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Autor(es):
Sousa, Alfredo José de
Publicado por:
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
URL
persistente:
URI:http://hdl.handle.net/10316.2/26203
Accessed :
10-Mar-2021 20:51:28
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O TRIBUNAL DE CONTAS
1. Modalidades de controlo financeiro
"Controlar é uma palavra, importada do francês (rôle, contre--rôle), onde designa originariamente um segundo registo (ou verifi-cação) organizado para verificar o primeiro, ou o conjunto das acções destinadas a confrontar uma acção principal (controlada) com os seus objectivos ou metas e com os prindpios ou regras a que deve obedece" I.
Controlo financeiro é urna expressão complexa, de signi-ficado múltiplo, importando, pois, desde logo, desagregá-la e segmentá-la para melhor identificar e precisar o âmbito desta exposição.
Assim, se atentannos no seu objecto, poderemos falar de controlo orçamental, controlo fiscal, etc.; se enfatizannos o critério por ele adoptado, poderemos referir-nos ao con-trolo jurídico, extra-jurídico ou misto; mas se o observar-mos pelo prisma dos órgãos ou das formas orgânicas, pode-remos falar de controlo interno ou de controlo externo do Estado, confonne seja exercido, ou não, por órgãos depen-dentes ou por órgãos independentes do Governo e! ou da Administração Pública, inseridos ou não na sua estrutura.
I Sou A FRAN o, "O controlo da Administração Pública em Portugal", Revista dos Quadros Técnicos do Estado, Ano 1, n° 9, pág. 16.
No entanto, o controlo poderá apre entar- e, e por veze apre enta- e, de forma livre e inorgânica, podendo ser aí exer ido atravé de formas de acção directa facultada ao cidadão e às in titui õe que integram a sociedade, onde pontuam a formas de decisão ocial directa, apre ão da opinião pública, a crítica partidária, sobretudo do partidos da opo ição, e até o juizo jornalístico:!.
De todo ele, interes a fundamentalmente ao tema que ora no ocupa o controlo especializado externo, o qual, sendo juridicamente organizado, as ume a qualificação de controlo formal, revelando- e, no E tado de Direito Democrático, em duas modalidade: a do controlo político, de um lado, que é exercido pelo Parlamento; a do controlo técnico, de outro, que é exercido por órgão ou instituições superiores de controlo independente , tanto do Parlamento quanto do Executivo 3.
A organização deste órgão ou instituiçõe de controlo técnico tem vindo a er moldada a partir de dois modelos historicamente referenciado : o modelo de auditor geral ou controlador geral e o modelo jurisdicionalizado, se bem que seja possível encontrar também fórmulas híbridas de tes dois mo-delos4
•
O modelo de auditor geral ou controlador geral é caracteriza-do pelo exercício caracteriza-do controlo financeiro através de um órgão sem poder juri dicional, funcionando, em regra, na órbita do Parlamento, com maior ou menor dependência de te, corre pondendo ao conceito de mero órgão indepen-dente de apreciação técnica, mas em poderes vinculativoss.
2 Cfr., neste sentido, As Gara~ltias de Indepmdênda dos Tribunais de Contas (A experiênda portuguesa), Tribunal de Contas, Lisboa, 1996, págs.2-3.
J Ibidem.
4 Cfr. As Garantias ... cit., ibidem.
o
modelo jurisdidonalizado ba eia- e na existência de ór-gão colegiais normalmente designados Tribunais de Contas.Todavia, nem sempre a existência de Tribunal de Contas significa que tenha sido adoptado o modelo jurisdicional. Na verdade, não raras vezes, encontramos instituiçõe denomi-nadas "Tribunal de Contas" mas que, em bom rigor, não
ão verdadeiros Tribunais, visto que não dispõem de pode-res juri dicionais (são os casos, v. g., do Tribunal de Contas Federal alemão e do Tribunal de Contas Europeu) e são fre-quentemente tratados em ordenamentos jurídico concretos como órgãos independentes integrados no poder executivo (ou apenas na Administração Pública) ou como órgãos auxi-liares do Parlamento, como órgãos especiais ou como órgãos dependentes do poder legislativo.
Neste contexto, assume especial acuidade o conceito de jurisdição como elemento constitutivo do modelo juris-dicional. Importa, então, precisar o conceito de jurisdição financeira.
A jurisdição constitui uma das funções ou poderes do Estado que, atento o princípio da separação de poderes, é exercida pelos Tribunais.
Traduz-se, na prática, no poder de emitir decisões to-madas de forma independente, de natureza autoritária e de efeito vinculativo em casos concretos, que tem por objecto o juízo sobre a correcção da actividade financeira pública mediante a aplicação da lei e do direito.
No caso português, a Constituição de 1976 optou cla-ramente pelo modelo jurisdicionalizado.
Portanto, aquilo que hoje nos ocupa aqui é um ínfimo segmento da vasta temática do sistema de controlo financei-ro, centrado na abordagem do controlo financeiro externo e na instituição que dele se ocupa no nosso país - o Tribunal de Contas.
2. O Tribunal de Contas na Hist6ria
Em Portugal, o Tribunal de onta in ere- e numa
linha de ntinuidade de diversa in tituições do E tado que, ao longo dos tempo e de de, sen ivelmente, os finais do éculo XIII, exerceram, com e tatuto diversos, uma função central de fi calização financeira. E, por via de ta continui-dade e identicontinui-dade, ele é eguramente, uma das mai antigas in tituições do Estado ctuante nos nosso dias.
Na verdade, o Tribunal de Conta foi precedido de in tituições como a Casa dos Conto , criada em finais do sé-culo XIII (com a mi ão de actualizar e racionalizar a conta-bilidade da administração régia e tomar as contas dos res-pon áveis por dinheiros público ).
A Casa dos Contos foi extinta em 1761, para dar lugar, primeiro, ao chamado Erário Régio (da reforma pombalina) que perdurou até 1832, e depoi , ao Tribunal do Tesouro Público, instituiçõe que mantiveram, ambas, funçõe de con-trolo financeiro, a par de algumas funções executivas da Admi-ni tração do E tado, como a função de Tesouraria Pública.
O Tribunal de Contas, com esta designação e com a função bem definida de órgão de controlo financeiro, foi criado pelo Decreto de 10 de Novembro de 1849, inspirado na reforma napoleónica do Tribunal de Contas francês opera-da em 1807, com a missão de julgar as contas das receitas e despe as públicas de todos o Mini térios, das Municipali-dades e dos Estabelecimentos Pios (cfr. art.O 19° do citado Decreto).
Com a implantação da República, o Tribunal de Con-tas do sistema monárquico foi extinto por Decreto de 11 de Abril de 1911, que simultaneamente cria, em seu lugar, o Conselho Superior da Administração Financeira, órgão de controlo financeiro independente do Poder Executivo.
Este Conselho Superior era dotado de competência consultiva (em matérias de dúvidas da Administração sobre
a liquidação das despe as públicas, abertura de créditos extra-ordinários, orçamentos do Estado e projectos de lei que implicas em aumento ou diminuição de receita ou despesa), de fiscalização prévia (examinando e visando créditos e peciais, minuta de contratos de valor superior a determi-nados montantes, ordens relativas a operações de tesouraria, títulos de renda vitalícia, contratos de compra, venda, forne-cimentos, empreitadas, obras, arrendamento, diplomas de nomeação, promoção ou transferência de pessoal, etc.), de
inspecção (investigando tudo o que tivesse relação com o
património do Estado, finanças públicas, saídas de fundos, aplicação ou destino de materiais, etc.) e de fiscalização
sucessiva (materializada no julgamento das contas dos
res-ponsáveis pela gerência dos fundos públicos em todo o terri-tório nacional e no estrangeiro e das contas das câmaras mu-nicipai , juntas de paróquia, confrarias, irmandades e corpo-rações de beneficência e piedade).
Este órgão de controlo financeiro da I República (que mais tarde, pelo Decreto c.f de Lei nO 5 525, de 8 de Maio de 19196
, passou a designar-se por Conselho Superior de Fi-nanças) viu o seu regimento aprovado pelo Decreto nO 1831, de 17 de Agosto de 1915 7 - do qual ainda hoje vigoram inúmeras disposições legais8
.
Como se sabe, o golpe de Estado autoritário e conser-vador, de 28 de Maio de 1926, criou condições para a im-plantação progressiva de um Estado autoritário e corporativo, que acabaria por ser consagrado pela Constituição de 1933 como o chamado Estado Novo.
Neste contexto, e ainda em 1930, foi extinto o Conse-lho Superior de Finanças e recriado o Tribunal de Contas, pelo
6Reproduzido em Contas na Hist6ria, Vol. II, págs. 423 e segs.
7 Reproduzido em Contas na Hist6ria, Vol. II, págs. 390 e segs. 8Cfr., neste sentido, TAVARE , José e MAGALHÃE , Lídio de,
Tribunal de Contas, Legislação anotada, Almedina, Coimbra, 1990, nota (1) ao artigo 620
Decreto nO 1 962, de 25 de utubr09, o qual viria a er reorganizado pelo ecreto n° 22 257, de 25 de Fevereiro de 19331
°
,
m nunca foi dotado de um adequado regimento. O modelo de Tribunal de onta daqui aído, que mais tarde eio a er adoptado pelas colónia ou província ultramarina, persi tiu até ao regime democrático instituído pela Con tituição de 1976.O Tribunal de Contas do regime autoritário e corporativo caracterizou- e, fundamentalmente, pela ua dependência do Ministério das Finanças e por um controlo predominantemen-te fonnal, cre cenpredominantemen-temenpredominantemen-te centrado na fiscalização prévia.
Na verdade, o Serviços de Apoio do Tribunal consti-tuíam uma Direcção-Geral integrada organicamente no Mini tério da Finança, cujo Mirústro nomeava não só o Director-Geral e os funcionários, como o próprios Juízes.
Em uma, em pôr em causa a digrúdade e a independên-cia funcional do eu magistrado, era um órgão de contro-lo que, apesar da ua designação, via acertadamente questiona-da a ua natureza jurisdicional e era por alguns considerado como mero órgão dependente da Administração Pública) 1 •
3. O controlo financeiro no mundo
Importa, agora, abordar a evolução dos prinClplOS do controlo financeiro independente e externo a nível mundial, antes de traçar a linha evolutiva do Tribunal de Contas a partir da Constituição da República de 1976.
A melhor forma de alcançar tal desiderato passa pela análise atenta das conclusões dos congressos da Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo das Finanças
9Reproduzido em As Contas na Hist6ria, Vol. I, págs. 9 e segs. 10 Reproduzido em As Contas na História, Vol. I, págs. 41 e segs.
Públicas, mais comummente conhecida pela sigla INT SAI, que re ulta da expressão inglesa International Organization
of
Supreme Audit Institutíons.Diga-se, antes do mais, que a INTOSAI tem sede em Viena de Áustria, é um organismo filiado da Organização das
Nações Unidas e tem por escopo institucional encorajar
in-tercâmbios de ideias e de experiências entre as Instituições Superiores de Controlo das Finanças Públicas no donúnio do controlo financeiro 12 13
A adesão à INTOSAI é reservada às Instituições
Superio-res de Controlo das Finanças Públicas dos países membros da
Organização das Nações Unidas 14.
Inclui-se naquele conceito apenas a instituição pública de um Estado, qualquer que seja a sua designação, composi-ção ou organização, que exerça, nos termos da lei, ao mais elevado ruvel, o controlo externo e independente das finan-ças públicasls 16,
De todos os Congressos da INTOSAI realizados até 1977, assume especial importância o IX INCOSAI, realiza-do nesse ano, em Lima, no Peru.
II Cfr., neste sentido, FRAN 0, António de Sousa e BARR
Manuel Freire, op. dt., pág. 3.
12 Cfr. artigo lOdos respectivos Estatutos.
13 Note-se que o Tribunal de Contas português foi recentemente
eleito (no Congresso do Cairo de 1995) membro efectivo do Comité Directivo da INTOSAl, pelo período de seis anos.
14 Note-se que a INTOSAI, possui, ainda, o estatuto de consultor
do Conselho Económico e Social da ONU.
IS Cfr. artigo 20 dos Estatutos da INTOSAI.
16 Portugal é membro fundador da I NTOSAI , tendo participado em todo os congressos desta organização, desde o primeiro, realizado em Havana, em 1953, ainda com a designação de 10 Congresso
Interna-cional dos Tribunais de Contas (cfr. TRINDADE PEREIRA, Ernesto da, O
Tribunal de Contas, 1962, pág. 17), que depois passaram a designar-se
INCOSAl - sigla da expressão inglesa Intemational COtlgress of Su-preme Audit Institutions.
om efeito, operando como que uma ínte e das
conclu-õe e recomendaçõe do congre o anteriore relativamente
ao princípio bá ico do controlo financeiro, foi aprovada uma úmula, contendo o critério que hão-de pre idir
às
ln tituiçõe uperiore de Controlo Financeiro externo (que doravante de ignaremo pela igla IS ), que ficou conheci-do por Declaração de Lima sobre as litl/tas básicas da fiscalização 17. As principai linha daquela Declaraçãol8 podem ser,as-1m, inteticamente enunciadas:
a) Quanto ao fundamento e à finalidade do controlo - As ISC são imanentes à economia financeira pública;
- não endo um fim em i, o controlo financeiro ex-terno é parte integrante e imprescindível de um mecanismo
regulador que tem por finalidade evidenciar, com
oportuni-dade e actualioportuni-dade, os desvios normativo e as violações dos
prindpios da legalidade, rmtabilidade, utilidade e racionalidade das
operações financeiras;
- visa a adopção de medidas correctiva convenientes em cada ituação, a determinação do grau de responsabilida-de do infractore, a exigência da correspondente
indemniza-ção e a adopindemniza-ção dos meio preventivo da repetição futura
das infracções.
b) Quanto ao seu estatuto
- As ISC devem ser dotadas dum estatuto consti-tucionalizado que garanta a sua independência absoluta face
aos demais poderes do Estado, designadamente face ao Po-der Executivo;
17 Cfr. INTOSAl - Conclusões dos Congressos, 2" Edição (revista e
actualizada), Tribunal de Contas, Lisboa, 1996, págs. 103 e segs.
18 Extraídas das conclusões do X INCOSAI 1977, Perú, in INTOSAl - Conclusões dos Congressos, 2" edição (revista e actualizada, Tribunal de Contas, Lisboa 1996, págs. 103-114.
- a independ~ncia das ISe é indissociável da indepen-dência dos seus membros (que deve ser igualmente objecto de garantia constitucional), bem como da dos eus funcioná-rios incumbidos das tarefas de fiscalização, aos quais deve ser garantido um estatuto remunerat6rio compatlvel com as
qualifica-ções profissionais exigidas.
c) Quanto à competência
- a compet~ncia das ISC em mate na da fiscalização financeira deve constar da pr6pria Constituição, pelo menos no que tange à competência fundamental;
- a par da competência fundamental, as ISC podem dispor, nos termos da lei, de compet~ncia consultiva em matéri-as financeirmatéri-as e juridico-financeirmatéri-as, para apoio técnico ao Parlamento e à Administração;
- as ISC devem ser dotadas do poder/dever de sub-meter um relat6rio anual de actividades ao Parlamento e de o divulgar perante a opinião pública.
d) Quanto ao objecto e ao método do controlo
- as ISC exercem o seu controlo sobre toda a actividade
estatal ~ato sensu), independentemente de se encontrar ou
não mencionada no Orçamento;
- as ISC exercem um controlo de legalidade e regularidade aliado a um controlo orientado no sentido da rentabilidade, utilidade, economia e eficácia das operações financeiramente relevantes dos entes sujeitos ao controlo;
_ no âmbito do orçamento da receita, as ISC devem exercer um amplo controlo sobre as receitas fiscais (incluindo as declarações individuais dos contribuintes), adoptando um controlo de legalidade e regularidade aliado ao controlo da rentabilidade da arrecadação dos impostos e ao cumprimen-to do orçamencumprimen-to da receita;
_ no âmbito dos contratos públicos e de obras públicas, a par do controlo formal da legalidade e regularidade, deve ser
realizado o co"trolo das realizações, de ignadamente da
renta-bilidade e da qualidade da execução das obra ;
- o sector empresan'al público deve er igualmente
objec-to de controlo pela I ,me mo no ca o em que ejam adoptada as fónnula do Direito Privado na con tituição da
empre a e, obretudo, nos ca o em que os ente público detenham uma participação maioritária no capital ou exer-çam uma influência deci iva na ge tão, endo conveniente que tal controlo eja exercido a posteriori e em quebra do
igilo comercial e indu trial;
- as actividade de controlo da I C devem er en-quadradas por planos de fiscalização previamente aprovados por elas próprias, podendo er adoptado o método da amostragem
quando o controlo não eja possível de fonna exau tiva, e) Quanto aos meios financeiros e à sua
adtninis-tração
- É condição sine qua non da real independência das ISC que as me ma sejam dotadas dos meios financeiros neces-sários para o cumprimento das sua funções e que disponham
de um estatuto de autonomia que lhes permita exercer uma
autoadministração com carácter de exclusividade,
4. O controlo financeiro externo actual em Por-tugal
Com a Constituição de 1976, o Tribunal de Contas aparece integrado no título VI relativo aos Tribunais,
Dispunha o art° 2190
daquela lei fundamental que "com-pete ao Tribunal de Contas dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, fiscalizar a legalidade das despesas públicas e jul-gar as contas que a lei mandar submeter-lhe",
Pode dizer-se que aquele nonnativo se limitou a consti-tucionalizar de modo sintético a competênda material que
de-corria da legislação orclinária então em vigor, v.g., o Decre-to n° 22.257 de 25 de Fevereiro de 1933.
Todavia, ao ser incluído na "organização dos tribunais"
ao lado dos re tantes tribunais, designadamente os judiciais, o Tribunal de Contas passou a clispor de um estatuto consti-tucional vazado nos mesmos princípios constitucionais que enformam todos ele .
Daí que, por imperativo do art° 3010
(versão de 1976), também a revisão da legislação vigente sobre a sua organiza-ção e o estatuto dos seus juízes deveria estar concluída até ao fim da primeira sessão legislativa posterior à entrada em vigor da Constituição.
Tal, porém, não veio a acontecer, e designadamente os seus juízes continuaram a ser livremente nomeados por des-pacho do Ministro das Finanças.
De igual modo os serviços de apoio do Tribunal de Contas continuaram estruturados em Direcção-Geral, na dependência do Ministério das Finanças, que nomeava o respectivo clirector-geral e todos os funcionários.
No que tange ao conteúdo da sua competência mate-rial, o art° 2190
da Constituição foi considerado fechado, taxativo, estabelecendo um numerus clausus que não poderia ser alargado pela lei ordinária.
Esta foi a doutrina firmada pelo pelo Acórdão nO 461/ /87 do Tribunal Constitucional, publicado no D.R., la Sé-rie, de 15/1/88, que considerou inconstitucional o art° 180 nO 4 da lei nO 49/86, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1997.
Aquele normativo atribuía ao Tribunal de Contas a apreciação não só da legalidade das despesas do Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, mas também da "eficiência da respectiva gestão econóITÚca, financeira e patri-monial".
Este segmento foi considerado como violador do art° 2190
de onta competência para apreciar a legalidade das despesa públicas e não também a boa ge tão financeira.
I to não ob tante o art° 18°, n° 3 e 21 ° da Lei de En-quadramento do rçamento (Lei nO 40/83 de 13 de Dezem-bro) di porem que nenhuma despe a po sa er efectuada sem que, além do requi ito de legalidade, eja "previamente ju tificada quanto à ua eficácia, eficiência e pertinência".
Aliá , em con onância com as recomendaçõe da atrás mencionada Declaração de Lima aidas do IX INCOSAI (1977), e até com a competência para apreciar a boa ge tão financeira atribuída ao Tribunal de Contas da União Euro-peia (art° 18 ° - C do Tratado).
Pela revi ão con titucional de 1989, o referido an° 219° passou a er o an° 216°, com a eguinte redacção:
"1. Tribunal de Contas é o órgão upremo de fisca-lização da legalidade da despesas pública e julgamento das contas que a lei mandar ubmeter-lhe, competindo-lhe, no-meadamente:
a) dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluin-do a da egurança social e a das regiões autónoma;
b) efectivar a respon abilidade por infracções financei-ras, no termo da lei;
c) exercer as demai competências que lhe forem atri-buídas por lei.
2. O Tribunal de Contas pode funcionar descentraliza-damente, por ecçõe regionai, nos termos da lei."
A norma fechada da versão originária ficou assim aberta de modo a que o Tribunal de Contas passasse a "exercer as demais competência que lhe forem atribuídas por lei".
Naquele mesmo ano foi publicada a Lei n° 86/89, de 8 de Setembro, que foi considerada a primeira etapa da Reforma do Tribunal de Contas.
Deste modo, o Tribunal de Contas passou a dispor de um estatuto constitucional e legal que o configura,
simulta-neamente, como um verdadeiro Tribunal e como Instituição Suprema de Controlo Financeiro externo.
Assim, enquanto verdadeiro Tribunal, a ele se aplica, sem qualquer limitação, o status jurídico-constitucional
ge-nérico dos tribunais em geral, que ucintamente se
caracteri-za do seguinte modo:
- assume a natureza de órgão de soberania (art. 113°,
n° 1 da CRP);
- tem por missão administrar a justiça em nome do povo, dentro dos critérios essenciais da função jurisdicional (art. 205.°, n°S 1 e 2 da CRP);
- tem o direito à coadjuvação das outras autoridades
(art. 205°, n° 3 da CRP)19;
- tem estatuto de independência e exclusiva sujeição à
lei (art. 206° da CRP)20;
- tem o poder de apreciação da inconstitucionalidade
e da ilegalidade normativa (art. 207° da CRP);
- obrigatoriedade e prevalência das suas decisões e
consequente sancionamento dos responsáveis pela sua
inexe-cução (art. 208° da CRP);
- publicidade das audiências e decisões (art. 209° da
CRP);
- tem possibilidade de participação de assessoria
técni-ca (art. 210° da CRP);
- a resolução de conflitos de jurisdição e competência
é atribuída a tribunais de conflitos (art. 205°, n° 4 da CRP);
19 Como anotam
J. J.
G ME CANOTILH e VITAL M REIRA,Constituição da República Portl4guesa Anotada, 3' edição revista, 1993,
pág. 793, "O Direito de coadjuvação analisa-se em vários aspectos: a) os
Tribunais têm o direito de solicitar a ajuda das demais autoridades; b) as
outras autoridades têm o dever de prestar a ajuda solicitada; c) a ajuda
deve ser prestada nos termos indicados pelo tribunal interessado."
20 A independência afere-se em relação aos demaIS poderes do
- apli a- e-lhe e tatuto do juíze (ar . 2180 a 2200 da RP);
- nele e erifi a também a intervenção do Ministério Público (art. 2210 da RP);
Enquanto ltlstituição uprema de Controlo Financeiro
exter-tIO, di põe, ainda, de um e tatuto con titucional e pecífico,
as ente nas eguinte caracterí ticas:
- Tem a natureza de órgão upremo de fiscalização da legalidade das de pe a públicas;
- procede ao julgamento de conta que a lei mandar ubmeter-lhe;
- elabora o parecere obre a Conta do Estado e das Regiõe Autónoma, como instrumento autónomos de ca-rácter opinativo;
- efectiva re pon abilidades financeiras.
Deste modo e em consonância com a principais re-comendaçõe da INTOSAI acima referida, o Tribunal de Contas di põe de um e tatuto con titucional de independên-cia, a ente em três pilares fundamentais, a aber:
- poderes de natureza jurisdicional;
- e tatuto de independência do eus juízes; - autogoverno.
Como corolário do poder jurisdicional, é dotado de wna jurisdição própria - a jurisdição financeira - , que abrange, no âmbito material, o poder de controlo financeiro em toda a ordem jurídica portuguesa: no âmbito territorial, todo o território nacional e o e trangeiro; no âmbito pessoal, todas as entidades que administram dinheiros públicos, designada-mente o serviço e organismos que integram a Administração Pública central, regional e local (arts. 10 e 1
r
da Lei n° 86/ /89).No entanto as empresas públicas e as sociedades de capitais públicos ou mistos (incluindo as reprivatizações e as
alienações de participações sociais), i to é, o sector
empresa-rial do Estado, continuava ubtraído aos podere de
fiscaliza-ção e controlo financeiro do Tribunal de Contas, ao
contrá-rio do que sucede na quase totalidade dos Estados membros
da União Europeia.
Para além di so, o Tribunal de Contas assegura, também,
no âmbito nacional, o controlo das finanças comunitárias em
cooperação com o Tribunal de Contas Europeu (cfi. art. 8°, alo
f) da Lei nO 86/89).
Assim, de acordo com o seu estatuto constitucional
(art. 216° da CRP) e legal (reforma aprovada pela Lei
nO 86/89, de 8 de Setembro), a par da competência de
natureza instrumental ou acessória, como a consultiva (que
se consubstancia, por exemplo, no parecer sobre a Conta
Geral do Estado) e a regulamentar (para elaborar os seus
regulamento internos), o Tribunal de Contas dispõe de
com-petência fundamental que, de acordo com um critério
funcional, se pode distinguir em três modalidade ,a aber:
competência de fiscalização prévia e concomitante
- on-de pontua o visto - , competência de fiscalização
sucessiva - que pode traduzir-se em actos de mera
aprecia-ção (v.g. auditorias) e de julgamento de contas - , e
com-petência sancionatória - que se manifesta na efectivação
da responsabilidade financeira, podendo traduzir-se na
apli-cação de multas e/ou na ordem para a reposição de
dinhei-ros nos cofies públicos, em caso de alcance e de pagamentos
indevidos.
Como corolário da independência dos seus juízes, é
consagrada a sua inamovibilidade e irresponsabilidade (cfi. art. 218° da CRP).
A nomeação e exoneração do Presidente do Tribunal
de Contas depende de proposta do Governo e de decisão do
Presidente da República, perante quem aquele toma posse e
presta compromisso de honra (cfi. art. 136° da CRP e arts.
eu juíze ão recrutado mediante concur o
curricular e nomeado pelo Pre idente do Tribunal, perante
quem tomam po e e pre tam compromi o de honra (cfr.
arts.2 0, n° 1, alo g) 3 ° e 39° da Lei 86/ 9).
orno corolário do autogoverno, o Tribunal é dotado
de autonomia admini trativa e financeira, com receita
pró-prias, e o erviço de apoio e o re pectivo pe soal depen-dem funcionalmente do Tribunal e hierarquicamente do seu Pre idente. Por eu turno, o Pre idente di põe dos podere
em matéria admini trativa e financeira nece ário à gestão do
Tribunal e do erviço de Apoio idêntico aos que inte-gram a competência ministerial (cfi-. art. 56° da Lei nO 86/89).
5. A refonna do Tribunal de Contas: novo iolego À primeira etapa da Reforma do Tribunal de Contas, re ultante da publicação da Lei nO 86/89, não se seguiu qualquer outra.
Não foi publicado o decreto-lei sobre a estrutura,
natu-rezas e atribuiçõe do erviços de apoio técnico e admini
-trativo (Direcção-Geral), exigido pelo art. 59° daquela Lei.
Nem a legislação obre a tramitação proces ual do exercício
das competências do Tribunal (art. 62°, nO 1); nem a relativa
ao emolumento devido pelos eu serviços (art. 61°); nem
a referente à organização das Secções Regionai do Açores
e Madeira (art. 6r, n° 3).
Em contrapartida, foi publicada a Lei nO 7/94, de 7 de
Abril, que alterou a Lei n° 86/89, inflectindo o sentido de
modernidade da Reforma por esta iniciada.
Na sequência das eleições legislativas de Outubro de
1995, é nomeado novo Governo e subsequentemente novo
Presidente do Tribunal de Contas.
No acto da posse deste, o Ministro das Finanças, por sinal
discursando em nome do Governo, afinnou a necessidade de "um novo ffilego na reforma e modernização do Tribunal de Contas", que deveria passar pelo seu "reforço de poderes e de meios", pelo reforço da fiscalização sucessiva e concomitante através de auditorias com progressiva redução da fiscalização prévia, bem como pela cooperação efectiva com o Parlamento enquanto titular da fiscalização política.
A terminar, solicitou ao novo Presidente do Tribunal de Contas "um anteprojecto de nova lei de bases", para que, a partir dele, o Governo apresentasse à Assembleia da Repú-blica a adequada propo ta de lei.
Entretanto, como medidas parcelares ou antecipadoras do segundo fôlego da Reforma do Tribunal de Contas foram aprovados e publicados os seguintes diplomas:
- Dec.-Lei n° 30/96, de 11 de Abril, que cria e estrutura o Gabinete do Presidente;
- Lei nO 13/96, de 20 de Abril, que revoga a Lei nO 7//94, que havia alterado a Lei nO 86/89;
- Lei nO 14/96, de 20 de Abril, que alargou a compe-tência de fiscalização financeira do Tribunal às empresas públicas e sociedades de capitais públicos, bem como aos processos das privatizações;
- Dec.-Lei nO 66/96, de 31 de Maio, que prevê o regime jurídico dos emolumentos, receitas próprias do Tribunal de Contas que reforçam a sua autonomia financei-ra, e consequente independência;
- Despacho do Ministro das Finanças n.o 247/96--XVIII, de 19/6/96, que garante o acesso do Tribunal de Contas à base de dados da Contabilidade Pública para o controlo da execução do orçamento.
O anteprojecto de lei de bases do Tribunal de Contas elaborado a solicitação do Governo foi remetido em 13 de Maio último ao Senhor Primeiro-Ministro.
Teve como base de trabalho um outro anteprojecto anterior do próprio Prof Sousa Franco, ainda Presidente do
Tribunal de ont e o grupo de trabalho que contribuiu para a ua feitura recolheu ub ídio na participaçõe válida do ]uize, dos repre entante do Mini tério Público e dos dirigente da Direcção-Geral21
•
Aprovado em on elho de Mini tro em 20/5/96, com
algumas alteraçõe de fundo por opção política, foi remetido
à Assembleia da República, con ub tanciando a Propo ta de
Lei nO 51-VII (Diário da Assembleia da República de 3/7/ /96 - II érie A).
Em 13/7/96 a As embleia da República aprovou na
generalidade por unanimidade e a proposta de lei, que
bai-xou à Comi ão Parlamentar de Direito , Liberdades e
Garan-tias para apreciação na e pecialidade.
E ta propo ta de lei de bases do Tribunal de Contas,
que em grande parte con ubstancia o egundo fôlego da sua Reforma, e trutura-se nas eguintes linhas es enciais:
1. - Nítida di tinção e separação entre as competências
de fi calização e controlo financeiro e a competências
juris-dicionai de efectivação de responsabilidades financeiras.
O exercício das competências de fiscalização e controlo
financeiro está sujeito a uma programação trienal a cumprir anualmente egundo critérios de selectividade.
Sublinha-se a consagração de um regime integrado de
fi calização financeira, prévia, concomitante e sucessiva.
2. - Clarificação da função jurisdicional e do regime da
efectivação da re ponsabilidades financeira que o art. 216°
nO 1, b) da Constituição comete ao Tribunal de Contas.
Definiu-se o objecto da respon abilidade financeira
rein-tegratória (reposições de dinheiros públicos) e a sua
imputa-ção subjectiva.
Tipificaram-se as infracções financeiras puníveis com multa, distinguindo-as das decorrentes da violação do dever
de colaboração devida ao Tribunal.
21 Todo e te trabalho preparatórios estão publicados na Revista
Coerentemente, atribuiu-se o processo de efectivação
de tais responsabilidades e de aplicação de multas a uma Secção que e ocupa exclusivamente da função juri dicional.
3. - Alargamento do controlo financeiro do Tribunal
de Conta às empre a pública, sociedade de capitai
públi-cos e equiparadas, incluindo o seu processo de reprivatização,
consagrando- e o regime da Lei nO 14/96, de 20 de Abril. Frisa-se, todavia, que tais entidades estão isentas de fis-calização prévia e, relativamente aos respectivos gestores, o Tribunal de Contas não exerce qualquer competência juris-dicional de efectivação de re pon abilidades financeiras.
Regendo-se a ua actividade pelo direito privado, é
óbvia a razão de tal regime.
4. - Clarificação de que a fiscalização e controlo
finan-ceiro a efectuar pelo Tribunal de Contas não se restringe à
legalidade e regularidade atomística das operações financeiras
e pode alargar-se à boa gestão financeira, numa perspectiva
da sua economia, eficácia e eficiência.22
Isto tanto para as entidades do sector público
adminis-trativo como do sector empresarial do Estado.
Obviamente que sem pôr minimamente em causa as
opções políticas dos órgãos competentes, uma vez que o
controlo apenas incide sobre a utilização dos meios
financei-ros para as realizar.
Para além de acompanhar a modernidade do conceito
do controlo financeiro externo, este regime, no que respeita
ao ector público administrativo, emerge quer da Lei do
Enquadramento do Orçamento do Estado (art. 18°, n° 3 da
Lei nO 6/91) quer do novo Regime da Administração Fi-nanceira do Estado (art. 22°, nO 1, a) do D.L. nO 155/92, de
28 de Julho).
22 Economia é gastar o meno po ível; eficáda é obter o máximo
rendimento do que se gastou; efid€nda é atingir os objectivo programa-dos.
5. - on gra ão do e pecial dever de colaboração de
todo os 6rgãos de cotltrolo intertlo com o Tribunal de Conta , quer remetendo-lhe todo o seu programas de acção e relatório quer realizando acçõe de controlo por ele
olici-tadas e definid , quer harmonizando o eu critérios de
controlo.
Garante- e a im um istema integrado entre o contro-lo externo e o controcontro-lo interno da entidade que manejam
dinheiro público.
6. - De de tacar é a alteração de estratégia numa área que o Tribunal de Contas historicamente tem tido maior
vi ibilidade perante a Admini tração Pública, e ultimamente
também perante a comunicação ocial.
É a que re peita ao visto e que por vezes lhe tem
mo-tivado críticas, a quai passam, na maioria do caso, pela
acusação de «bloqueio» da actividade admini trativa.
Para além de e poder eleccionar e reduzir o âmbito da fi calização prévia clarifica-se o seu regime em dois as-pecto e senciai : os fundamentos da recusa de visto e o visto tácito.
Quanto ao primeiro, restringe-se os casos de recusa de
vi to à nulidade dos actos e contrato e à violação de normas
financeiras.
Nem toda a ilegalidade podem fundamentar a recu a de vi to!
No que respeita ao visto tácito, regula- e com clareza as circunstâncias em que a Administração pode dar execução aos acto e contrato quando ao Tribunal de Contas não lhe
comunique atempadamente a decisão que sobre eles deve
proferir no prazo de 30 dias.
7. - Um último realce para essa peça nobre da
competência do Tribunal de Contas que é o Parecer ou Relatório da Conta Geral do E tado (arts. 110°, 165° d) e 216° da Constituição).
Nesse parecer ou relatório deve er emitido um juízo
examinada ,podendo er apreciada a economia, eficiência e eficácla da ge tão, bem como a fiabilidade do istema de controlo interno.
Áreas como o fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o sector empre arial do Estado, nomeadamente
quanto ao destino das receitas das privatizações, aliás na
sequência do disposto na Lei nO 14/96, e o fluxos
finan-ceiros com a União Europeia, deverão nele ser abordadas.
O Tribunal de Contas poderá ainda fazer nesse
pare-cer ou relatório recomendações à Assembleia da
Repú-blica e ao Governo em ordem a serem supridas as
deficiên-cia de ge tão orçamental, de tesouraria, dívida pública e
património, bem como de organização e funcionamento dos
ervlços.
Daí que a consagração do regime do acesso directo ao
manancial de infonnação, incluindo a infonnática, detido
pelos serviços e organismos encarregados da execução do
Orçamento do Estado, em qualquer momento, e a
elabora-ção de relatórios intercalares dessa fiscalização a remeter à
Assembleia da República seja um instrumento privilegiado
para que o Tribunal de Contas leve a cabo esta competência.
6. Restruturação dos Serviços de Apoio
Tanto ou mai importante do que a clarificação e
alar-gamento das competências do Tribunal de Contas com vista
a um eficiente controlo externo das finanças públicas é a sua
dotação com meios humanos e materiais adequados.
Neste sentido, torna-se imprescindível reorganizar os
seus serviços de apoio operativo e administrativo, ou seja a
sua Direcção-Geral.
Já o art. 59° da Lei nO 86/89 remetia para decreto-lei a
estrutura, natureza, atribuições e regime do pessoal dos ser-viços de apoio do Tribunal de Contas, estabelecendo como
prinClplO orientador de e diploma "a con titUlçao de nú-leo altamente qualificados" om funçõe in pectiva , cujo e tatuto remuneratório não devia ser inferior ao do ervlço
in pectivo da Adrnini tração Pública.
E e diploma nunca foi publicado, pelo que o técnico
uperiore incumbido da realização de auditoria do
Tribu-nal de ont continuaram com um e tatuto remuneratório
igual ao de qualquer técnico superior dos erviços ou
orga-ni mo auditado, quando não inferiores (p. ex.
Direcção--Geral da Alf'andeg ), e muito inferior ao da carreira de
in pector da ln pecção Geral de Finanças.
art. 30° da referida propo ta de lei de base do
Tribunal de ontas, à emelhança do art. 59° da Lei nO 86/ / 9, e tabelece o princípios orientadore do Decreto-Lei
que deve organizar e e truturar a Direcção-Geral.
Entre ele de taca- e a nece sidade da "con tituição de
carreiras de auditore ,consultore e verificadores altamente
qualificado ", com e tatu to remuneratório não inferior ao praticado no erviço de controlo e in pecção da
Administra-ção Pública.
Daí que o Tribunal de Conta tive se elaborado
tam-bém o re pectivo anteprojecto de diploma legal
oportuna-mente remetido ao Governo, cujas linhas essenciais são as eguinte:
a) A Direcção-Geral con titui o serviço de apoio
instru-mental, técnico e operativo do Tribunal - plenário geral, ecçõe e juíze - dependente hierarquicamente do Presidente
e funcionalmente do Tribunal.
É constituída por departamentos de apoio administrativo e
por departamentos técnicos ou operativos. Estes último
permi-tem ao Tribunal, de forma directa, exercer as uas competên-cias rnateriai de controlo financeiro.
b) As carreiras do pessoal dos departamentos técnicos ou ope-rativos integram um corpo especial com e tatuto funcional
com-pletamente di tinto do das carreiras da Admini tração
Públi-ca, e, consequentemente, com adequado estatuto
remunera-tório, em conformidade com o que sucede, aliás, nos Tribu-nai de Conta e instituiçõe congéneres dos restantes países da Europa.
c) O recrutamento para as principais carreiras deste corpo e pecial - consultores e auditores - faz-se em regra dentre
funcionário das carreiras de inspecção ou auditoria ou da
carreira técnica superior da Administração Pública com 3 ou 4 anos de erviço.
Só excepcionalmente, no caso de falhar esse
recrutamen-to, é que se recorre a admissão de pessoal não vinculado à
função pública ou vinculado com menor tempo de serviço.
E te regime, aliado à estrutura salarial destas carreiras,
permite o recrutamento de pessoal especializado e
experimen-tado, de onerando o investimento na ua formação inicial.
tI) A coordenação dos departamentos e as chefias do pessoal do corpo especial de fiscalização e controlo é
atribuí-da a auditores-coordenadores e auditores-chefes nomeados
por escolha pelo Presidente, por períodos de 3 anos
renová-veis, embora dentre bases de recrutamento tipificadas.
e) Ao pessoal dos departamentos de apoio administrativo
aplica-se o regime geral da função pública, embora com su-plementos remuneratórios pela sua disponibilidade
perma-nente .
.fJ
A estrutura, competência, e fundonamento dosdeparta-mentos é regulamentada pelo Presidente sob proposta do
Director-Geral, com audição do Tribunal quanto aos
departa-mentos de natureza operativa.
É a expressão do auto-governo e da necessária flexibi-lização dos erviços de apoio, para que o Tribunal exerça as suas competências com a maior eficácia.
g) No mesmo sentido, prevê-se a possibilidade de
cria-ção de novos departamentos, bem como de equipas de projecto e
interdi ciplinar do i tema de verifi ação e controlo apro-vado pelo Tribunal o a onselhe.
h) quadros de pessoal ão aprovado pelo Pre idente
na equência da aprovação do orçamento que preveja a re pecti dotaçõe , tendo em vi ta, além do mais, a
prosse-cução do plano de actividade do Tribunal, aliá de acordo com o regime on agrado no art. 25° do D.L. n° 184/89 de
2/6 para a Admini tração Pública e até agora não levado à
prática.
É e te o ponto da actual ituação da Reforma Legislativa
do Tribunal de onta , garante indi pen ável da con trução
da democracia financeira em Portugal.
aliente- e, porém, que ó depoi de integralmente con-cretizada esta reforma é que e poderá dizer e o contribu-inte ficam dotados de um eficiente si tema de controlo externo da boa aplicação do dinheiro públicos
provenien-te , directa ou indirectamente, do eu impo tos.
Só então e poderá afirmar que o Estado, grande
ocie-dade anónima de que ão accionista o cidadãos contribuin-tes, fica dotado de um verdadeiro Conselho Fiscal (o Tribunal
de Conta) para fi calizar o respectivo Conselho de
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Alfredo José de Sousa