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Competência dos Supremos Tribunais no controle da legalidade dos actos praticados pelos órgãos de governo dos juízes
1. As ordens de Tribunais (Tribunais Judiciais e Tribunais Administrativos e Fiscais, Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas).
2. O Conselho Superior da Magistratura e o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
3. Impugnação jurisdicional das deliberações dos Conselhos Superiores.
4. Limites do controlo da legalidade dos actos: legalidade e discricionariedade, matéria de direito e matéria de facto
5. Matérias mais frequentemente apreciadas pelo Supremo Tribunal de Justiça e pelo Supremo Tribunal Administrativo nas impugnações das deliberações dos Conselhos Superiores.
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1. As ordens de Tribunais (Judiciais e Administrativos e Fiscais, Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas).
De acordo com a organização judiciária actual, desenhada na Constituição e concretizada por lei (cfr. a recente Lei de Organização do Sistema Judiciário, a Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto e as leis específicas), existem duas ordens de Tribunais, enquanto estruturas hierarquicamente organizadas e com um Supremo Tribunal no topo: a ordem dos Tribunais Judiciais (regulados na citada a Lei nº 62/2013) e a ordem dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovados pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro).
Recorde-se que, na versão inicial da actual Constituição, de 1976, a existência de tribunais administrativos era meramente facultativa (respectivo artº 211º, nº 2: “Poderá haver tribunais administrativos e fiscais”). Foi a revisão constitucional de 1989 que, na sequência da revisão do estatuto dos tribunais administrativos e fiscais, em 1984, consagrou constitucionalmente essa autonomia (correspondendo à tradição na ordem jurídica portuguesa).
Ambas estão organizadas em três instâncias e têm como Tribunal Supremo, respectivamente, o Supremo Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Administrativo.
Aos Tribunais Administrativos e Fiscais cabe o julgamento de “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (nº 3 do artº 212º da Constituição), concretizados no artº 4º do Estatuto. Os Tribunais Judiciais, no seu conjunto, são os tribunais comuns, exercendo a “jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outros tribunais” (nº 1 do artº 211º da Constituição). Em caso de conflito, constitui-se um tribunal ad hoc para os resolver, o Tribunal de Conflitos, composto por juízes de ambos os Supremos Tribunais e presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo.
Até 2003, existia ainda a Ordem dos Tribunais Militares, igualmente com três instâncias; desde 2003, foram substituídos por Juízes Militares colocados nas várias instâncias dos tribunais judiciais com competência em matéria criminal, intervindo no julgamento dos crimes estritamente militares.
Para além dos Tribunais Judiciais e dos Tribunais Administrativos e Fiscais, com jurisdição especializada e sem relação hierárquica com eles, existem o Tribunal de Contas (Constituição, artigo 214º e Lei nº 98/97, de 26 de Agosto) e o Tribunal Constitucional (Constituição, artigo 221º e segs. e Lei nº 28/82, de 15 de Novembro), este último com competência para julgar recursos interpostos das decisões dos outros tribunais, restritos à
3 apreciação da constitucionalidade das normas aplicadas ou recusadas1. Deixo agora de lado estes dois tribunais, com regimes de acesso e disciplinares próprios, exercidos pelos próprios Tribunais.
Esta breve descrição destina-se a explicar por que razão existem dois Conselhos Superiores com competência para a selecção, formação, avaliação, promoção e exercício do poder disciplinar sobre os respectivos juízes: o Conselho Superior da Magistratura (nº 1 do artigo 217º da Constituição) e o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (nº2 do mesmo artigo 217º).
2. O Conselho Superior da Magistratura e o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Com efeito, a independência dos tribunais relativamente aos demais poderes do Estado é garantida, também entre nós, pelo sistema da auto-administração ou auto-governo das magistraturas, que compete aos respectivos Conselhos Superiores, entidades administrativas independentes e, quanto ao Conselho Superior da Magistratura, com composição e estatuto constitucional2.
O Conselho Superior da Magistratura é composto por 17 membros. É presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, por sua vez eleito pelo plenário deste Tribunal, e composto ainda por dois elementos designados pelo Presidente da República, sete eleitos pela Assembleia da República por maioria qualificada de dois terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria dos deputados em efectividade de funções (al. i) do artigo 163º da Constituição)3 e por sete juízes “eleitos pelos seu pares” (nº 1 do artigo 218º), “por sufrágio directo e universal, segundo o princípio da representação proporcional e o método” de Hondt para a conversão dos votos em mandatos (artigo 139º do Estatuto). Destes sete, um
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Na ordem jurídica portuguesa, todos os tribunais têm acesso directo à Constituição, podendo recusar a aplicação de normas, com fundamento na sua inconstitucionalidade, ou desatender a invocação de inconstitucionalidade de normas aplicáveis ao litígio que lhes cabe julgar. A fiscalização concreta da inconstitucionalidade faz-se, assim, por via de recurso, e não de suspensão da instância e submissão da questão de constitucionalidade ao Tribunal Constitucional: cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos demais tribunais (verificados os necessários requisitos, naturalmente), restrito à questão de constitucionalidade; se o recurso obtiver provimento, o Tribunal Constitucional anula a decisão recorrida, cabendo ao tribunal recorrido a sua reformulação.
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Cfr., por exemplo, o acórdão nº 279/98 do Tribunal Constitucional, www.tribunalconstitucional.pt: “A
existência do Conselho, tendo presente o leque das funções que lhe cabem, expressa determinada intencionalidade: a de subtrair aos restantes órgãos de soberania aquele conjunto de funções (pense-se, entre outras, no poder disciplinar sobre os juízes) cujo exercício poderia comportar o risco de, por forma mais clara ou mais subliminar, influenciar as decisões dos tribunais”.
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Significativamente, a mesma maioria que é exigida para a eleição de 10 dos 13 juízes do Tribunal Constitucional, al. i) do artigo 163º da Constituição.
4 é juiz do Supremo Tribunal de Justiça e desempenha as funções de Vice-Presidente, dois são juízes dos Tribunais da Relação e os restantes quatro são juízes dos tribunais de 1ª Instância (nº 2 do artigo 141º do Estatuto).
A composição do Conselho Superior da Magistratura pode assim ter ou não uma maioria de membros que sejam magistrados judiciais4; em qualquer caso, cabe sempre a entidades exteriores à magistratura a escolha da maioria dos seus membros. Suponho que esta opção tem por fundamento a preocupação de legitimação democrática do órgão que governa a magistratura, pois os seus membros são maioritariamente designados por órgãos eleitos por sufrágio universal e directo5, e de reacção contra eventuais acusações de corporativismo.
A composição do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que tem 11 membros, obedece a uma lógica semelhante6. Está definida no respectivo Estatuto (artigo 75º): o Conselho é presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, eleito pelos respectivos juízes, e tem dois vogais designados pelo Presidente da República, quatro eleitos pela Assembleia da República e quatro juízes eleitos pelos “juízes que prestem serviço na jurisdição administrativa e fiscal”, também segundo o “princípio da representação proporcional” (n º 5 e al. c) do nº 1 do artigo 75º).
3. Impugnação jurisdicional das deliberações dos Conselhos Superiores
Das deliberações do Conselho Superior da Magistratura cabe recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (artigos 168º e segs. do Estatuto). A sua natureza e a sua função constitucional, concretizadas na respectiva competência e na sua composição particularmente qualificada, justificam esta impugnação directa, feita perante o Supremo Tribunal de Justiça e não perante outras instâncias.
A lei tem mantido a opção pelo Supremo Tribunal de Justiça, afastando a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, apesar de se tratar de impugnação de actos de uma entidade administrativa. Como o Tribunal Constitucional já teve a oportunidade de afirmar
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Como tinha, necessariamente, no texto resultante da revisão constitucional de 1982, uma vez que, dos dois vogais designados pelo Presidente da República, um tinha que ser magistrado judicial; o texto actual resulta da revisão de 1997.
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No sentido de que a independência e a imparcialidade do Conselho Superior da Magistratura podem estar comprometidas quando vota a aplicação de sanções disciplinares a um juiz, sem ter uma maioria de vogais juízes no momento da votação, cfr. acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem de 21 de Junho de 2016, caso Ramos Nunes de Carvalho e Sá contra Portugal.
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É, aliás, útil recordar que o Estatuto dos Magistrados Judiciais se aplica subsidiariamente aos demais juízes.
5 por diversas vezes7, não resulta da Constituição que exista uma reserva absoluta de competência em matéria administrativa aos Tribunais Administrativos e Fiscais; está dentro da margem de ponderação deixada ao legislador a possibilidade de atribuir o respectivo julgamento aos Tribunais Judiciais, desde que respeite o núcleo essencial da competência da jurisdição administrativa.
O recurso é julgado por uma secção especialmente constituída para este efeito: a Secção de Contencioso, presidida pelo Vice-Presidente mais antigo e composta por um juiz de cada uma das outras secções (sete), anualmente designados, tendo em conta a respectiva antiguidade (nºs 1 e 2 do artigo 168º do Estatuto dos Magistrados Judiciais e nºs 2 e 3 do artigo 47º da Lei de Organização do Sistema Judiciário, Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto)8. Diferentemente do que sucede nas demais secções, todos os juízes intervêm no julgamento dos recursos, tendo o Presidente voto de qualidade (nº 2 do citado artigo 168º e nº 1 do artigo 56º da Lei de Organização do Sistema Judiciário).
A tramitação especialmente prevista no Estatuto é simplificada, aplicando-se subsidiariamente o que (hoje) consta do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Nem o Estatuto dos Magistrados Judiciais, nem a Lei de Organização do Sistema Judiciário prevêem a existência de recurso do acórdão aprovado pela Secção do Contencioso; a organização do Supremo Tribunal de Justiça, aliás, difere neste ponto da que vigora no Supremo Tribunal Administrativo quando a sua Secção de Contencioso Administrativo intervém para julgar recursos interpostos das deliberações do Conselho Superior do Tribunais Administrativos e Fiscais e do Conselho Superior do Ministério Público: nestes casos, os recursos são apreciados, em 1ª instância, por três juízes e do acórdão assim aprovado cabe recurso para o Pleno da Secção (artigos 17º, 24º, nº 1, a), vii). Aplica-se (directamente) a tramitação prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Não existe no Supremo Tribunal de Justiça nenhuma formação de julgamento que possa equivaler ao pleno da secção, para efeitos de interposição de recurso dos acórdãos da Secção do Contencioso: a Secção de Contencioso delibera sempre em pleno, ou seja, com a totalidade dos seus juízes; nem o pleno das secções cíveis, nem o pleno das secções criminais,
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Cfr., a título de exemplo, os acórdãos nº 277/2011 e nº 345/2015, www.tribunalconstitucional.pt e a jurisprudência neles citada, quer geral, quer específica para a competência que agora está em causa.
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Como se decidiu no proc. 142/11,7YFLSB, “a composição da Secção de Contencioso é fechada, no
sentido de que não pode funcionar com qualquer juiz de cada uma das secções, mas apenas com aquele que, “anual e sucessivamente”, for designado para o efeito”.
6 nem o Plenário do Tribunal podem desempenhar tal função9. A lei não o prevê; e, a manter-se o actual quadro de funcionamento, não se pode replicar no Supremo Tribunal de Justiça, quanto à Secção de Contencioso, a lógica que se encontra no Supremo Tribunal Administrativo, na relação entre cada formação de julgamento e o pleno da secção a que pertence – ou mesmo nas demais secções do Supremo Tribunal de Justiça, nas quais também só intervêm no julgamento dos recursos o relator e o ou os adjuntos, ou o respectivo Presidente, conforme os casos.
Tem sido levantada a questão de saber se o julgamento dos recursos interpostos das deliberações do Conselho Superior da Magistratura em um único grau – isto é, sem possibilidade de recurso do acórdão assim proferido10 – cumpre as exigências constitucionais do acesso ao direito e das garantias de defesa, maxime quando se trata da impugnação judicial de decisões que impuseram sanções disciplinares11; e ainda se a diversidade de regimes não põe em causa o princípio da igualdade.
Esta questão já foi por diversas vezes suscitada perante o Supremo Tribunal de Justiça e perante o Tribunal Constitucional, tendo recebido a resposta uniforme de que, fora do âmbito em que a Constituição o impõe, cabe dentro da liberdade de conformação do legislador a definição das condições de admissibilidade de recurso, naturalmente respeitando exigências de princípios como a igualdade e a proporcionalidade nessa conformação12, e que a diferença de regimes não é contrária ao princípio da igualdade, tendo em conta a diferente estrutura interna dos dois Supremos Tribunais e a composição da Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, que julga sempre em pleno.13
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Cfr. acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 25 de Setembro de 2014, www.dgsi.pt, proc. nº 92/13.2YFLSB.
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Não estou naturalmente a pensar na possibilidade de recurso de constitucionalidade, a interpor para o Tribunal Constitucional.
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Cfr. nºs 1 e 10 do artigo 32º da Constituição da República Portuguesa. 12
Cfr, a título de exemplo, o acórdão nº 501/96, www.tribunalconstitucional.pt e jurisprudência nele citada, nomeadamente o acórdão 287/90.
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Assim se decidiu recentemente no acórdão Tribunal Constitucional nº 345/2015, que faz a história desenvolvida da jurisprudência constitucional relativa a vários pontos do regime legalmente definido para a impugnação das deliberações do Conselho Superior da Magistratura junto do Supremo Tribunal de Justiça13 e que se debruçou especificamente sobre “o artigo 168º do EMJ, na medida em que tal preceito não prevê recurso para o Plenário das decisões proferidas na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça”. Este acórdão, aliás baseando-se em jurisprudência anterior no mesmo sentido, rejeitou alegações de violação do princípio da igualdade – por confronto com a impugnação de deliberações do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Conselho Superior do Ministério Público perante o Supremo Tribunal Administrativo – e da garantia de acesso ao direito e a um tribunal independente, bem como de infracção do nº 10 do artigo 32º ou do nº 3 do artigo 269º da Constituição (ambos garantem o direito de audiência e de defesa em processo disciplinar).
7 Finalmente, cumpre dizer que a lei portuguesa admite providências cautelares14.
4. Limites do controlo da legalidade dos actos: legalidade e discricionariedade, matéria de direito e matéria de facto.
4.1. Por confronto com os demais casos de controlo jurisdicional de actos da Administração, não há especialidades a referir no que toca aos poderes de controlo material dos actos dos Conselhos Superiores, quer pelo Supremo Tribunal de Justiça, quer pelo Supremo Tribunal Administrativo.
Em qualquer caso, valem os limites gerais do controlo jurisdicional da actividade administrativa, impostos pelo princípio da separação de poderes, constitucionalmente desenhado, como a jurisprudência uniformemente recorda, e, aliás, como a lei ordinária expressamente afirma, no nº 1 do artigo 3º do CPTA: “No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação”.
Se a impugnação proceder, o tribunal anula (ou declara a nulidade ou inexistência) da deliberação, cumprindo aos Conselhos Superiores executar o acórdão; o tribunal não se substitui à Administração na prática do acto invalidado. Poder-se-á seguir uma execução de julgado, se o recorrente entender que a Administração não cumpriu ou não cumpriu devidamente a decisão jurisdicional. Relativamente a aspectos vinculados, pode pedir-se ao tribunal que defina os termos da execução15.
4.2. A impugnação directa perante um Supremo Tribunal levanta a dificuldade da compatibilização entre o princípio da tutela jurisdicional efectiva e a competência dos Supremos Tribunais, que em regra funcionam como tribunais de recurso e com competência
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A descrição feita corresponde ao regime vigente. No entanto, o Estatuto dos Magistrados Judiciais está em processo de revisão; em especial, admite-se que se pretenda aproximar a impugnação dos actos do Conselho Superior da Magistratura ao actual sistema de impugnação judicial de actos administrativos constante da lei geral, o Código do Processo nos Tribunais Administrativos, que abandonou o sistema do recurso contencioso de anulação e do privilégio do préalable e o substituiu por um regime de acção administrativa, mesmo para a impugnação jurisdicional de actos, com aplicação subsidiária das regras do Código de Processo Civil.
Admite-se ainda que se pretenda ampliar o controlo jurisdicional da actividade do Conselho Superior da Magistratura, também para o aproximar da lei geral, ou prever a possibilidade de recurso dos acórdãos da Secção de Contencioso, o que, a meu ver, implicará a sua reformulação.
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8 limitada às questões de direito; apenas apreciam prova com valor tabelado, pois essa apreciação é ainda um problema de direito.
Concretamente, trata-se de saber se, caso o recorrente pretenda invocar, no recurso interposto para o Supremo Tribunal de Justiça ou para o Supremo Tribunal Administrativo, erro de facto das deliberações impugnadas, pode pedir a reapreciação da prova em que a deliberação se baseou, ou apresentar ou requerer novos meios de prova, e quais. E ainda em determinar se, nessa eventualidade, os Supremos Tribunais estão limitados a verificar a congruência da decisão de facto com a fundamentação da deliberação, cabendo-lhes tão somente controlar o erro grosseiro e evidente na apreciação da prova16, ou se devem antes formar a sua própria convicção sobre os factos questionados.
Na tramitação expressamente regulada pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais apenas se prevê que, “juntas as respostas ou decorridos os respectivos prazos”, seguem-se as alegações, podendo o relator requisitar documentos, ou determinar às partes que os apresentem (artigos 176º e 177º), e, posteriormente, os vistos dos juízes; não se encontrando na lei nenhuma regra semelhante à que consta do artigo 12º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, segundo a qual a restrição à matéria de direito vale para o plenário, para o pleno da secção e ainda para a secção de Contencioso “nos recursos de revista” – não abrangendo, assim, os casos em que a secção intervém em 1ª Instância.
Para o Supremo Tribunal de Justiça, a Lei de Organização do Sistema Judiciário dispõe somente que “fora dos casos previstos na lei, o Supremo Tribunal de Justiça apenas conhece de matéria de direito” (artigo 46º).
Pese embora a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça não ir neste sentido, afirmando mais frequentemente que este Supremo Tribunal apenas controla a decisão de direito, nos recursos interpostos de deliberações do Conselho Superior da Magistratura, suponho que essa posição terá de ser revista e de se caminhar no sentido da liberdade de requerimento de prova e do princípio da sua livre apreciação, como o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o Código de Processo Civil prevêem e, segundo creio, exige o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva. Sempre caberá ao tribunal controlar a clara desnecessidade da prova, nos termos previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
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Parece ser esta a orientação estabilizada no Supremo Tribunal de Justiça. Cfr., a título de exemplo, os acórdãos de 21 de Março de 2013, www.dgsi.pt, proc. nº 15/12,6YFLSB,
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5. Matérias mais frequentemente apreciadas pelo Supremo Tribunal de Justiça e pelo STA nas impugnações das deliberações dos Conselhos Superiores.
A terminar, segue-se uma breve indicação das matérias recorrentemente julgadas pelos Supremos Tribunais, em impugnações de deliberações dos respectivos Conselhos Superiores:
– Sanções disciplinares, determinadas por infracção dos deveres funcionais dos magistrados (directa ou indirectamente), como por ex. os deveres de reserva, de zelo e boa administração da justiça, de prossecução do interesse público, de correcção, de respeito, … Discutem-se, nomeadamente, a prescrição do procedimento disciplinar, o preenchimento dos pressupostos da infracção, os requisitos da acusação em processo disciplinar, a proporcionalidade da sanção, violações formais quanto ao funcionamento do Conselho;
– Classificações de serviço e inspecções judiciais – erro de facto, falta de fundamentação, direito à inspecção…;
– Graduações dos candidatos nos concursos de acesso aos Tribunais Superiores – violações formais várias, falta de fundamentação, erro de facto, violação dos princípios da igualdade, imparcialidade, boa fé...;
– Nos tribunais judiciais, e tendo em conta organização judiciária resultante da Lei nº 62/2013, actos praticados pelos juízes presidentes das comarcas, por exemplo.
É muito frequentemente requerida a suspensão de eficácia das deliberações impugnadas, com fundamento em grave e irreparável prejuízo com a imediata execução do acto impugnado.
