Direito, Contabilidade e Probidade

DIREITO,

CONTABILIDADE

E PROBIDADE*

CLÁUDIA LUIZ LOURENÇO**

WELLINGTON DE OLIVEIRA TEIXEIRA***

O

artigo 37 da Constituição Federal expressamente definiu os princípios essenciais e fundamentais mínimos que devem nortear a Administração Pública. Nesse diapa-são, os princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Efici-ência são mais do que simples regras comportamentais a serem seguidas pelos agentes públi-cos. Isto é, são princípios basilares que devem ser observados e aplicados permanentemente por todos aqueles que exerçam cargo ou função de natureza pública em toda e qualquer atividade inerente ao Estado.

Esses princípios têm como objetivo comum promover o comprometimento de todos os agentes públicos em prol de uma gestão pública dotada de probidade, honestidade, lealdade e boa-fé. Porém, os supracitados princípios não são exaustivos, visto que existem

ou-Resumo: o presente artigo demonstra a importância da plena harmonia entre o Direito

(princípios e normas), a Contabilidade Pública e a Probidade na busca por uma gestão pública pautada em princípios de ética, boa-fé e justiça. Destarte, são demonstrados im-portantes mecanismos capazes de combater atos ímprobos consubstanciados em enrique-cimento ilícito, prejuízo ao erário e violação aos princípios da Administração Pública.

Palavras-chave: Improbidade. Contabilidade. Transparência. Controle social.

* Recebido em: 04.08.2014. Aprovado em: 26.08.2014.

** Doutora em Psicologia pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás). Mestre em Direito Penal pela Universidade Federal de Goiás. Professora no curso de Direito da PUC Goiás. E-mail: claudia-luiz.epj@gmail.com.

*** Mestrando em Desenvolvimento Regional pela Faculdade Alves Faria, Especialista em Auditoria e Análise Contábil pela PUC Goiás. Bacharel em Ciências Contábeis pela PUC Goiás. Bacharel em Direito da PUC Goiás. Perito Contábil do Ministério Público do Estado de Goiás. E-mail: valwell1976@gmail.com

tros importantíssimos que complementam e reforçam o rol alicerçar expressamente previsto em nossa Carta Magna.

Nesse sentido, a Lei 8.429/1992, Lei de Improbidade Administrativa (LIA), tor-nou-se um marco de suma importância à ação preventiva e repressiva contra atos de impro-bidade administrativa cometidos por agentes públicos. Essa nova ordem legal trouxe em sua essência um conjunto de sanções que devem ser aplicadas a todo agente público que agir contrariamente aos princípios basilares da Administração Pública.

É nesse mar de reflexão que se insere o Ministério Público em sua primorosa fun-ção constitucional. O Ministério Público é o titular das funções institucionais imprescindíveis à proteção do interesse público e ao pleno desenvolvimento da atividade jurisdicional estatal. Essas prerrogativas estão previstas no artigo 129, incisos II e III, da Carta Magna.

Esses preceitos constitucionais atribuem ao Ministério Público as funções minis-teriais de zelar pelo respeito efetivo dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos constitucionais assegurados, bem como, ainda, de proteger o patrimônio público e social, o meio ambiente e demais interesses difusos e coletivos.

A tutela desses princípios na busca pela consecução da probidade administrativa tem como corolário o interesse público indisponível. Assim, o Ministério Público tem legiti-midade constitucional para promover as medidas legais necessárias à responsabilização tanto dos agentes públicos quanto de terceiros que porventura cometam atos de improbidade.

Com a premissa maior de auxiliar o bom funcionamento do arcabouço estatal, a Contabilidade Pública surge como uma Ciência Social fundamental, de apoio instrumental não só à prevenção como também ao combate repressivo de atos que atentem contra os princípios condutores de todo o complexo conjunto de elementos que compõem a estrutura estatal.

Esse apoio é fundamental, pois todos os atos e fatos, financeiros ou não, devem ser criteriosamente registrados no sistema de controle interno e contábil dos entes públicos. Tal instrumento é utilizado para fins de gestão, controle e para subsidiar as premissas inerentes aos órgãos de fiscalização competentes, sem prejuízo do controle social que pode ser exercido democraticamente por toda sociedade. Assim sendo, o tema aqui invocado tem a instigante e fascinante missão de enfrentar a grande problemática que assola o Estado em todas as suas esferas: o mau uso (culposo e doloso) dos recursos e dos instrumentos públicos.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Breves Conceitos Históricos

No cenário nacional, muitos cidadãos questionam o problema da improbidade, pois, na prática é comum a utilização da função pública para consecução de fins totalmente dissonantes dos apregoados pelo direito pátrio (normas e princípios). Assim, nas lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, o dever conferido ao agente público para concretização de interesses coletivos acaba, infelizmente, sendo empregado inescrupulosamente como fonte de aquisição, vantagens e regalias (TOURINHO, 2009).

Para Tourinho (2009), as raízes da improbidade têm como sustentáculo basilar os costumes políticos disseminados por toda a sociedade aqui (Brasil) e acolá (em outros países). Segundo Tácito, o desvio ético acontece juntamente com o início da história da humanidade

e acrescenta que “o primeiro ato de corrupção pode ser imputado à serpente seduzindo Adão com a oferta da maçã, na troca simbólica do paraíso pelos prazeres ainda inéditos da carne” (TÁCITO, 1992, p. 45).

Consoante os ensinamentos de Garcia e Alves (2006), a corrupção é um cancro social, isto é, um mal universal. Pois, mesmo aparentemente combatida e controlada, pode infectar outro órgão. Trata-se de uma metástase incurável, já que elimina uma aqui, nasce outra acolá. É, portanto, um ciclo nefasto e inevitável que tem suas origens tão antigas como a própria existência do homem.

William Shakespeare, em sua primorosa obra “O Mercador de Veneza” publicada inauguralmente em 1600, dizia que:

só o presunçoso ostenta dignidade imerecida. As posses, honrarias e funções não fossem atingidas por corruptos – se o prêmio só coubesse a quem mereces – estaria coberto muito nu, e muito comandante comandado! Quanto joio seria rebaixado, que hoje passa por trigo de nobreza (SHAKESPEARE, 1999, p. 71).

Essa retórica shakespeariana se encaixa com perfeição à nua e crua realidade hodier-na hodier-na qual estamos inseridos, haja vista que desde a Idade Moderhodier-na a improbidade adminis-trativa (corrupção, desonestidade, imoralidade: falta de probidade) já era alvo de inquietação e descontentamento social (TOURINHO, 2009).

Tourinho afirma textualmente que:

O Brasil, como se sabe, foi um país colonizado por portugueses, povo do tipo aven-tureiro, com uma “concepção espaçosa” do mundo, que valoriza o gasto de ener-gia e esforços somente quando dirigidos a uma recompensa imediata, ou melhor, valorizava-se a riqueza acumulada às custas do trabalho de outrem, principalmente de estranhos (TOURINHO, 2009, p. 143).

O enraizamento das mazelas intentadas contra a coisa pública é tão perverso que durante séculos a sociedade aceitou pacificamente os mandos e desmandos dos agentes públi-cos desvirtuados do real propósito de ser do Estado – promover o bem-estar social e coletivo –. Tão forte as raízes da impunidade, que foram criados adágios populares insanos, como por exemplo: “rouba, mas faz” (TOURINHO, 2009).

Seguindo esse raciocínio, Tourinho retrata que:

No Brasil é fácil constatar que a maioria daqueles que detêm uma certa margem de poder, atribuído para o atendimento do interesse público no exercício de fun-ções no âmbito da Administração Pública, costuma se sentir dona desse poder, não admitindo questionamento quanto a sua conduta (TOURINHO, 2009, p. 144). Esse pensamento externado por Tourinho é salutar, porquanto nos leva refletir profundamente quanto aos mandos e desmandos cometidos por agentes públicos que de-tém algum poder no âmbito da Administração Pública. Nesse processo de reflexão, Gian-franco Pasquino (BOBBIO, 1998, p. 292) cita o seguinte conceito acerca do termo cor-rupção:

Assim se designa o fenômeno pelo qual um funcionário público é levado a agir de modo diverso dos padrões normativos do sistema, favorecendo interesses particu-lares em troco de recompensa. Corrupto é, portanto, o comportamento ilegal de quem desempenha um papel na estrutura estadual. Podemos distinguir três tipos de Corrupção: a prática da peita ou uso da recompensa escondida para mudar a seu favor o sentir de um funcionário público; o nepotismo, ou concessão de empregos ou contratos públicos baseados não no mérito, mas nas relações de parentela; o peculato por desvio ou apropriação e destinação de fundos públicos ao uso privado. Assim, nota-se que a corrupção (o desonesto) é uma prática abrupta e nefasta con-tra o Estado e, principalmente, concon-tra a sociedade. Tourinho (2009) entende que, indepen-dentemente das razões de cunho sociológico, filosófico ou político para essa triste realidade vivenciada, o que realmente importa é a imediata tomada de providências na incessante busca pela expulsão e erradicação de agentes públicos ímprobos. Pois, somente com essa postura será possível se vislumbrar um novo cenário em que os protagonistas sejam o honesto, o pro-bo, o eficiente, o eficaz, e não a corrupção, o ímprobo.

A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E O ADVENTO DA LEI 8.429/1992

Ao tratar dos atos de improbidade administrativa no Capítulo VII, Art. 37, XXII, § 4º, a Constituição Federal nos agraciou com uma importante inovação. Antes desse orde-namento, havia normas brasileiras positivadas que previam sanções para atos que causassem prejuízo ao erário ou mesmo enriquecimento ilícito para os maus gestores públicos, porém, não com a força e coerção imposta nessa ordem constitucional (DI PIETRO, 2014).

Entretanto, foi com o advento da Lei 8.429/1992 (Lei da Improbidade Adminis-trativa), a LIA, também conhecida como Lei do Colarinho Branco, que vimos florescer uma nova ordem contemporânea contra as práticas ilícitas cometidas desde Cabral, pois essa nova ordem trouxe consigo elementos coercitivos capazes de promover efetivamente a punição dos maus gestores públicos.

Para Tourinho, após a vigência da LIA, os administradores públicos tornaram-se mais diligentes e, também, menos irresponsáveis. Essa mudança comportamental não se deu somente face à preocupação com o cumprimento normativo em sentido estrito, mas, prin-cipalmente, pelo receio de condenação judicial pelo cometimento de práticas atentatórias contra a probidade e os princípios norteadores da Administração Pública. É salutar ponderar que tais condenações, caso ocorram, podem inclusive culminar na consequente reprovação desses gestores pela opinião pública, isto é, pela sociedade (TOURINHO, 2009).

Segundo Bertoncini (2007), a corrupção tem que ser enfrentada por todos os orga-nismos sociais – Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público – e, inclusive, pela sociedade, tendo em vista que essa é uma necessidade preeminente não só do Estado como também de toda sociedade brasileira para que assim possamos:

construir, gradativamente, uma sociedade livre justa e solidária – proba, em última análise -, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginali-zação, reduzir as desigualdades sociais e regionais e para promover o bem de todos (art. 3º da CF). (BERTONCINI, 2007, p. 24).

A Lei 8.429/1992, diferentemente das normas infraconstitucionais precedentes, sobrepuja três modalidades de atos contrários à probidade administrativa. São eles: Atos que levam ao enriquecimento ilícito (art. 9º); Atos que geram prejuízo ao erário (art. 10); E, por fim, os atos que violam os princípios administrativos (art. 11).

Tourinho (2009, p. 191) pondera que “muitos atos de improbidade administrativa assemelham-se a crimes previstos no Código Penal, bem como no Decreto-Lei nº 201/67, legislação penal específica aplicada aos prefeitos” e que “em cada um dos artigos a lei preo-cupou-se em definir a conduta característica da violação, arrolando, exemplificativamente, certas situações que a caracterizam”.

Enriquecimento Ilícito

O enriquecimento ilícito é tratado pelo art. 9º da Lei 8.429/1992, tendo este dispo-sitivo legal a premissa maior de coibir situações dessa natureza (TOURINHO, 2009).

A aquisição de bens por meio de recursos lícitos oriundos de fontes condignas não provoca nenhuma mácula no seio do núcleo social, pois a honestidade que permeia tal aqui-sição condiz com os anseios éticos e sociais de uma justa sociedade. Entretanto, quando o patrimônio alheio é fruto de manobras ilícitas que afrontam o ordenamento jurídico pátrio, é preciso uma imediata e enérgica resposta do Estado (TOURINHO, 2009).

A vantagem indevida se consubstancia justamente pela imprópria utilização da fun-ção pública na busca por benefícios privados de qualquer que seja a natureza, isto é, mone-tário ou não. Nessa senda, o enriquecimento relacionado ao exercício da função pública que não seja condizente com a justa e legal contraprestação devida ao agente, inescusavelmente constitui vantagem indevida, ilícita (TOURINHO, 2009).

É importante frisar que os casos elencados no art. 9º da Lei 8.429/1992, majoritariamente, constituem vantagem patrimonial ilícita provinda de terceiros e não, propriamente, dos cofres públicos. Em suma, são vantagens ilícitas oriundas do próprio poder-dever (in casu: desvio de finalidade) que emana do cargo ocupado pelo agente público (TOURINHO, 2009).

Destarte, o maior enfrentamento no combate aos atos de improbidade administra-tiva por enriquecimento ilícito é justamente a constituição de um conjunto probatório capaz de confirmar o ilícito cometido pelo agente ímprobo, pois a utilização de terceira pessoa rara-mente deixa vestígio. É esse posicionamento de Tourinho ao afirmar que:

A grande dificuldade na ocorrência das hipóteses de enriquecimento ilícito diz res-peito à prova. O administrador púbico desonesto, corrupto normalmente se utiliza de terceira pessoa e raramente deixa vestígio que possa ser facilmente seguido. Não são raros os casos que se detecta a formalização de contratos superfaturados sem que se consiga provar o recebimento de vantagem indevida por aqueles agentes públicos envolvidos no processo (TOURINHO, 2009, p. 195).

De acordo com Neves e Oliveira (2014, p. 78), os atos de improbidade administra-tiva elencados no art. 9º da Lei 8.429/1992 (LIA) carecem da presença de alguns requisitos genéricos. São eles: Recebimento da vantagem indevida, independentemente de prejuízo ao erário; Conduta dolosa por parte do agente ou do terceiro; Nexo causal ou etiológico entre o

recebimento da vantagem e a conduta daquele que ocupa cargo ou emprego, detém mandato, exerce função ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º da LIA.

Neves e Oliveira (2014, p. 79) afirmam que “a mera configuração de culpa não é suficiente para aplicação do art. 9º da LIA, revelando-se imprescindível a comprovação da intenção do agente ou do terceiro em obter vantagem patrimonial que sabem ser indevida”.

Corroborando a tese defendida por Neves e Oliveira (2014), José dos Santos Car-valho Filho (2011, p. 995) assevera que o enriquecimento ilícito é sempre dependente de conduta comissiva, haja vista que as condutas descritas no art. 9º da Lei de Improbidade não comportam condutas omissivas, assim afirma que “ninguém pode ser omisso para receber vantagem indevida, aceitar emprego ou comissão ou utilizar em seu favor utensílio perten-cente ao patrimônio público”.

Prejuízo ao Erário

Os atos administrativos ímprobos que causam lesão ao erário estão consubstancia-dos no art. 10 da Lei 8429/1992 (LIA). Assim, Neves e Oliveira (2014, p. 207) aduzem que “o referido diploma legal não poderia deixar de fora a administração desastrosa do agente público, normalmente envolto na visão de que a coisa pública é coisa de ninguém”.

Em relação ao termo lesão ao erário referido no caput do art. 10 da LIA, Neves e Oliveira (2014, p. 207) indagam: “Por que a lei utiliza neste artigo a expressão erário e não patrimônio público como nos demais?”.

Respondendo ao questionamento suscitado por Neves e Oliveira (2014, p. 207), Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Júnior (1998, p. 73) assim conceituam a distinção entre as expressões erário e patrimônio público: erário se refere ao aspecto econômico e financeiro, isto é, aos bens e direitos, de cunho econômico, pertencentes ao Poder Público, enquanto que o patrimônio público tem uma conceituação mais abrangente, pois além do aspecto econômico também abarca os valores estéticos, artísticos, históricos e turísticos que compõem o conjunto patrimonial pertencente ao Estado, à sociedade.

Consoante o pensamento de Neves e Oliveira (2014), tanto a ação quanto a omis-são do agente público omis-são capazes de ensejar prejuízo ao patrimônio público. Nesse caso, a omissão no âmbito da Administração Pública, diversamente do preceituado na esfera privada, denota mais do que um não fazer, haja vista que, dependendo da omissão, pode haver um comportamento contrário à exigência legal de agir. Logo, os preceitos legais delineados no art. 10 da LIA visam punir a lesão causada ao erário, independente de a conduta ser dolosa ou culposa, face à ação ou omissão que provoque prejuízos à Administração Pública.

De acordo com Neves e Oliveira (2014), o ato de improbidade tipificado no art. 10 da LIA exige não só a comprovação de lesão ao erário como também de ocorrência de dolo ou culpa (elementos subjetivos) do agente público, além, é claro, do nexo de cau-salidade existente entre a sua conduta omissiva ou comissiva e o dano causado ao erário (elemento objetivo).

Por conseguinte, depreende-se dos ensinamentos prelecionados por Neves e Olivei-ra (2014) que as tipificações e condutas elencadas nos artigos 9º, 10 e 11, da LIA são harmô-nicas, porém, independentes, isto é, podem ser cominadas conjuntamente ou individualmen-te a depender do caso concreto. A exceção a essa regra ocorre no caso dos ilícitos tipificados nos art. 9º e 10, que quando cometidos, necessariamente, importam concomitantemente em

descumprimento aos ditames do art. 11. Ou seja, culmina, inclusive, em violação aos princí-pios administrativos.

Violação aos Princípios Administrativos

O art. 11 da LIA é inovador, pois, independentemente da constatação de enrique-cimento ilícito (art. 9º) ou até mesmo prejuízo ao erário (art. 10), o agente público poderá ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa decorrente da não observância aos princípios que regem e norteiam a Administração Pública.

Corroborando esse pensamento, Neves e Oliveira (2014, p. 234) ponderam que “a inobservância dos princípios administrativos, implícitos ou explícitos, levará a incidência desse dispositivo legal, caso o agente público responsável tenha agido com dolo”. Logo, a conduta exclusivamente alicerçada em culpa do agente não tem o condão de imputar a ele qualquer ato de improbidade administrativa por violação aos princípios administrativos.

Assim, o administrador público deve obedecer a todos os princípios vetores da Administração Pública, pois “a obrigação dos agentes públicos de velar pelos princípios ad-ministrativos vem expressa no art. 4º da Lei 8.429/1992 e procura tutelar valores que devem inspirar a gestão da coisa pública” (NEVES; OLIVEIRA, 2014, p. 233).

Com esse raciocínio, o agente público tem o dever de conduzir as suas ações com ética e moral. Destarte, todos os atos que configurem desonestidade, incompetência, pessoali-dades, devem ser combatidos e punidos com o rigor legal, haja vista que tais condutas violam os princípios regentes da Administração Pública e, consequentemente, culminam em gestões desastrosas totalmente dissonantes do almejar social explícito e implícito nas normas que nor-teiam e limitam os administradores públicos em suas ações e omissões (NEVES; OLIVEIRA, 2014, p. 233).

Neves e Oliveira (2014, p. 234-235) apregoam que “a ilegalidade no âmbito da Administração Pública é intolerável e dificilmente haverá a violação autônoma do princípio da legalidade, ou seja, normalmente a ilegalidade está vinculada à imoralidade”.

O MINISTÉRIO PÚBLICO E SUAS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS As Funções Institucionais do Ministério Público

Nas lições de Carvalho Filho (2013), a Constituição Federal de 1988 dedicou ao Ministério Público diversos dispositivos. Nesse sentido, a nova ordem constitucional atribuiu ao Ministério Público “uma disciplina própria, na qual sobressaem os princípios básicos que regem o Parquet, as funções a que está preordenado e as garantias e prerrogativas outorgadas a seus membros para o melhor desempenho de suas funções (CARVALHO FILHO, 2013, p. 606-7).

Nesse raciocínio, Carvalho Filho afirma que a maior conquista do Ministério Pú-blico com o advento da Carta Magna de 1988 foi:

realmente a autonomia administrativa e institucional, assegurada no art. 127, § 2º, da CF, com a qual passou a ostentar um status de grande envergadura no sistema republicano, e nela veio a considerar-se implícita também a autonomia financeira,

através da qual se revelou possível praticar a atividade de gestão dos gerais interesses institucionais (CARVALHO FILHO, 2013, p. 607).

Desse modo, as funções constitucionais cometidas ao Ministério Público estão, es-pecialmente, elencadas no art. 127 e 129, da Constituição Federal. O art. 127 trata da função básica (genérica) atribuída ao Parquet, que é “a defesa da ordem jurídica, do regime democráti-co e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 607), enquanto que o art. 129, I a IX, da CF, versa sobre as suas funções específicas.

Nesse desiderato, especialmente em relação à improbidade administrativa, o art. 129, inciso II, da CF, conferiu ao Ministério Público o primoroso ofício de tutelar “os inte-resses difusos e coletivos por meio da ação civil pública”, sendo que e o inciso IX, de caráter residual, autorizou ao MP “o exercício de outras funções, desde que compatíveis com sua finalidade institucional” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 607).

Para Carvalho Filho o Ministério Público se consolidou, após o marco constitu-cional de 1988, “como um dos pilares da nova ordem político-jurídica, em que é depositada larga parte da expectativa de eficácia de uma Constituição que ainda se fazia por acabar diante de seu perfil marcantemente dirigente” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 566).

Em primoroso raciocínio, Carvalho Filho (2013) indica que a independência ins-titucional consins-titucionalmente atribuída ao Ministério Público é fundamental para sua a concreta e eficaz atuação no combate às mazelas e descasos com o patrimônio público.

Esse atuante membro do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, ao versar sobre a incomensurável importância dessa instituição à ordem constitucional e social, acerta-damente afirma literalmente que:

a atuação institucional é, portanto, vinculada à hierarquia advinda dos Direitos Fundamentais para a formação das políticas públicas, a partir da qual jurídica e judicialmente o Ministério Público está autorizado a agir no papel de construtor da ordem jurídica democrática (CARVALHO FILHO, 2013, p. 572).

Os supracitados comentários acerca do Ministério Público não têm o condão de aprofundar no grande mar que acolhe essa Instituição de significância ímpar ao bom e alme-jado desenvolvimento de uma sociedade justa, “mas tão somente o seu delineamento básico constitucional, como protagonista maior do enfrentamento à improbidade na Administração Pública e alvo da credibilidade e esperança de inúmeras coletividades de nosso país” (CAR-VALHO FILHO, 2013, p. 607).

CONTABILIDADE PÚBLICA E TRANSPARÊNCIA GOVERNAMENTAL A Contabilidade Pública no Brasil

A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) aduz, em seu art. 1º, § 1º, que a responsabilidade na gestão fiscal é:

a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de

resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).

Para Nóbrega (2002, p. 25), os primordiais objetivos da LRF são:

• instituir uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto continuado e do endividamento;

• prevenir desvios e estabelecer mecanismos de correção e dessa forma, punir administrações e administradores pelos desvios graves e por eventual não adoção de medidas corretivas; • modificar profundamente o regime fiscal brasileiro, dando um “choque” de transparência

no setor público, com maior divulgação das contas públicas e, ao mesmo tempo, tornando-as mais inteligíveis.

A transparência prelecionada pela LRF culmina na perspectiva de um controle so-cial dotado de maior efetividade, pois o cidadão, ao ter acesso irrestrito às contas públicas, tem maior participação social e, como consequência, passa a cobrar, fiscalizar e exigir mais do poder público. Essa transparência deve perquirir todos os atos e fatos inerentes ao processo de arrecadação de receitas públicas bem como ao complexo emaranhado que abarca a realização de despesas públicas (NÓBREGA, 2002).

É nesse contexto que a Contabilidade, ciência social por excelência, especialmente por meio da Contabilidade Pública, insere-se com uma das grandes protagonistas no processo de promoção do controle preventivo e permanente na incessante busca por uma gestão pública pautada em sólidas premissas legais e voltada precipuamente para a consecução dos anseios sociais fundamentais: o bem-estar social coletivo.

Endossando esse conceito, Stevens Kroetz afirma que a Contabilidade é:

uma ciência social que estuda a riqueza patrimonial individualizada, sob os aspectos quantitativos e qualitativos, tendo entre seus objetivos a geração de informações e a explicação dos fenômenos patrimoniais, possibilitando o controle, o planejamento e a tomada de decisão, no enfoque passado/presente/futuro. Tudo isso, servindo aos mais diversos usuários, para que eles possam, por meio de seus atos buscarem a prosperidade da entidade e da sociedade (STEVENS KROETZ, 1999, p. 3). Nessa concepção, a Associação Brasileira de Orçamento Público (ABOP) afirma que a Contabilidade Pública “é o ramo da contabilidade que estuda, controla e demonstra a organização e execução dos orçamentos, atos e fatos administrativos da fazenda pública, o patrimônio público e suas variações” (ABOP, 1975 apud TCE/SC, 2003, p. 102).

Para Latt Neto, a Contabilidade Pública é:

a especialidade da Contabilidade que estuda, controla e demonstra a organização e execução dos orçamentos, atos e fatos administrativos da fazenda pública, o patri-mônio público e suas variações (LATT NETO, 2014, p. 20).

O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP, Parte V (Reso-lução nº 437/2012), além de elencar os objetivos, assim conceitua a Contabilidade Pública:

A Contabilidade Aplicada ao Setor Público é o ramo da ciência contábil que aplica, no processo gerador de informações, os princípios de contabilidade e as normas contábeis direcionadas ao controle patrimonial das entidades do setor público. Tem como objeti-vo fornecer aos usuários informações sobre os resultados alcançados e os aspectos de na-tureza orçamentária, econômica, financeira e física do patrimônio da entidade do setor público, em apoio ao processo de tomada de decisão, à adequada prestação de contas e ao necessário suporte para a instrumentalização do controle social.

No Brasil, a edição da Lei 4.320, de 17 de março de 1964 (Lei do Direito Financei-ro), foi um grande marco para a história da Contabilidade Pública. Essa importante norma trouxe consigo elementos consubstanciados em princípios inseridos na ideia de reforma e re-organização de todo o complexo conjunto de minúcias que permeiam o orçamento público. Dessa forma, o art. 85 dessa norma de direito financeiro assim dispõe:

Os serviços de contabilidade são organizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimentos da composição patrimonial, a determi-nação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análi-se e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros (BRASIL, 1964). De acordo com Latt Neto (2014, p. 6), no ano de 2008 entraram em vigor as Normas Bra-sileiras de Contabilidade, aplicadas ao Setor, aprovadas pelo Conselho Federal de Contabi-lidade (CFC) por meio de uma série de Resoluções. As NBC TSP representam o marco de uma Nova Contabilidade Pública, a partir de então denominada “Contabilidade Aplicada ao Setor Público (CASP)”. Assim, Latt Neto afirma que:

Está em curso a implantação de uma nova Contabilidade Pública, denominada Contabilidade Aplicada ao Setor Público (CASP), a partir das ações do CFC e da STN/MF, por meio das NBC TSP e do MCASP, cuja aplicação obrigatória está próxima. A Contabilidade Pública possui como funções básicas o planejamento e controle, que se vinculam aos instrumentos de planejamento estatal (PPA, LDO e LOA) e às formas de controle (externo, interno, social, etc.), e difere da Con-tabilidade Privada sob muitos aspectos, tais como: campo de aplicação, regimes contábeis; resultados apurados; classificações das despesas; e controle orçamentário (LATT NETO, 2014, p. 20).

O Objetivo da CASP (CFC, 2009) é:

fornecer aos usuários informações sobre os resultados alcançados e os aspectos de na-tureza orçamentária, econômica, financeira e física do patrimônio da entidade do setor público e suas mutações, em apoio ao processo de tomada de decisão; a adequada pres-tação de contas; e o necessário suporte para a instrumentalização do controle social. No pensamento de Latt Neto (2014), a função social essencial da Contabilidade Aplicada ao Setor Público (CASP) tem como pressuposto atingir as finalidades e usuários direcionados, isto é, a Contabilidade Pública dever evidenciar informações necessárias à:

a) tomada de decisões: voltadas aos gestores públicos, eleitos, indicados ou de carreira, que devem apoiar suas decisões envolvendo os recursos públicos;

b) prestação de contas: voltadas a subsidiar a fiscalização prevista constitucional-mente, exercida pelo Poder Legislativo, com o auxílio de tribunais de contas, e pelo sistema de controle interno de cada Poder; e

c) instrumentalização do controle social: voltadas à população em geral que, individualmente ou em grupos, exerce influência sobre os governantes e demais encarregados do poder público.

Destarte, os anseios da CASP vão muito além de simplesmente promover o con-trole patrimonial, isto é, tal arcabouço técnico social visa, também, promover, por meio de ações e dados sistematizados, a produção de informações capazes de evidenciar a situação econômica, financeira e física das entidades públicas (LATT NETO, 2014).

Para Andrade (2007), a sociedade brasileira há muito aclama por uma Administra-ção Pública pautada pela total transparência de suas ações empreendidas. É nesse cerne que a informação contábil acurada torna-se o grande diferencial em prol de uma gestão pública eficiente, pois o controle social permanente pode ser crucial para o sucesso nessa incessante luta contra a má aplicação e desvios dos recursos públicos (improbidade administrativa).

Andrade (2007) preleciona que a ausência de políticas públicas e, inclusive, o des-vio na aplicação de recursos públicos podem ser combatidos tanto preventivamente quanto repressivamente por meio de um eficaz controle.

É nesse limiar que a Contabilidade Pública se apresenta como um divisor de águas entre a boa e a má gestão, visto que essa ciência é, sem dúvida, crucial à plena consecução da ética e do controle social indissociável de uma gestão pública pautada em princípios pétreos. Isto é, princípios que norteiam os administradores e administrados vinculados a todos os entes públicos desta nação democrática.

Corroborando tal pensamento, Azevedo (2009) preceitua que a Contabilidade Pú-blica não é apenas um instrumento apto a registrar fatos passados, dado que como uma ciência social, vai muito além de simples registros, uma vez que, por meio de seus registros sistêmicos e documentais, oferece subsídios importantíssimos para a previsão e formulação de políticas públicas que atendam aos anseios sociais aclamados e mensurados nessas informações. Transparência Governamental

A Constituição de 1988 trouxe consigo um forte âmago de redemocratização e, com isso, uma súbita necessidade de participação social para que essa nova democracia participativa pu-desse ser exercida efetiva e ativamente com o fim não só de acompanhamento dos atos praticados pela Administração Pública como também de fiscalização de todo o processo de gestão pública.

Nesse almejar, tendo como paradigma o princípio constitucional da publicidade, no Brasil a transparência governamental é tida como um princípio que norteia a gestão fiscal. Coadunando desse pensamento, Cruz et al. (2001, p. 183) leciona que a transparência pre-vista na Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser assim interpretada:

A transparência na gestão fiscal é tratada na Lei como um princípio de gestão, que tem por finalidade entre outros aspectos, franquear ao público acesso a informações

relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamen-te estabelecida, os procedimentos necessários à divulgação dessas informações. Para Condeixa (2012), no cerne de um Estado Democrático de Direito, a trans-parência torna-se uma viga mestra, isto é, essencial ao exercício dessa democracia. Pois, caso contrário, sem transparência e informações fidedignas, o cidadão não pode exercer com ple-nitude a sua contribuição para com a política e muito menos resguardar os seus direitos.

De tal modo, a transparência deve ser permanentemente tutelada e divulgada pventivamente pelo Estado, ou seja, não é salutar esperar que os cidadãos promovam o re-querimento de informações que, na verdade, devem ser de caráter público e irrestrito, salvo exceções. Essa atitude de autoexecução (prestação de informações) promove a melhoria do fluxo de informações gerenciais que chegam aos cidadãos e, desse modo, por meio do contro-le social há intrinsecamente uma maior efetividade da ação governamental (DARBISHIRE, 2009 apud BRAGA, 2012).

Nesse desiderato, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000 - LRF) representou um marco ímpar no controle das ações intentadas pela Administração Pública, pois, em seu art. 48, determinou aos agentes públicos a vigilância na condução da gestão fiscal e a ampla divulgação (transparência) de todos os elementos que integram as ações públicas, desde o seu planejamento até a sua completa execução.

Conforme lecionado nos ditames literais do art. 48 da LRF, são instrumentos de transparência da gestão fiscal:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, or-çamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Para Mileski (2002), a transparência fiscal se traduz em um mecanismo democrá-tico que busca promover o fortalecimento da cidadania e, sobretudo, sedimentar o controle social das contas públicas. Assim sendo, a transparência pública é a grande viga mestra que sustenta a incessante busca por uma Administração Publica pautada em sólidos e basilares princípios de ética, moral e civilidade. Isto é, regulada por um único comum objetivo: o bem--estar social e coletivo.

Recentemente, a transparência governamental passou a ter mais força diante da monstruosa estrutura estatal, pois com promulgação da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informação – LAI) esse processo de transparência passou a contar com eficazes instrumentos de controle social. Essa nova norma infraconstitucional surgiu com o objetivo de tutelar e assegurar o fundamental direito de acesso à informação intitulado na nossa Carta Magna em seus artigos 5º, inciso XXXIII; 37, § 3º, inciso II; e 216, §2º.

No contexto dessa hodierna norma, Condeixa (2012) aduz que foram normatiza-das pela Lei de Acesso a Informação as figuras da transparência ativa e passiva, sendo que a transparência ativa deve subsistir por iniciativa da própria Administração Pública enquanto a transparência passiva se limita ao atendimento das demandas oriundas dos cidadãos. Ou seja, tudo aquilo que não está ativamente publicado pelo Estado poderá ser objeto de

re-querimento específico pelo cidadão interessado, exceto os casos de sigilos e informações de cunho pessoal.

Assim sendo, a gestão transparente da informação é um dever do Estado e com tal deve ser executada por meio de amplo acesso e divulgação das informações relevantes para a sociedade. Tais informações devem ser íntegras e autênticas, sob pena de ruptura com os prin-cípios basilares que orientam e conduzem os administradores públicos e os seus administrados. Para Braga (2012), a Lei de Acesso a Informação (LAI) vai além dos limites ine-rentes às questões orçamentárias e financeiras, e envolve também processos administrativos e gestão de pessoal. Ademais, a transparência passa a abranger a gestão pública de forma global, incorporando e aguçando os preceitos de eficácia e eficiência dos entes governamentais. Desse modo, os instrumentos de transparência e acesso à informação pública promovem o fortale-cimento e cresfortale-cimento das instituições públicas por meio da participação cidadã, isto é, do imprescindível controle social.

Em entrevista concedida ao Bob News11, Daniela Pereira de Sousa, ao versar sobre a importância do lançamento da Frente Parlamentar para o Fortalecimento da Gestão Públi-ca, afirmou que essa iniciativa é:

uma ação fundamental para o avanço administrativo, social e econômico do país. A lisura das informações públicas é passo essencial para consolidar e amadurecer a democracia e promover uma cidadania ainda mais consciente (SOUSA, 2012, p. 1). Segundo Sousa (2012), a criação da Frente Parlamentar para o Fortalecimento da Gestão Pública é um marco para o Brasil, pois abrange, além de membros dos poderes Execu-tivo, Legislativo e Judiciário, representantes de entidades organizadas, da sociedade civil, de instituições privadas e universidades. Tudo isso com o único objetivo: perquirir uma gestão pública eficiente e transparente.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Desde Cabral que o Brasil vivencia barbáries impulsionadas por mandos e desman-dos daqueles que não têm o mínimo compromisso com a coisa pública e muito menos com o bem- estar coletivo, social. Assim, os inúmeros problemas que vivenciamos têm profundas raízes advindas de funestas culturas alhures construídas ao longo de séculos.

Apesar de todo esse fatídico histórico, o advento do Constituição Federal de 1988 foi recepcionado com aplausos por nossa nação, haja vista que no delinear dessa Carta Cidadã foram introduzidos importantíssimos dispositivos legais mediatos e imediatos insculpidos com o precípuo fim de punir e banir quaisquer atos de agentes públicos dissonantes de uma essência democrática imbuída na promoção da justiça e da pacificação social.

É nesse cenário que a Lei 8.429/1992 no âmbito normativo legal brasileiro foi recepcionada como sendo um dos principais instrumentos de auxílio ao combate tanto da corrupção quanto da má-gestão pública, já que em seu bojo há previsão de aplicação de severas penalidades a agentes públicos em caso de enriquecimento ilícito, de prejuízo ao erá-enriquecimento ilícito, de prejuízo ao erá-rio e até mesmo de violação aos princípios administrativos.

Nesse contexto, o Ministério Público tem papel fundamental e decisivo no pro-cesso de transformação social, pois detém inerentes poderes constitucionais para atuar

pre-ventiva e repressivamente no combate à corrupção. Assim, o Ministério público é detentor de competências e prerrogativas precípuas para promover e tutelar os direitos difusos, cole-tivos, enfim, os direitos sociais indisponíveis pertencentes indistintamente a todo cidadão. Logo, a Contabilidade Pública, com todo o seu aparato científico, insere-se nesse cenário como uma grande aliada do Parquet nesta intensa e infindável busca em prol do banimento de atos que atentem contra a Administração Pública e contra a sociedade.

Ademais, a Contabilidade Pública, por meio de suas técnicas e instrumentos, é capaz de propiciar legitimamente a ampliação da transparência fiscal dos entes governa-mentais, fornecendo informações harmônicas com todo o conjunto normativo vigente. Isto é, informações fidedignas, que reflitam a verdade dos fatos, livres de distorções e máculas.

E é com base nessas informações que os organismos estatais e a sociedade podem tomar providências contra o mau uso dos recursos públicos. Combater e punir os atos de improbidade administrativa cometidos por agentes públicos despidos de ética e moral não é uma tarefa fácil. Mas o melhor caminho para atenuar ou até mesmo expurgar essa podridão que assola o nosso país é a permanente interação entre os organismos estatais (atividade típica do Estado) e a sociedade (controle social).

Conforme se depreende das considerações expostas, o controle social promovido e impulsionado pelo processo de transparência governamental possibilita o pleno exercício da cidadania. Pois, o cidadão, com base em fidedignas informações, tem maior condição de exigir o cumprimento de ações governamentais que sejam harmônicas com os verdadeiros interesses sociais e coletivos.

Por conseguinte, no delinear deste artigo, foi demonstrada a ímpar importância da plena harmonia tridimensional pactuada pelo DIREITO (cumprimento de normas e princí-pios), pela CONTABILIDADE (ciência social que em função de seus instrumentos e espe-cificidades é indispensável ao controle social e econômico) e, por fim, pela PROBIDADE (o correto, o honesto, o sensato. Enfim, o justo).

Consequentemente, a tridimensionalidade aqui defendida tem como premissa maior a busca pela exterminação de atos ímprobos e desonestos que atentem contra uma Administração Pública escorreita. Assim, só por meio de um controle social permanente é possível inserir novos paradigmas capazes de propiciar às futuras gerações a incorporação de novos valores éticos e morais que sejam eficazes contra esse cancro social que adentra as en-tranhas do Estado e de nossa sociedade civil.

Portanto, só assim podemos pensar em uma Administração Pública imbuída em promover uma Gestão Pública que vise primordialmente atingir os verdadeiros fins para os quais o Estado foi estruturado: promover o bem-estar social e coletivo, isto é, a pacificação so-cial, por meio de políticas públicas consonantes com a tutela da saúde, segurança, educação, saneamento, infraestrutura, lazer e todos os demais aparados por ele tutelados.

LAW, ACCOUNTING AND PROBITY

Abstract: this article demonstrates the importance of harmony between the law (principles and

standards), the Public Accounts and Probity in the search for a public management based on principles of ethics, good faith and justice. Thus, they are able to fight demonstrated important dishonesty acts embodied in unjust enrichment, loss to exchequer and breach of the principles of public administration mechanisms.

Keywords: Misconduct. Accounting. Transparency and social control.

Notas

1 Boletim Eletrônico do Conselho Regional de Biblioteconomia do Estado de São Paulo 8ª Região.

2 Lançamento em 19 de junho de 2012 em Brasília e presidida pelo deputado federal Luiz Pitiman (PMDB – DF), a Frente Parlamentar para o Fortalecimento da Gestão Pública é composta por 240 deputados e senadores de quase todos os partidos políticos e tem como objetivo discutir estratégias que possibilitem o avanço da gestão pública em questões como saúde, educação, reforma do estado, fiscalização e controle.

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