Pacto federativo, desequilíbrios e
o caso do Rio de Janeiro
Mônica Mora monica.mora@ipea.gov.br IPEA
• Questões conjunturais trouxeram à tona a existência de desequilíbrios estruturais.
• A autonomia fiscal dos entes da federação permite que os governos subnacionais os governos realizem a gestão de suas contas de modo independente do poder central. • Houve esforços no sentido de criar limites e restrições a esse processo. • Nesse sentido, foi promulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal. • Entretanto, a LRF não conseguiu evitar que a autonomia dos governos subnacionais introduzisse desequilíbrios estruturais de longo prazo.
• A desaceleração e posterior retração da atividade econômica entre 2015 e 2016 repercutiu sobre as finanças públicas subnacionais, contribuindo para redução de receitas. • Dada a relativa rigidez das despesas, tornou-se evidente o desequilíbrio estrutural das finanças públicas subnacionais.
• A situação não é trivial.
• Os gastos com pessoal embutem serviços prestados à população
• Essa apresentação abordará especificamente a questão fiscal dos governos estaduais e, mais especificamente, do Rio de Janeiro. • Os desequilíbrios conjunturais e estruturais, presentes em diferentes graus de intensidade em praticamente todas as unidades da federação, são mais acentuados nos estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul.
Estrutura da Apresentação
1. Organização federativa do Estado brasileiro 2. Desequilíbrios conjunturais 3. Desequilíbrios estruturais 4. Quadro institucional: mudanças na legislação 5. O Caso do Rio de JaneiroFederalismo
• As federações, em geral, são constituídas em países caracterizados pela heterogeneidade. • A configuração federativa permite que as diferenças e as disparidades sejam acolhidas e transformadas, de modo a que assegurem, pelo menos em tese, complementariedade.Federalismo
• O regime federativo facilita o convívio da diversidade. • A federação se sustenta na negociação pactuada. Os limites da autonomia das unidades da federação é uma questão permanente. A preservação do bem comum implica, por vezes, impor limites aos governos subnacionais pelo poder central. • Os parâmetros para o pacto federativo são estabelecidos na Constituição.Federalismo
• Em um estado federativo, a provisão de bens e serviços públicos se dá por intermédio dos três níveis de governo (federal, estadual e municipal) • É necessário a existência de uma estrutura de financiamento condizente com os deveres e responsabilidades de cada ente da federação.Constituição de 1988
• O Estado democrático foi construído fundamentado em um Estado mais descentralizado. A descentralização pode ser vislumbrada na distribuição da arrecadação tributária entre os entes da federação.Constituição de 1988
• A Constituição Federal de 1988 instituiu os parâmetros para a construção do marco legal que rege as relações intergovernamentais, assim como os limites e possibilidades para a ação dos governos estaduais. • Assim, os estados dispõem de autonomia para decidir, observados os princípios estabelecidos na Constituição. • Ainda que a Constituição de 1988 tenha constituído os parâmetros originais das relações federativas, essas foram se desenvolvendo em consonância com a “real politik”Lei de Responsabilidade Fiscal
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC101, de 04/05/00) • Contrapartida na esfera fiscal para o sucesso do Regime de Metas de Inflação • Foi instituída logo após Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados (no contexto da lei 9496/97) • Foi constituída com a finalidade de promover a gestão fiscal responsávelFederalismo na prática
• Ao criar um aparato para avaliar a gestão fiscal responsável, a LRF criou mecanismos para o acompanhamento das finanças públicas subnacionais. • Há duas dimensões que devem ser consideradas.Federalismo na Prática
Questão conjuntural • Houve uma queda expressiva das receitas primárias em decorrência da retração da arrecadação federal (com implicações sobre as transferências federais) e da receita tributária estadual entre 2014 e 2016, levando a deterioração do quadro fiscal. • A queda da arrecadação coincidiu com a retração da atividade econômica Questão estrutural • Endividamento estadual e a questão previdenciária são questões de longo prazo, mas repercutem sobre as finanças públicas estaduais em decorrência do pagamento de aposentadorias e do serviço da dívida.Federalismo na Prática
• Federação brasileira é muito heterogênea, portanto deve-se evitar generalizações. Ainda que o diagnostico seja comum a praticamente todos os estados, a gravidade dos casos varia muito.• A queda da receita estadual em termos reais ocorreu na grande maioria dos estados entre 2013 e 2016. • Isso levou a que diversos estados se defrontassem com dificuldades para fazer frente a seus gastos
• Uma parte expressiva dos gastos estaduais
está comprometida com gastos com pessoal e com o serviço da dívida.
• A retração da receita leva que seja necessário ajustar os demais gastos.
77% 75% 70% 65% 61% 61% 61% 61% 60% 57% 57% 57% 56% 56% 55% 54% 54% 53% 53% 53% 53% 51% 51% 51% 51% 50% 46% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% MG RJ RS MS PB GO MT PR RN PA DF SE RR SC AC SP PI BA RO ES TO AL PE AP AM CE MA Gasto com Pessoal - Em % da RCL - 2016
• O ajuste realizado pelos estados levou a uma queda da despesa em termos reais em
praticamente todas as rubricas.
• A retração do gasto com investimento, contudo, foi mais intensa
-81% -74% -72% -70% -70% -68% -66% -65% -65% -65% -64% -50% -42% -42% -39% -38% -38% -36% -33% -27% -15% 0% 9% 25% 28% 34% 40% -100% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% RR AC AM RJ DF PE MG ES MT GO AP RS MS PB PI SP PA RO TO AL RN MA PR SC BA SE CE Investimento (Var. real (%) 2013 - 2016)
• Gasto com pessoal ativo
• Gasto com aposentadorias e pensões • Dívida estadual
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00 Comprometimento da Receita Líquida com Pessoal e Serviços da Dívida - 2016 Gasto com pessoal/RL Serv. Da Dívida/RL Fonte: STN - PAF
Previdência
Regimes tradicionais Regime de Repartição Simples A contribuição dos trabalhadores da ativa financia os beneficios previdenciários dos inativos Regime de Capitalização (via fundos de previdência complementar) A contribuição do trabalhadores é alocada em um fundo e os recursos, posteriormente, serão utilizados para financiar a aposentadoria desse trabalhador. Há duas modalidades 1. Contribuição definida e benefício variável 2. Contribuição variável e benefício definidoPrevidência - Legislação
• Constituição de 1988 RPPS fundamentava-se em lei estadual que instituía condições diferenciadas para a aposentadoria dos servidores públicos Em 1988, parte expressiva dos estados dispunham de RPPS, mas eles se destinavam a um grupo específico de servidores. Universalizou o RPPS para virtualmente todos os servidores em exercício no ente da federação.Previdência
• Problema complexo para a grande maioria das unidades da federação • Implica o comprometimento de recursos expressivos para financiar as aposentadorias e pensões. • Passivo atuarial => questão de longo prazo • Implicações sobre o equilíbrio fiscal de curto prazoPrevidência
Previdência no Brasil Regime de Repartição Simples A contribuição dos trabalhadores da ativa financia os benefícios previdenciários dos inativos Regime de Capitalização No Brasil, a contribuição e o benefício são definidos. Há um fundo de capitalização, mas, caso os recursos desse fundo não sejam suficientes para assegurar o benefício previsto em lei, o Tesouro estadual deverá arcar com a diferençaPrevidência complementar (após 2013) 1. RPPS até determinado teto (em geral, o teto do RGPS) 2. Diferença entre o teto e o salário => contribuição para fundo de capitalização, em geral com contribuições paritárias do empregador e do empregado 3. Os benefícios do plano de capitalização são variáveis.
Previdência
• Grande número de beneficiários 4,5 milhões nos estados e DF 2,9 milhões nos municípios • Legislação: mudanças criaram as bases para a implementação de estratégias para lidar com o problema • Principais estratégias adotadasPrevidência
• Inativos: problema para todas as unidades da federação • Diferentes estratégias para lidar com o déficit atuarial • Alternativas Elevação da alíquota Segregação da massas (utilizado pela maior parte dos estados) Aportes periódicos para atingir o equilíbrio atuarialPrevidência
• Segregação das massas Segregar parcela dos inativos mais velhos e realizar aporte de recursos para financiar o déficit atuarial associado a esse grupo. (Regime de Repartição Simples) Plano previdenciário para os mais jovens, com equilíbrio intertemporal (com Regime de Previdência Complementar – RPC) => como há complementação de recursos pelo Tesouro Estadual, o financiamento do benefício por parte de recursos advindos do fundo de capitalização se restringe àPrevidência
Segregação de massas (cont.) Quando a massa é segregada, o déficit atuarial associado ao RPPS original tende a crescer nos primeiros anos (como os novos servidores públicos são segregados no plano de previdência, o número de inativos cresce enquanto o ativos decrescem => portanto, as contribuições para financiar o RPPS se reduzem e o aporte realizado pela UF para financiar o RPPS tende a crescer). De fato, a segregação da massa eleva o déficit no curto prazo e o diminui no longo, mas não o elimina.Operações de Crédito
• No caso do Brasil, as operações de crédito também se configuram como uma relação intergovernamental e são fundamentais na medida em que relativizam a restrição orçamentária das unidades da federação.Endividamento: legislação
• Constituição de 1988 • Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira (PRFF) • Lei Complementar 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal)Renegociações - Lei 7976/89
• A primeira grande renegociação ocorreu em 1989 e se deu por meio da Lei 7976/89, envolvendo aproximadamente US$ 9,4 bilhões. Ela envolveu o refinanciamento de dívidas de entidades da Administração Direta e Indireta, estadual e municipal, derivadas de empréstimos, concedidos pela União, com a finalidade de honrar compromissos financeiros decorrentes de operações de crédito externo, garantidas pelo Tesouro Nacional, e o refinanciamento da dívida referente aos votos nº 340, de 30 de julho de 1987, e nº 548, de 14 de dezembro de 1987.Renegociações – Lei 9496/97
• A terceira grande renegociação foi patrocinada pela Lei 9496/97 • Contexto – Política macroeconômica – Gasto com pessoal nas Ufs – Desequilíbrio fiscal e financeiro das Ufs • Resposta à grave crise fiscal e financeira dos governos estaduais • Ela teve como contrapartida o Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira dos Estados.Programa de Reestruturação Fiscal e
Financeira
• Finalidade de equacionar os desequilíbrios das finanças subnacionais. O desafio consistia em compatibilizar a capacidade de pagamento dos governos estaduais e as prestações referentes ao refinanciamento da dívida. • O Programa de Reestruturação Fiscal e Financeiro previu um rigoroso ajuste fiscal dos governos estaduais, em grande medida viabilizado por intermédio do aumento da arrecadação tributária. Este processo seria acompanhado pela Secretaria do Tesouro Nacional e as metas a serem atingidas pelas unidades da federação seriam repactuadas conforme fosse necessário. Assim, os governos deveriam explicitar como alcançariam o resultado fiscal necessário para fazer face aos compromissos assumidos junto ao governo federal.Endividamento: legislação
Lei de Responsabilidade Fiscal • A LRF tem, por objetivo, resguardar o equilíbrio orçamentário intertemporal • A dívida desempenha papel fundamental em termos intertemporais pela natureza da sua dinâmica • Portanto, um dos focos da LRF é o endividamentoEndividamento: legislação
Lei Complementar 148/2014 • Alterou os juros calculados e debitados mensalmente, que são reduzidos de 6% a.a. a 9% a.a. para 4% a.a. • Modificou o índice de atualização monetária (do IGP-DI para IPCA) • Os encargos (juros mais atualização monetária) ficaram limitados à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para os títulos federais.O Endividamento Estadual
• A dívida decresceu de 21,3% do PIB, em dezembro de 2002, para 11,8% do PIB, em dezembro de 2013. • O aparato legal contribuiu para o equacionamento do problema do endividamento.O Endividamento Estadual
• O esforço fiscal realizado pelos estados contribuiu para a política macroeconômica realizada pela União. • Ainda há estados com relações dívida/receita elevadas. A LC 148/2014 tenderá a reduzir a pressão sobre os entes da federação mais endividados. • Com o agravamento da crise, foi negociada a LC156. Pactuou-se, assim, um acordo para que as prestações referentes à dívida estadual junto à União não fossem desembolsadas por entre julho e dezembro de 2016 e, posteriormente, seriam aplicadas reduções extraordinárias decrescentes até junho de 2018. Após essa prazo, as prestações voltariam a ser calculadas normalmente. Adicionalmente, criou-se a possibilidade de se de estender o prazo de pagamento por mais 20 anos.0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% Serviço da Dívida/RL - 2016 Fonte: STN - PAF
Saúde e Educação: mínimos
constitucionais
• Saúde e educação são bens meritórios • Ambos os gastos cresceram continuamente em termos de percentual do PIB na última década • Saúde e educação são intensivos em mão de obra • Ainda há desigualdades de acesso em ambos os serviços • Há informações sobre esses dados.Educação
• União: 1 8% impostos; estados (25% impostos e receitas de transferências); municípios (25% impostos e receitas de transferências) • Fundeb (LC 53/2006 e lei 11.494/07): educação básica distribuição dos recursos de acordo com os dados de matrículas do censo escolarEducação
• EC53/2006 (regulamentado pela lei 11.738/08) Piso salarial para os professores: fixado em R$ 950 em 2008 Já alcançava R$ 1917,78 em janeiro de 2015 (crescimento real de 36% no periodo)Educação
• EC 59/09 elevou mínimo constitucional ao excluir os recursos da educação da Desvinculação de Recursos da União Ensino obrigatório dos 4 aos 17 anos Lei 13005 Plano Nacional de Educação (PNE) Financiado com recursos do pré-salGasto com pessoal Concentrados nas áreas de segurança, educação e saúde Regras especiais de previdência para professores e policiais Consequência: Tende a agravar o desequilíbrio atuarial dos fundos de pensão.
4. Quadro institucional: mudanças
na legislação
• LC148
Mudança das regras de indexação da L9496
• LC 151
Lei Complementar 156
Em face à deterioração das finanças públicas subnacionais, os Estados negociaram em meados de 2016 junto ao governo federal a expansão do prazo do refinanciamento da dívida associada à lei 9496/97 em 20 anos e um desconto da prestação referente ao refinanciamento patrocinado pela lei 9496/97, condicionado à: • desistência de ações impetradas pelas unidades da federação contrárias aos interesses da União • Aumento da despesa primária corrente nominal limitado à inflação mensurada pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) (tendo como base a média de 2015-2016)Lei Complementar 156
• A etapa mais recente de renegociação da dívida dos estados, formalizada na Lei Complementar 156, de 29 de dezembro de 2016, permitiu a redução da prestação da dívida associada à lei 9496/97, o que implicou um desconto de 100% entre julho de 2016 e dezembro de 2016, que será gradualmente reduzido até atingir 0% em julho de 2018. A renegociação proporciona, em suma, alívio momentâneo para as contas dos governos estaduais. Contudo, o baixo dinamismo recente da arrecadação dos estados não tem permitido uma recuperação da capacidade de investir dos governos estaduais. • Adicionalmente, a LC156 eliminou o limite das prestações a um percentual da receita real líquida. Portanto, mesmo após o fim do desconto, as prestações tendem a ser inferior àquela paga pelos governos estaduais. • Ainda que a Lei Complementar 156, tenha sido promulgada somente em 28 de dezembro de 2016, os descontos foram concedidos desde julho de 2016 em decorrência de acordo realizado entre o Supremo Tribunal Federal, a União e os governos estaduais. • .Lei Complementar 159
RIO DE JANEIRO: REGIME DE
Estado do Rio de Janeiro
• O Estado do Rio de Janeiro assinou o contrato de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal em setembro de 2017. • As finanças do Rio de Janeiro caracterizam-se pelo elevado volume de endividamento e pelo comprometimento da receita com o pagamento de gastos com pessoal e com serviço da dívida.Dívida Consolidada Líquida
RGF Dez 2015 => Dez 2016 • Dívida Consolidada Líquida R$ 101 bilhões => R$ 108 bilhões • RCL R$ 51 bilhões => R$ 46 bilhões • DCL/RCL 1,97 => 2,33Despesa com pessoal
• Despesa com pessoal
Estado do Rio de Janeiro
• A queda dos royalties levou ao agravamento da situação. • O estado não conseguia honrar seus compromissos ou prover serviços adequadamente. • Nesse contexto, o estado negociou com a União a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal.• Regime de Recuperação Fiscal no Rio de Janeiro: a proposta de ajuste.
Proposta de Ajuste
• Foram aprovadas também mudanças de alíquota do IPVA e do ITCMD
Proposta de Ajuste
Cálculo de Gasto com Pessoal Cálculo do crescimento vegetativo da folha de pagamento Cálculo de entradas e saídas por carreira Reajustes já contratados ↓ Estimativa de Gasto com PessoalProposta de Ajuste
• Dívida
Estimativa do serviço da dívida do estado (dívida garantida pela União)
