Localização das indústrias e desenvolvimento económico

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FRANCISCO PEREIRA

DE MOURA

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1960

localizac;ao das lndusfrias

e

·Desenvolvimenfo Econ6mico

Era pois a regiao dos Economistas. Avancei-- e percorri, espantado, oito metros de Economia PoUtica.

E(JA - «A Oidade e as Berras».

DISSERT AQA.O PARA DOUTORAMENTO EM ECONOMIA

A memoria de meu Pai

I

·I

I

PREFACIO

As notas que seguem tern por unica finalidade explicar as con-digoes em que foi preparado este Uvro: a sua historia ja Zanga de doze anos, e "a circunstanoia em que e apresentado - como trabalho origilnal para doutoramento em Economia- requerem, ejectivdmente, algumas observagoes que apenas o autor podera facultar.

0 contaoto directo com o fen6meno de aglomeragao industrial no nosso Pais,

em

especial na regiao marginal do Tejo, entre Lisboa e Vila Franca, esteve na origem da primeira tentativa em torno dos problemas de localizagao das indU8trias, ooncretizada no trabaZho

Teoria da Localizagao, apresentado

e

discutido em 1948 na cadeira de

Geograjia Economica de Portugal.

Tendo, entretanto, comegado estudos de economia geral, sob a 6rientagao do Professor Doutor Pinto Barbosa, e reconhecendo-se o interesse e novidade do tema, inioiei pesquisas bibliograjicas

e.

o estudo -de algumas obras jundamentais, embora defrontando duas dijiculdades que haviam de persistir durante largos anos: a inacessibilidade de certos ·textos bdsicos (Weber, Losch, Palander, para apenas citar estes tres)}

e

a carencia de relagao estabelecida entre as analises econ6micas espacial e geral. Quanta a trabalhos, corresponde a este periodo a redacgao dos quatro estudos que se indicam, dos quais apenas dais joram publicados:

Alguns Aspectos da Teoria da Localizagao, 1950, inedito,·

Localizagao Industrial, apresentado na 24.a Cadeira, II parte, no ano lectivo 1951-52 ,·

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---~---~--~-~~~---~-~-~~....--·---·- ~·---~---- -~ --~----·-·---·-···

Sobre a Medida da Localiza~ao de Algumas Indll.strias :Portuguesas - Economia e Finangas ( Anais do I. S. 0. E. F.), vol. XX,

tomo II, 1952.

Influencia dos Custos de Transporte.na Localiza~ao das Industrias - Boletim de. Oiencias Econ6micas (suplemento.

ao

Boletim da Faculdade de Direito de Ooimbra), Vol. I, n.o 3, 1952. Os quatro anos seguintes joram dedicados intensamente ao ensino nas cadeiras de Eccmamia I e II no Instituto Superior de Oienoias Econ6micas e Financeiras e, portanto, aoestudo da analise geral, nao sobrando o trffnpo para progredir directamente nas materias de locali-zagao. 0 unico ponto que deu lugar a nota publicada joi a medida do jen6meno locacional, cam algumas paginas em Estrutura da Economia

· Portuguesa (capitulo II.,§ 24), obra preparada em colaboragao com co-legas para o Oentro de Estudos Econ6micos em 1954. Todavia, jirmou--se neste periodo, dejinitivamente, 0 terina «localizagao das indU8trias» · para a dissertagao de doutaramento, tendo mesmo sido apresentado

a

Direcgao do referido Centro um esquema provis6rio de trabalho. Visto agora,

a

distdncia, esse plano evidencia tres ou quatro caracteristicas da posigao ·mental por entao atingida. As aquisigoes positivas terao sido certa arrumagiio de ideias,

a

base das distingoes entre micro e macro-economia, e entre analise de ourto e de longo prazo, bem camo aperjeigoam,entos de concepgao acerca do objecto e metodos gerais da oienoia econ6mica. Mas verijica-se, tambem, que andava mal clarijicada a extensfio e o significado d.o material. acumu-lado ao longo dq,. hist6ria da economia espaoial, ao mesmo tempo que e transparente a carenoia de preooupw;ao pela operacionalidade da. analise a produzir.

Ora joi o trabalho docente em economia geral, aliado a um inicio de empenho nos p.roblemas tecnicos da politica econ6mica do desenvolvimento portugues, que permitiu superar ( pelo menos em grande parte, as8im o creio) as dejioiencias ~noiadas. Ao esquema de dissertw;ao que dela jazia urn «tratado» ger.ql de economia eQpaoia~,

substituiu-se a uteia de um plano muito restrito, em que determinado·. problema tivesse de ser encarado com o instrumental .analitico dispo-nivel; mas tambem alcancei um grande desprendimento da nogao livresca e, de certo modo, «construida»j, da teoria e da investigagao, antes aceitando as concepgoes da ciencia camo sistema provi86riQ.; em permanente gestagao, e cada vez mais ao servigo da resolugao de

10

..

questoes concretas. Restava desoobnr uma de8sas questoes, que valess~ ejeotivamente a pena tratar.

A solur;ao apresentou-se quando a Siderurgia Nacional,

.s.

A.

R. L.

pediu um par(Joer aoeroa da Zooalizar;iio da sua fabrioa, a instalar em Portugal. 0 muito ourto tempo faoultado para essa analise revelou-se 8Ufioiente, todavia, para prooeder a um inventario dos.metodos de de-cisiio disponiveis na literatura oonheoida ,· e veio a sensar;iio descon-certante de que, apesar deter sido possivel aoonselhar uma opr;iio bem determinada naquele oaso concreto, o terreno niio estava de nenhum modo explorado sujicientemente, ajigurando-se, no entanto, de primor· dial importanoia. Data des8a ooasiao (fins de 1955) a esoolha dejini-tiva do assunto deste livro, e ate do seu titulo «Looalizar;iio das IndUs-trias e Desenvolvimento Eoon6mico»; e ficou relativamente olaro que se pretendia a analise das implicar;oes, sobre o prooesso de cresoimento de uma economia em fases preliminare8 de industrializar;ao, da escolha entre diferentes regioes para localizar;iio de algum grande empreendi-mento de base.

N 08 anos que deoorreram entre essa definir;ao precisa do tema e a sua redur;iio final a escrito (de 1956 ao final de 59), reparti a aten-f}ao por tr.es dominios da economia:

a) Desenvolvimento econ6mico, com especial relevo .para a poli-tica e OS metodos de programagao;

b) Economia espacial, perc&rrendo a bibliografia assinalada e a que foi possivel ter acesso mas, agora,

a

luz do problema que interessava;

c) Estrutura e evolugiio da economia portuguesa; particularmente no que respeita ao processo de industrializagiio desde a

2.a guerra mundial ate

a

actualidade.

A medida que ia pro8s.eguindo toda esta analise, confirmei a in-tuigao inioial da noiiidade e relevancia do tema - mas a justijicar estas afirmagoes se dirige o cap.itulo I do livro, dispensando-se agora quaisquer pormenores. E ao progressivo clarificar dos varios assuntos e 8Uas .inter-relar;oes, correspondeu a aquisi~ao de algumas certezas,

expostas nos capitulos IV e V, as quais constituem a contribui~ao

original, ao mesmo tempo que se adensavam certos aspectos e surgiam

novos problemas - e 8obre o8 que mais inter.essam, no momenta actual, escreveu-se o capitulo final do trabalho . .

N ao e para o prefacio a 8Umula de um livro da natureza deste

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.

. . .

.

'.·

6u, ate; apenas das ccmtribuigoes originais rejerenciadas; aluis, sempre se enccmtrard essa 8Umula no proprio texto, no inicio do ultimo

capi-tulo·(§ 1). ·

E tambem niio compete ao autor (tenho isso por uma grande jeli-oidade!) julgar a obra jeita. Mas porque o facto representou algo de extremamente importante para a. minha jormagiio mental, quero sa-lientar que a orientagao finalmente adoptada permitiu realizar obra. especializada- dirigida, verdadeiramente, a um ponto «minU8culo» e muito preciso, dentro do campo jd de si restrito da eccmomia espacial

- sem. autorizar 0 abandono dos estudos gerais, antes me tendo visto impulsicmad<;> a alargd-los e profunda-los cada vez mais intensament~

por exigencia da mesma investigagiio parcial em curso. Esta vem sendo

. uma experienoia. ou vivencia que quero transmitir, por julgar tipica,

entre as camadas jovens de economistas portugueses, certa dose de in-decisiio e angU8tia ao ter de optar por algum campo especializado, quando todos sentimos tao patente a fragilidade dos conhecimentos e a falta de maturagao nos dominios da a'l'!-dlise geral.

Do ponto de vista material, tornau-se possivel a realizagao · deste trabalho, em certos momentos, devido ao auxilio financeiro ccmcedido · pelo Oentro de Estudos Econ6micos e as facilidades de tempo ofere-cidas pela Associagao Industrial Portuguesa; e a edigiio do livro foi generosamente 'custeada pelo lnstituto Superior de Oiencias Econ6-micas e Finanoeiras. As Direcgoes das tres entidades estd o autor extremamente grato.

Tambem ao Senhor Jose Joaquim da Silva muito agradego a ines-timdvel colaboragiio prestada ao dactilograjar o manuscrito original e, por vezes, em mais do que uma versaq, tudo ob·rigando a deoijrar uma caligrafia que nem sempre terd primado pela clareza. A Editorial Im-perio e quantos nela trabalham executaram o livro com presteza e sem desmerecer das suas tradigoes na arte tipogrdfica,· por ambas as circunstanoias me declaro muito · sensibilizado.

A respeito da8 ideias que enjormam o trabalho, sao numerosos os agradecimentos a apresentar, sempre correspondendo a achegas de grande significado~ as quais, evidentemente, niio envolvem outra responsabilidade nos resultados final mente apurados que · niio seja a do.autor.

Quando se trabalha num dominio cientijico praticamente igno-rado em Portugal, como e o da localizcigiio e econdmia espacial, tem fa-talmente de provir do estrangeiro as mais relevantes sugestoes e

infor-1'2

I

mar;oes de estudo. Julgo-me perfeitamente oonsoiente de que o «mew> trabalho nao e muito mais do que a resultante dos poderosos est'imulos inteleotuais oolhidos em dezenas ou centenas de livros e artigos de eoonomistas das mais diversas naoionalidades, uns contemport2neos, outros vivendo em epocas passadas, e que se me tornou poss'ivel conhe-cer ao longo dos anos de preparat;ao e estudo. A mesma d'ivida se alarga ao terreno da preparat;ao em eoonomia geral- e jd se explioou como tal preparagao anda intimamente Ugada a genese e ao av009o desta dissertagao. Mas acontece que a politica deliberadamente seguida pela direogao do Instituto Superior de Ciencias Econ6mioas e Finan-ceiras. no Ultimo deoenio de trazer ate n6s, pessoalmente, alguns dos melhores nomes ·da Cienoia eoon6mica contemport2nea, permite agora recordar os ensinamentos tao valiosos colhidos em diferentes cirouns-tanoias .• de muitos desses cientistas.

Em referenoias bibliogrdfioas, no final do capitulo II, registo os nomes daqueles economist as· que oonsidero mais haverem oontri'bufd.o para a minha formagao intelectual bdsioa. E aproveito a oportunidade para esclarecer que, nao tendo o livro a intengao ·de oonstituir exaus-tiva resenha bibliogrdfica, foram em todos os oasos limitadas ao es.tri-tamente essencial as indioagoes dessa natureza; e pelo mesmq motivo se evitaram as notas eruditas nos jundos de pdgina. Ejectivamente, penso que num texto destes, aparecem, por um lado, numerosas con-cepgoes que estao razoavelmente aoeites na ciencia, be1!t podendo evi-tar-se citagoes de autoridade .a garantir o seu valor; e a par dessas, alguns elementos novos (ou _que se ouida oferecerem novidade ... ), sobre os quais deve o aut or . aceitar toda a responsabilidada, apenas indicando as fontes em que oolheu a inspiragao fundamental. Quanta

a

organizagao de bibliografias para iniciar 0u desenvolver estudos, vai constituindo, cada vez mais, tarefa independente da pr6pr{a investi-gagao cient'ifica, tao grande e dispersa e a riqueza documental nos nossos tempos, neste como em outros dominios do conhecimento.

Ao longo de todos estes anos, recebi auxilios muito importantes para a preparar;ao do dmttoramento da parte de diversas pessoas; e permita-se a referencia a tres nomes que ·bern justamente podeyn re-presentar todos os outros. 0 Professor Doutor Teixeira Ribeiro ajudou ao esclarecimento da8 ideias e contribuiu para a obtengao de favord-veis condigoes materiais de trabalho, atrave8 do Centro de Estudos Econ6micos. E aos Professores Doutores Gongalves Pereira e Pires Cardoso muito devo da persistenoia na vocagao universitdria, alem do

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seguro e amigo apoio em ini&iativas e trabalhos mai.s de uma vez em-preendidQs. Para todos vai, neste momento, um agradecimento muito Bincero.

Devo, tambem, estimulos inestimaveis aos meu.s antigos alunos de Economia I e Iino lnstituto,· e quero destacar, gostosamente, alguns dentre eles com quem tem sido mais continuadO e intenso o trabalho,

· desde os tempos escolares ate a situagao de cole gas e co~aboradores na vida projissional. E do mesmo modo, urn certo numero de outros amigos e colegas do lnstituto tem ajudado a manter o interesse pelos estudos de Economia, sendo nwmerosas as oportunidades de proveitoso trabalho em comum. N ao o{erecera melindre para ninguem que des-taque o nome do Luis Tmxeira Pinto, com quem o convivio e a colabo-ragao tem sido particularmente intensos e extremamente uteis.

Nao estou inteiramente seguro de constituir tipico e digno repre-sentante daqueles que ja vem sendo costume designar de jovens econo-mistas do lnstituto. Em todo o casq, sinto-me especialmente a-vontade para dirigir ao Professor Doutor Pinto Barbosa uma palavra de agra-de&imento em nome dessa nova gerat;ao: · pois todos estamos bem cons-cientes de que radica no seu impulso inovador de ha cerca de quinze anos quanto vem sendo possivel fazer-sa, em Portugal, para aquisit;ao de conhecimentos cientijicos e de tecnicas modernas de trabalho, nos terrenos da. analise econ6mica, com grande acrescimo de prestigio para a Escola e a projissao e, o que mais importa, com saliente vantagem para a vida ecim.6mica da comunidade portuguesa. Mas ainda acontece que, sabre esta rejerencia em que sou simples comparti&ipante, tenho de juntar outro agradecimento, agora muito pessoal, tantos sao os estimulos e auxilios recebidos do Professor Pinto Barbosa e, mais do que tudo, de tal modo tem sido decisiva a sua injluencia e consellio em mais de um momento grave da vida.

Minha mulher e minhas jilhas foram as maiores vitimas da reali-zagao deste estudo, tantas as horas roubadas ao convivio familiar para converter em leituras e apreciagoes criticas e em modelos de decisao locacional. E o mais grave do caso e que podera nao durar excessivo tempo a anormalidade de vida em que, jinalmente, conseguimos entrar.

Lisboa, Maio de 1960.

FRANCISCO PEREIRA DE MOURA

' ·~

CAP!TULO I

UM PROBLEMA NOVO E IMPORTANTE NA ANALISE ECONOMICA

1. Razao de ordem dos capitulos introdutivos

. Ao dar .por titulo a este estudo Localizagao das indU8trias e

desenvolvimento ec0n6mico tivemos presente a circunstancia de

fica-rem, por ~ssa formula, enganadoramente definidos tanto o objecto

realmente abarcado, como a natureza da analise tentada.

Em rigor, seria mais correcta qualquer designa~ito como

«obser-va~oes criticas sobre certo ponto obscuro e descurado .da teoria da

localiza~ao, com particulares incidencias para as decisoes praticas da politica econ6mica de desenvolvimento, no caso de empreendimentos industriaJs importantes». Todavia, vencidos pelo barroquismo verbal estadeado, preferimos expressao menos fiel, cuidando de a contraba·

l:m~ar com uma clara informa~ao acerca do efectivo conteudo da obra. Aconteceu, · porem, ter-se revelado de dificil cumprimento tal pro·

p6sito, ·bem se podendo afirmar que a fei~ao sintetica dos mesmos

capitulos expositivos nao se · compadece com outra condensa~ao

adi-cional- o que podera tornar duvidosa a validade da primeira parte desta' introdu~ao. Em todo o caso, preferimos man te-la: pois quando

sirva defeituosamente a missao original de auxiliar a penetra~ao do

tema e a compreensao dos principais resultados alcan~ados, sempre

constituira suporte para as restantes materias da introdu~ao

(capi-tulo II), isto

e,

para a discussao da natureza epistemol6gica da

tru~ao com que tentamos responder as incertezas e incorrec~oes apon-tadas

a

amtlise tradicional.

Desdobra-se, pois, em dois capitulos esta parte preambular do trabalho. No primeiro, procura-se definir o problema em referencia, mostrar a sua importancia pratica e conceptual; e real~ar as insufi-ciencias dos modelos analiticos de que se dispoe para lhe responder ....:... ficando assim delineado o verdadeiro objecto da investiga~ao a · prosseguir. E no capitulo seguinte discutem-se certos pontos de

meto-dologia da ciencia econ6mica que oferecem incidencias especiais para . os ulteriores desenvolvimentos do estudo, designadamente as relagoes tipicas entre decisoes (politica) e analise, a distingao entre analise e teoria e as formulagoes possiveis da teoria sob uma 6ptica espacial. 2. Programa~ao economica e localiza~ao dos grandes

empreendimen-tos: um problema novo e importante?

A tendencia contemporanea para fundamentar em programas globais, sectorialmente cindidos, as decisoes de politica econ6mica de desenvolvimento, radica em atitude critica perante as potencialidades do sistema de mercado, a qual nega a capacidade deste para preencher

os objectivos de uma evolu~ao acelerada por crescimento harm6nico.

Descortinam-se razoes poderosas para estender ao ordenamento espacial da economia essa critica que se dirige a ev'olu~ao temporal dos sistemas, quando exclusiva ou predominantemente orientados pelas forgas de mercado: pois a imobilidade espacial, em maior ou men or grau, dos factores produtivos e das pr6prias produgoes e 0 mais im-portante elemento com que se depara a impor rigidez no sistema de · concorrencia, e a contrariar, portanto, o jogo sensivel dos mecanismos

de ajustamento. ·

A ser assim, porem, torna-se necessaria alargar a programa~ao

do desenvolvimento econ6mico a dimensao· espacial das estruturas, nao projectando apenas as sucessoes cronol6gicas dos volumes de bens necessarios, como de produ~oes a. fazer, e factores a empregar, e

investimentos a concretizar - mas, com identica razao, as

correspon-dentes distribuigoes regionais, designadamente a. localizagao dos. em-preendimentos.

Logo aqui surge, todavia, uma priineira restrigao quanta ao ambito do nosso estudo. Realmente, o tema da compatibilidade entre o planeamento econ6mico e o funcionamento de uma economia de

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I

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_!

-empresa privada, leva a opor ·uma objecgao de fundo a certo tipo de politicas de planeamento regional que as faz assentar em projecgoes extremamente minuciosas e exaustivas, por desagregagao espacial dos programas globais e sectoriais. E parece que a solugao estara num compromisso 16gico e pragmatico, semelhante aquele para que se vem

tendendo ·quanto aos prog~amas nao espaciais: selecciona-se um certo

conjunto de elementos basicos ou «motores» da economia, e vai-se

afeigoando directamente a sua evolugao aos valores projectado~,

con-siderando que todos os restantes elementos se subordinam, por ind1,1gao,

a

dinamica dos primeiros; isto e, esses outros elementos tambem

«preenchem o programa», mas sem que isso resulte de qualquer inter-vengao directa da autoridade econ6mica. Em economia espacial, equi-vale esta solugao a determinar certo ordenamento econ6mico mediante uma acgao directa sobre a localizagao apenas de alguns empreendi-mentos, mais importantes pela sua sedugao espacial.sobre os restantes.

Ora tem .de notar-se que a insergao de elementos desta natureza nos programas de desenvolvimento levanta um _problema relativo aos criterios de escolha da localizagao, abrindo-se, por aqui~ .a via para a destrinQa entre criterios atinentes ao ponto de vista da empresa privada, e criterios suportando o ponto de vista «Social» ou nacional.

Deixando para momento oportuno a analise metodol6gica de ~mpor­

tantes questoes .respeitando .a distingao que ficou .feita, e procurando

nao abandonar o prop6sito de delimitar o tema do estud0, diremos

que nao nos vamos situar propriamente na definigao de algum criteria «social» para decisoes de localizagao, com caracter definitivo e com~

preensivo para aplicagao nos programas de desenvolvimento: te11tare-mos antes, e com .bem menor ambigao, abrir caminho para a explicita-gao de criterios de tal natureza, contentando-nos, par agora, com uma aproximagao grosseira e incompleta, que, todavia., mostre claramente a existencia de um grande problema novo e o sentido em que :podera ser resolvido.

Sera, porem, de facto novo ·.e importante, o referido problema?

A resposta .a esta interrogagao, hem natural, temde ser dada em dife-rentes pianos, designadamente em termos de teoria da economia espa. cial, de teoria e metodos de programagao do desenv:olvimento, e de concepgoes correntes .nas politicas de localizagao industrial - tudo em Portugal, como pelo resto do mundo .. E temos de recordar, imediata,.

mente, que toda a conclusao a que chegarmos em materia de novidade

do tema esta sujeita as eventuais correcgoes derivadas do

·--~--- ·--~--- ·--~--- ---·--·---·-·

mento que venha a ter-se, ulteriormente, de outras informa~oes ate

agora nao alcan~adas.

3. Tendencias e hesita~oes na politica portuguesa de localiz~ao das

indus trias

Corre seus. meses iniciais o segundo ano de execu~ao do Plano de Fomento portugues para a :Metr6pole e o Ultramar, a realizar desde 1959 ate 1964; e sabe-se como ele veio melhor e:riroupado tecnicamente, em confronto com o anterior programa, na medida em que se afirmou; claramente, como a composigao de uma lista de investimentos com urri esquema de politica econ6mica, e ate por se haver procurado delinear

certa projecgao global do crescimento da economia metropolitana, 2.

servir de enquadramento

a

preparagao e ao cumprimento do plano.

'I'odavia, nada se contem no esquema delineado que marque uma

orientagiio em materia de distribuigao espacial-dos grandes

·empreendi-mentos industriais. Escrevemos «marque uma orientagao», pois deci-:soes efectivas acerca das localizagoes, sempre se nos depararao algumas,

naturalmente- quando se fixa no estuario do Tejo o novo estaleiro

·naval, ao anunciar uma 2.a fase da siderurgia que compreende

implan-tagoes adicionais no Seixal e outras, talvez, no norte do Pais, a . pro-:p6sito da refinagao de petr6leos que se ampliara sem mais alteragao locacional e, ainda, acerca das industrias de adubos azotados e de pasta para papel em que se sancionam localizagoes ja vindas de tras. E a querer descortinar, a prop6sito dos casos que vimos de referir, algum pensamento director da politica de localizagao industrial, fere a atengao a preferencia pelas regioes actualmente ja

industriali-zadas do pais - os dois «p6los» centrados em Lis boa e Porto - nos

quais estao a aglomerar-se mais essas actividades de grande relevo. Nao ha duvida, por outro lado, que se desencadeou UJ.timamente certa preocupagao pelo fen6meno da concentragao geografica das industrias portuguesas, tendo-se, mesmo, na Assembleia Nacional dado eco a algumas criticas serias em torno da questao. Pesaram,

porventura, nessas querelas, as preocupa~oes de defesa e valorizagao

local, sobretudo das regioes predominantemente agricolas, como de zonas em que se vern sentindo a decadencia das industrias tradicionais;

mas tambem a importagao de ideias, debates e descri~0es factuais, d3.

Franga, da Inglaterra e de algumas outras nagoes vivamente empe-nhaaas, ainda que por motivos diversos, em politicas de descentrali·

18

zagao das industrias, tambem essa circunst!ncia teve, inegavelmente, uma fungao preponderante na agitaQiio que se fez sentir entre n6s. Seja como for, ficou, por efeito desse salutar despertar de interesses, uma incidencia directa na politica industrial corrente, a qual se con-substancia na exclusao dos concelhos de Lisboa e Porto e, as vezfls, limitrofes ou fronteiros (caso da margem sui do Tejo), quaniio agora se autorizam instalagoes de muitas novas' industrias ao abrigo das disposigoes de condicionamento industrial, e ate mesmo, fora do

con-dicionamento. E no pr6prio texto da Lei

n.o

2094, que determina .a

preparagao e execugao do II Plano de Fomento, insere-se uma refe-rencia as industrias « ... que, pela sua localizagao, interessem ao desen-volvimento regional» (base VII), quando se definem. prioridades para instalagao de novas act1vidades de transformagao.

Deve ter ficado suficientemente patenteada a hesitagao de orien-tagoes, quando nao uma aute11tica oposigao de criterios, nesta

descri-·~ao, que tentamos, acerca das caracteristicas fundamentais da actual

politica portuguesa de localizagao das . industrias. E a querer-se de-monstragao ainda mais convincente do facto, recorde-se o largo debate publico, centrado sobretudo pelos meses terminais de 1955, em materia

de. localizagao da siderurgia - debate em que participaram diversos

deputados, a grande imprensa diaria, algumas publicagoes tecnicas e certos organismos profissionais, o proprio governo, em notas oficiosas e em declaragoes orais dos seus membros directamente responsaveis pelas questoes da economia metropolitana.

De tudo se conclui que, pelo . menos em Portual e na actu;11idade, esta em aberto.um problema extremamente grave de politica industrial: o da.,localizagao das actividades de maior vulto. E esse problema dfra-se em saber se tais localizagoes devem orientar-se segundo cri-terios de valorizagao econ6mica regional, ou se havera razoes para opor esses criterios a outros, de interesse global ou nacional que devam, logicamente, prevalecer.

4. As politicas de Iocaliz3!1ao nos paises industrializados e nas

economias subdesenvolvidas

Nao

e

possivel expor, em rapida sintese, quanto se vem passando

12. po:r fora acerca de localizagao dos novos grandes empreendimentos industriais: para tanto, seria necessaria dispor de abundantes infor-magoes respeitan:tes a ordenagao e reordenagao espacial das activida:.

--~---'-- ~~- -·---~

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des em numerosos paises economicamente mais evolufdos (Europa. Ocidental, Estados Unidos), bem como

:a

distribuiglio, pelo espago, dos novas empreendimentos em que tantas regioes subdesenvolvidas do mundo de hoje .depositam as suas expectativas de evoluglio e

cresci-mento mais acelerado - e nlio deparamos, infelizmente, com mais do

·que um apanhado de .noticias, extremamente disperso ·e incompleto. 1'odavia, hii. um certo nU.mero de anotagoes que convem registar, pois contribuem para um adensamento das duvidas. que ja ·esbogamos, quanta ao caso portugues, nesta materia dos fundamentos para. as politicas de localizagao industrial.

Em primeiro Iugar, e com respeito as politicas de distribuiglio das indlistrias em alguns paises do Ocidente - a Inglaterra e a

Franga, principalmente - deve reparar-se que os objectivos

conside-rados forain. alheios a quaisquer preocupag6es de desenvolvimento econ6mico global, nlio podendo, pois, colher-se grandes ligoes do exame directo aos enunciados dessas politicas.

Na experiencia britanica, alias verdadeiramente brilhante e

con-seguida no ambito que se propos, pretendeu-se reactivar regioes

indus-triais ca.idas em depressao durante as decadas de vinte e trinta; e como essa depresslio fora determinada pela crise em algumas indus-trias de base em que se especializa vam tais regioes ( e em certos casas, crise estru:tural, alem de conjuntural), procurou'-se uma soluglio atraindo novas actividades transformadoras que se sobrepusessem as produg6es tradicionais, passando a encontrar, portanto, a economia local defesa contra a crise nessa diversificagao de sectores produtivos.

Ja

·na ·experiencia francesa sao mais evidentes os prop6sitos de desenvolvimento, mas puramente no plano regional; quando muito. poderii. aceitar-se ·que certas «ideias-forga», como a do cresciment') harmonica transposto para a distribuiglio espacial das actividades,

tenham contribuido para a concretizaglio mais rapida da politica de

descentmlizagao industrial, sugerindo, alias, esta. mesma designaglio, que terao tido forte .ponderagao considerag6es de ordem sociol6gica e. mesmo, administrativa e politica. 0 problema que vimos tentando delinear excede tal enunciado precisamente por levantar uma duvida. acerca da condigao de crescimento regionalmente harmonica- pelo que tambem o caso da .Franga nao nos .oferece ligao de ·uso convincente. No extrema oposto da escala, ·ao examinar ·programas de indus-trializaglio de paises economicamente atrasados, e corrente ter de concluir-se que o problema da distribuigao espacial andou ignorado

20

.J

·' I ·}

pelos planeadores, o que.

e

o mesmo que dizer: foi deiXado para solugao exclusivamente segundo. os. criterios da empresa (privada) ; quando

muito. apontam-se certas limita~oes de ordem extra-econ6mica, por

exemplo, de estrategia militar. E nao admira, pois, em face de tanta

carencia de informa~ao concreta, que os tecnicos da Comissao

Econ6-mica para a America Latina, das Na~oes Unidas (C.E.P.A.L), ao. pre-.

pararem o capitulo respeitante aos criterios para aprecia~ao da loca-lizaQao dos projectos industriais, no recem-publicado «Manual de

Projectos», nada lograssem alcan~ar de decisivo, antes se limitando

a sumariar um certo nfunero de contribuigoes te6rico-empiricas que contrastam, por forma impressionante, com o alto nivel cientffico atingido em outros temas de estudo (1).

Sem esquecer a responsabilidade que. caiba, no caso, ao estado que consideramos incipiente das pr6prias teorias da localizaQao e -<To. desenvolvimento, cuidamos que havera certa. razao. a justificar, no. planeamento industrial das economias mais atrasadas, o abandono das

implica~oes. referentes a. decisao locacional; e essa razao e a muito grande independencia de que, em geral, se revestem. os novos projectos em. rela~ao as estruturas circundantes. De facto, quando essas estru-turas sao extremamente pobres e descontinuas, nao podem esperar-se

reac~oes secundarias derivadas de algum empreendimento que se lhes sobreponha, pois escasseiam praticamente todas as relaQoes de

inter-dependencia que possam assegtirar a repercussao dos impactos. E,

sendo assim, jamais se poe o problema de aparecerem diversas essas reacQoes secundarias, mais ou menos intensas conforme se localize o empretmdimento-base nesta regiao ou naquela- pois pura e sim-plesmente SaO nulas OU desprezfveis, em todos OS casos, tais reacQoes. Mas a revelar-se exacta esta hip6tese,. imediatamente. galiha di-mensoes novas. o problema que nos propomos abordar, na medida em.

que devera considerar-se tipico dos processos de desenvolvimento de

economias em fases intermediarias de industrializaQao - portanto, com. interesse particular para Portugal, no seu territ6rio europeu. E tam-hem importa reparar como a q:uestao perde muito relevo logo que se atingem niveis elevados na densidade de relaQoes industriais, portanto

na evolugao econ6mica dos paises:

e

que nessas condi~oes acabara por

(1) Devemos dizer que a pesquisa bibllogratlca conduzida sobre a vasta do-cumentagao emanada das Nagoes Umdas em materia de lndustrializagao e desen-volvimento econ6mico, nada permltlu adiantar quanto ao nosso tema.

--~---·---·---·---·-- -~----··-··---

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.. ··~·-·-·.

ser indiferente a localizagao no que respeita ao · desencadeamento de efeitos secundarios, urna vez que serao nurnerosas as regioes ofere-cendo. possibilidades de difusao aos impactos dos novos empreendi-mentos.

5. Uma exemplific~ao em Portugal: as dificuldades especiais das

economias que ainda nao

tem

muito avan!;a(la a sua

industria-Iiz~iLo

· · Os exemplos nao demonstram; mas cremos que e altura apro-priada para nos socorrermos de urn caso simples, embora real, a ilus· trar muitas das afirmagoes apresentadas. J a a prop6sito do actual Plano de Fomento referimos os desenvolvimentos projectados no sec-tor das ind1lstrias quimicas; ora uma das novas fabricas em instalagao,

a da Socieddde Portuguesa de Petroquimica, utilizara como

mate-rias-primas certas .Produgoes da SAOOR (Cabo Ruivo), e distribuira

os seus produtos pelas unidades de adubos (Uniao Fabril do Azoto,

no Barreiro; Nitratos de Portugal, em Alverca, e SAPEO, em

Setu-bal), e para a rede de gas de iluminagao das Oompankias Rewnidas

Gas

e Electricidade (Lisboa, com ligagao na Matinha).

Posto o problema de localizagao da fabrica da Petroquimica, ve-se

como nao

e

indiferente a decisao que a enquadre na zona industrial do Sui (Lisboa-Setubal), ou em outra regiao do Pais; somente nessa

zona sui arrastara os efeitos d~ aproveitar produgoes da SAOOR e

de ter ·assegurada urna razoavel dimensao, dada a sobreposigao de varios mercados importantes para os seus produtos. A opgao efecti-vada quanta a esta fabrica garante o maximo aproveitamento das suas potencialidades «motoras», o que vem a reflectir-se nunia deter-minada expal1Sao do produto nacional (a plena capacidade para todo o conjimto) , a qual nao seria possivel alcangar a ·partir de outra

situagao no Pais. ·

Mas, talvez, reparando melhor, se descortine o ponto fraco do

argumento:

e

que as fabricas dos Nitratos de Portugal e da Uniao

Fabril do Azoto sao novas, a instalar ao mesmo tempo que a da Pe.,. troquimica; e porque nao se projectaria todo esse novo conjunto para outra regiao- Tras-os-Montes, Braga, Porto, Castelo Branco ou Beja, todas elas zonas a requererem, urgentemente, politicas deliberadas de implantagao de industrias? A resposta estara em certos requisitos de localizagao de cada urn dos tipos de unidades, uma a exigir a

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proximidade dos produtos da refinaria de petr6leo e beneficiando da insergao em um vasto centro consumidor de gas; outra utilizando calcarios e necessitando de . boas comunicagoes para distribuigao do adubo pelas zonas de agricultura que vao poder consumi-lo; .

e

a outra, finalmente, desfrutando de importantes vantagens pela integragao no complexo industrial do Barreiro e, depois, .Seixal, com o .aproveita-mento dos gases da Siilerurgia N acicmal.

Ora, para levar a seu termo, a exploragao do exempio: se o pro-blema se pusesse em uma nagao altamente industrializada,. seriam possivelmente varios os grandes centros de populagao, e diversas . as refinarias de petr6leo e os centros siderilrgicos; e densas as redes de transporte, e evoluida toda a · agricultura, comportando diferentes centros produtores de adubos- a decisao locacional teria .grande elasticidade, em muitos casos conduzindo a ana.Iogos efeitos sobre a actividade global por concretizagao das reacgoes secundarias poten-ciais. Porem, se fosse em um pais novo e de industrializagao a des-pontar que se apresentasse a questao, nem haveria refinaria, nem produgoes de adubos, nem siderurgia, nem agricultura evoluida., nem grandes aglomerados urbanos com poder de compra razoavel- e a

ter de decidir-se algum~ localizagao, tratar-se-ia, possivelmente, de

todo ~· complexo industrial vasto, dispondo, portanto, o planeador

de numerosos graus de liberdade, na medida em que lhe . competiria criar a estrutura «motora» e simultaneamente a estrutura circundante integral ..

Bern se ve, num e noutro caso, como

e

maior do que na situagao portuguesa a invariancia locacional dos desenvolvimentos acumulados.

6. A feiQao «pontual» das teorias classicas e modernas do

cresci-mento economico

Resta percorrer a teoria do crescimento econ6mico e a teoria de localizagiio das indtistrias, tal como aparecem nos textos classicos

e nas analises criticas e reformuladoras do nosso tempo, a· ver se em algum ponto se depara com solugoes ou,. pelo menos, com mera refe-rencia ao problema que nos vern preocupando. Em ·ambos os casos a resposta e negativa, devendo coneluir;.se pela novidade do tema- e assim ficara justificado o objecto do trabalho, a serem tambem acei-tes as consideragoes anteriores com que se procurou demonstrar a sua relevancia •.

---··-···-·-.... -·· ···-·· -·· ...

Uma prim.eira indica~ao desencorajadora, quanto ao tratamento:

do assunto no corpo de doutrina tradicional em materia de desenvol-vimento: econ6mico; e o facto, .. ja. referido, de nao terem conseguido os economistas Iatino-americanos da CEP AL deparar com qualquer

orientagao segura. acerca dos criterios para aprecia~ao das decisoes

locacionais das empresas. Realmente, vem derivando de analises te6-ricas gerais praticamente todos os ensinamentos traduzidos em nor-mas para as politicas de crescimento, devendo . mesmo encarar-se a teoria da. programagao como uma «reorganizagao 16gica» dos elemen-tos constantes da teoria interpretativa da evolugao econ6mica; e a carencia do· «espago» nos programas, devera significar a sua exclusao dessas analises te6ricas do crescimento.

Ha mais, porem. A teoria moderna do desenvolvimento, tal como a formulam as escolas anglo-sax6nicas, pode ser encarada, agora que vao passando os prim.eiros entusiasmos, sempre iconoclastas, como a sequencia ou complemento normal dos modelos mentais que consti-tuem a tradigao dent1·o da cH~ncia econ6mica. Nao se descortina dife-renga substancial, de um Harrod, por exemplo, para qualquer dos classicos ingleses, quanto

a

fungao atribuida

a

acumulagao de capital

e

a

poupanga no processo de evolugao econ6mica. Havera, sim, recurso

a novas tecnicas de analise, como uma preocupagao adicional pelas implicagoes no curto prazo desse processo acumulativo, com seus efeitos ciclicos nos niveis de produgao, emprego e utilizagao da capa-cidade. Mas permanecem certas hip6teses de base, como a estrutura-gao do sistema em empresas priv:adas movidas pelo lucro, a limitaestrutura-gao do· horizonte econ6mico da empresa, a generalizagao das conformagoes de concorrencia e, acima de tudo do ponto de vista que aqui nos interessa,. a «pontualizagao» de. todo o sistema, isto

e,

a exclusao total da diiD.ensao espago nos modelos te6ricos elaborados.

Fora da linha de pensamento anglo-sax6nico, por exemplo entre os. autores que procura.m exceder os limites estreitos

convencional-mente .atribuidos

a

Economia nos ultimos decenios e reatam assim,

tambem, a tradigao classica de tomar como variaveis (e nao como

dados) alguns importantes elementos que apodamos correntemente de sociol6gicos, juridicos ou politicos, entre tais autores descortina-se,. certamente, certa nota positiva de reformulagao no sentido que nos parece conveniente; . mas aind,a ai nao conhecemos mais do que meras

s~gestoes de analise (por exemplo, de que as estruturas mentais e as atitudes e comportamentos serao, em certos paises e regioes, mais

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compativeis com o progresso econ6mico e industrial do que em outras) ,, em geral acompanhando uma critica, que tambem fizemos, ao facto de a teoria econ6mica andar alheada da dimensao espacial.

Tudo quer· dizer nao vermos, pelo Iado das teorias do desenvol-vimento construidas ate hoje, que se tenha manifestado o interesse

suficiente (ja nao· falando em contribui~oes positivas), para encarar

decisivamente a questao das rela~oes entre espa~o e crescimento.

Acontecera. da mesma maneira, do Iado dos te6ricos da localiza~ao?

7. A ignorancia

do

problema na teo ria tradicional da localiz~

das indiistrias

Tem de ficar para mais adiante, em capitulos de especialidade, a

revisao hist6rica das contribui~oes que se foram acumulando em

escassos noventa anos da analise de localiza~ao das industrias; mas

pode avan~ar-se, desde ja, que depararemos com duas grandes linhas

de investiga~ao, que passa.mos a indicar.

A primeira dessas linhas toma por fulcro a fabrica ou a empresa,. e cuida de · determinar os seus factores de decisao espacial e o modo como se concretizam, combinam e inter-relacionam, por forma a

alcan-garem-se as estruturas de distribui~ao de industrias com que depara

mos na realidade. E a analise Launhardt-Weber-Fetter, que sempre

foi encontrando investigadores por ambas as orienta~oes divergentes

que assumiu (custos de produ~ao a analise de mercado), ate culminar

nas sinteses modernas de Losch e dos autores subsequentes.

N a outra via de analise, parte-se de um.a perspectiva

declarada-mente macro-econ6mica, e estabelecem-se sistemas de rela~oes

a

base

de grandezas agregadas regionalmente, tudo com vista a examinar

· as condi~oes de propagagao espacial das muta~oes econ6micas locais.

E esta uma tentativa muito mais moderna, aliando-se aos names de Vining e Dennison, por exemplo, e ulteriormente a Isard e outros que referiremos oportunamente, devendo destacar-se, sobretudo o plura-lismo de analises com que se depara e o seu tom de certo modo inde-finido, em correspondencia com a multiplicidade de aspectos que o problema pode, efectivamente, oferecer.

Simplesmente, havemos tambem de verificar que · por nenhuma

destas investiga~oes chega, verdadeiramente, a encarar-se o problema

de que vimos tratando. Na analise locacional da empresa e da indUs-tria toma-se, em geral, como invariante, a procura do produto no

---.·---~----~---·~~ ---~---- ---.... ----· ···--· -~-- ····-. -· --.... ··-····

-·-mercado __, e veremos que a esse ponto se dirige uma das mais impor-tantes correcgoes a introduzir; e na ana.Iise inter-regional foram sem-pre muito salientes as sem-preocupagoes pelo curto prazo, facto que nao permite aos autores. explorar suficientemente as virtualidades dos seus modelos.

Sao, pois, ainda uma vez negativos os resultados que se colhem

do exame da hist6ria da analise econ6mica, em seu capitulo das teo-rias do espago. Mas isso, de nenhum. modo quer dizer que sejam nulo5 os ensinamentos historicamente acumulados, mesmo para abordar um problema que, como parece, jamais tera sido abertamente delineado:

c

pela via da introdugao de novas hip6teses sobre os esquemas

tra-dicionais, bern como pelo recurso a novas tecnicas de analise e

a

alianga entre algumas das que ja vieram sendo habituais, que podera

esperar-se algurn progresso -

e

nao por qualq:uer «revolugao» de

pensamento, . tao fora da tradigao e da metodologia das ciencias posi· tivas. Esta a razao de ser profunda dos capitulos adiante elaborados, em que procuramos sumariar crlticamente a hist6ria da analise econ6mica espacial na parte que pareceu poder servir para a presente investigagao.

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CAPfT'UrL'O II

FUNDAMENTOS METODOL6GICOS: DA TEORIA GERAL A POLfTICA LOCACIONAL

1. Significado actual das querelas metodologicas

Nao vao ainda passados muitos decenios sobre o tempo em que as querelas metodol6gicas andaram em moda na Ciencia Econ6mica. A controversia entre as escolas historicistas alemas e os economistas de . pendor mais acentuadamente te6rico, austriacos, sobretudo, que ficou a definir certo periodo agitado de ideias, no iutimo quartel do seculo passado, vieram sempre sucedendo-se novas oposigoes· no plano da filosofia da ciencia: escolas de equilibrio parcial contra escolas do equilibria geral, adeptos da micro-economia contra aqueles que tudo esperavam da .analise macrosc6pica, autores de feigao institucionalista e empiricista contra as orientagoes desenvolvendo-se por vias abstrac-tas, enfim, as correntes «literarias» em face das novas ideias dos matematicos, .. estaticistas e econometristas. E o sumario nao ficou, evidentemente, esgotado.

:E muito · mais pacifico o panorama que se nos depara hoje em

dia, pelo mE:mos sob certos pontos de vista; e basta reparar como as antinomias que ficaram referidas estao praticamente superadas, todas contribuindo para a constituigao de urn instrumental analitico, como para a definigao de certo corpo de principios, que recebem aeeitagao generalizada por parte da profissao. E se subsistem certas discussoes metodol6gicas no nosso tempo, ja nao tern tanto a ver com a filosofia

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da ciencia, como com a sua 16gica interna e urna preocupagao funda de operacionalidade. Foi nessa perspectiva que procuramos situar o presente capitulo.

0 problema que nos propusemos abordar, tal como ficou deli-neado atras, e, evidentemente, urn problema de politica econ6mica, tanto no sentido restrito de competir a uma autoridade representando a colectividade a respectiva solugao, como em urn senti.do mais amplo, que inclua na expressao «politica» econ6mica as pr6prias decisoes das empresas. 9ra muitos dos progresses modernos da Economia, e algumas das mais importantes conclusoes metodol6gicas que se

alcan-~aram, tem exactamente a ver com este ponto, do jundamento das politicas, englobando nesta ex.pressao as suas relagoes com o conhe-cimento das questoes econ6micas e sociais.

Todavia, Item de reparar-se que tambem evoluiu urn tanto, nos Ultimos decenios, a maneira de encarar esse conhecimento cientifico. A «analise econ6mica» e expressao nova, que tende a substituir-se as designagoes can6nicas de ciencia econ6mica, economia politica on simplesmente, economia; e e inegavel que oferece a vantagem de

real-~ar a capacidade analitica ou interpretativa do conjunto de

conheci-mentos e tecnicas que se englobam sob essa designagao. Tudo quer dizer que, postado diante dos casos novos, o economista tem de selec-cionar os seus instrumentos de investigagao de entre urna constela-gao de informagoes concretas (hist6ria econ6mica e estatistica econ6-mica) e de urn sistema de modelos 16gicos (teoria econ6econ6-mica), servindo estes Ultimos como esqueleto ou estrutura do raciocinio, a documentar, preencher ou. verificar com aqueles dados realistas. A teoria nao 6

toda a. ciencia, mas simplesmente um entre varies instrumentos tipicos

ou tecnicas da analise cientifica.

0 esclarecimento das relagoes entre politica e analise econ6mica., bem como a dilucidagao necessaria entre analise e teoria, sao, pois, dois temas importantes para o nosso estudo, pelo que tem o seu lugar neste capitulo. Mas ja ficou aflorado urn terceiro problema metodo-16gico, qual e o da genese das novas teorias e desenvolvimentos ana-liticos; efectivamente, parece razoavel uma atitude perante a inves-tigagao que a situa em todos os niveis de resolugao dos problemas novos, mas que a .faz radicar em inspiragoes, de variado matiz, vindas

normalmente do corpo de ciE~ncia ja. constituido. Nao devera estra-.

nhar-se, portanto, que se percorram adiante certos delineamentos. da. teoria econ6mica geral para deles extrair sugestOes para a. analise da. localizag_ao, e quer quanto a natureza 16gica dos teoremas ou tipos;

..

de teorias, como acerca da sua correspondencia real ( teoremas refe-rentes .a ·diversos objectos).

· 2. Relai)oes entre politica e analise: a capacidade estrategica e a determina!,lio das repercussoes

A situa~ao intelectual do politico - no sentido de ente a quem competem as decisoes econ6micas- consubstancia-se na necessidade

de conhecer as rela~oes de dependencia entre elementos ou sistemas

de elementos, por forma a poder decidir certo tipo de actua~ao sobre alguns de tais elementos, com vista a alcan~ar os ·efeitos pretendidos sobre os outros (objectivos da politica).

Do ponto de vista do conhecimento, nao ha, portanto, diferen~a

fundamental entre a atitude do politico, ou «pratico», ou homem da aplicagao e acgao, e a actividade do cientista, ou investigador, ou

«te6rico» - para ficarem registadas as oposi~oes ·verbais tantas vezes

propostas. Em todo o caso, ·convem discutir dois aspectos da questao, em torno dos quais nao esta muito generalizado o acordo: o primeiro ponto

e

a atribuigao

a

politica econ6mica de uma investigagao adicio .. nal, sobre a do cientista puro, a qual consiste em estudar as rela~oes

de dependencia sob o .angulo da capacidade estrategica dos diferentes elementos; o outro aspecto e o da:s repercusaoes de uma determinada intervengao econ6mica sobre todos os outros dominios do mundo real. Vamos retomar mais desenvolvidamente cada um destes ·pontos.

:E um facto que sao coisas diversas, a afirmagao de relagao entre elementos, o esta:belecimento de um sentido causal a essa dependencia, e o apuramento de algum deles como susceptive! de suportar uma intervenc;ao. Nao ·e para aqui a discussao ampla de todos estes pro-. blemas, que podiamos resumir pro-.sob pro-.a ·epigrafe geral de «a causalidade

na ciencia moderna»; mas interessa-nos destacar, sobretudo, que alguns progressos contemporaneos da Economia se vern dirigindo, precisamente, ao esclarecimento das .questoes enunciadas. Assim, ·n.a

analise dinamica, com suas sequencias temporais, esta implicita a

concepgao do sentido da dependencia; e da analise econometrica, ·com sua preocupagao pela medida das grandezas, colhem-se :preciosos ensi-namentos :acerca ·da intensidade :das reacgoes :operadas. A preparagao de modelos ·econometricos, para servirem de base ao delineamento das ·politicas econ6micas e para fundar as correspondentes decisoes, radica nas suas virtualidades em quanto respeita

a

·consideragao das dependencias, ao estabelecimento de .sequencias ou sentidos, ·e

,a

----~---~--- - -~---·---- --

----

···-···-·-···--····---.

--··--~ao dos elementos com maior ou mais directo efeito tendendo a dado

objectivo. E tern de concluir-se, portanto, que uma politica econ6mica

assentando no recurso a teoria e a pondera~ao dos parametros

condi-cionantes, oferece muito melhores perspectivas de exito do que a

tra-dicional actua~ao alheada da amilise cientifica: efectivamente, tal

poli-tica sempre significara ou decisao fundada em meros conhecimentos

empiricos das condi~oes de enquadramento e, · portanto, sujeita a

erros de 16gica, ou decisao tomada apenas com base em esquemas te6ricos (e, tantas vezes, ate.ultrapassados) e, portanto, sujeita a erros referentes a estrutura condicionante.

Mas os problemas metodol6gicos da politica economwa nao se restringem aos que ficaram enunciados; outro aspecto, que · conside-ramos essencial, e aquele que ja designamos sob o titulo de

reper-cussoes da interven~ao, e que convem, portanto, analisar.

Os modelos te6ricos que suportam uma politica economica

mo-derna encontram um limite na separa~ao, que tern inevitavelmente de

fazer-se, entre as variaveis e os dados do sistema. Em rigor 16gico, haveria de partir-se de algum sistema muito geral de dependencia,

e sobre ele operar a aludida separa~ao, com base em observa~oes e

:ha medida de situa~oes reais. Todavia, nem os elementos

habitual-mente disponiveis, nem a tradi~ao de conhecimentos acumulados ao

longo da hist6ria da ciencia, orientam para esse tipo de trabalho, acantonando-se muitas vezes o economista no estudo sobre modelos que, posteriormente,, se vern a reconhecer serem demasiadamente restritivos.

Seja como for, a tarefa de preparagao da politica deve implicar

algo mais do que o estabelecimento da rela~ao causal entre certas

variaveis -estrategicas e alguns outros elementos objectivos: pois as

reac~oes desencadeadas no interior do sistema, comportam, normal-mente, efeitos secu'fl.4iirios, sobre os mesmos elementos objectivos ou sobre outros (as vezes as pr6prias variaveis motoras); e como tais efeitos secundarios tanto podem exercer-se no sentido «colaborante», como oporem-se ao efeito primario, compreende-se que tenham de

me-recer aten~ao cuidada, sob pena de ate poder ficar comprometida

toda a ac~ao politica empreendida.

Tambem aqui nao interessa descer a pormenores- por exemplo, a sistematiza~ao dos tipos de efeitos eventualmente desencadeados por qualquer impacto econ6mico. Mas, em contrapartida, importa retomar

a ideia com que abrimos o estudo do tema, observando que a limita~ao

imposta ao modelo pela cisao entre dados e variaveis, encontra a sua

consequencia grave precisamente na «rotura» que a classifica~ao de um elemento, como dado, pode significar em · cadeias de reac~ao para efeitos de ordem superior. Mais ainda: mesmo quando se superam as dificuldades dos modelos econ6micos parciais, recorrendo a teoremas totais OU gerais, em que OS dados sao todos extra-econ6miC081 nao

desa-parece o problema; apenas se transfere, sem altera~ao de natureza,

para outro capitulo da filosofia da cH~ncia - o da divisao do conhe-cimento positivo em diversos dominios cientificos, comportando uma arbitraria e aleat6ria atribui~ao de objectos. Mas este ultimo e motivo a .retomar, dentro em pouco, no final do capitulo.

3. Distin!;ao entre analise e teoria: o processo de investiga!;ao, a. teoria como modelo, e as fWl!;)oes da teoria geral

Admitimos ha pouco e sem qualquer aprofundamento da materia, que existe uma identidade de posi~oes entre homem de acgao e

cien-tista puro, quando esta em causa o esclarecimento das rela~oes

econ6-micas no mundo real. Todavia, nada ficou dito acerca do «processo» . pelo qual se alcanga esse esclarecimento, quer dizer, sobre os

funda-mentos e a metodologia da analise econ6mica. Nao podemos pretender mais do que sumariar concepgoes de conhecimemto generalizado, ha-vendo somente a preocupagao de salientar certo ponto que especial-mente nos interessa para o seguimento do estudo: a posigao da teoria dentro dessa analise econ6mica.

Sendo a economia uma ciencia real, o seu modo de conhecimento nao se afasta, em linhas gerais, dos metodos consagrados em tantos outros dominios cientificos. A observagao empirlca e que sugere, quase sempre, o problema a investigar, mas o cientista socorre-se da sua intuigao (ou «visao», como diz Schumpeter) e do seu treino de ana-lista, para formular um esquema interpretativo; depois, pela alter-nancia da insergao de elementos concretos no modelo, de ajustamentos na estrutura desse mesmo modelo, e de aplicagoes ao sistema cons-truido dos processos e · operagoes da 16gica, derivam-se resultados «consequencias»; finalmente, confrontam-se tais resultados com as situagoes efectivamente realizadas, aferindo a bondade da elaboragao pelo grau de ajustamento entre as conclusoes reais e as que vieram de ser deduzidas.

Houve, ao Iongo da hist6ria do pensamento econ6mico, tendencias extremistas quanto a este problema do metodo da investigagao-..,... e as

correntes historicistas ou empir~cistas, contrapondo-se as escolas

--

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·rlzantes, ilustram precisamente tais posigoes de exagero. Mas se no nosso tempo se atingiu uma compreensao muito razoavel do processo mental em referencia, aceitando-se a total necessidade de alianga dos ·elementos empiricos e dos elementos te6ricos em qualquer

'investiga-gao, nao esta ainda plenamente clarificado o sentido e o limite da

ela-boragao te6rica. E

e

exactamente esse o tema que importa abordar

agora.

Em qualquer ciencia, teoria pode significar duas coisas

diferen-tes: primeiro, a :nip6tese interpretativ~, fundamentalmente

identifi-cavel com o produto da ·«visao» do investigador e, porventura, do seu treino cientifico; e, depois, o conjunto dos modelos, elementares ou complexotJ, · que se utilizam na interpretagao. :1!: a este Ultimo sen-tido que se vem reservando o termo de teoria, pelo que seguiremos o estudo dando a tal palavra essa acepgao, de certo modo restritiva. A teoria econ6mica sera, portanto, urn conjunto de modelos, a que se recorre na analise para o preenchimento de fases essenciais do processo de investigagao; constitui, pois, mera tecnica analitica, ou instrumento auxiliar para o conhecimento do mundo e dos fen6menos reais.

Duas interrogagoes naturais, neste momenta, sao as seguintes: Como se forma a teoria? E como aparece organizada? Sempre pre-tendendo nao exceder limites razoaveis, conipativeis com a natureza «operacional» de uma discussao sobre tais temas de filosofia e meto-dologia da ciencia neste estudo, parece importante notar os aspectos que seguem.

Uma tendencia contemporaneamente afirmada nos sectores espe-dalizados em que se aplicam os conhecimentos e conquistas de cada

ciencia, faz do pr6prio utilizador urn investigador, ou obriga-o a colher no trabalho de investigadores os resultados ja dispostos para a apli-cagao (e as duas posigoes oferecem 16gicas equivalentes). Ora, quer isto dizer qU:e as questoes postas concretamente, e por forma continua e em volume progressivamente crescente, vao todos os dias e por

toda a parte fazendo avan~ar a ciencia, na medida eni que se

descor-tinam aspectos ignorados ou desprezados da realidade, se alcan~am

explica~oes novas para factos. antigos ou recentes, e se vao carreando materiais uteis mesmo naqueles casos em que o .investigador :nao logrou conclusoes satisfat6rias ou quando o facto analisado s6 interesse uma vez integrado em conjuntos mais amplos de fen6menos. Mas esta ·

si-multaneamente em causa o problema da «acumula~ao te6rica»: pois

todos os dias, tambem, ensaiam-se pelo mundo esquemas mentais no-vos ou remodelados sobre outros preexistentes, enriquecendo-se

92

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· desta forma o instrumental analitico de que a profissio dispoe para os seus trabalhos. Passou a era do «Olimpismo» te6rico, pelo movimento de especializagao e pormenoriza!;ao das teorias, e por se ter

consoli-dado a sua fei~ao instrumental, ao servi~o das aplica~oes.

·E estamos em situa~ao de abordar o segundo ponto proposto, o da organiza~ao da teoria: e que a propria extensao moderna que vimos de atribuir-lhe levantaria um problema quanto

a

impossibilidade pratica de seleccionar os instrumentos adequados a cada estudo, mesmo supondo- que tal problema nao se punha para os economistas de outras epocas ... A solu~ao .esta na existencia de teorias gerais,

que mais nao sao do que sistemas abstractos, constituidos por processo perfeitamente analogo ao dos teoremas especiais, apenas nao descendo a tao· grande pormenorizagao e logrando abarcar, em contrapartida, mais amplos conjuntos de rela!;oes. Ora as teorias gerais preenchem uma dupla finalidade, alem da sua capacidade interpretativa e opera-cional, que tambem existe, tal como para as teorias especiais: sao exemplos metodol6gicos, Uustrando quanto

a

forma de construgao dos modelos; e realizam a integra:~ao das teorias particulares, o que per-mite ao investigador uma dosagem controlada do grau de

especializa-~ao dos conjuntos de teoremas de que esta a socorrer-se em cada caso concreto.

Ficou celebre o dito de Joan Robinson de que «a teoria e uma caixa de ferramentas»; permitimo-nos salientar que uma importante

utiliza~ao de certas ferramentas, de maior tomo, e a prepara~ao e

constru~ao de outras ferramentas, essas mais directamente aplicaveis

- e com este espirito e que encaramos a teoria econ6mica geral, ao esbogar e desenvolver o presente estudo de especialidade.

4:. A evolu~o moderna dos temas da teo ria geral: ll!;oes para a

ana-lise da localiz~o

A constru~ao e a critica na ciencia econ6mica, durante as Ultimas decadas, ou seja, mais ou menos de 1930 para · ca, revelam-se extrema-mente fecundas; pareceu, por isso, nao apenas legitimo, mas

util

e importante, procurar collier de todos esses desenvolvimentos um certo nttmero de sugestoes e, mesmo, conclusoes ja elaboradas, tendo sempre em mente a soluQio do .problema da escolha locacional para os grandes empreendimentos industriais. Acontece, porem, que as primeiras orientaQoes colhidas em tal trabalho e que se sumariam neste e no nttmero seguinte, so poderao ficar inteiramente justificadas e

das quando vierem a ser mais amplamente desenvolvidas, sobretudo nos. capitt4os IV e V .. Dai prevenir-se ja o leitor contra certa dose de incoerencia; ou quebra de sequencia 16gica, que se tornou impossivel tornear.

Co:nsideremos um modelo te6rico total do circuito,

a

la

Quesnay--Walras, e admitamos que sobre ele se erige um sistema interpretativo do funcionamento das economias concretas: baseando-se no mecanismo

qa concorrencia perfeita e dos pre~os, incluindo os salarios, para expli-·

c.ar a determina~ao das produ~ocs, distribui~ao dos recursos e

repar-ti~ao dos rendimentos; e assentando nos mecanismos da taxa de juro

para estabelecer a rela~ao entre as necessidades presentes da

popula-~ao-e suas expectativas quanto ao futuro, e a acumulagao de capital:

por parte das. empresas. C~m a incorrecgao e injustiga que

necessa-riamente derivam da figtJ.ra~ao caricaturalmep.te simplificada por que optamos, estar<i ai resumida a situagao da analise na decada de vinte.

Ainda em termos muito gerais, diremos que as novas concep~oes.

e metodologias se localizam :nos seguintes pontos dessa teoria geral:

a) Quanto a capacidade do mecanismo dos pregos para preencher·

as. suas fun~oes de «allocation»: desde a obra de Chamberlin

entroncando em Sraffa e continuando-se, ate aos .nossos dias,

por numerosissimas investiga~oes empiricas ou meramente

te6ricas, tornou-se impossivel aceitar a verosimilhanga da hi~

p6tese geral da concorrencia pura, dando-se todo 0 relevo a

grande empresa e as condi~oes particulares do seu planeamento

e actua~ao, designadamente ao seu desenvolvimento no tempo hist6rico.

b) Quanto a eficiencia dos mecanismos de juro (comportando a

analise da moeda e dos bancos) para realizar o ajustamento

entre a poupan~a e o investimento: depois da amarga expe-:

riencia da crise de 1929-33, estava aberto o caminho para Keynes e «OS suecos» ensinarem que sao possiveis as quebras aut6nomas no ritmo de investimento das empresas, com

:re-du~~o-primaria da despesa, depois ampliada pelo efeito mul-tiplicador - · tudo· se consubstanciando em varia~oes da pro-· d,ugao, do emprego e do rendunento no curto prazo ..

c) Quanto- a capacidade dos. mecanismos do juro, mas agora sob

o ponto de vis~ de incentivar a acumulagao, todo o labor

analitico da decada. actual, em grande parte por acgao de

ins-. titui~oes internacionais, demonstra, entre outros, um facto a

que mal se havia atribuido relevancia na analise:

e

que os