D E S E N VO LVIM EN TO E C O N Ô M IC O E T R I B U TAÇ ÃO :
U M A AN ÁL I S E E C O N Ô M IC A D O D I R E I TO T R I B U T ÁR I O
P R O D U Z I DO N O B R AS I L AP Ó S O P L AN O R E AL
B R U N O C A R A Z Z A D O S S A N T O S
Direito e Economia e
Tema-Problema
Desenvolvimento econômico e social é um dos objetivos
constitucionais da República;
A política tributária é um dos instrumentos de política
econômica mais eficazes para alcançar esse objetivo;
Tributos alteram as decisões dos agentes econômicos
(empresas, trabalhadores, investidores, poupadores, etc.);
Por isso,
alterações da legislação tributária despertam grande
interesse do Estado (arrecadação, crescimento, etc.) e de
Constituição e Desenvolvimento
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre,
justa e solidária
;
II -
garantir o desenvolvimento nacional
;
III -
erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir
as desigualdades sociais e regionais
;
IV -
promover o bem de todos
, sem preconceitos de
origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras
Constituição e Política Econômica
Art. 174. Como
agente normativo e regulador da
atividade econômica
, o Estado exercerá, na forma da
lei, as funções de
fiscalização, incentivo e
Tributação e Custeio do Estado
Lei nº 4.320 / 1964:
Art. 9º Tributo é a receita derivada instituída pelas
entidades de direito público, compreendendo os
impostos, as taxas e contribuições
nos termos da
constituição e das leis vigentes em matéria
Tema-Problema
As alterações da legislação tributária federal, após a
adoção do Plano Real, têm sido utilizadas para
alcançar os
objetivos de desenvolvimento
econômico-social prescritos pela Constituição Federal
, são
motivadas por
fatores eleitorais e econômicos de curto
prazo
ou são pautadas pelos
interesses de grupos
Hipótese
O Governo Federal
não
vem utilizando a
legislação tributária para atingir os objetivos de
desenvolvimento previstos na Constituição,
deixando-se levar por circunstâncias eleitorais
e econômicas de curto prazo e privilegiando
Marcos Teóricos
R en t seekin g
: Desenvolvimento brasileiro é marcado pela
estratégia de grupos de interesse privado em dispender
recursos (
lobby , corrupção, con tribuições de cam pan ha,
etc.)
para convencer o governo a conceder-lhes benefícios
especiais, em detrimento de toda a coletividade.
Teoria da Escolha Pública: Olson, Tullock, Krueger,
Buchanan, etc.;
Trabalhos econômicos recentes aplicados ao Brasil: Lisboa
Marcos Teóricos
Hipótese: As instituições brasileiras (sistema político,
estruturas de governo, regras legislativas, etc.)
favorecem o
ren t seeking
na concepção da legislação
brasileira, em especial as normas tributárias.
A Legística tem um potencial muito grande para
Fontes Primárias de Dados
Legislação Federal:
http:/ / www4.planalto.gov.br/ legislacao
Congresso Nacional – Sicon:
http:/ / legis.senado.leg.br/ sicon/ # / legislacaoR
apida
Lei de Acesso à Informação – e-Sic:
Construção da Base de Dados
Pesquisa da legislação federal editada entre 01/ 01/ 1995 e 31/ 12/ 2014
(Leis ordinárias, MPs e decretos);
Separar as normas com conteúdo tributário ou envolvam renúncia
fiscal (subsídios, subvenções, incentivos, etc.);
Classificar as normas por temas (tipo de tributo, subsídio, subvenção,
incentivo, etc.);
Extrair informações relevantes do texto da lei (setores beneficiados,
prazos, controles);
Pesquisar documentos prévios à lei (exposições de motivos, notas dos
Construção da Base de Dados
Pesquisar tramitação legislativa (propositura, relatoria, emendas propostas
e aprovadas, vetos, etc.)
Pesquisar documentos externos à lei (declarações na imprensa, agenda
legislativa de associações representativas, etc.);
Relacionar as informações coletadas com variáveis políticas (contribuições
de campanha, partidos do relator e de quem propôs a emenda, base geográfica, etc.) e econômicas (contexto macroeconômico, dinâmica do setor, variáveis externas, etc.);
Relacionar as conclusões obtidas com o que recomenda a literatura
econômica e de ciências políticas sobre o tema;
As Medidas Provisórias têm um papel central na produção
legislativa brasileira
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0%1995 1996 1997 1998 1999 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 Total
31,6%
17,9%
40 ,0 %
38,6% 51,4% 25,7% 45,5% 52,9% 51,9% 68,5% 45,6% 64,1% 69,7% 36,5% 15,9%
20 ,0 % 34,7%
27,7% 27,6%
39,4%
E de forma mais expressiva ainda nas Normas de
Conteúdo “Tributário”
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0 % 90,0% 100,0%1995 1996 1997 1998 1999 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 Total
58,6%58,8% 68,4% 75,0 % 66,7% 31,3% 72,4% 77,8% 65,4% 75,9% 75,0% 55,6% 73,9%
70 ,0 % 73,7% 66,7% 94,7% 77,8% 83,3% 69,9%
Há evidências de como o
Rent Seeking
afeta a
elaboração de leis “tributárias” no Brasil?
Percentual de PLs propostos por parlamentares com isenções fiscais
é significativo?
Probabilidade de ter um PL aprovado ou uma emenda aprovada é
maior quanto maior o volume de contribuições de campanha de
empresas recebido pelo deputado que a propôs?
A escolha do relator (em função do partido, do Estado, das
contribuições de campanha) influencia as chances de sucesso de um
PL ou de uma emenda?
Os lobbies têm mais probabilidade de sucesso no Ministério da
Há evidências de como o
Rent Seeking
afeta a
elaboração de leis “tributárias” no Brasil?
O déficit temporal entre a lei e o decreto regulamentador é
influenciado pelas contribuições eleitorais do setor beneficiado, pelo
fato de a lei decorrer de iniciativa do Executivo ou proposta por
parlamentar?
Existe diferença significativa entre as mudanças “tributárias”
efetivadas por vontade própria do Executivo (decreto sem lei prévia
que o exigia) ou após crivo do Legislativo (decreto regulamentando
alteração prevista em lei?
Exposições de motivos, notas técnicas, etc. demonstram os requisitos
Alterações Tributárias e
Rent Seeking
Há uma relação entre redução de tributos (IPI, Pis/ Cofins,
Imposto de Importação) para setores específicos e
contribuições de campanha?
Setores que doaram mais valores para partidos no poder, ou partido do relator,
ou partido do relator da emenda, tendem a ser mais favorecidos com reduções tributárias?
Quais outros fatores influenciam a escolha do Executivo ou do legislativo:
Tributação e Incentivos
Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.
§ 2º - Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias;
III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas; IV - prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou
represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas. Art. 151. É vedado à União:
I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a
Tributação e Incentivos
Lei nº 4.320 / 1964:
II) Das Subvenções Econômicas
Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das emprêsas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas
expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.
Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas: a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Govêrno, de gêneros alimentícios ou outros materiais; b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de
determinados gêneros ou materiais.
Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a emprêsa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja
Tributação e Incentivos
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 10 1/ 20 0 0 ):
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 20 0 1) (Vide Lei nº 10 .276, de 20 0 1)
[...]
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presum ido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
Tributação e Incentivos
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 10 1/ 20 0 0 ):
Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçam ento ou em seus créditos adicionais.
[...]
§ 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.
Art. 27. [...].
Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as prorrogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo com o caput,
sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamentária.
Programas de Incentivos Fiscais
Isenções Imposto de Renda: Cultura, audiovisual, desporto, desenvolvimento
regional, inovação, depreciação acelerada, remessas para o exterior, etc.
Financiamentos especiais (subsidiados): Finame, Modermaq, Profrota
Pesqueira, Proex, Pronaf, etc.
Renegociações de dívidas tributárias e creditícias: Refis, dívidas agrícolas
(Pronaf, Proger Rural, etc.).
Incentivos tributários diversos: PATVD (TV digital), Padis (semicondutores),
Programas de Incentivos Fiscais
Incentivos concedidos por FHC foram cancelados, revistos ou
ampliados por Lula e Dilma?
Existem condicionantes para o recebimento dos benefícios?
Existem penalidades pelo não cumprimento dessas condições?
São aplicadas?
LRF representou uma restrição à concessão de incentivos fiscais?
Concessões de incentivos fiscais seguem o ciclo eleitoral?
Existe correlação entre a concessão de benefícios e o desempenho
Programas de Incentivos Fiscais
Existe correlação entre benefícios concedidos e tamanho da
empresa, lucratividade, acesso ao crédito, etc.?
Qual o papel de órgãos como a Camex e o CMN na definição de
políticas que beneficiam setores específicos?
Existem estudos governamentais ou acadêmicos que avaliam os
Fundos, Bancos e Empresas Públicas
Fundos Constitucionais de Financiamento: FNO, FNE, FCO. Fundos de Investimento Regionais: Finor, Finam, Funres.
Fundos Setoriais: FNDCT, FMM, Banco da Terra, FNC, FNAC, FNHIS,
FNMA, FNMC, Funttel, Fust, FND.
Serviços Sociais Autônomos: ABDI, Apex.
Fundos e Agências de Garantia: ABGF, FGE, FGCN, FGEduc, FGPC,
FGHab, FGP, FGO, Fundo Garantia Safra, Proagro, PGPaf.
Fundos, Bancos e Empresas Públicas
As exposições de motivos das normas tributárias que concedem
incentivos fiscais apresentam estimativas de impactos
orçamentários?
Há controle posterior se esses impactos foram o esperado?
Como órgãos de controle como CGU e TCU têm atuado?
Há medidas para avaliar os resultados dos incentivos fiscais durante
a sua vigência?
São feitos ajustes durante a sua vigência? Se sim, em que direção?
Fundos, Bancos e Empresas Públicas
As normas que concederam incentivos fiscais determinam a
transparência dos dados? Se sim, elas são cumpridas?
As normas preveem alguma forma de controle social sobre o resultado
dos programas que concedem benefícios? Se sim, eles são cumpridos?
Os comitês ou comissões de gestão de programas de benefícios têm
participação privada?
Os gestores indicados para esses comitês provêm de onde? Qual a sua
formação e experiência? Qual sua colocação após a atuação no comitê?
