GUIA TÉCNICO DE IMPLEMENTAÇÃO DE SISTEMAS PAY-AS-YOU-THROW (PAYT)

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1. Enquadramento

A aplicação do princípio do poluidor-pagador pela diferenciação de sistemas de tarifação consoante a produção de resíduos através de sistemas de tipo pay-as-you-throw (PAYT) é reconhecida pelas mais-valias que apresenta em termos ambientais (enquanto estímulo para a redução da produção de resíduos e aumento da reciclagem), de equidade entre utilizadores e de equilíbrio económico-financeiro das entidades gestoras.

Trata-se de uma preocupação que tem vindo a ser espelhada em diversos instrumentos relevantes para o setor, de que se destacam os seguintes:

 Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos 2007-2016 (PERSU II);  Recomendação IRAR n.º 1/2009 – “Recomendação Tarifária”;

 Relatório da OCDE relativo à última avaliação sobre o desempenho ambiental Português (OECD, 2011);

 Estudo “Use of economic instruments and waste management performances”, promovido pela Comissão Europeia (2012);

 Resolução n.º 8/2013 da Assembleia da República.

A matéria foi ainda recentemente prevista no Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR) e no Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU 2020), que comete à ERSAR a promoção de medidas para o seu reforço, associadas aos objetivos de “Prevenção da produção e perigosidade dos RU” e de “Reforço dos instrumentos económico-financeiros”. Alguns Planos Multimunicipais, Intermunicipais e Municipais de Ação (PAPERSU) preveem também medidas com vista à implementação de sistemas PAYT.

O Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos (PO SEUR), instrumento de financiamento essencial para a implementação do PERSU 2020, prevê o apoio a operações de implementação de sistemas PAYT.

Estas preocupações encontram-se vertidas no Regulamento Tarifário do Serviço de Gestão de Resíduos Urbanos aprovado pela ERSAR. Acresce que o simulador disponibilizado pela ERSAR para a definição de tarifas dos serviços de resíduos aplicáveis aos utilizadores finais prevê também a adoção de sistemas PAYT.

A recente Estratégia para a Economia Circular e a proposta de revisão da diretiva quadro resíduos estabelecem metas ambiciosas de reciclagem e desvio de aterro para 2030, referindo que os Estados-Membros devem por em prática instrumentos económicos, entre os quais os mecanismos PAYT, eficazes para a mudança de comportamentos com vista à aplicação da hierarquia de resíduos urbanos, a nível nacional e local.

Sem prejuízo do exposto, verifica-se que a implementação deste tipo de sistemas não tem ainda expressão em Portugal. Assim, considerando as atribuições e competências da ERSAR neste contexto, bem como a importância e premência de que a temática se reveste, pretende-se desenvolver um guia técnico de apoio à implementação deste tipo de sistemas.

O documento a elaborar surge na sequência do estudo “Implementação do princípio do poluidor-pagador no setor dos resíduos”, promovido pela ERSAR (Relatório ERSAR n.º 1/2013) e que apresenta uma abordagem holística e estratégica a esta temática.

O guia técnico constituirá uma ferramenta de apoio à implementação deste tipo de sistemas, contribuindo para o aumento da capacitação técnica e do conhecimento nesta área e como suporte à tomada de decisão, bem como à divulgação de informação.

2. Objetivos

O principal objetivo deste trabalho consiste em desenvolver ferramentas de caráter prático de suporte à implementação de sistemas PAYT e do Regulamento Tarifário do Serviço de Gestão de Resíduos Urbanos, em que se inclui um guia técnico, um simulador e um modelo de plano de implementação de sistemas de tipo PAYT.

Os referidos elementos poderão ainda ser utilizados para a divulgação e disseminação de informação sobre os sistemas PAYT, em complemento ao estudo “Implementação do princípio do poluidor-pagador no setor dos resíduos”, contribuindo assim para o aumento do conhecimento nesta área e apoio à tomada de decisão.

O trabalho constituirá igualmente um contributo para o cumprimento das medidas cometidas à ERSAR pelo PERSU 2020 no âmbito dos objetivos de “Prevenção da produção e perigosidade dos RU” e de “Reforço dos instrumentos económico-financeiros”.

3. Âmbito

 Caracterização a nível nacional e comunitário do enquadramento legal, histórico, social, político, ambiental, infraestrutural e económico-financeiro, entre outros fatores, relativamente aos sistemas PAYT;

 Compilação e análise comparativa de aspetos técnicos, tecnológicos, logísticos e económico-financeiros relativamente à implementação destes sistemas;

 Análise das diversas etapas de implementação de sistemas PAYT e seu acompanhamento;  Desenvolvimento de um simulador de custos articulado com o simulador tarifário;  Identificação de recursos necessários e respetivos custos;

 Projeção do impacte sobre a produção de resíduos e a recolha seletiva;

 Enquadramento nos regulamentos de serviço e nos regulamentos tarifários das entidades gestoras;

 Desenvolvimento de um modelo de plano de implementação de sistemas PAYT que possa ser utilizado e adaptado pelas entidades gestoras;

 Abordagem focada nos resíduos urbanos cuja gestão constitui uma responsabilidade legalmente atribuída aos municípios (i.e., cuja produção diária não exceda 1100 litros por produtor) e abrangendo igualmente os grandes produtores;

 Apresentação de conclusões e recomendações para a adequada implementação de mecanismos PAYT em Portugal a nível nacional e ao nível local pelas entidades gestoras. 4. Metodologia de abordagem

A metodologia de abordagem para a realização do trabalho consiste nas seguintes quatro fases: i) Fase de pesquisa bibliográfica e de recolha e compilação de informação;

ii) Fase de descrição dos diversos aspetos a considerar para a definição de um plano de implementação de um sistema PAYT;

iii) Fase de aplicação, através do desenvolvimento de um simulador;

iv) Fase de aplicação, através do desenvolvimento de um modelo de plano de implementação de um sistema PAYT.

Fase de pesquisa bibliográfica e de recolha e compilação de informação

A primeira fase do trabalho tem como objetivo a recolha de informação atualizada e inclui aspetos técnicos, tecnológicos e económico-financeiros relativamente aos diversos tipos de sistemas PAYT. A pesquisa deve igualmente abranger estudos e guias técnicos similares desenvolvidos por outras entidades/países, bem como planos de implementação de sistemas PAYT que se encontrem disponíveis.

Em complemento, e caso se justifique, poderão ser efetuados contactos com autoridades de outros países, com entidades gestoras e com fornecedores de equipamentos e serviços que disponham de informação relevante neste âmbito com o objetivo de atualizar a informação bibliográfica existente e eventualmente esclarecer outros aspetos considerados relevantes.

Deverão ainda ser tidos em consideração, entre outros elementos, o estudo “Implementação do princípio do poluidor-pagador no setor dos resíduos” (Relatório ERSAR n.º 1/2013) e o estudo “Análise de custos de investimento e operacionais de referência para tecnologias de gestão de resíduos

Fase de descrição dos diversos aspetos a considerar para a definição de um plano de implementação de um sistema PAYT

Nesta fase espera-se a descrição e sistematização dos diversos aspetos que devem ser incluídos num plano de implementação de um sistema PAYT, tendo como base a pesquisa bibliográfica e de informação prevista na fase anterior.

Fase de aplicação, através do desenvolvimento de um simulador

Nesta etapa pretende-se o desenvolvimento de um simulador que permita equacionar as diversas possibilidades de aplicação de sistemas PAYT (tais como sistemas por sacos, sistemas por contentor - volume, sistemas por contentor - peso e sistemas por peso e volume) e de sistemas de recolha indiferenciada (i.e., coletiva e porta a porta). Deve ainda ser prevista a existência de condomínios e de grandes produtores de resíduos urbanos, bem como a utilização de ecocentros.

O simulador deve adaptar-se à situação das entidades gestoras e à possibilidade de a correspondente área de intervenção ser heterogénea, requerendo a definição em simultâneo de diferentes soluções técnicas. Deve ainda permitir o desenvolvimento de diversos cenários, identificando necessidades de recursos (de investimento e operação) e os respetivos custos.

De entre os recursos acima referidos, destacam-se, ao nível dos investimentos, os equipamentos de deposição e recolha e os sistemas informáticos de apoio e de gestão de informação e faturação. Ao nível da exploração, incluem-se, designadamente, as necessidades de mão-de-obra, manutenção e energia/combustíveis.

Para efeitos dos cálculos e atendendo a que a redução da produção de resíduos e o aumento da recolha seletiva constituem mais-valias esperadas com a implementação de sistemas PAYT, considera-se ainda relevante a apreconsidera-sentação de projeções relativamente à produção de resíduos e dos quantitativos depositados nos sistemas destinados à recolha indiferenciada e à recolha seletiva. Dado que existem 27 entidades gestoras que são responsáveis pela atividade de recolha seletiva em baixa, o simulador deverá prever os proveitos correspondentes à venda dos materiais recuperados.

Com base nos elementos atrás expostos, o simulador deverá permitir a apresentação de propostas de tarifários com diferentes coeficientes ao nível de recuperação de custos por via das tarifas de disponibilidade, de afetação de custos com a prestação do serviço principal aos utilizadores domésticos e de recuperação de custos através do primeiro escalão da tarifa variável. Para o efeito, deverá ser prevista a utilização do simulador disponibilizado pela ERSAR para a definição de tarifas dos serviços de resíduos aplicáveis aos utilizadores finais ou uma ferramenta equivalente.

Por fim, deverá ainda ser apurado o impacte dos cenários estudados relativamente à acessibilidade económica do serviço e à cobertura dos gastos totais, tendo presente as definições que constam do Guia Técnico n.º 19 – “Guia de avaliação da qualidade dos serviços de águas e resíduos prestados aos utilizadores” publicado pela ERSAR.

Fase de aplicação, através do desenvolvimento de um modelo de plano de implementação de um sistema PAYT

Pretende-se a elaboração de um modelo de plano de implementação de um sistema de tipo PAYT que contemple os aspetos-chave identificados na fase de descrição bem como os resultados obtidos através da utilização do simulador em termos de recursos necessários, correspondentes custos e projeto de tarifário.

O referido modelo deverá constituir como um documento de base, permitindo a sua utilização pelas entidades gestoras com as adaptações aplicáveis.

5. Produtos finais

ANEXO

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Índice preliminar

Sumário executivo

1. Introdução

2. Âmbito e objetivos do guia técnico 3. Enquadramento dos sistemas PAYT

3.1. Objetivos da implementação de sistemas PAYT 3.2. Estado da arte a nível nacional e internacional

3.3. Instrumentos legais, de planeamento e económico-financeiros

4. Descrição de sistemas PAYT

4.1. Sistemas com base na identificação do utilizador 4.1.1. Sistemas por volume

4.1.2. Sistemas por peso

4.2. Sistemas com base na identificação do contentor 4.2.1. Sistemas por volume

4.2.2. Sistemas por peso

4.3. Análise comparativa dos diferentes sistemas

5. Sistemas técnicos e tecnológicos

5.1. Equipamento de deposição 5.1.1. Características 5.1.2. Investimento 5.1.3. Operação e manutenção 5.2. Equipamento de recolha 5.2.1. Características 5.2.2. Investimento 5.2.3. Operação e manutenção 5.3. Sistemas informáticos e de gestão

5.3.1. Características 5.3.2. Investimento

6. Sistemas de faturação 7. Fases de implementação

7.1. Conceção do plano de implementação 7.2. Aspetos legais 7.3. Comunicação e participação 7.4. Aspetos logísticos 7.5. Fase de testes 7.6. Acompanhamento e controlo 7.7. Calendário de implementação 8. Aspetos complementares

8.1. Considerações sobre o sistema existente 8.2. Utilização de ecocentros

8.3. Aplicação no caso de condomínios 8.4. Aplicação a grandes produtores

8.5. Impacte sobre a produção de resíduos e a recolha seletiva 8.6. Mitigação de efeitos indesejáveis

8.7. Custos de gestão do sistema PAYT

8.8. Enquadramento nos regulamentos de serviço e nos regulamentos tarifários

9. Simulador de custos e simulador tarifário

9.1. Descrição e instruções de utilização do simulador de custos 9.2. Descrição da situação de partida

9.3. Descrição do sistema PAYT a adotar

9.4. Identificação de recursos necessários e respetivos custos 9.5. Articulação com o simulador tarifário

9.6. Impacte na acessibilidade económica do serviço e na cobertura dos gastos totais

10. Modelo de plano de implementação de um sistema PAYT 11. Conclusões e recomendações

Glossário Referências Anexos