UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU PROJETO A VEZ DO MESTRE

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

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A RESPONSABILIZAÇÃO DO GESTOR PÚBLICO:

UM OLHAR SOB A ÓTICA DA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA

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Por: Edson Luiz Alves

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Orientadora

Profª. Ms. Maria Lucia de Souza Moreira

Rio de Janeiro 2010

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

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A RESPONSABILIZAÇÃO DO GESTOR PÚBLICO:

UM OLHAR SOB A ÓTICA DA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA

Apresentação de monografia à Universidade Candido Mendes como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública Por: . Edson Luiz Alves

AGRADECIMENTOS

Ao Senhor Jesus, autor e consumador da minha fé. A minha família, grande amor e força. Aos professores do Instituto A Vez do Mestre, incentivadores do conhecimento. Ao Ministério Público Federal, pelo empréstimo de material bibliográfico e por proporcionar amadurecimento à vida profissional.

DEDICATÓRIA

A minha adorável esposa Lídia, pela compreensão, ajuda e apoio incondicional. A minha linda filha Lílian, pela atenção devida. A minha mãe – “velha Dauria”, pelo ensino da importância da probidade. Sobretudo a Deus, pela oportunidade da vida.

RESUMO

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/92) foi criada com a tarefa de dispor sobre a responsabilização do mau agente público no caso de prática de atos de improbidade administrativa, a fim de prevenir e corrigir desvios na gestão pública de forma ampla e irrestrita. Na busca desse propósito, a L.I.A., contando especialmente com a ímpar atuação do Ministério Público, dispõe de sanções e penalidades que serão aplicadas para coibir e erradicar a atuação de gestores públicos ímprobos, visando ao fortalecimento do princípio da moralidade administrativa na Administração Pública. É nesse contexto que se insere o princípio da probidade administrativa na atuação do gestor público, no exercício da função pública, configurando-se instrumento de inestimável valor na desejável administração dos recursos públicos. O presente trabalho procura abordar, a partir dos conceitos insculpidos na Lei de Improbidade Administrativa, a responsabilização do gestor público quando, no exercício da função pública, pratica atos ímprobos. O estudo procura ainda demonstrar a importância do Ministério Público na apuração e responsabilização dos maus administradores da coisa pública. Não obstante, a monografia também se preocupa em reafirmar a relevância do respeito aos princípios constitucionais da Administração Pública, sobretudo ao princípio da moralidade e seu derivado princípio da probidade. De fato, a sociedade precisa travar uma fiscalização constante na atuação de todo e qualquer gestor público, a fim de que os atos administrativos estejam sempre voltados ao seu fim: o bem comum. O respeito ao princípio da probidade administrativa garantirá ao gestor público uma atuação ilibada e responsável, totalmente focada nos interesses da sociedade.

METODOLOGIA

Realização de pesquisa de caráter exploratório, utilizando como instrumento para a coleta de dados a pesquisa bibliográfica em livros, artigos e na internet.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO...08

CAPÍTULO I - O contexto histórico do surgimento da Lei de Improbidade Administrativa...11

CAPÍTULO II - A atuação do Ministério Público na responsabilização do gestor público...16

2.1 – O que é o Ministério Público? ... 17

2.2 – A legitimidade para a atuação do Ministério Público...20

CAPÍTULO III – Os sujeitos da probidade administrativa: agentes públicos ...23

CAPÍTULO IV – O princípio da probidade administrativa ...28

4.1 – Os princípios da Administração Pública...30

4.2 – O princípio da Moralidade Administrativa e o princípio da Probidade Administrativa...31

CAPÍTULO V – Sanções aplicáveis aos gestores públicos na forma da Lei de Improbidade Administrativa ...33

CAPÍTULO VI – Medidas preventivas para o controle na atuação dos gestores públicos ...38

CONCLUSÃO ...42

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA ...44

ÍNDICE ...46

INTRODUÇÃO

É fato que o Brasil infelizmente possui um histórico de muitas fraudes e desleixos com a coisa pública. Por longos e longos anos, o Estado vem sendo conduzido como se fosse a extensão dos domínios de grupos influentes e poderosos, cujos tentáculos são usados para sugar da máquina pública os recursos que originalmente deveriam ser empregados em benefício da população, em áreas tais como a educação, saúde, segurança, lazer e alimentação. Na verdade, tudo isso é fruto da grande confusão estabelecida por determinados indivíduos quando se pretende estabelecer as diferenças existentes entre a esfera pública e a esfera privada. A coisa pública precisa ser reconhecida como de uso geral, visando o bem de todos sem distinção de cor, credo, raça, condição financeira, parentesco etc. Não há espaço para outro entendimento que não seja o de que a riqueza do Estado é de todos nós e não apenas de grupos específicos e abonados.

Daí advém a necessidade da seleção de pessoas abnegadas que possam receber do povo o poder para gerir as riquezas do Estado, revertendo-as única e exclusivamente para o bem comum. Tais pessorevertendo-as são os gestores públicos: cidadãos que recebem o poder discricionário do Estado para atuar, na forma da legislação, em prol da coletividade e em defesa do patrimônio público.

Na opinião da professora Andrya Patrícia de Alencar (ALENCAR, 2007), ser gestor público é quase como exercer um sacerdócio:

Ser Gestor Público é colocar o Interesse Público acima de nossos interesses pessoais. È agir com ética, é atuar com legalidade. É atuar e contribuir com a saúde de todos sem sermos médicos, é atuar e contribuir com a educação sem sermos mestres, é atuar e contribuir para a cultura sem sermos artistas. Ser Gestor Público é planejar, administrar e aplicar recursos que não nos pertencem e sendo assim termos como dever contratar a proposta mais vantajosa e mais econômica para a administração. É alcançar a eficiência, minimizando

custos e maximizando os serviços. É abominar a impunidade. É respeitar e zelar pela permanência e aprimoramento do controle interno e externo da Administração. É preservar o patrimônio histórico, o patrimônio público. Ser Gestor significa servir aos cidadãos sem preconceitos, sem distinção, com respeito e cordialidade. (ALENCAR, 2007, p.2).

Entretanto, embora seja condição sine qua non ao gestor público o caráter ilibado e a conduta irrepreensível, não poucos, quando investidos nesta posição, optam por trilhar os caminhos da corrupção ou mesmo da inércia, usando do poder outorgado pelo Estado para lançar mão de vantagens ilícitas para si ou para outrem, descaminhos de verbas públicas, usufrutos indevidos, transmissão de regalias, abuso de poder, distribuição de favores, totalizando assim irreparáveis danos ao patrimônio público e ao erário.

Frise-se que o gestor público ao afastar-se da boa prática administrativa, desprezando os princípios da Administração Pública alistados no artigo 37 da Constituição de 1988, bem como menosprezando os direitos e garantias individuais do cidadão, acaba por enveredar-se no tortuoso caminho da improbidade administrativa em total dissonância com a moralidade que deve presidir todo e qualquer negócio público.

Desse modo, forçoso é que a legislação brasileira propicie meios para a responsabilização dos gestores públicos que abdicam do dever de atuar para o alcance dos fins almejados pela sociedade, isto é, o bem comum. O gestor público que não honra sua condição de servidor da sociedade tem de ser responsabilizado pelo mau uso do poder que lhe foi conferido pelo Estado, devendo consequentemente pagar por seus atos ímprobos penal, civil e administrativamente, a fim de que sirva também de exemplo para que outros sejam desencorajados a seguirem seus passos.

Para tanto, a sociedade possui, dentre outros órgãos fiscalizadores, um forte aliado na dura tarefa de impedir o malbaratamento dos recursos públicos por parte dos maus gestores públicos: o Ministério Público.

A Carta Magna de 1988 dotou o Ministério Público de ferramentas extremamente eficazes para a guarda do direito coletivo e o impedimento dos abusos praticados por quem quer que seja contra o erário e o patrimônio público.

Portanto, qualquer cidadão pode e deve, diante de atos praticados por maus gestores públicos, procurar os órgãos fiscalizadores, especialmente o Ministério Público, e representar contra tais práticas hediondas que dilapidam o Estado e aprisionam a tão especial e rara ética.

Assim, o presente trabalho propõe-se a analisar, sem a pretensão de esgotar o assunto, a responsabilização dos gestores públicos tendo como parâmetro os termos da Lei de Improbidade Administrativa. Sendo estruturado em capítulos que vão analisar desde o surgimento da Lei (capítulo I), passando pela atuação do Ministério Público (capítulo II), os sujeitos da probidade administrativa (capítulo III), o princípio da probidade administrativa (capítulo IV), até as sanções aplicáveis aos gestores públicos por seus atos praticados (capítulo V), culminando com orientações preventivas para o controle na atuação dos gestores públicos (capítulo VI).

CAPÍTULO I

O CONTEXTO HISTÓRICO DO SURGIMENTO DA LEI DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A segunda metade da década de 80 foi um período que proporcionou grandes transformações à vida social e política do povo brasileiro. Isso por que, até então, os rumos da nação brasileira tinham seu ritmo ditado pelo compasso das canções da caserna, uma vez que, iniciado em 1964 por meio

de um golpe militar1, o regime praticado pela Ditadura Militar impunha - a toda

a sociedade - tempos de total falta de transparência, falta de democracia, supressão de direitos, perseguições políticas, censuras implacáveis e repressão severa aos que porventura ousassem apresentar-lhe qualquer tipo de oposição.

O fato é que por cerca de 20 anos consecutivos a Ditadura Militar manteve o poder, atuando livremente na política brasileira sem, contudo, sofrer uma fiscalização séria e responsável sobre seus atos. Por meio de censura à mídia, só era publicado o que convinha aos mandatários do poder. Daí,

conforme vaticina a célebre frase de Lord Acton: “O poder tende a corromper e

o poder absoluto corrompe absolutamente”, não demorou muito para que as Instituições Públicas ficassem repletas de gestores públicos ímprobos, descompromissados com o bem público, preocupados em dilapidar o patrimônio público e ávidos por enriquecer a si mesmos em detrimento do erário.

Entretanto, especialmente a partir do ano de 1985, com a eleição indireta de Tancredo Neves para o Palácio do Planalto (que por motivo de morte não chegou a tomar posse na presidência da República) e a investidura

1

No dia 31 de março de 1964, tropas de Minas Gerais e São Paulo saíram às ruas. Para evitar uma guerra civil, o presidente Jango deixou o país refugiando-se no Uruguai. Os militares tomaram o poder. Em 9 de abril, foi decretado o Ato Institucional Número 1 (AI-1). Este, cassa mandatos políticos de opositores ao regime militar e tira a estabilidade de funcionários públicos.

de seu vice na função de Presidente da República Federativa do Brasil, a sociedade começou a reviver os áureos tempos de liberdade que até então ficavam guardados na memória dos mais antigos, buscando assim recuperar não só a autoestima, mas, sobretudo o conhecimento e o controle sobre todos os atos praticados pelos agentes públicos os quais produziam impacto direto na vida de cada cidadão brasileiro.

Assim, a Democracia foi sendo aos poucos consolidada, atingindo seu

ápice no ano de 1988 com a promulgação da nova Constituição Federal2. Na

Carta Magna de 1988, o povo brasileiro teve restituído direitos dos quais havia sido privado pelo antigo regime político e dessa forma a sociedade passou a requerer mais cuidado com os recursos públicos, cobrando maior probidade dos gestores da coisa pública.

No que concerne à responsabilização de agentes públicos (gestores públicos) que praticavam atos incorretos, a legislação brasileira já havia produzido duas Leis que versavam sobre o tema: a Lei Pitombo-Godoí Ilha e a Lei Bilac Pinto3. Aquela, versava sobre o seqüestro dos bens de servidor público, adquiridos por influência ou abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da responsabilidade criminal em que aquele tenha ocorrido. E essa, dizia respeito ao seqüestro e ao perdimento de bens de servidor púbico da administração direta e indireta, nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função, diferenciando-se da Lei anterior no sentido de que enumerava algumas hipóteses configuradoras do enriquecimento ilícito.

No entanto, ambas possuíam pouca aplicação, seja por que tratavam apenas e tão somente de infração de difícil caracterização: o enriquecimento

2

A Constituição de 1988 foi um verdadeiro marco histórico na vida do povo brasileiro, servindo como um divisor de águas entre a Ditadura Militar e a Democracia. Foi chamada de Constituição-Cidadã por proteger os interesses do povo brasileiro contra o arbítrio, o casuísmo e o autoritarismo - tornando cláusulas pétreas a igualdade, a liberdade, a justiça e a alternância de poder.

3

ilícito, seja por que o próprio momento histórico impedia que fosse empreendida mais força na moralização da Administração Pública.

Nesse diapasão, o Brasil vivia momento de grande expectativa pelo resgate dos valores éticos na Administração Pública, esperando uma nova postura por parte dos gestores públicos. Dessa forma, diante do anseio popular de moralização e responsabilização dos maus agentes públicos, em 14 de agosto de 1991, o Presidente da República Fernando Collor de Mello enviou à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei n° 1.449/91 com a bem

elaborada exposição de motivos4 lavrada pelo Ministro da Justiça Jarbas

Passarinho cujo teor retrata com propriedade o desejo da sociedade no que concerne à repressão dos atos de corrupção que afligiam (afligem) o país.

A fim de melhor perceber o sentimento popular da época, vale a pena transcrever alguns parágrafos da exposição de motivos referente ao Projeto de Lei n° 1.449/91 que originou a Lei de Improbidade Administrativa:

Trata-se, Senhor Presidente, de proposta legislativa destinada a dar execução ao disposto no art. 37. § 4 da Constituição, onde se estabelece que “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos. a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarci mento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

[...]

Sabendo Vossa Excelência que uma das maiores mazelas que infelizmente, ainda afligem o País, é a prática desenfreada e impune de atos de corrupção, no trato com os dinheiros públicos, e que a sua repressão, para ser legítima, depende de procedimento legal adequado — o devido processo legal — impõe-se criar meios próprios à consecução daquele objetivo sem, no entanto, suprimir as garantias constitucionais pertinentes, caracterizadoras do estado de Direito.

Assim, de maneira explícita, o texto proposto define, claramente, quais os casos de enriquecimento ilícito, para os fins da lei, com o que se garante o respeito ao princípio da legalidade, pedra angular do estado de Direito.

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De outra parte, e com finalidade didática e preventiva, impõe-se a todo agente público — também conceituado com precisão no texto em referência — o dever de apresentar declaração de bens e valores, como condição prévia indispensável à posse e ao exercício em cargo. emprego ou função pública, definindo-se, outrossim, a abrangência dessa declaração, que há de ser anualmente atualizada.

Com relação ao procedimento tendente a apurar os casos de enriquecimento ilícito, está ele disciplinado com a devida minúcia, não apenas para orientar os aplicadores de lei, como também para garantir ao Estado a certeza de sua correta e criteriosa observância, sem margem a desmandos e arbitrariedades.

De outro lado, como não poderia deixar de ser, a proposta atribui competência expressa ao Ministério Público para pro mover inquérito civil ou policial destinado à apuração de enriquecimento ilícito, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada nos ter mos previstos na própria lei.

[...]

Aproveito o ensejo para renovar a Vossa Excelência as expressões do meu mais profundo respeito. — Jarbas Passarinho, Ministro da Justiça.

Assim, após sofrer alterações tanto na Câmara dos Deputados, quanto no Senado Federal, o Projeto de Lei n° 1.449/91 transformou-se, mediante sanção presidencial em 02 de junho de 1992, na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/92), tendo a função de regular o art. 37, §4º5, da Constituição Federal, estabelecendo assim um verdadeiro código da moralidade administrativa. A Lei de Improbidade Administrativa dispõe sobre as sanções aplicáveis ao agente público (gestor público), no exercício de mandato, cargo, emprego ou função, na administração direta, indireta ou fundacional, definindo como e quando sua conduta se traduz em ato ímprobo, além de classificar as condutas, aponta a forma de apurá-las e, quando for o caso, puni-las.

Dessa forma, a sociedade brasileira havia conquistado uma ferramenta de enorme valor para o combate aos gestores públicos ímprobos, tendo como

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O art. 37, §4º da C.F. diz “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

um forte aliado o Ministério Público sobre o qual a atuação será melhor estudada mais adiante.

CAPÍTULO II

A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA

RESPONSABILIZAÇÃO DO GESTOR PÚBLICO

O crescimento da população em todo o mundo, conjugado com o avanço frenético dos ideais próprios do regime capitalista - que fomentam no interior de cada cidadão um descontrolado desejo consumista, ensejando, em muitos casos, a busca de acréscimos de bens ao patrimônio particular por meios ilícitos e imorais –, associados a outros fatores pré-existentes na sociedade, resultam na multiplicação das hipóteses em que, para benefício próprio ou de outrem, os princípios da Administração Pública são subvertidos por aqueles que receberam do Estado o poder para gerir os recursos públicos em benefício de todos: os gestores públicos.

Nesse contexto, sobreleva-se a importância da existência de uma Instituição pública isenta, independente e eficaz que tenha a nobre função de empunhar a bandeira da defesa dos direitos individuais e coletivos da sociedade, utilizando para tanto, conforme diz o professor Marco Aurélio Lustosa Caminha (CAMINHA, 2000):

[...] de mecanismos que lhe permitam cobrar do Estado e dos particulares o respeito à ordem jurídica, aos fins do Estado de direito estabelecidos na Constituição, enfim, cobrar de quem quer que seja (inclusive do Poder Público) o respeito aos direitos difusos e coletivos da população, o cumprimento dos direitos sociais pelo Estado e o respeito aos direitos individuais indisponíveis.( CAMINHA, 2000, p.2).

Diante do exposto, não há como negar que o Ministério Público enquadra-se perfeitamente no perfil de tal Instituição, uma vez que o próprio art. 127 da Carta Magna brasileira6 assim o define: "instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem

6

jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis."

2.1 - O que é o Ministério Público ?

De acordo com o que está expresso na Nova Carta da República, o Ministério Público é a Instituição permanente na qual foi confiada a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, sendo essencial à função jurisdicional do Estado.

Respeitando-se o regime federativo da nação brasileira, o Ministério Público está estruturado da seguinte forma: Ministério Público da União (ramifica-se em Ministério Público Federal, Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar e Ministério Público do Distrito Federal e Territórios) e Ministério Público dos Estados. Conforme o esquema abaixo:

Prosseguindo, dentre as atribuições de cada ramo do Ministério Público do Brasil, o brilhante magistério de Marco Aurélio Lustosa Caminha (CAMINHA, 2000) elencou as seguintes espécies de providências, visando à responsabilização de gestores públicos ímprobos:

I - O Ministério Público da União:

a) O Ministério Público Federal atua, por meio de ações civis públicas dentre outras formas de apuração,

nas ações contra as medidas governamentais que atentam contra os direitos adquiridos dos segurados da previdência pública, nas ações para coibir o desrespeito à exigência de concurso público para ingresso em cargos e funções públicas, nas ações destinadas à reparação de danos causados ao erário por administradores públicos criminosos, independentemente da promoção da ação penal; nas ações contra o Poder Público, para que forneça as prestações mínimas relativas à saúde e à educação; nas ações contra Instituições de Ensino Superior públicas ou privadas, para que respeitem os critérios legais destinados ao oferecimento ao público das vagas em seus diversos cursos; além de inúmeras outras ações.

b) O Ministério Público do Trabalho combate, por meio de medidas extrajudiciais (procedimentos investigatórios simples ou Inquéritos Civis Públicos ou judiciais (ações civis públicas e outras ações), o trabalho em regime de semi-escravidão, a exploração do trabalho infanto-juvenil, o desrespeito a normas de segurança e higiene do trabalho, o uso de cooperativas de trabalho fraudulentas patrocinadas por empresas particulares, a fraude muito freqüente, em especial praticada pelo próprio Poder Público, através de suas Estatais, consistente em mascarar verdadeiros contratos de trabalho com a "roupagem" de estágio para estudantes, para viabilizar o descumprimento das normas de proteção ao contrato de trabalho e a sonegação dos encargos incidentes sobre os salários pagos, a fraude da contratação de empregados pelo Poder Público sem

obediência à exigência de prévio concurso público, dentre outras.

c) O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, que tem atuação judicial restrita ao âmbito da Justiça do Distrito Federal e Territórios, tem funções iguais às atribuições que tem o Ministério Público Federal, tornando-se de suma importância para a defesa da sociedade. Sendo que a Instituição, por estar localizada bem no centro do poder central, sofre deveras com as investidas políticas.

d) O Ministério Público Militar tem a atribuição de promover a acusação criminal perante a Justiça Militar, exarando pareceres perante o Tribunal de Justiça Militar, bem como trata de ações que versem sobre direitos ou interesses indisponíveis.

II - O Ministério Público dos Estados:

Nos Estados, os respectivos Ministérios

Públicos atuam em causas com as mesmas

competências cabíveis às ações do Ministério Público Federal e ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, valendo assim aqueles mesmos exemplos de atuações em prol do povo, ressalvando-se que se restringem ao âmbito das respectivas Justiças Estaduais. (CAMINHA, 2000, pág. 15)

Sendo oportuno frisar que, em última análise, a função do Ministério Público do Brasil é uma: a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Por conta disso, a existência

da “divisão” supramencionada deve ser entendida, mormente, no sentido de que se procurou fornecer aos Membros da Instituição melhores formas para o desempenho da tão nobre e complexa missão que lhes foi confiada.

2.2 – A legitimidade para a atuação do Ministério Público

A legitimação do Ministério Público para atuar na responsabilização do gestor público encontra base no texto da Constituição Federal de 1988, mais especificamente em seu art.129 que trata das funções institucionais do Ministério Público, estando assim definidas:

I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;

II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;

V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;

VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;

VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;

VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;

IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.

Dessa forma, o constituinte, em defesa do dever da boa Administração, conferiu ao Ministério Público as garantias e prerrogativas necessárias à operacionalização do combate aos atos de improbidade administrativa praticados pelos gestores públicos que se desviaram da missão de bem administrar a coisa pública.

Nessa linha, observa o professor Francisco Octavio de Almeida Prado (PRADO, 2002):

O Ministério Público é o fiscal institucional que possibilita o controle realizado pelo Estado-juiz das condutas dos agentes públicos, capazes de causar lesão ao erário ou atentar contra os princípios constitucionais referentes à Administração Pública. (PRADO,2002, p.12)

Convém ainda registrar que a Lei de Improbidade Administrativa7 dotou

o Ministério Público de legitimidade para a defesa da moralidade administrativa em todas as esferas da Administração Pública (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Assim é que está expresso no artigo 17 da coerente Lei8 que a ação de improbidade administrativa terá o rito ordinário e será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada.

7

A Lei n° 8.429 de 02 de junho de 1992

8

O artigo 17 da Lei n° 8.429/92 diz in verbis: “A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.”

De fato, a legitimidade de o Ministério Público atuar na responsabilização dos maus gestores públicos diante da prática de atos ilícitos é tão significativa e gritante que a sua ausência no processo de apuração torna nula toda a ação apuratória de responsabilização. Assim prevê o art. 17, § 4°,

da Lei de Improbidade Administrativa: “O Ministério Público, se não intervir no

processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.” (grifo nosso).

Fica, pois, claro, diante de rápida visita à legislação brasileira, que o Ministério Público do Brasil tem o direito-dever de manusear diligentemente leis e normas (como no caso presente, a Lei de Improbidade Administrativa) no sentido de responsabilizar todos os maus gestores públicos, denunciando os administradores desonestos e exigindo providências, especialmente a devida reparação de possíveis danos causados ao patrimônio publico e social do Estado. Agindo dessa forma, o Ministério Público tem trazido (e certamente trará ainda mais) significativas modificações no trato da coisa pública por parte dos gestores, inibindo assim o surgimento de maus administradores públicos.

CAPÍTULO III

OS SUJEITOS DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA:

OS AGENTES PÚBLICOS

A Lei de Improbidade Administrativa foi concebida, ante o anseio da sociedade brasileira por moralidade e ética na Administração Pública, para que se evitassem determinadas práticas que assolam o serviço público, destacando-se como importante função a punição de agentes públicos ímprobos.

Considerando que remonta de longa data o império da cultura de improbidade na Administração Pública do Brasil (o assunto será melhor estudado adiante), houve a premente necessidade da criação do dispositivo legal que, possuindo caráter preventivo/repressivo, tem como foco a responsabilização dos agentes públicos cujas mãos apressam-se em produzir atos atentatórios à probidade administrativa, praticados com o firme propósito de enriquecimento ilícito. Causando, tais atos, enormes prejuízos ao erário público, pondo em descrédito as organizações públicas e expondo a risco até mesmo a existência do Estado Democrático de Direito.

Assim, com o advento da Lei de Improbidade Administrativa, passaram os agentes públicos a serem responsabilizados pelos atos de improbidade administrativa registrados nos 9arts. 9°, 10 e 11 do diploma legal em tela.

Em que pese que o assunto será analisado mais adiante, necessário se faz constar desde logo, para fins de melhor entendimento, a definição de ato de improbidade administrativa, sendo oportuno, para tanto, trazer à baila o entendimento do professor José Marcelo Menezes Vigliar (VIGLIAR,2003) para

9

O artigo 9° da Lei n° 8.429/92 trata “Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito”; o artigo 10 trata “Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário” e o artigo 11 trata “Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública.

quem os atos de improbidade administrativa “englobam as condutas que venham a solapar os Princípios da Administração Pública, que causem prejuízos ao erário, ou que ocasionem enriquecimento ilícito”. (VIGLIAR, 2003, pág. 156)

Nesse diapasão, a supramencionada Lei, sendo precavidamente zelosa, procurou esclarecer, logo em seu artigo 1°, quais os sujeitos que seriam alcançáveis à sua esfera de responsabilização. Vejamos o que dispõe o dispositivo em comento:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Desse modo, apura-se que os agentes públicos, qualquer que seja seu vínculo com a Administração Pública, são sujeitos do dever de probidade administrativa, arcando com as conseqüências advindas dos seus atos praticados na qualidade de detentor do poder outorgado pelo Estado.

Corroborando com o entendimento de que o agente público é o sujeito alcançável pela responsabilização insculpida na Lei de Improbidade Administrativa, convém registrar o que diz o ilustre escritor de literatura jurídica

Wallace Paiva Martins Júnior (MARTINS, 2006)10:

10

A ética pública tem como objeto a noção de o funcionário público estar a serviço do interesse público e não o contrário. Por isso, o agente público é titular desse dever e, portanto, sujeito da relação daí derivada com o Estado. ( MARTINS, 2006, p. 297).

Muito se falou até aqui de agente público, mas quem é o agente público? A resposta encontra-se grafada no artigo 2° da Lei de Improbidade Administrativa, in verbis:

Art. 2°- Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

O citado artigo 2° não se prende a somente definir o termo, mais que isso, amplia sobremaneira o conceito de agente público, uma vez que a Lei determina estar englobado como tal todo aquele que se vincula à Administração, podendo ser com ou sem remuneração, de forma definitiva ou transitória, abrangendo servidores, funcionários públicos civis e militares, agentes políticos, administrativos, pessoas jurídicas ou físicas, enfim, todos os que exerçam função pública. Sem depender do modo de investidura quer seja por nomeação, eleição, contratação, convocação, requisição, designação, delegação de serviço público ou contrato de gestão.

Por conta disso, pode-se afirmar que todo gestor público é um agente público e, dessa forma, é sujeito ao qual se impõe a obrigatoriedade de atuar

estritamente respeitando os 11Princípios da Administração Pública, sendo,

portanto, sujeito da probidade administrativa. Logo, o mau gestor público ou o

11

O artigo 37 da C.F. elenca os princípios a que a Administração Pública deve obedecer em especial os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

gestor público ímprobo terá seus atos punidos pelo alcance da Lei de Improbidade Administrativa.

Na verdade, é irrelevante se o gestor público atua na Administração Pública na esfera municipal, estadual, distrital ou federal; não importa se atua na Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, do Estado, do Município e do Distrito Federal e Territórios; independe ainda que sua atuação seja em empresa incorporada ao patrimônio público ou entidade em cuja criação tenha o erário participado com mais de 50% do patrimônio; onde houver a manipulação de dinheiro público, os gestores públicos, sem distinção, estão sujeitos à responsabilização de seus atos pelo crivo da lei.

O agente público (gestor público), no sentido mais amplo da palavra, terá seus atos submetidos à observância da lei repressora da improbidade administrativa. Caso infrinja a probidade administrativa, será o agente público o sujeito da respectiva ação, respondendo por seus atos ímprobos e, quando for o caso, terá até mesmo seu patrimônio particular penhorado para ressarcimento do dano causado ao erário e ao patrimônio público (sem embargo das demais sanções).

Daí se depreende que o gestor público é sim o sujeito da probidade administrativa. Dele se espera que sempre atue no estrito cumprimento do dever de bem servir à sociedade. Nenhum de seus atos podem ser pautados no interesse particular, pois o foco de sua atuação precisa ser o interesse público, o bem comum, o desvelo com a coisa pública, o sentimento altruísta. Cabe, então, ao gestor público a responsabilidade de manter suas ações longe dos desvios éticos e comportamentais os quais serão inexoravelmente perseguidos e punidos pela legislação.

Resumindo, no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa, todo agente público é sujeito da probidade administrativa (tem o dever de atuar

respeitando os princípios da Administração Pública), como, pelo conceito, todo gestor público é agente público, temos que, na qualidade de sujeito da probidade administrativa, se impõe ao gestor público a responsabilidade de atuação no estrito respeito à legislação e às práticas da boa administração. Sendo certo que os atos praticados sem a observância desse padrão, sujeitará o gestor público (agente público) às penalidades reservadas aos praticantes da improbidade administrativa.

CAPÍTULO IV

O PRINCÍPIO DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA

para que comesse a maçã e assim se tornasse semelhante a Deus12. A partir

de então, a ganância desmedida dos homens tem assolado constantemente a sociedade. Os atos de corrupção e desvios éticos praticados por indivíduos despudorados têm dilapidado o patrimônio público e as riquezas estatais em benefício de interesses particulares. O adágio popular “farinha pouca, meu pirão primeiro” revestiu-se de norma orientadora para as relações comerciais e administrativas.

Na esfera da Administração Pública brasileira, os atos de improbidade administrativa (atos que visam ao benefício de interesses particulares em detrimento ao interesse público) praticados por gestores públicos ímprobos receberam, por muito tempo, a complacência da sociedade, uma vez que o gestor público poderia até roubar, desde que fizesse algo pela população. Daí

surgindo o adágio popular “rouba, mas faz”.

Não se pode negar que até pouco tempo a “cultura da improbidade” reinou no Brasil sem incomodar muita gente. Tal fato é explicável ao nos reportarmos ao início de nossa história.

Como é sabido, o Brasil foi colonizado pelos portugueses: um povo que, em que pese ser muito esforçado e inteligente, era reconhecido também pelo seu ímpeto aventureiro que desbravou os mares em busca de riquezas e da expansão de seu território. Na época, o pensamento corrente era o de que os esforços deviam ser empreendidos somente quando dirigidos a uma

12

recompensa imediata, sem se preocupar se o acúmulo de riquezas provenientes de seus atos viria às custas ou com prejuízo de outrem.

Mais, após o descobrimento do Brasil e com a consequente colonização, o país foi utilizado - por longo tempo - somente como fornecedor de riquezas (ouro e madeira, por exemplo) para o reino português, não havendo nenhuma preocupação na constituição de bons administradores para a nova terra, uma vez que os serviços administrativos, de forma geral, eram exercidos por pessoas sem a menor afinidade com o interesse público. A administração praticada pela Coroa Portuguesa era de caráter espoliativo.

Diante desse histórico e com a conhecida dificuldade de diferenciação entre o público e o privado (registrada na introdução) conjugada ao crescente grau de impunidade pelos órgãos repressores, a Administração Pública brasileira foi, ao longo da história, cada vez mais apresentando altos índices de improbidade administrativa. Dessa forma, muitos gestores públicos empregavam o poder administrativo como uma fórmula para a aquisição e distribuição de regalias e mordomias, obtendo vantagens ilícitas para si ou para outrem.

Nesse diapasão, a recorrência de tais praticas nocivas à Administração Pública disseminou na sociedade a desprezível “cultura da improbidade”, pela qual, como expressa o professor Wallace Paiva Martins Júnior (MARTINS, 2006):

[...] os maiores e mais gritantes escândalos eram vistos com passividade geral como decorrência da naturalidade das coisas, como se fossem absoluta, elementar e naturalmente lícitos aos agentes públicos a obtenção de vantagens ilícitas, o malbaratamento dos recursos do erário, o vilipêndio aos princípios da Administração Pública e o desprezo aos princípios individuais e sociais. (MARTINS, 2006, p. 2).

Assim, com a improbidade administrativa alcançando níveis alarmantes e pondo em risco até mesmo o regular alicerce do Estado de Direito, haja vista que os atos de improbidade administrativa levam à falta de credibilidade nas

instituições e, em consequência, à deterioração da cidadania do povo brasileiro, a situação requereu a aplicação de regras duras de combate à corrupção e a todas as formas de improbidade administrativa, a fim de se consolidar o princípio da probidade administrativa no trato da coisa pública (o princípio da probidade administrativa será explicitado adiante).

4.1 – Os princípios da Administração Pública

Os atos do gestor público, em sua integralidade, a fim de não serem enquadrados como atos de improbidade administrativa, estão submissos ao respeito aos princípios da Administração Pública. Tais princípios são tão importantes que foram registrados em Nossa Lei Maior, localizados

pontualmente no artigo 37. São eles: o princípio dalegalidade, o princípio da

impessoalidade, o princípio da moralidade, o princípio da publicidade e o princípio da eficiência.

O princípio da legalidade determina que a atuação da Administração Pública resta condicionada ao que determina a lei, por conta disso, sendo permitido ao gestor público somente praticar atos legalmente previstos. Entendendo que a palavra “lei” aqui deve ser concebida em sentido abrangente, comportando não só a lei em si, mas também todo o regramento legal e constitucional na qual está inserida.

O princípio da impessoalidade determina que o agente público deve sempre pautar sua conduta no interesse coletivo, tendo como único propósito o alcance do interesse público. Esse princípio diz que o gestor público nunca deve agir em benefício de interesse particular, nem muito menos buscando promoção pessoal ou de terceiros, pois os seus atos devem sempre buscar, de forma impessoal, o interesse coletivo.

O princípio da moralidade será analisado no próximo tópico, a fim de ser confrontado com o princípio da probidade.

O princípio da publicidade determina que haja transparência em todos os atos praticados pelos agentes públicos, ou seja, a Administração Pública deve divulgar todas as suas ações, a fim de se evitar corrupção e atos secretos. Entretanto, é bom deixar claro que publicidade das ações da Administração Pública não deve ser entendida como promoção pessoal dos gestores públicos, uma vez que aquela é necessária para a validação dos atos administrativos (como por exemplo as publicações no Diário Oficial da União), mas esta configura crime passível de punição na forma da lei.

O princípio da eficiência regula que a Administração Pública precisa ter como alvo em sua atuação a persecução do bem comum, por meio de práticas probas e eficazes, visando assim a qualidade e o sucesso no resultado final.

4.2 – O princípio da Moralidade Administrativa e o princípio da

Probidade Administrativa

De início, convém apontar o brilhante magistério de Wallace Paiva Martins Júnior (MARTINS, 2006) que entende desse modo o princípio da moralidade:

O princípio da moralidade administrativa prega a observância de regras éticas na atividade administrativa, informadas por valores como boa-fé, diretivas de boa administração, honestidade, lealdade, interesse público, imparcialidade, dentre outros, que devem estar presentes na conduta do agente público e no ato praticado. (MARTINS, 2006, p. 101).

Dessa forma, pode-se perceber que o princípio da moralidade reveste-se de significação tal que assume o prestimoso lugar de “princípio dos princípios”, pois na essência é pressuposto formador de todos os outros princípios que devem presidir a Administração Pública (legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência).

Contido no princípio da moralidade administrativa está ainda o princípio da probidade administrativa. A fim de entender com mais profundidade o

conceito desse princípio, é necessário visitar a etimologia da palavra “probidade”. Assim define o termo, o professor Aurélio Buarque de Hollanda: “Do latim probitate – refere-se à qualidade de probo, integridade de caráter, honradez, pundonor”. Vale ainda trazer à baila, também da lavra do professor

Aurélio, a definição do termo “probo”: “Do latim probus – quer dizer de caráter

íntegro; honesto, honrado, reto, justo”.

De tudo isso, extrai-se o elevado grau de relevância da aplicação do princípio da probidade administrativa nos atos praticados pelos operadores da Administração Pública. De fato, como o trato com a coisa pública impõe condição de honestidade, ombridade, honradez, retidão, integridade e

incolumidade, o princípio em tela é condição sine qua non para a atuação de

todo e qualquer gestor público, uma vez a probidade estabelece-se como dever funcional do agente público.

De outro lado, as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa vão responsabilizar o gestor público ímprobo, ou seja, o gestor público que fere a probidade administrativa, sendo desonesto, incorreto, mau caráter e transgressor das regras da lei e da moral.

A observância do princípio da probidade administrativa pelo gestor público é, portanto, obrigatória. Sendo válido, a fim de reforçar o reconhecimento da importância deste princípio, o que leciona o professor Wallace Paiva Martins Júnior (MARTINS, 2006):

O princípio da probidade administrativa – do qual se irradiam deveres concretizadores de suas premissas fundamentais – visa a assegurar a rígida eficácia social dos princípios da Administração Pública[...], tendo como base a preservação dos valores éticos fundamentais inerentes à Administração Pública e seus agentes. (MARTINS, 2006, p.112).

Por fim, vale registrar que os princípios da moralidade administrativa e da probidade administrativa estão umbilicalmente ligados, sendo este derivado daquele e ambos atuando em defesa da Administração Pública.

CAPÍTULO V

SANÇÕES APLICÁVEIS AOS GESTORES

PÚBLICOS NA FORMA DA LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA

A luta contra os atos de improbidade administrativa, praticados por maus gestores públicos, ganhou, com o advento da Lei de Improbidade Administrativa, um grande impulso na responsabilização do gestor público ímprobo, uma vez que o diploma legal em comento possibilitou a imposição de sanções aos responsáveis por atos atentatórios à probidade no trato com coisa pública.

A própria Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 4°, ao

estabelecer que “Os atos de improbidade administrativa importarão a

suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (grifo nosso), apontou ao legislador uma diretriz para a elaboração de lei que viesse a estabelecer, graduar e regulamentar as sanções a que os agentes públicos ímprobos estariam

sujeitos. Daí surgiu a Lei de Improbidade Administrativa13, dispondo sobre as

sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dando outras providências.

Assim, a Lei de Improbidade Administrativa especifica os atos de

improbidade administrativa da seguinte forma: no 14artigo 9° identifica os atos

13

Lei n° 8.429/92

14

“Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:”

de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito, no 15

artigo 10 identifica os atos de improbidade administrativa que causam

prejuízo ao erário e no 16artigo 11 identifica os atos de improbidade

administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Então, enquadra-se no rol dos que enriquecem ilicitamente, o gestor público que aufere qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, utilizando para isso o poder que lhe foi outorgado pelo Estado.

De igual modo, o gestor público que por ação ou omissão, dolosa ou culposa, dê causa à perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens públicos será enquadrado na lista dos que causam prejuízo ao erário.

De outro giro, estará inscrito na listagem dos que atentam contra os princípios da Administração Pública, todo gestor público que pratique qualquer ação violadora dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições públicas.

É bom ressaltar que o presente diploma legal indica, visando à responsabilização do agente público ímprobo, um bloco de sanções para cada uma das modalidades de ato de improbidade administrativa, regulando dessa forma o seu artigo 12:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e

administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

15

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:”

16

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Sobre a graduação das sanções insculpidas na Lei de Improbidade Administrativa, é esclarecedor o que apura o professor Wallace Paiva Martins Júnior (MARTINS, 2006):

Numa escala de gravidade interna (externamente o ato de improbidade administrativa de qualquer espécie é grave), é lógico que o enriquecimento ilícito no exercício de funções públicas é o ato mais grave, tanto que suas sanções são mais severas e agudas, enquanto os que importam em prejuízo financeiro ao patrimônio público estão num grau intermediário ou médio e os que atentam contra os princípios da Administração Pública têm menor grau de gravidade.

(MARTINS, 2006, p. 320).

Do exposto, verifica-se que as sanções aplicáveis ao gestor público ímprobo serão proporcionais à gravidade de suas ações. Desse modo, a lei reveste-se também de caráter didático no sentido de que a penalização dos maus administradores servirá de lição para que outros gestores públicos sejam desencorajados a seguir seus tortuosos passos.

Cabe ainda observar que é plenamente cabível (e por que não dizer necessária) a cumulação das sanções previstas para a responsabilização do mau gestor público, isto é, caso o ato de improbidade administrativa praticado enquadre-se concomitantemente nos artigos 9°, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, o gestor público responsável será alvo de todas as penas previstas no artigo 12, sendo que essa cumulação dependerá da gravidade do fato, na forma da lei. Tal cumulação tem a finalidade de censurar duramente os atos de improbidade administrativa.

Nessa linha, é pertinente pontuar que as sanções aplicáveis aos gestores públicos (na forma da Lei de Improbidade Administrativa) são:

a) perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio – o gestor público perderá em favor do erário o acréscimo patrimonial fruto de atos ilícitos;

b) ressarcimento integral do dano – o gestor público deverá ressarcir o erário do prejuízo causa por lesão ao patrimônio público, movida por dolo ou culpa;

c) perda da função pública – o gestor público que cometeu qualquer ato de improbidade administrativa é extirpado da Administração Pública, por conta de haver exibido inidoneidade moral e desvio ético para o exercício de função pública;

d) suspensão dos direitos políticos – o gestor público tem substraída, por prazo certo, sua capacidade cívica, sendo impedido de assumir função pública;

e) pagamento de multa civil – o gestor público pagará pecuniariamente pelo dano moral experimentado pela Administração Pública.

Prosseguindo, na ação de improbidade administrativa interposta em face do gestor público ímprobo, caberá ao juiz a dosimetria das penas aplicáveis, isto é, o juiz, ao declarar culpado o gestor público, esclarecerá,

obedecidos os parâmetros impostos pela lei, quanto tempo ficarão suspensos os seus direitos políticos, bem como de quanto será o valor da multa civil aplicada.

CAPÍTULO VI

MEDIDAS PREVENTIVAS PARA O CONTROLE NA

ATUAÇÃO DOS GESTORES PÚBLICOS

Os atos do gestor público devem ser orientados pela égide do dever da boa administração, ou seja, os atos administrativos devem respeitar os princípios basilares da boa administração que são, dentre outros, a ética, a moral, a probidade e o interesse público. É de bom alvitre reforçar que todo gestor público, ao praticar atos administrativos, tem a obrigação de focar a consecução do bem comum em prejuízo do favorecimento pessoal ou particular.

Assim, a atuação do gestor público ensejará a observância não só do regramento normativo, mas, sobretudo, da diretriz moral imposta às atividades do agente público incumbido de manejar os recursos públicos. De outro lado, a inobservância dos princípios regentes da Administração Pública implicará na responsabilização do gestor público, uma vez que seus atos serão considerados como desvios de poder e, nessa qualidade, serão enquadrados como atos de improbidade administrativa passíveis, sem prejuízos das demais ações legais, das sanções inscritas na Lei de Improbidade Administrativa.

Por conta disso, considerando a necessidade de impedir que maus administradores povoem a Administração Pública - provocando prejuízos ao interesse público, malbaratamento dos recursos públicos e até mesmo colocando em risco o próprio Estado Democrático de Direito-, existem medidas e organismos que visam imprimir um controle preventivo na atuação de gestores públicos.

A Lei de Improbidade Administrativa aponta no artigo 13 que “a posse

e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimonial privado, a fim

de ser arquivada no serviço de pessoal competente”. Dessa forma, fica claro que a Administração está vigilante no que diz respeito ao patrimônio particular do gestor público. Caso a aquisição de bens por parte do gestor público não esteja compatível com sua renda regular, haverá abertura de procedimento para apurar se houve incidência de enriquecimento ilícito.

A fim de realizar um controle preventivo e inibidor das maus práticas referentes à atuação administrativa do gestor público, a Lei de Improbidade não somente impõe a apresentação de declaração de bens, mas também obriga que haja, anualmente, atualização da relação de bens. Caso o gestor público se recuse a prestar declaração de bens ou a preste falsa, a lei em comento mostra-se irrepreensível e regula duramente no artigo 13, § 3°, que o mesmo seja demitido, a bem do serviço público, conforme o dispositivo in verbis:

§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço

público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.

São ainda nominados como meios de controle preventivo da improbidade administrativa na atuação do gestor público:

a) 17Código de ética – instrumento que aponta, para todos os seus quadros, quais os princípios que devem ser observados na atuação do gestor público, bem como qual a visão e a missão da Instituição Pública. Serve, portanto, para orientar as ações do agente público.

b) Ombudsman – palavra sueca que significa representante do cidadão.

Designa o papel das ouvidorias das instituições públicas responsáveis por canalizar problemas e reclamações da população.

c) Comissão Parlamentar de Inquérito – organismo de apuração e investigação de denúncias, visando à proteção do interesse coletivo.

17

O Decreto n° 1.171/94 aprova o Código de Ética profissional do servidor público civil do Poder Executivo Federal.

Possuindo acesso à máquina burocrática, a CPI analisa a gestão do bem público e toma medidas cabíveis no sentido de corrigir condutas ou solicitar punições aos agentes públicos quando o caso assim o exigir. d) Tribunais de Contas dos Estados e da União - órgão técnico,auxiliar

do Poder Legislativo, de controle externo das ações do gestor público sujeitas ao dever de prestar contas por dinheiro, bens ou valores públicos. O Tribunal de Contas é importante porque presta orientação por meio de consultas, instruções normativas e súmulas, fornecendo informações acerca da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional, patrimonial e sobre resultado de auditorias e inspeções realizadas.

e) Corregedoria Geral da União - órgão do Governo Federal cuja missão, no âmbito do Poder Executivo, refere-se à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.

Há que se destacar também, como importante dispositivo preventivo no auxílio para que se evite que os atos do gestor público caminhem para a

ilicitude, as 18recomendações expedidas pelo Ministério Público. Tais

recomendações são documentos encaminhados aos gestores públicos com a finalidade de apontar soluções para sanar falhas administrativas, fixando prazos para a tomada de providências. Dessa forma, as recomendações visam à melhoria dos serviços públicos, bem como ao respeito aos interesses e direitos da sociedade.

Referente à expedição de recomendação pelo Ministério Publico, diz o artigo dos ilustres professores Arnoldo Wald e Rodrigo Garcia da Fonseca: (WALD e FONSECA, 2002)

18

A Lei n. 8.625/93, em seu art. 27, I, parágrafo único, IV, prevê a recomendação como instrumento útil que poderá ser dirigido aos poderes públicos, estaduais ou municipais.

Embora as recomendações, em sentido estrito, não tenham caráter vinculante, isto é, a autoridade destinatária não esteja juridicamente obrigada a seguir as propostas a ela encaminhadas, na verdade têm grande força moral, e até mesmo implicações práticas. Com efeito, embora as recomendações não vinculem a autoridade destinatária, passa esta a ter o dever de: a) dar divulgação às recomendações; b) dar resposta escrita ao membro do Ministério Público, devendo fundamentar sua decisão. ( WALD e FONSECA, 2002, p. 15).

O cidadão comum também pode servir como instrumento de controle à atuação do gestor público, uma vez que a Lei de Improbidade Administrativa regula em seu artigo 14: “Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade”. Logo, o cidadão assume papel relevante no controle preventivo e repressivo aos atos dos agentes públicos, haja vista que pode representar às autoridades, sobretudo ao Ministério Público, contra a atuação de gestores públicos ímprobos. Entretanto, deve o denunciante ter ciência de que, caso a denúncia tenha a finalidade de tão somente prejudicar o gestor público, manchando sua honra, a conduta do denunciante será considerada como crime passível de pena de detenção (prisão de seis a dez meses) e multa.

O gestor público precisa então ter redobrado cuidado para não cometer desvios de poder e atuar como agente público ímprobo. Revela-se, pois, ao gestor público, como ferramenta útil para a consecução dos objetivos requeridos pela sociedade, a utilização das reclamações e recomendações que lhe chegarem às mãos, a fim de, no exercício de sua função pública, observá-las e implementá-observá-las.