura de Fortaleza, incluído os do Instituto de Pesos e Medidas do Município de Fortaleza (IPEM/Fort). Nele são disponibilizadas informações e serviços a todos os envolvidos no sistema de compras, propiciando facilidades para o exercício das funções do servidor público, responsável pelas compras públicas, e para o fornecedor, quem vende à Prefeitura.
O processo de licitação é, em si, um processo complexo, bem como um tema de ampla extensão e profundidade. Dentro dessa gama de conceitos e métodos estabelecidos à Administração Pública, o IPEM/Fort utiliza-se de um procedimento legalmente aceito e o qual decorre diretamente dos procedimentos licitatórios, a adesão à Ata de Registro de Preços (ARP), ou, como é popularmente conhecido, o “efeito carona”.
O “efeito carona” permite que um órgão não participante de determinado processo de licitação, o qual tenha originado uma ARP, possa utilizar-se de tal ata sem que este seja obrigado a realizar um novo processo de licitação. Daí o nome comum “efeito carona”, pois retoma ao ato de o órgão “pegar carona” em um registro que não o seu. Tal processo parte da premissa de que seja devidamente comprovada vantagem econômica quando de sua adoção. Dessa forma, esta monografia tem o objetivo de analisar os efeitos do procedimento de adesão à Ata, adotado pelo administrador público, de modo a discutir a questão de o processo apresentar-se como um mecanismo a favor da Administração Pública, que valoriza a aplicação da eficiência, da economicidade e da transparência durante o procedimento das compras e contratações para as atividades administrativas, especificamente no Instituto de Pesos e Medidas do Município de Fortaleza.
Diante dessas formulações, no decorrer deste trabalho monográfico, procurar-se-á responder a questões importantes, tais como:
a) A importância do procedimento licitatório no âmbito da Administração Pública para a realização das compras e contratações.
b) Qual a efetividade da adesão ao „efeito carona‟ promovida pelo IPEM/Fort nos Registros de Preços de outros órgãos e instituições? Há, de fato, economia quanto à adoção desse processo?
Faz parte deste trabalho a análise de procedimentos conceitual e histórico sobre Administração Pública, licitações e o IPEM-Fort. Foram realizadas pesquisas bibliográficas (obras teóricas) e verificação de portais eletrônicos governamentais e ações da Administração Pública Municipal sobre a temática, assim como leis adotadas que estimulem a busca pela aplicação dos Princípios da transparência, eficiência e economicidade nas compras e contrações.
No que se refere aos aspectos metodológicos, as hipóteses são investigadas através de pesquisa bibliográfica com o fim de aprimorar e aumentar o conhecimento, buscando, entretanto, uma confirmação sobre a economicidade nos processos de compras através do „efeito carona‟. Quanto aos objetivos, a pesquisa é exploratória, definindo objetivos e buscando maiores informações sobre o tema em questão, e descritiva, descrevendo fatos, natureza, características, causas e relações com outros fatos.
O trabalho apresenta, inicialmente, esta introdução onde se descrevem seus objetivos, as perguntas de partida do estudo, sua metodologia e a estrutura e organização das seções. No segundo capítulo, apresentam-se o conceito de Administração Pública, e sua evolução. Discorre-se ainda sobre a importância da matéria como ciência e se discute a sua relevância dentro do contexto que envolve o tema.
Na terceira seção, analisa-se o processo de licitação, seu conceito, modalidades e os princípios que regem a seriedade das compras e contratações para o Município.
A quarta seção trata-se do principal objeto de estudo deste trabalho: o „efeito carona‟ e o IPEM/Fort. Serão estudados os conceitos, origens, possibilidades de aplicação, vantagens e desvantagens de utilização do “efeito carona” para a Administração Pública, bem como a necessidade e importância do IPEM/Fort, o início do processo Administrativo, sua fase interna e externa, bem como as especificidades do „efeito carona‟ na ata de registro de preços, no tocante a economia de recursos.
Na quinta seção apresentam-se os aspectos metodológicos utilizados para a elaboração e o desenvolvimento deste projeto. Em seguida, na sexta seção, são expostos, de
modo explicativo, os dados coletados em campo por meio de formulários desenvolvidos exclusivamente com este intuito.
Por fim, na seção de número sete, discute-se a que conclusões podem-se chegar levando em consideração todos os assuntos bibliográficos estudados ao longo do projeto, bem como a observação da aplicabilidade desses conceitos à prática do Órgão e da Administração Pública. O foco principal do presente trabalho foi demonstrar se há economicidade quando ocorre a adesão, isto é, o „efeito carona‟ utilizado pelo IPEM/Fort.
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública tem por finalidade proporcionar maior bem-estar social para a população, cujos agentes públicos devem cumprir suas ações embasadas nos princípios da administração pública elencados na Constituição Federal de 1988.
A Constituição de 1988 ditou regras e normas fundamentais para a Administração Pública, que são diretrizes destinadas aos agentes públicos, visto que estes são submetidos ao império da Lei.
O entendimento de Meirelles (2013) sobre Administração Pública traz que nela não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
Invocando ainda Meirelles (2013, p. 95), “a Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”. Para o autor, administrar no ambiente público é prestar e executar os serviços públicos com a finalidade de fazer algo útil para a população. Constata-se que há uma correlação entre o Serviço Público e a Administração Pública, Constata-sendo observado que a prestação dos serviços públicos é promovida diretamente pela Administração ou por delegação.
O Brasil tem registrado na sua história a presença forte do coronelismo e do clientelismo, onde esses misturavam o dinheiro público com o dinheiro privado, embora, a Administração Pública tivesse a missão de arrecadar tributos e aplicar os recursos em prol da coletividade.
De pronto é curioso trazer algumas informações sobre o tipo de Administração na época do Império. Segundo Pereira (1996), nesse período a forma de governo era a monarquia, caracterizando-se pela dinástica e hereditariedade. O trono dos pais, reis e rainhas, passava do pai para o filho mais velho, quando o rei morria ou quando este abdicava do citado trono. É comprovadamente um sistema centralizado, comandado pelo Rei.
Portanto, no período Imperial o monarca tomava a decisão final e absoluta sobre seus assuntos. A liberdade pessoal e econômica de todos os cidadãos era limitada, exceto a dos integrantes da nobreza e da aristocracia.
A Administração Pública tem princípios e características que não podem ser confundidos com os da administração das empresas privadas, ao passo em que se apresenta na forma de três modelos: 1
a) Administração Pública Patrimonialista; b) Administração Pública Burocrática; e c) Administração Pública Gerencial.
Ainda conforme dispões Pereira (1996), no modelo patrimonialista, que foi característico do início da República até a década de 1930, prevalecia a ideia da rés pública, confundida com a rés príncipe. Já partir do governo Vargas é implementado, na estrutura da Administração Pública brasileira, o modelo burocrático Weberiano, baseado no formalismo, na impessoalidade, na hierarquia e no mérito como critério de evolução na carreira.
Na década de 1990, influenciado por ideias neoliberais, é implementado no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir dos diagnósticos do Plano de Reforma do Aparelho do Estado comandado por Bresser Pereira, o modelo gerencial de Administração Pública, de característica finalista, priorizando o controle a posteriori e identificando o cidadão como cliente.
2.1 Administração Pública Patrimonialista
Nos Estados absolutistas predominou a administração patrimonialista em que apenas uma pequena parcela das pessoas (a nobreza) tinha propriedade sobre as terras, cuja gestão pública e a gestão de negócios privados se confundiam. Nesse tipo de administração, os cargos públicos eram ocupados por indicação política do soberano, cabendo muitas vezes aos seus familiares e outras vezes aos „amigos‟ de sua confiança. Esse tipo foi abolido com o fim das monarquias absolutistas e a ascensão da burguesia e do Estado liberal.
No entendimento de Pereira (1998), na Administração Pública Patrimonialista o aparelho do Estado é uma extensão do poder do soberano, cujos servidores possuíam status de nobreza real. Outra característica se refere a res pública que não é diferenciada da privada, sendo a corrupção e o nepotismo predominante nesse tipo de administração. Os cargos públicos eram exercidos por pessoas das relações pessoais do rei.
1
Disponível em <www.bresserpereira.org.br/documents/mare/planodiretor>. Acesso em 26 de outubro de 2017.
Nesse tipo de Administração o povo pagava seus impostos e raramente retornavam para a população. A publicidade e transparência na utilização dos recursos públicos eram inexistentes, já que não ocorria a divulgação dos atos. Os casos judiciais idênticos eram julgados diferentes, pois dependiam das condições dos laços existentes entre o interessado e o rei. O rei mandava e sua palavra era incontestável, era uma ordem. Percebia-se que não havia separação de poderes: executivo, legislativo e judiciário.2
2.2 Administração Pública Burocrática
A administração burocrática surgiu nos principais países europeus e nos Estados Unidos, no século XIX, e advém dos entes planejados cuja operação é considerada máquina. Nasceu como um ente administrativo representando um progresso, sob o aspecto moral e de gestão na administração pública.
Segundo Pereira (1996), a administração pública burocrática foi adotada em substituição à administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas e na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos.
Vê-se, na Administração Pública Burocrática, que há uma desconfiança prévia dos “chefes” e dos cidadãos cujos serviços são dirigidos. Ela surgiu para coibir os excessos cometidos pela administração patrimonialista, contudo ela compõe parte da administração empresarial e pública, a partir da década de 1940.
Essa Administração segue o modelo racional-legal, funciona com base em normas, leis e regulamentos, independentemente das vontades pessoais dos agentes. Entre as principais características do modelo burocrático estão o profissionalismo, a impessoalidade e o formalismo.
Oportuno mencionar que o profissionalismo relaciona-se com a meritocracia e a instituição de planos de carreira. Já a impessoalidade segue as normas e procedimentos, haja vista que o agente público não pode utilizar seu entendimento pessoal para exercer suas funções dentro da organização. Nesse tipo de administração as relações organizacionais ocorrem em termos de cargos e funções. O formalismo é predominante, já que diz respeito à utilização de formulários, rotinas padronizadas e comunicações por escrito.
2
Disponível em <http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/os-modelos-de-administra-pública-patrimonialista-burocrática>. Acesso em 23 de outubro de 2017.
Para que o interesse público se sobreponha ao privado e os resultados sejam obtidos, o administrador deve introjetar mecanismos que valorizem a aplicação da eficiência, da economicidade e da transparência durante o procedimento das compras e contratações para as atividades administrativas, especificamente do Instituto de Pesos e Medidas do Município de Fortaleza. Por isso, este trabalho tem como objetivo oferecer uma análise sobre o processamento das licitações no âmbito dessa Instituição, principalmente no que se refere à adoção do “efeito carona” na Ata de Registro de Preços.
2.3 Administração Pública Gerencial
No período de busca pelo Estado do Bem Estar Social, o modelo da Administração Pública era o Burocrático e não correspondia mais às necessidades da sociedade, sendo, paulatinamente, substituído pelo modelo gerencial.
Em 1985, as ações do Estado se voltaram para o reconhecimento dos direitos do cidadão, razão pela qual procurou descentralizar e desconcentrar as ações da administração. Este modelo gerencial foi ratificado pela Constituição Federal de 1988.
Na mudança da administração pública burocrática para a gerencial, o discurso de Bresser Pereira (1998), inclusive através do PDRAE, era o de aproveitar os aspectos positivos da administração burocrática e eliminar o que se julgava não mais servir. Destacou que se criassem certas instituições burocráticas como para concurso e processo seletivo público e de sistema de remuneração, porém estas deveriam ser flexíveis para não chocarem-se com os princípios da administração pública gerencial e, sobretudo, não impedir a recompensa por mérito pessoal.
A transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial baseou-se no emprego de ideias e ferramentas de gestão mais recentes do setor privado, como é o caso dos programas de qualidade, da reengenharia organizacional, da terceirização, do planejamento estratégico e de outras que teriam sido criticamente adaptadas ao setor público (PAULA, 2005).
A Administração Pública Gerencial surge para romper com a administração pública burocrática, flexibilizando alguns dos seus princípios, estando apoiada, de certa maneira, na administração burocrática. Nessa Administração identifica-se um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho e o treinamento sistemático.
A administração pública gerencial se espelha simplesmente na administração de empresas, porém enquanto a administração de empresas visa o lucro privado, a administração pública gerencial está voltada para o interesse público.
De acordo com Brasil (1995), o Estado levantou a reconstrução sobre algumas questões apontadas como importantes para a reflexão e condução a um Estado gerencial:
a) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas podem ser eliminadas? Ou devem ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público não estatal? Ou então para o setor privado?
b) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deve o Estado criar novas instituições?
c) Para exercer as suas funções o Estado necessita do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores são satisfatórias? Dispõe-se de uma política de recursos humanos adequada?
d) As organizações públicas operam com qualidade e eficiência? Seus serviços estão voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou estão mais orientadas para o simples controle do próprio Estado? O modelo gerencial foi aprofundado na década de 1990, através da Emenda Constitucional da Reforma Administrativa nº 19/98, definidora do papel do Estado, pois, buscou aproximação com a população, tendo como destaque o orçamento participativo e os Conselhos Municipais. O Brasil ainda tenta consolidar o modelo gerencial a ser adotado pela Administração Pública, para que a eficiência possa garantir a correta aplicação dos seus recursos financeiros. Entretanto, o modelo burocrático jamais será extirpado na sua essência, já que são as normas que ditam o agir da Administração Pública.
3 LICITAÇÃO
A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e suas alterações, sucede ao Decreto-lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, e representa uma sensível evolução histórica desde o velho Código de Contabilidade, de 1922, e do Decreto-lei nº 200, de 1967, que tratava de licitações, sobre o qual já foi comentado na seção anterior.
O procedimento licitatório foi consagrado na Constituição do Brasil de 1988, apresentando-se como um dos principais instrumentos de controle da aplicação dos recursos públicos por parte da sociedade, além de ser de grande valia para a Administração Pública. Está disposto no inciso XXI do art. 37, obrigando a realização do processo licitatório para contratação com os entes públicos:
XXI. Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Mazza (2014) descreve a licitação como sendo um ato formal e vinculado em que a Administração Pública divulga um chamamento convocando através de um Edital, onde constam todas as condições estabelecidas em ato próprio, para que as empresas interessadas apresentem propostas para contratação de bens, obras e serviços ou aquisição de bens. O objetivo da licitação é garantir a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, assegurando igualdade entre interessados e buscando o maior número de concorrentes para facilitar aos órgãos públicos a aquisição de bens, a prestação de serviços ou a execução de obras mais convenientes a seus interesses.
As exigências demasiadas e rigorismos inapropriados devem ser de pronto afastados dos editais, pois a ampla concorrência é sempre salutar para os órgãos e instiuições públicas. Estão sujeitos à regra de licitar, além dos órgãos integrantes da Administração Direta, as Autarquias, as Fundações Públicas, as Empresas Públicas, as Sociedades de Economia Mista, os Fundos Especiais e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Quando os órgãos da Administração Pública definem o que querem contratar, obrigam-se, inicialmente, estimar o valor total do objeto, mediante orçamento básico, a ser
obtido através das Tabelas Oficiais ou pela realização de pesquisa de mercado, cujo levantamento poderá ser obtido junto às empresas, sites, ou por outras licitações.
Deve-se ainda verificar se há previsão de recursos orçamentários para o pagamento da despesa e se esta se encontra em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Após a apuração da estimativa, deve ser escolhida a modalidade de licitação adequada.
3.1 Conceito
Conceituar o termo licitação utilizado por diversas vezes neste trabalho é fundamental, pois foram consultados vários doutrinadores para a elaboração deste trabalho, apresentando definições semelhantes. A seguir, o entendimento de alguns dos mais renomados autores.
Meirelles (2003, p. 264), ao definir o significado de licitação, já a vincula ao cumprimento de alguns princípios administrativos:
Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos.
A definição de licitação no magistério de Justen Filho (2008, p. 87) é concebida como:
É um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de seleção da proposta de contratação mais vantajosa, com observância do principio da isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência.
Para Carvalho Filho (2007, p. 209 e 210):
Licitação é o procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos - a celebração de contrato, ou a obtenção de melhor trabalho técnico, artístico ou científico.
Como se constata, os conceitos acima transcritos são semelhantes, não havendo divergências de entendimento quanto ao significado de licitação.
Na lição de Mello (2004, p. 483):
Licitação – em suma síntese – é um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na ideia de competição a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir.
3.2 Modalidades de Licitação
As modalidades de licitação têm características próprias, destinando-se a determinados tipos de contratação. A licitação é o gênero, do qual as modalidades são as espécies. Desta forma, é possível aplicar a essas espécies os preceitos genéricos da licitação, enquanto os específicos regem cada modalidade em particular.
As modalidades de licitação estão previstas no artigo 22, da Lei de Licitações. São elas:
a) Concorrência; b) Tomada de preços; c) Convite;
d) Concurso; e
e) Leilão ou por pregão, criada pela Lei nº 10.520, a partir de 17 de julho de 2002.
A Lei nº 10.520 instituiu, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, como dispõe:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
O pregão, esta nova modalidade de licitação, se junta às configurações disciplinadas pela Lei nº 8.666/93, alterada e consolidada, tão praticadas pela Administração Pública, sendo oportuno entender os ditames dos autores sobre a matéria.
A Concorrência Pública é a modalidade de licitação para contratar obras e serviços de grande vulto, exatamente porque os recursos orçamentários a serem utilizados são mais elevados. Essa modalidade é a que apresenta, em seu procedimento, maior rigor formal, exigindo ampla divulgação, despertando interesse da sociedade, dos Poderes Constituídos, dos Tribunais de Contas, e da grande imprensa. Portanto, é imperioso que os servidores públicos responsáveis pela realização das Concorrências, sigam os princípios condutores da Licitação para a obtenção da proposta mais vantajosa, através do julgamento objetivo, propiciando o sucesso das contratações futuras frente à complexidade e importância das mesmas.
Estimando-se o valor do contrato posterior, a concorrência é a modalidade obrigatória em razão de determinados limites, que por sua vez se sujeitam a revisões periódicas. Contudo, independentemente do valor, a lei prevê que a modalidade concorrência deve ser adotada nos seguintes casos: a) compra de bens imóveis; b) alienações de bens imóveis para as quais não tenha sido adotada a modalidade leilão; c) concessões de direito real de uso, serviço ou obra pública; d) licitações internacionais; obras e serviços de engenharia.
Versa o Estatuto das Licitações e Contratos Públicos que a concorrência é obrigatória quando, havendo parcelamento, o valor das licitações das parcelas, em conjunto, corresponda a montante igual ou superior ao previsto para a modalidade concorrência.
Para participação dos licitantes na Concorrência Pública Nacional não se exige registros prévios ou cadastro dos interessados. É imperativo, contudo, que satisfaçam às condições prescritas em edital.
O conceito exato de Tomada de Preços dado pela Lei Nº 8.666/1993 (art. 22, § 2º) está claro na Norma: “§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.”
A Tomada de Preços (TP), portanto, é modalidade para quem já esteja cadastrado, também podendo participar dela quem atenda a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia antes de as propostas serem recebidas.
Nas palavras de Justen Filho (2009, p. 389):
Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas (§ 3º do Art. 22, lei 8.666/93).
No Convite é a administração pública quem escolhe e convida um mínimo de três participantes, cadastrados ou não, para então disputarem pelo menor preço quem dentre os convidados irá fornecer o objeto a ser adquirido pelo Poder Público. Atualmente é pouco utilizado.
A Lei de Licitações e Contratos Administrativos (LLCA), em seu art. 22, § 4º, traz o conceito de concurso, in verbis:
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 dias.
A Lei nº 8.666/93 não estabeleceu regras específicas acerca do concurso. O edital será a norma fundamental (vide o art. 52, caput, § 1º, incisos I a III, e § 2º, da Lei nº 8.666/93, adiante comentados) a ser observada, respeitado o balizamento delineado pelo art. 22, § 4º, da LLCA, e aplicando-se, em caráter subsidiário, os princípios jurídicos fundamentais expressos nela.
A definição legal de Leilão está expressa no art. 22, § 5º, da Lei nº 8.666/93:
Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19 (quando a origem do bem for derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento), a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
Ante a inovação da tecnologia houve a necessidade de se utilizar mecanismos mais avançados para realização das Licitações, assim, com a edição da Medida Provisória nº 2.026/2000, foi instituída uma nova modalidade de licitação, denominada pregão, posteriormente convertida na Lei Federal nº 10.520 de 17.07.2002.
A Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns.
A definição de Pregão para Maurano (2003, p. 89) é de fácil compreensão:
O pregão foi concebido para permitir à Administração atender às suas necessidades mais simples, de modo mais rápido e econômico. A rapidez e a economia proporcionadas pela utilização do pregão advêm de características próprias desta modalidade, como a inversão da fase de habilitação, a simplificação do procedimento e a possibilidade de lances verbais, não previstas para as demais modalidades.
O pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns em que a disputa pelo fornecimento é realizada em sessão pública presencial ou eletronicamente, através de propostas e lances, para classificação e habilitação do licitante com a oferta de menor preço.
Constata-se que é imperiosa a obrigação prévia do procedimento licitatório para celebração de contratos e negócios comerciais e jurídicos entre particulares e Estado, sendo uma regra fundamental do ordenamento jurídico brasileiro. Assim, entende-se não haver dúvidas que o procedimento licitatório é obrigatório, e não facultativo para a Administração Pública.
3.3 Princípios da Licitação
Durante a pesquisa deste trabalho constatou-se que para se realizar licitação há uma série de princípios a serem cumpridos e para melhor entendimento transcreve-se o conceito sobre Princípios na acepção lógica da palavra por Reale (1980, p. 299):
[...] os princípios são verdades fundantes de um sistema de conhecimento, como tais admitidas por serem evidentes ou por terem sido comprovadas, mas também por motivos de ordem prática de caráter operacional, isto é, como pressupostos exigidos pelas necessidades de pesquisa e da praxis.
Antes da Constituição de 1988, os princípios relativos à Administração Pública não estavam expressos nos textos constitucionais, e sim na legislação infraconstitucional. Esses princípios estão consagrados no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, cujo inciso XXI é regulamentado pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, instituidora de normas para licitações e contratos da Administração Pública:
Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Encontra-se na Lei nº 8.666/93, no art. 3º a previsão sobre o princípio: Art. 3º. - A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos. (BRASIL, 1993).
3.3.1 Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade está expresso como determinação legal, na Constituição Federal, sendo ele de observação obrigatória. Encontra-se expresso no artigo 5°, inciso II, quando garante a liberdade dos cidadãos ao prever que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo que não seja previsto em lei.
O Princípio da Legalidade é considerado uma das bases reguladoras do comportamento dos cidadãos e dos órgãos do governo, com vistas à garantia da paz social e da segurança jurídica, o que é considerado fundamental para o Estado de Direito. No artigo 37, caput, da Carta de 1988 é concebido como o princípio que deverá ser obedecido por toda a Administração Pública, em todos os níveis.
Em decorrência do princípio da legalidade, é costumeira a afirmação de que a Administração Pública não pode agir contra a lei ou além da lei, só podendo agir nos estritos limites da lei.
Essa é a principal diferença do princípio da legalidade para os particulares e para a Administração Pública, pois aqueles podem fazer tudo que a lei não proíba, enquanto esta só pode fazer o que a lei determina ou autoriza.
3.3.2 Princípio da Impessoalidade
Impessoal é o que não pertence a uma pessoa em especial. Alguns autores tratam o princípio da impessoalidade como sinônimo da finalidade. O princípio da impessoalidade objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem na mesma situação jurídica.
Durante o exercício da função pública o agente público deve tratar indistintamente a todos sem discriminação, sem benefício ou perseguição. Por outro lado, a impessoalidade estabelece que Administração Pública não deva conter a marca pessoal do administrador, ou seja, os atos públicos não são praticados pelo servidor, e sim pela Administração a que ele pertence.
“O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal” (MEIRELLES, 2013, p.95). E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.
3.3.3 Princípio da Igualdade
O princípio da igualdade, também conhecido como princípio da isonomia, também está na Constituição Federal de 88, erigido como um dos basilares no caput do artigo 5º da Carta Magna: "artigo 5º Todos são iguais perante a Lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se a brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes."
O princípio da isonomia significa que além de permitir a participação de todos os interessados, os concorrentes devem receber do administrador público o mesmo tratamento, sem diferenciação por privilégios ou perseguições.
Como um dos principais princípios das licitações públicas é o da igualdade, vedando a existência de quaisquer privilégios para os participantes do certame, havendo distorções deve o órgão licitante promover a equalização dos licitantes, excluindo fatores que possam favorecer um ou outro licitante. É evidente que privilégios não podem ser concedidos pelo órgão licitante ou pela Administração Pública. O princípio da igualdade já está consolidado no âmbito das Licitações, por ser a base de onde derivam os outros princípios. A própria licitação visa garantir a igualdade dos administrados.
3.3.4 Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa
Os romanos já diziam que non omne quod licet honestum est, que significa: nem tudo o que é legal é honesto.
Segundo Ferreira (1997), a palavra “moral” tem a seguinte significação: “Moral. [Do lat. Morale, „relativo aos costumes‟.] S.f. 1. Filos. Conjunto de regras de conduta consideradas como válidas, quer de modo absoluto para qualquer tempo ou lugar, quer para grupo ou pessoa determina”.
A moralidade trata dos deveres e do modo de proceder dos homens segundo a justiça e a equidade natural. Com o advento da Carta Constitucional de 1988, a moralidade foi elevada no direito positivo brasileiro como princípio constitucional, nos termos do artigo 37, caput, que estabelece diretrizes à Administração Pública. Também o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, prevê a possibilidade de anulação de atos lesivos à moralidade administrativa. E foi introduzido como princípio básico no caput. do art. 3º da Lei nº 8.666/93.
Meirelles (2000, p.83), sintetizando as lições de Maurice Hauriou, o principal sistematizador da teoria da moralidade administrativa, assim se manifesta:
A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto da validade de todo ato da Administração Pública (Const. Rep., art. 37, caput) Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”. Desenvolvendo a sua teoria, a moralidade trata dos deveres e do modo de proceder dos homens segundo a justiça e a equidade natural. (...) Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos – non omne quod licet honestum est. A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a finalidade de sua ação: o bem comum.
Ainda em acordo com Meirelles (2000), a moralidade deve se relacionar às regras de conduta da administração que em determinado ordenamento jurídico, são consideradas os paradigmas de comportamento que uma sociedade deseja e espera dos seus administradores públicos.
De certo modo, o princípio da moralidade exige que os atos, contratos e procedimentos administrativos devam ser executados à luz da lei, da lealdade e da boa-fé para com a sociedade. Com a prática desse princípio a Administração evita qualquer lesão moral provocada por ações públicas destituídas de probidade e honradez. Razão para que o administrador não se limite a cumprir friamente o texto da lei, devendo, além disso, atender à moralidade administrativa e à sua finalidade, que é a realização do interesse público.
3.3.5 Princípio da Publicidade
A publicação dos atos e contratos administrativos é condição sine qua nom para sua eficácia, ou seja, enquanto não publicado não produz efeitos jurídicos. A publicação é realizada pela Imprensa Oficial e, com o avanço tecnológico, os atos, contratos, editais, convênios, programas, serviços e pareceres são divulgados pela internet em sites oficiais, tornando mais acessível a informação e propiciando maior transparência do proceder da Administração Pública.
É obrigatório que o Poder Público aja com transparência, pois todo cidadão tem direito à informação, sendo de suma importância o acesso, não só para conhecer a prática administrativa, mas os setores responsáveis pela execução das obras, aquisição de bens ou materiais destinados aos órgãos públicos. Pela publicitação e divulgação dos atos, a sociedade pode acompanhar a aplicação correta dos recursos públicos e exigir o alijamento dos maus executores dos serviços.
3.3.6 Princípio da Eficiência
O Princípio da Eficiência foi introduzido através da Emenda Constitucional nº 19, de 4 e junho de 1998, quando da reforma administrativa do Estado.
Na conceituação proposta por Moraes (2002 p.28) em Reforma Administrativa: Emenda Constitucional nº 19/98:
O princípio da eficiência é o que impõe à administração pública, direta e indireta, e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos, de maneira a evitarem-se os desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. É comum as acusações à Administração Pública brasileira sobre a baixa qualidade dos serviços, com a manifestação constante do usuário, acerca da falta de estrutura, do péssimo tratamento por parte do agente público. São queixas diárias como ausência de postos de saúde, falta de medicamentos, carência de médicos, ensino público deficiente.
Assim, a eficiência da Administração Pública dar-se-á a partir do momento em que os serviços públicos estejam disponibilizados aos usuários, por meio do agente público capaz e solícito, infraestrutura adequada e serviços que sejam prestados com qualidade para o alcance do interesse público.
3.3.7 Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório
O edital é o instrumento convocatório. É o documento que rege as condições obrigatórias dos atos licitatórios, fixa o seu objeto de forma precisa e enumera os critérios e exigências a serem cumpridos pelas partes interessadas, regulando o desenvolvimento da relação entre a Administração e os licitantes.
Elaborado e publicado o ato de convocação e traçadas as regras do procedimento, a Administração deve-lhe vinculação, passando o edital a constituir lei entre as partes e instrumento de validade dos atos praticados no curso da licitação.
Entende-se, portanto, que, além de cumprirem as regras legais, tanto a Administração Pública quanto os próprios licitantes “não podem desatender às normas e condições presentes no instrumento convocatório. Daí falar-se que o edital é a lei da licitação” (MAZZA, 2014, p.393).
Segundo Furtado (2007), Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, o instrumento convocatório:
É a lei do caso, aquela que irá regular a atuação tanto da administração pública quanto dos licitantes. Esse princípio é mencionado no art. 3º da Lei de Licitações, e enfatizado pelo art. 41 da mesma lei que dispõe que “a Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada” (FURTADO, 2007, p.416).
Entende-se que ao lançar o edital para o público a Administração determina as condições para os interessados participarem do certame, já conhecendo as cláusulas principais do pretenso contrato, uma vez que a minuta do futuro contrato está inclusa como anexo. Em razão dessa transparência, isto é, com a publicidade do edital, os licitantes apresentarão suas propostas com base nesses dados. Portanto, às condições previamente estabelecidas, não poderão ser burladas, pois se assim ocorrer, os interessados que cumpriram as regras editalicias serão prejudicados.
O Edital da licitação tem força legal e vincula os atos e contratos, motivo para ser obedecido na íntegra, dele não podendo a quem interessa disputar o certame. O princípio da vinculação ao instrumento convocatório obriga a Administração a respeitar estritamente as regras que foram previamente estabelecidas para disciplinar o certame, como, aliás, está consignado no art.41 da Lei 8.666.
Esse princípio é amplamente significativo, razão para estar sempre nas pautas dos tribunais acerca das exigências, objetivando também evitar rigorismos formais nos processos licitatórios.
3.3.8 Princípio do Julgamento Objetivo
O princípio do julgamento objetivo é, de forma cristalina, definido nos artigos 44, 45 e 46 da Lei nº 8.666/93. Dizem os artigos 44 e 45:
Art. 44 – No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta Lei.
§ 1º - É vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o princípio da igualdade entre os licitantes. [...].
Art. 45 – O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de Licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
Este princípio indica que no julgamento da licitação a Administração deve observar os critérios objetivos definidos no ato convocatório. Com isso, não será permitida a utilização de fatores subjetivos ou de quaisquer critérios objetivos não previstos no ato convocatório, mesmo que em proveito da Administração Pública.
4 O PROCESSO DE ADESÃO À ATA DE REGISTRO DE PREÇOS E COMO ELE SE APLICA AO INSTITUTO DE PESOS E MEDIDAS DE FORTALEZA
O Registro de Preços está previsto na Lei nº 8.666/93, art. 15, II: “as compras, sempre que possível, deverão: [...] II - ser processadas através de sistema de registro de preços”.
Alguns servidores e responsáveis pelos setores de compras das Administrações Municipais já demonstravam a ideia de que somente poderia ser utilizado o Sistema de Registro de Preços (SRP) através do procedimento conhecido como Pregão, mas a Lei de Licitações traz um comando normativo em seu art. 15, § 3°, I: “para que as compras sejam processadas através do tal sistema, ficando subentendido que abrange apenas a modalidade concorrência e, ainda, não contempla os serviços e obras de engenharia”.
O Decreto nº 3.931, de 19 de setembro de 2001, traz em seu art. 8º:
A ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.
Para Mazza (2014) o sistema de registro de preços é um sistema utilizado para compras, obras ou serviços rotineiros, no qual o Poder Público realiza uma concorrência e, em decorrência desta, a proposta vencedora ficará registrada, podendo, a Administração Pública, utilizar-se desse cadastro quando desejar contratar e quantas vezes for necessário.
Na concepção do autor, “denomina-se „carona‟ a utilização, por uma pessoa jurídica ou órgão público, do registro de preço realizado por outra entidade estatal. A vantagem é que o caroneiro poderá celebrar o contrato de imediato sem necessidade de refazer a licitação” (MAZZA, 2014, p. 411).
O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um procedimento ímpar de licitação que se realiza através das modalidades concorrência ou pregão, onde se pretende escolher a proposta mais vantajosa, com estrita observância nos princípios básicos de licitação, para futura e eventual contratação pela Administração Pública.
O Decreto nº 7.892, de 23 de Janeiro de 2013, regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e trata o seguinte:
Art. 1º As contratações de serviços e a aquisição de bens, quando efetuadas pelo Sistema de Registro de Preços - SRP, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela União, obedecerão ao disposto neste Decreto.
Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:
I - Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras;
II - ata de registro de preços - documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, em que se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas;
III - órgão gerenciador - órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente;
IV - órgão participante - órgão ou entidade da administração pública que participa dos procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preços e integra a ata de registro de preços;
V - órgão não participante - órgão ou entidade da administração pública que, não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços.
Utilizando o entendimento de Fernandes (2006, p. 421 e 422), ele relaciona os requisitos a seguir para adesão à Ata Registro de Preços:
a) Interesse do órgão não participante (carona) em utilizar a Ata de Registro de Preços;
b) Avaliação em processo próprio, interno do órgão não participante (carona) de que os preços e condições do SRP são mais vantajosos, fato que pode ser revelado em simples pesquisa;
c) Prévia consulta e anuência do órgão gerenciador;
d) Indicação pelo órgão gerenciador do fornecedor, com observância da ordem de classificação;
e) Aceitação, pelo fornecedor, da contratação pretendida, condicionada esta à ausência de prejuízo aos compromissos assumidos na Ata de Registro de Preços; e f) Limitação da quantidade a 100% (cem por cento) dos quantitativos registrados na
Ata.
Mazza (2014), em acordo com o estabelecido pela lei 8.666/93, lista também algumas condições para a manutenção do sistema de registro de preços:
a) Utilização da modalidade concorrência, exceto quando couber a utilização do pregão;
b) Controle e atualização dos preços, por meio de sistema;
c) Publicação trimestral dos registros, que deverá ser feita através da imprensa oficial; e
d) A validade do registro não pode superar um ano, ou doze meses.
Os órgãos participantes do SRP têm vantagens em relação aos caronas, pois suas expectativas de consumo já são estipuladas no Edital. Os fornecedores se comprometem em fornecer os itens previstos do SRP, não havendo necessidade de prévia autorização do órgão gerenciador, nem do fornecedor, para fazer uso na Ata.
Já os caronas necessitam de prévia consulta e anuência do órgão gerenciador para utilização da Ata de Registro de Preços. Este indicará o fornecedor ou prestador de serviço, que pode concordar com a contratação solicitada, condicionada a não gerar prejuízo aos compromissos assumidos.
No que tange ao Instituto de Pesos e Medidas de Fortaleza - IPEM/Fort, este tem competência para executar, no Estado do Ceará, todos os serviços de registro, verificação, fiscalização, inspeção, controle de qualidade, exame laboratorial, apreensão, guarda, interdição de produtos irregulares, autuação, aplicação de penalidade, julgamento, execução de dívida ativa e outros serviços técnicos, administrativos e operacionais referentes às atividades de Metrologia Legal, Normalização e Qualidade Industrial.
Sendo uma autarquia municipal, pertencente ao quadro da administração Indireta da Prefeitura Municipal de Fortaleza, atua, entretanto, em função de convênio com o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO), em todo o Estado do Ceará e executa atividades delegadas por este e para este, não se limitando às circunscrições do Município.
É importante salientar também que, o IPEM/Fort opera ativamente por meio de recursos federais, provenientes do convênio anteriormente citado, mas que, apesar disto, sua operacionalização se dá dentro das normas e preceitos tanto municipais, em conformidade com as leis e sistemas da Prefeitura, como federais, em conformidade com as instruções, delegações e sistemas também do INMETRO.
As atribuições do IPEM/Fort, no que diz respeito à metrologia legal e avaliação da conformidade, são delegadas pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO), uma autarquia federal, fazendo parte do sistema de defesa ao consumidor e sendo, portanto, entidade fundamental na proteção dos direitos dos cidadãos nas suas relações de consumo.
Ante o catálogo de serviços que o IPEM/Fort oferece, ele adota um sistema de compras, evidentemente, obedecendo às normas que ditam as condições para realização das licitações, através da inserção de elementos tecnológicos, tão usados no Pregão Eletrônico, modalidade criada com a edição da Medida Provisória nº 2.026/2000, cuja medida foi posteriormente convertida na Lei Federal nº 10.520 de 17.07.2002, bem como a Lei nº 8.666/93 e alterações.
Sabe-se que estão sujeitos à regra de licitar, além dos órgãos integrantes da Administração Direta, as Autarquias, as Fundações Públicas, as Empresas Públicas, as Sociedades de Economia Mista, os fundos especiais e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Para o gestor público comprar bem deve, antes de tudo, promover um planejamento, avaliando a real necessidade e as condições para realizar as compras solicitadas pelos vários ambientes da Instituição.
Neste trabalho enfocam-se as compras no que pertine a Instituição que define o que quer contratar, comprar e adquirir. Assim, é necessário estimar o valor total do objeto, mediante realização de pesquisa de mercado, que poderá ser junto às empresas, nas mídias e nas tabelas utilizadas pelos Estados e União, pois o avanço tecnológico proporciona a obtenção de valores mais próximos aos utilizados pelo comércio em geral.
Após a apuração da estimativa, deve ser escolhida a modalidade de licitação adequada, ou seja, Concorrência Pública, Pregão, Tomada de Preços ou Convite. Há de se registrar que a modalidade introduzida para realização das obras necessárias para a Copa do Mundo – Regime Diferenciado de Contratos (RDC), permaneceu até os dias de hoje, podendo ser adotada pelos entes públicos.
Para o IPEM/Fort, como um Órgão, relativamente, pequeno e não complexo, quando em comparação com as demais estruturas pertencentes à Administração Pública Municipal (Secretarias, hospitais, escolas), o processo de licitação como um todo pode se tornar, por
muitas vezes, não vantajoso, apresentando-se como um processo burocrático e demorado para uma demanda, por vias, quantitativamente irrelevante.
Em contrapartida, surge a possibilidade da adoção do “efeito carona” que, em tese, vem justamente com o intuito de amenizar burocracias e desgastes pertinentes ao processo de licitação, tornando possível, não só ao IPEM/Fort, como a todos da Administração Pública, “pegar carona” em licitações já realizadas por outros órgãos e as quais seus objetos têm a capacidade de atender à demanda. Denota-se, portanto, que é um artifício bastante buscado pelo Órgão, sendo adotado sempre que possível e em conformidade com o estabelecido por lei.
Durante a pesquisa foi constatada que são muitas as vantagens na utilização desse procedimento: primeiro, porque motiva o uso do Sistema Registro de Preços (SRP) por outras entidades, aumentando a credibilidade do Sistema; segundo, porque incentiva a participação, ou seja, quem tiver preços registrados e suportar novos pedidos poderá ser contratado sem licitação por outro órgão ou entidade; e, terceiro, o procedimento é desburocratizante, pois fixa requisitos mínimos para a adesão.
A adesão à Ata de Registro de Preços é, portanto, algo que já vem sendo praticado no âmbito do Instituto de Pesos e Medidas de Fortaleza em razão das vantagens que apresenta, vez que proporciona um sistema de gestão de compras mais customizado, avançando no processo de logística no que se refere ao recebimento, armazenamento e estoque dos seus produtos.
5 METODOLOGIA
Metodologia é o estudo sistemático e lógico dos métodos adotados pelas ciências, seus fundamentos, sua validade e sua relação com as teorias científicas. Evidentemente, que os procedimentos variam de uma área da ciência para outra, por exemplo, da área de exatas para a área de humanas, diferenciadas por seus distintos objetos de estudo, consegue-se determinar alguns elementos que diferenciam o método científico de outros métodos.3
De acordo com Vergara (2007), os tipos de pesquisa podem ser definidos por dois critérios básicos: quanto aos fins e quanto aos meios. Seguindo a linha de pensamento adotada pelo autor citado, pode-se classificar esta pesquisa, quanto aos meios de investigação, como sendo a bibliográfica, desenvolvida a partir de materiais publicados em livros, artigos científicos, dissertações, teses, e outros trabalhos científicos, bem como quantitativa, a qual podemos dizer que leva em consideração a objetividade, ou seja, seus resultados podem ser quantificados por meio da análise dos dados e a utilização de ferramentas estatísticas, como os questionários com respostas únicas ou de múltipla escolha, como é o caso desse trabalho.
No tocante aos fins, a pesquisa pode ser classificada como exploratória, pois busca, inicialmente, aprimorar ideias, definindo objetivos e buscando maiores informações sobre determinado assunto de estudo, no caso, a economicidade na adoção do „efeito carona‟, e como descritiva, pois registra, analisa e correlaciona fatos e fenômenos, descrevendo a situação no momento em que se ocorre a investigação, interpretando a análise proposta.
Para Gil (2008. p.27), a pesquisa exploratória tem como objetivo principal:
Desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias, tendo em vista a formulação de problemas mais precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores. [...] Habitualmente envolvem levantamento bibliográfico e documental, entrevistas não padronizadas e estudos de caso.
Segundo o autor anteriormente referido, as pesquisas exploratórias são as que apresentam menor rigidez no planejamento, pois são planejadas com o objetivo de proporcionar visão geral, de tipo aproximativo, acerca de determinado fato.4
3
<https://adm.catalao.ufg.br/up/567/o/Manual_de_metodologia_cientifica_-_Prof_Maxwell.pdf> . acesso em: 25 nov./2017.
4
Disponível em: <https://ayanrafael.files.wordpress.com/2011/08/gil-a-c-mc3a9todos-e-tc3a9cnicas-de-pesquisa-social.pdf> Acesso em 25/11/2017).
Destaca-se, para a escolha do objeto de estudo deste trabalho, o fato de a pesquisadora possuir amplo e fácil acesso às dependências e atividades do IPEM/Fort, uma vez que mantém vínculo empregatício com a referida autarquia, desenvolvendo em suas funções as atividades de coordenação e direção financeira, as quais se apresentam indiretamente ligadas aos processos de compras e licitações desenvolvidos pelo setor responsável, sendo possível, assim, a realização da coleta de dados e a obtenção de orientações e sugestões para o desenvolvimento do projeto, sem que este esbarrasse em obstáculos futuros.
Para investigar se o „efeito carona‟, de fato, aumenta a economia para a gestão municipal, este trabalho utilizou dados obtidos por meio de um formulário aplicado diretamente ao setor responsável pelo assunto dentro da administração do IPEM/Fort (APÊNDICE A). A variável dependente do modelo é a diferença percentual do valor estimado pela administração, no caso, o valor especificado no processo licitatório e o valor efetivamente pago pelo IPEM/Fort, em um mesmo bem e/ou serviço, após a adesão à ata. Ou seja, ela reflete a economia em favor da administração pública.
O valor estimado é aquele resultante de uma pesquisa de mercado com, no mínimo, três propostas do objeto a ser licitado. Faz-se a média, e o resultado é um valor assegurado através de uma ferramenta chamada intenção de gastos, que se encontra numa ação, do limite anual orçamentário do órgão. Tais informações resultaram da observação da pesquisadora no campo de estudo.
Para a investigação da efetividade quanto à adesão à ata de registro de preços pretendida pelo Órgão, foi utilizado outro formulário (APÊNDICE B), no qual constam dados quantitativos quanto à conclusão, bem sucedida ou não, do processo de adesão à ata, bem como do processo de licitação formal, iniciado e tramitado no próprio IPEM/Fort. As variáveis dependentes para este modelo são os percentuais obtidos através da relação „processos finalizados com sucesso/total de processos finalizados com e sem sucesso‟.
