Amazon Cooperation Treaty Organization Global Environment Facility United Nations Environment Programme
INTEGRATED AND SUSTAINABLE MANAGEMENT OF TRANSBOUNDARY
WATER RESOURCES IN THE AMAZON RIVER BASIN CONSIDERING
CLIMATE VARIABILITY AND CHANGE
ACTO/GEF/UNEP
GEF-AMAZON
COMPONENT-III RESPONSE STRATEGIES
SUBPROJECT-III.2 SPECIAL PRIORITIES ON ADAPTATION
Activity III.2.1 Climate Change, Adaptation Capacity and Risk Governance in the Transboundary Purus River Sub-basin of the project “Integrated and Sustainable
Management of Transboundary Water Resources in the Amazon River Basin Considering Climate Variability and Climate Change”
Consultora: Francimara Souza da Costa
Dezembro/2014
Produto 04: Avaliação da capacidade das instituições governamentais
dos municípios da Bacia do Rio Purus.
1. Apresentação
Este produto apresenta a capacidade das instituições governamentais dos municípios da Bacia do Rio Purus a partir da análise da infraestrutura dos municípios, dos arranjos institucionais para a gestão e regulação da água e das estruturas organizacionais dos planos diretores dos municípios para a governança de risco, como entrada direta para implementação de estratégias de adaptação a mudanças climáticas na governança de risco.
A gestão das águas está diretamente relacionada à capacidade institucional disponível ao poder público, organizações envolvidas e à sociedade, para o planejamento e implementação das políticas de forma que se obtenha sucesso em função dos objetivos traçados. A análise da capacidade institucional reflete os recursos humanos, físicos e financeiros, bem como, os instrumentos de gestão disponíveis nos municípios para elaboração de estratégias concernentes à prevenção e mitigação nos riscos de desastres naturais.
A região analisada neste trabalho, a saber: os municípios de Beruri, Tapauá, Canutama, Lábrea, Boca do Acre, Pauini e Humaitá, localizados no Estado do Amazonas, e Santa Rosa do Purus, Sena Madureira e Manoel Urbano, no Estado do Acre, é propícia para estudos e implantação de projetos piloto referentes aos impactos de mudanças climáticas e governança de risco. Possui grande diversidade biológica intacta, representa diversas formas de vida e uso dos recursos naturais, além da existência de arranjos institucionais diferenciados e submissão às ordenações políticas relacionadas ao uso da terra (COSTA & RAVENA, 2014). Ao mesmo tempo, é alvo do interesse de grandes empreendimentos causadores de impactos ambientais, como construção de hidrelétricas e rodovias, além de ser área de intensos conflitos pelo uso dos recursos naturais, como atividades ilegais de pesca e uso de produtos florestais madeireiros e não madeireiros.
O município de Humaitá foi incluído para estudo no projeto, devido à cheia histórica ocorrida neste ano de 2014, uma vez que inicialmente somente seriam incluídos os municípios localizados na calha do Rio Purus (Beruri, Tapauá, Canutama, Lábrea, Pauini e Boca do Acre, pertencentes ao Estado do Amazonas, e Sena Madureira, Santa Rosa do Purus e Manuel Urbano, no Estado do Acre). A cidade está
localizada na calha do Rio Madeira (afluente do Rio Amazonas) e situada na fronteira entre os Estados do Amazonas e Rondônia. A cheia do Rio Madeira atingiu a marca aproximada de 20m em abril (sendo o nível do rio de 10m), provocando calamidade pública em Humaitá e vários municípios de Rondônia, dentre eles Porto Velho, capital do Estado (ANA, 2014). A inclusão de Humaitá como área de estudo, permitiu uma visão mais abrangente e integrada de todo o interflúvio Purus – Madeira, dada sua representatividade e influência sobre os demais municípios da região do Madeira, bem como, sua ligação relacionada à importância econômica, social e de biodiversidade com os municípios localizados à margem do Rio Purus.
As informações foram coletadas por meio de entrevistas aos coordenadores municipais da defesa civil, análise de documentos junto aos órgãos governamentais envolvidos com a gestão da água e defesa civil nos municípios, análise dos planos diretores dos municípios e durante os Workshops realizados em Manaus nos dias 29 e 30 de maio de 2014, com os municípios do Amazonas e nos dias 27 e 28 de agosto de 2014, com os municípios do acre, tendo a participação de representantes das coordenadorias municipais da defesa e da sociedade civil.
2. Capacidade institucional para governança de risco
De acordo com Capacity. Org (2003), capacidade1 institucional diz respeito ao estabelecimento de regras adequadas ao funcionamento de organizações para o alcance de objetivos previamente definidos, realização de tarefas, cumprimento de metas e adaptação constante ao surgimento de problemas e enfrentamento de desafios.
Assim, a capacidade institucional envolve a capacidade de planejamento e implementação de políticas, capacidade de administração e gestão de processos, negócios ou recursos. Sagi (2009) afirma que a análise da capacidade institucional refere-se a uma análise situacional do conjunto de habilidades existente em uma determinada instituição para gerenciar ou prover o atendimento das necessidades da população, ou ainda solucionar os problemas enfrentados pela sociedade.
O Banco Mundial (2004) apresenta quatro disposições necessárias às instituições para adquirir capacidade institucional, quais seja a capacidade de: identificar problemas
1 O termo capacidade é considerado neste trabalho segundo o Programa das Nações Unidades para o Desenvolvimento – PNU, que conceitua capacidade como “a habilidade de indivíduos, instituições e sociedades para desempenhar funções, solucionar problemas, definir e alcançar metas de forma sustentável” (PNUD, 2002).
ou caminhos, chegar ao equilíbrio dos interesses, implementação de políticas e adaptação aos processos. Esses critérios podem ser utilizados então como avaliativos do nível de capacidade das instituições.
Além de a capacidade institucional ser avaliada a nível interno, é importante uma análise integrada de sua relação com outras instituições e o contexto no qual está inserida e atua, ou seja, estabelecer uma visão holística das ações da instituição, conforme demonstra a figura 01.
Figura 01: Visão holística da capacidade institucional.
Fonte: Segnestam, 2002; adaptado por Sagi, 2006.
Como mostra a figura acima, a visão holística da capacidade institucional relaciona-se à observação de sua interação com os indivíduos, demais organizações com as quais se relaciona (influencia e é influenciada), formas de governança pública e sua atuação no contexto social (normas, valores e práticas).
Neste sentido, insere-se a necessidade do estabelecimento de sistemas de governança capazes de desenvolver ações integradas nos diferentes níveis (local, regional, nacional e internacional), incorporando todos os atores e múltiplos interesses envolvidos no sistema. A Comissão para a Governança Global, criada para evidenciar estratégias para o estabelecimento de uma comunidade global, considera o conceito de governança como:
“A totalidade das diversas maneiras pelas quais os
indivíduos e as instituições públicas e privadas administram seus problemas comuns. É um processo contínuo pelo qual é possível acomodar interesses conflitantes ou difetentes e realizar ações cooperativas. Governança diz respeito não apenas a instituições e regimes formais autorizados para impor obediência, mas também a acordos informais que atendam os interesses das pessoas e instituições” (Nossa Comunidade Global (1996) apud Silva (2007) .
Para Silva (2007), a base para o estabelecimento de uma governança global, direcionada a minimizar os problemas ocasionados pelas mudanças climáticas deve ser o Princípio da precaução e não o Princípio da prevenção2, ou seja, as ações políticas necessitam voltar-se aos riscos que permeiam as incertezas do presente e futuro da biosfera agindo preventivamente, sem a necessidade de constatações científicas suficientes.
Para Ferreira et al (2010), um dos principais gargalos para o estabelecimento de estratégias de governança de risco de mudanças climáticas é a deficiência de politicas nacionais e internacionais que promovam a interação e regulação entre nações e grandes empresas, destacando-se as questões socioambientais. Desta forma, a capacitação institucional para governança de risco necessita ser um modelo de gerenciamento compartilhado, onde as instituições precisam adequar-se à realidade das mudanças climáticas, centrando-se na gestão participativa, democrática, transparente e realizada a partir de parcerias institucionais, com a inclusão direta dos principais afetados nos riscos de desastres: o homem e a natureza. O homem pode participar do planejamento e execução das ações preventivas, de adaptação e resposta, enquanto a natureza, quando conservada, realiza seu papel no oferecimento de seus serviços.
O desafio para capacitação institucional destinada à governança de risco exige a construção de ferramentas que integre tanto a gestão do risco quanto a adaptação às mudanças climáticas. De acordo com a Estratégia Internacional para Redução de Desastres da Organização das Nações Unidas (EIRD/ONU), a adaptação às mudanças climáticas pode ser compreendida como o ajustamento da conduta humana ou dos sistemas naturais às modificações ou novos eventos relacionados ao clima (EIRD/ONU, 2009).
A gestão do risco por sua vez, refere-se aos esforços para redução do risco de desastres no âmbito do planejamento do desenvolvimento. Esta abordagem surgiu a partir de 1998 no contexto dos prejuízos provocados pelo furacão Mitch que afetou Honduras, Nicarágua, El Salvador, Guatemala, Flórida e EUA, com o prejuízo em torno de 6 bilhões de dólares e a morte de cerca de 18.000 pessoas. A partir desse evento, as
2 No direito ambiental, o Princípio da prevenção define que as ações devem ser realizadas para evitar ou reduzir danos ambientais previstos, somente quando há evidencias científicas suficientes, enquanto que o
Princípio da precaução trabalha com incertezas, ou seja, as medidas devem ser tomadas sem a
reflexões voltaram-se também para o papel do desenvolvimento na mudança climática e como isso poderia ser evitado ou reduzido (CAD, 2012).
A governança de risco deve então considerar a combinação entre a ameaça de um evento extremo e as condições específicas de vulnerabilidade. Para Abdua & Taela (2005):
“a vulnerabilidade e o risco são socialmente construídos, e
um evento extremo só se transforma em calamidade ou desastre quanto atinge uma população exposta ao risco e numa situação de vulnerabilidade, isto é, com reduzida capacidade de resistência (estrutural, física, econômica, social, política e institucional) e resposta a eventos extremos”.
As estruturas existentes e as alternativas propostas de capacitação institucional para governança ambiental devem então contemplar a magnitude e a complexidade do problema. Responder aos desafios impetrados pelos riscos de mudanças climáticas requer diálogo, troca de experiências, negociações e alternativas capazes de responder as demandas de acordo com a realidade vivenciada em cada lugar.
3. Marco legal e institucional para governança de risco
As mudanças climáticas tem sido alvo de intensos debates a nível mundial, o que tem promovido algumas medidas políticas e regulamentais para minimização dos efeitos e riscos à população e ao ambiente natural. Dentre elas, a Convenção “United Nations Framework Convention on Climate Change” (UNFCCC) - Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, cujo texto foi assinado em 1992 por 192 países, entrando em vigor em 1994. Os signatários da UNFCC firmaram compromisso de compartilhar informações, elaborar estratégias e cooperar para reduzir as emissões de gases na atmosfera. Para auxiliar o alcance dos propósitos da UNFCC, como instrumento legal, o Protocolo de Kyoto foi assinado em 1997 e ratificado em 1999, onde os países signatários se comprometeram a reduzir 5,2% das emissões de gases de efeito estufa.
No nível Nacional, a resposta às mudanças climáticas está assentada sobre medidas de respostas e adaptação aos efeitos das transformações naturais e sociais provocadas pela mudança do clima. Assim, a mudança climática é alvo mais direto das ações da defesa civil no Brasil, regulamentadas pela Lei 12.608 de 10 de abril de 2012, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC.
A criação da PNPDEC foi movida principalmente pelos desastres ocorridos devido ao excesso de chuvas na região serrana do Rio de Janeiro. A política dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC, autoriza a criação de Sistemas de Informações e Monitoramento de Desastres, além de outras providências.
Os instrumentos institucionais determinados pela PNPDEC são estruturados em órgãos geridos em todas as esferas federativas, além da integração de instituições privadas, organizações não governamentais e sociais. A estrutura do SINPDEC é formada por:
Órgão Superior: Conselho Nacional de Defesa Civil – CONDEC, responsável pela formulação e deliberação de políticas e diretrizes do sistema;
Órgão Central: Secretaria Nacional de Defesa Civil, responsável pela articulação, coordenação e supervisão técnica do sistema;
Órgãos Regionais: Coordenadorias Regionais de Defesa Civil – CORDEC, responsáveis pela articulação e coordenação do sistema em nível regional;
Órgãos Estaduais: Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil – CEDEC, responsáveis pela articulação e coordenação do sistema em nível estadual;
Órgãos Municipais: Coordenadorias Municipais de Defesa Civil – COMDEC e Núcleos Comunitários de Defesa Civil – NUDEC, responsáveis pela articulação e coordenação do sistema em nível estadual;
Órgãos Setoriais: formados por representantes dos órgãos federal, estadual e municipal para atuação sistêmica;
Órgãos de Apoio: organizações públicas ou privadas, associações, organizações não governamentais e outros que apoiem os órgãos integrantes do Sistema.
Além da lei 12.608, a Instrução Normativa No. 01 de 24 de agosto de 2012
estabelece procedimentos e critérios para a decretação de situação de emergência ou
estado de calamidade pública pelos Municípios, Estados e pelo Distrito Federal, e para o reconhecimento federal das situações de anormalidade decretadas pelos entes federativos. Neste sentido, a situação de emergência é reconhecida como a situação anormal, provocada por desastres, causadora de danos e prejuízos que comprometam parcialmente a capacidade de resposta do poder público do ente atingido, enquanto que o estado de calamidade pública refere-se à situação anormal que provoque o
comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido.
A distribuição de recursos para atendimento dos municípios é regido pela Lei 12.340 de 01 de dezembro de 2010, que dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para Calamidades Públicas.
Os critérios para o reconhecimento da situação de emergência ou calamidade pública são determinados pelo Decreto 7.257 de 08 de agosto de 2010 que regulamenta a Medida Provisória (MP) nº 494 de 2 de julho de 2010. Esta MP dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre.
Os arranjos institucionais tem como marco a Portaria Interministerial nº 507, de 24 de Novembro de 2011 que regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.
O marco legal para governança de risco nos Estados do Amazonas e Acre pode ser compreendido a partir da legislação que regulamenta as ações da defesa civil e às políticas relacionadas às mudanças climáticas. Por defesa Civil, compreende-se o
“conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a
evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e restabelecer a normalidade social” (SUBCOMANDEC – AM, 2014).
O Estado do Amazonas reveste-se de grande importância como cenário de estudos voltados à elaboração de estratégias de prevenção e respostas às mudanças climáticas. Devido a sua extensão territorial, condições climáticas e geográficas, associadas às atividades econômicas baseadas no uso direto dos recursos naturais e ao processo de desenvolvimento em curso, é vulnerável esporadicamente à ocorrência de desastres naturais e tecnológicos que provocam significativos danos às propriedades, bens e serviços, bem como, provocam efeitos e consequências desastrosas ao ambiente natural. As enchentes ocorridas no início deste ano e os prejuízos advindos, com 13
municípios em estado de emergência e um em estado de calamidade pública, demonstram a vulnerabilidade e o despreparo do Estado para situações de desastres naturais.
No Estado do Amazonas, o principal marco legal é a Lei Estadual nº 3.331 de 23 de dezembro de 2008, que criou o Sistema Estadual de Defesa Civil e a Lei n° 3.330/08, que criou o Subcomando de Ações de Defesa Civil (SUBCOMANDEC) no âmbito do Estado. Este Subcomando é o órgão central do Sistema Estadual, possui autonomia orçamentária e financeira para gerir os recursos e a despesas específicas da Defesa Civil.
O SUBCOMANDEC tem por finalidade estabelecer medidas permanentes de proteção da população, visando minimizar os efeitos de desastres, de forma a preservar a normalidade da vida comunitária no Amazonas, além de coordenar, promover a articulação, administrar, planejar, fiscalizar e controlar as atividades de Defesa Civil no Amazonas (Lei n° 3.330/08).
Em relação às políticas voltadas às ações de prevenção, o Estado do Amazonas é o pioneiro na construção de políticas estaduais direcionadas a conciliar o uso de recursos naturais com a conservação da floresta. A Política Estadual de mudanças climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (PEMC-AM) instituída pela Lei 3.135 de 2007 e a criação do Sistema Estadual de Unidades de Conservação – SEUC foi o primeiro modelo de gestão estadual do meio ambiente implantado no Brasil e serviu de base para outros estados elaborar suas leis estaduais, destinadas a programas de conservação ambiental e desenvolvimento sustentável.
Assim, a governança de risco no Amazonas pode ser baseada nos pressupostos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) e da Política Estadual de mudanças climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (PEMC-AM), considerando que as diretrizes gerais necessitam ser adaptadas e adequadas à realidade de cada município.
3. Arranjos institucionais dos municípios para a gestão e regulação da água
Por arranjo institucional neste trabalho compreende-se a estrutura de relações existentes entre as instituições formais e informais, componentes do cenário formado pelas ações concernentes à gestão e regulação da água, bem como à defesa civil, tanto
no que se refere à prevenção quanto à assistência. Esta compreensão decorre dos postulados de North (1990), entendendo que as instituições facilitam as relações entre os indivíduos, resultando na maior eficiência dos objetivos comuns traçados.
Por sua vez instituições são organizações ou dispositivos sociais que regulam o funcionamento da sociedade e, portanto, dos indivíduos, a partir de regras, valores e normas (North,1990; Levi, 1996). As instituições são então estruturas executoras das ações planejadas pelo Estado para ordenar a ação coletiva. Para tanto, a efetividade institucional depende de sua adequação ao sistema social e econômico ao qual estão inseridas e sua adaptação aos aspectos culturais (valores e crenças) da sociedade correspondente (BRESSER-PEREIRA, 2004).
O estudo dos arranjos institucionais é um importante mecanismo para identificar os níveis de interação entre esferas públicas, privadas e comunitárias, que coadunam na arena dos processos de gestão e regulação da água, representando este último o resultado de acordos estabelecidos nos interesses existentes nas lógicas coletivas. As instituições que regulam o uso da água são arenas de ação coletiva, movidas por racionalidades e comportamentos distintos, sendo necessário, portanto, a identificação das arenas institucionais (estruturas e relações), onde os diferentes interesses e demandas são conhecidos, subisidiando-se assim mecanismos regulatórios e de gestão mais aproximados das realidades amazônicas (RAVENA, 2012).
Segundo Ravena (2012):
As instituições que regulam a ação humana sobre o meio ambiente são os loci onde várias lógicas de ação coletiva interagem, promovendo resultados diferenciados, na medida em que estratégias de ação dessas instituições seguem rationales distintas. Dessa forma, a padronização de comportamentos por meio dos arcabouços institucionais, depende, fundamentalmente, do escopo dessas instituições e da interação que elas estabelecem entre si e entre as demais, promovendo resultados regulatórios distintos (RAVENA, 2012, pg. 51).
Assim, o conhecimento das formas de interação entre as instituições envolvidas numa determinada arena de ação, evidencia caminhos mais eficientes para elaboração de regulações capazes de contemplar os interesses humanos, institucionais e contribuir para conservação dos recursos naturais.
Neste trabalho, a arena institucional relacionada à gestão e regulação da água foi analisada por meio do número de instituições envolvidas e a estrutura das relações de
apoio existentes em torno das ações relacionadas à defesa civil, julgando-se esta arena como representativa para avaliação da capacidade institucional dos municípios no que concerne à execução futura de planos de governança de risco.
Desta forma, a tabela 01 apresenta as instituições que apoiam diretamentes às coordenadorias municipais, a natureza da instituição e as relações estabelecidas entre as instituições.
Tabela 01: Arranjos institucionais dos municípios para a gestão e regulação das águas.
Município Instituição Natureza da
instituição
Tipo de apoio
Beruri
Sec. de Assistência Social Sec. de educação Sec. de saúde IDAM Municipal Municipal Municipal Estadual
Cadastro das famílias afetadas
Monitoramento dos abrigos nas escolas.
Atendimento médico e odontológico aos desabrigados. Cadastro e remoção das famílias desabrigadas. Canutama
Sec. de Assistência Social Sec. de obras Sec. de esportes Sec. de educação Sec. de saúde Secretaria de comunicação Sec. de produção Municipal Municipal Municipal Municipal Municipal Municipal Municipal
Cadastro e acompanhamento das famílias desabrigadas, assistência psicológica.
Apoio no transporte – remoção das famílias e reformas. Auxilia na comunicação.
Coordena os abrigos nas escolas e a remoção das famílias. Palestras sobre doenças e distribuição de sopa.
Divulgação das informações.
Cadastro e remoção das famílias desabrigadas. Tapauá
SEMAB
Sec. de assistência social Sec. de transporte Guarda municipal Polícia militar Municipal Municipal Municipal Municipal Municipal Pessoal e equipamento
Cadastro das famílias necessitadas. Transporte
Segurança e organização (filas) Resgate de feridos Lábrea ICMBIO FUNAI SESAI SEMED Federal Federal Estadual Municipal Transporte Trasnporte Trasnporte
Recursos humanos e insumos (material de expediente) Humaitá 54o BIS COHASB IDAM Diocese Marinha do Brasil Federal Privada Estadual Religiosa Federal
Apoio logístico (transporte e abrigos) Abastecimento de água
Cadastro e remoção das famílias desabrigadas. Apoio nos abrigos (distribuição de suprimentos) Resgate das famílias afetadas.
Pauini Secretaria Mul. de Obras, Transporte e Serviços Urbanos Departamento Mul de Saneamento – DEMSA Secretaria de produção e abastecimento
Sec. Mul. do meio ambiente e turismo.
Municipal
Municipal Municipal Municipal
Reconstrução dos espaços e moradias destruídos pelas enchentes.
Reconstrução dos espaços e moradias destruídos pelas enchentes.
Pessoal e equipamento Resgate e controle das famílias. Boca do
Acre Guarda municipal
Sec. de saúde
Sec. de assistência Social ICMBIO
Municipal Municipal Municipal Federal
Resgate das famílias afetadas Atendimento médico aos desabrigados
Assistência humanitária (distribuição de suprimentos) Resgate das famílias afetadas
Sena Madureira Secretaria de Produção Familiar IBAMA e ICMBIO Estadual Federal
Carros, levantamento de perdas, informações ao SINDEC Transporte das famílias
Sindicato dos Trabalhadores rurais Secretaria de Educação Secretaria de Produção Secretaria de Obras Secretaria de Assistência Social Eletroacre DEPASA
Associação Arco Íris Clube Maçonaria Organização social Municipal Municipal Municipal Municipal Privada Privada Privada Privada
Transporte das famílias Transporte das famílias logística
Transporte (caminhão)
Transporte, resgate, construção de barracas Assistência humanitária (mantimentos)
Manutenção dos abrigos, corte de energia e religação Manutenção dos abrigos
Reconstrução Ajuda humanitária Santa Rosa do Purus Secretaria de Educação Secretaria de Obras Secretaria de Assistência Social Secretaria de saúde Secretaria de Ambiente Secretaria de agricultura Exército Municipal Municipal Municipal Municipal Municipal Municipal Federal
Abrigo às famílias nas escolas, pessoal para limpeza transporte
Cadastro das famílias e ajuda humanitária Cuida da saúde nos abrigos e prevenção Auxilia no apoio aos indígenas, deslocamento Cede caminhão e pessoal
Transporte
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Como pode ser observado na tabela 01, as coordenadorias da defesa civil nos municípios estabelecem parcerias com outras instituições apenas nas ações de assistência às famílias desabrigadas mediante à ocorrência de eventos extremos. As relações de parcerias para ações preventivas não foram indicadas nos municípios. Entretanto, foi observada iniciativas interinstitucionais da Secretaria Estadual de Defesa Civil no Amazonas, na realização da 1ª Conferência Estadual de Proteção e Defesa, ocorrida em março de 2014 em Manaus, com participação de coordenadores municipais e outras entidades governamentais do Estado.
Além disso, recentemente o Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM) e a Coordenadoria Estadual da Defesa Civil (CEDEC) uniram esforços para viabilizar um novo mecanismo de proteção em situações de emergência e de calamidade pública. O SIPAM disponibilizou sua rede de telecomunicações via satélite ao Comando da Defesa Civil em Manaus, permitindo sua interligação permanente com as Coordenadorias Municipais de Defesa Civil. Segundo o SIPAM, isso permitirá o repasse imediato de informações sobre situações de catástrofe ou de perigo para a população, assim como orientações sobre medidas de prevenção a serem adotadas (SIPAM, 2014).
A tabela 01 demonstra que nos municípios, as relações instituicionais são estabelecidas principalmente com órgãos governamentais da esfera municipal (61,36%), sendo as principais as secretarias de assistência social, de educação, de saúde, de obras, de esporte, de comunicação, de produção e de abastecimento. No âmbito municipal é observado também o apoio da guarda municipal.
Em relação ao apoio de órgãos estaduais às ações das coordenadorias municipais, foi citado apenas parcerias com o Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal Sustentável do Estado do Amazonas – IDAM em Beruri e Tapauá, e a Secretaria de Produção do Acre em Sena Madureira. O IDAM é o órgão estadual responsável pela prestação de serviços de assistência técnica aos produtores rurais.
No âmbito federal foi citado o apoio do exército (54º Bis) e da Marinha do Brasil em Humaitá, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) em Boca do Acre e do IBAMA e ICMBIO em Sena Madureira. O ICMBio é uma autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), responsável por executar as ações do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), na implantação, gestão e fiscalização de Unidades de Conservação instituídas pela União.
O apoio de empresas privadas foi identificado apenas em Humaitá entre os municípios amazonenses, representado pela Companhia Humaitaense de Águas e Saneamento Básico – COHASB, responsável pelo abastecimento de água da cidade, onde foi observada também a importante atuação da Diocese de Humaitá, entidade religiosa que atua na coleta e distribuição de suprimentos alimentares e de higiene. Entretanto, observa-se que o maior número de empresas privadas que participam do apoio às ações da defesa civil está em Sena Madureira, no Acre.
Conforme apresenta a tabela 01, as principais ações de parcerias entre as instituições relacionadas à prestação de assistência às famílias afetadas são:
Cadastro e remoção das famílias afetadas; Formação de abrigos temporários;
Atendimento médico, odontológico e psicológico nos abrigos; Segurança pública
Assistência humanitária (coleta e distribuição de suprimentos)
Diante do cenário apresentado, observa-se que na elaboração de estratégias para governança de risco, inseridas no contexto dos processos de gestão e regulação do uso da água, os esforços devem ser voltados para o fortalecimento de ações preventivas, reforçando-se e ampliando-se o estabelecimento de parcerias institucionais governamentais nas esferas municipais, estaduais e federais, além da necessidade do maior envolvimento de empresas privadas, organizações não governamentais e
organizações comunitárias, ressaltando-se que não foram observadas parcerias com estas duas últimas esferas em nenhum município.
Para Valêncio (2007), a insuficiência de instituições para agir de forma preventiva, vulnerabiliza os municípios brasileiros para medidas diante dos desastres que se intensificarão. A Política Nacional de Defesa Civil tem como uma das diretrizes: “Priorizar as ações relacionadas à Prevenção de Desastres, através de avaliação e redução de riscos de desastres”. Segundo a política, a prevenção compreende a avaliação e redução de riscos, não tendo sido observadas medidas nas coordenadorias municipais analisadas, envolvendo outras instituições, para estas finalidades.
Para Gonçalves (2013):
“Os desastres são a concretização dos riscos e estes são o encontro entre dados de ameaça e o processo de vulnerabilização que ocorre num lugar, numa certa escala temporal. Como tanto os desastres quanto os riscos são construídos socialmente, ou seja, no interior da vida em sociedade, muito dificilmente as medidas técnicas de proteção adotadas pelas autoridades constituídas conseguem ser mais abrangentes do que aquelas que a complexa vida social constrói no sentido contrário”.
Desta forma, as medidas de prevenção a serem adotadas nos municípios necessitam ser coadunadas à verificação da origem antropogênica e natural do desastre, mas também precisam refletir uma construção coletiva das representações sociais acerca dos riscos dos desastres (Valêncio, 2007), assegurando-se consensos relacionados aos critérios para distribuição do recurso e fiscalização das ações, tanto referente às ações preventivas, quanto nas estratégias de resposta. Associada às medidas preventivas, é necessário ampliar o nível de interação entre as esferas federativas, outras instituições e as comunidades. O gráfico 01 apresenta o nível médio de interação entre as esferas federativas nos municípios analisados.
Gráfico 01: Interação entre as esferas federativas nas ações de defesa civil.
Fonte: Coleta de informações no workshop (2014).
O nível de interação entre as esferas federativas apresentado no gráfico acima foi indicado pelas coordenadorias municipais da defesa civil durante o workshop realizado por este projeto. Neste quesito foi avaliada a relação das coordenadorias para com as demais instituições e esferas federativas. As variáveis avaliadas foram: o acesso da coordenadoria junto às prefeituras, à secretaria estadual da defesa civil e ao Ministério da Integração; o esforço das instituições para identificação do risco, o grau de coordenação municipal, estadual e federal, o nível de transparência municipal, estadual e federal e a relação das coordenadorias junto às comunidades.
A interação é analisada por meio dos intervalos quantitativos de 0 a 5, onde nas variáveis acesso à prefeitura, acesso à defesa civil estadual, acesso ao Ministério da Integração e esforço para identificação do risco, os valores de 0 a 0,9 representam muito difícil, 1 a 1,9 é igual a difícil, 2 a 2,9 é igual a mais ou menos difícil, 3 a 3,9 é igual a mais ou menos fácil, 4 a 4,9 é igual a fácil e 5 é igual a muito fácil. Nas demais variáveis, os valores de 0 a 0,9 representam péssimo, 1 a 1,9 é igual a ruim, 2 a 2,9 é igual a mais ou menos ruim, 3 a 3,9 é igual a mais ou menos bom, 4 a 4,9 é igual a bom e 5 é igual a ótimo.
Nota-se que os resultados mais satisfatórios são observados na esfera municipal, representado pelo acesso das coordenadorias junto às prefeituras, considerado “fácil” pelos coordenadores (4,5) e a transparência das prefeituras nas atividades relacionadas à gestão da água e à defesa civil, considerada “boa” (4,0), especialmente devido à emissão de relatórios e informações válidas. A interação com a secretaria estadual, considerada
0 0,51 1,52 2,53 3,54 4,5 4,5 2,8 3,25 2,5 3,25 2,25 2,75 4 1,75 2 3,6
“mais ou menos difícil” (2,8) é pior na visão dos coordenadores quando comparada à interação junto ao Ministério da Integração, que foi considerada “mais ou menos fácil” (3,25).
O esforço para identificação do risco representa a eficiência das coordenadorias juntamente com os demais órgãos envolvidos para planejar e executar ações preventivas. Este esforço foi reconhecido como “mais ou menos difícil” (2,5), reforçando mais uma vez a fragilidade das ações de prevenção nos municípios.
O grau de coordenação, relacionado à atuação das instituições nas ações de forma planejada e eficiente, também é mais satisfatória no âmbito municipal na opinião dos coordenadores, reconhecida como “mais ou menos boa” (3,25), enquanto nos âmbitos estadual e federal foram indicadas como “mais ou menos ruim” (2,25 e 2,75 respectivamente).
O nível de transparência na esfera estadual foi apontada como “ruim” (1,75), sendo pior que a esfera federal, reconhecida como “mais ou menos ruim” (2,0). Segundo as coordenadorias, o acesso a relatórios e prestação de contas para acompanhamento dos recursos distribuídos e resultados alcançados não é facilitado pelas instituições responsáveis (secretaria estadual e ministério).
A interação das coordenadorias municipais junto às comunidades, especialmente àquelas afetadas por eventos climáticos extremos foi considerada “mais ou menos boa” (3,6). Isso quer dizer que a comunidade tem acesso facilitado junto à coordenadoria para solicitação de auxílio, entretanto, a insuficiência de recursos financeiros, humanos e materiais disponíveis limita o atendimento das demandas da população. Além disso, não foi observado o envolvimento direto da sociedade nas ações das coordenadorias e demais instituições.
Sem o envolvimento da população nas ações de planejamento das estratégias de governança de risco e de gestão da água, um trabalho de conscientização social sobre as previsões relacionadas às mudanças climáticas, associada à apresentação dos possíveis prejuízos de todas as ordens, e a garantia da participação social nas tomadas de decisões, os planos de governança de risco estarão comprometidos.
A participação direta da sociedade civil na elaboração dos planos de governança poderá ser incluída no âmbito dos Núcleos Comunitários de Defesa Civil – NUDECs, previstos no Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC. Os municípios analisados não possuem NUDEC, o que poderá ser viabilizado para incluir nos planejamentos, o
conhecimento e o saber prático da população, relacionado a formas de adaptação já realizadas.
Ressalta-se ainda a importância do maior envolvimento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, citado apenas em Tapauá e Boca do Acre. Christyan (2014) adverte:
“A participação do poder de polícia pode ser fundamental como fator de incentivo à mobilização de órgãos e da comunidade em sistemas locais de autodefesa, gerando uma estrutura mais eficiente de combate às adversidades sociais. Na visão abrangente da segurança global da população, a estruturação adequada de recursos locais e a organização de ações integradas por diversos órgãos e comunidades podem ser extremamente oportunas, quando geram um sistema de caráter preventivo e reativo às adversidades que possam abalar a ordem pública. O trabalho da segurança pública torna-se menos oneroso e facilitado com a existência de uma cultura de prevenção e participação social organizada nas ações de autodefesa”.
A inclusão mais direta da segurança pública nas ações preventivas da defesa civil poderá suscitar esta cultura de prevenção relacionada à autodefesa e mobilizar a população para uma participação mais efetiva nas estratégias preventivas e adaptativas aos riscos de desastres promovidos pela mudança climática.
A institucionalização da defesa civil como ferramenta operacional de ação na ocorrência de desastres não tem sido suficiente para executar atividades preventivas e minimizar as perdas em ações de resposta nos municípios da Bacia do Purus e interflúvio Purus-Madeira. As principais causas apontadas para esta ineficiência durante os workshops foram:
a) Inadequação do SINDEC e falta de conhecimento dos reguladores e gestores a respeito da realidade amazônica
Foi apontado o desconhecimento do Ministério da Integração sobre a realidade dos rios amazônicos, o que ocasiona a elaboração de políticas inadequadas, com critérios para liberação de recursos destinados às ações da defesa civil, muitas vezes impossíveis de serem atendidos pelos municípios, ou insuficientes para um atendimento satisfatório das necessidades da população. Como exemplo, um dos participantes do workshop comentou a fala de representantes do ministro da integração durante o estado de emergência e calamidade do município de Humaitá neste ano de 2014, quando
disseram que Humaitá necessitava apenas da construção de “pinguelas”3 para minimizar os efeitos da cheia, evidenciando o desconhecimento sobre a força e os estragos que o volume de água dos rios amazônicos pode ocasionar durante uma cheia severa, como pode ser observado nas figuras 02 e 03.
Figura 02: Cheia do Rio Madeira no município de Humaitá-AM Figura 03:Pinguelas construídas no Rio Madeira. AM (2014)
Foto: Elias Pereira (Prefeitura de Humaitá). Foto: Elias Pereira (Prefeitura de Humaitá)
b) Insuficiência de recursos para as ações das coordenadorias
A maioria das coordenadorias não possui infraestrutura e equipamentos próprios4. As salas onde funcionam as coordenadorias, computadores, veículos e outros instrumentos necessários para viabilização das ações, são geralmente cedidas pelas secretarias municipais de forma temporária, o que dificulta o estabelecimento de um núcleo permanente. Além disso, o sistema de comunicação com outros municípios, e secretarias estadual e nacional, bem como, a comunicação entre áreas urbanas e rurais, também é insuficiente e precário. Os serviços de telefonia, Internet e radiocomunicação permanecem praticamente ausentes em período de chuvas fortes, o que dificulta inclusive o preenchimento das informações dos municípios no sistema (SINDEC) para comunicar o risco ou o desastre, e desta forma adquirir os recursos necessários. Para Valêncio (2007), a ausência de condições estruturais para agilmente coletar, sistematizar e transmitir informações, retarda a formação de um quadro completo da situação dos municípios pelas instâncias superiores, sendo este processo indispensável para o delineamento de prioridades de atendimento, implicando consequentemente sobre a agilidade e viabilização da distribuição de recursos.
3 Pinguelas são pontes estreitas, construídas pelos ribeirinhos de forma improvisada com troncos ou tábuas sem proteção, para passagem sobre o rio em períodos de cheias.
4 A infraestrutura e disponibilidade de equipamentos para defesa civil nos municípios é apresentado mais detalhadamente na sessão abaixo.
c) Insuficiência de capacitação e habilitação dos envolvidos nas atividades da defesa civil no âmbito municipal
Nos municípios, os envolvidos na defesa civil são servidores cedidos por outras secretarias municipais. Foi indicado pelos participantes do workshop um despreparo destes servidores para atuação tanto nas atividades da defesa civil, quanto em outras atividades relacionadas à gestão da água. Os servidores não recebem cursos de capacitação e associado ao baixo nível de escolaridade, a execução das tarefas solicitadas pelos gestores ou coordenadores, especialmente relacionadas à coleta e registro de informações é comprometida. Essa deficiência perpetua o despreparo e baixa capacitação do pessoal envolvido nos processos de decisão local e demais atividades de gestão do poder público municipal.
Foi apontada também a descontinuidade das ações planejadas pelos gestores em função das atividades de gestão ser diretamente associadas a cargos ou funções públicas indicadas pelo grupo político detentor do poder a cada quatro anos. Este fato, segundo os entrevistados, gera comodismo dos técnicos e descompromisso com as atividades de proteção e assistência à sociedade.
Houve indicação ainda da necessidade de incentivos aos servidores envolvidos nas ações da defesa civil, especialmente pela caracterização da atividade como periculosa. Os agentes municipais são geralmente servidores cedidos de outras secretarias, designados para colaborar nas ações emergenciais, exercendo essas atividades sem prejuízos das funções que ocupam, não fazendo jus a qualquer espécie de gratificação ou remuneração especial. A falta de gratificação deve-se à consideração dos serviços como “prestação de serviços relevantes”, sendo o coordenador indicado pelo Chefe do Executivo Municipal, a quem compete organizar as atividades. Entretanto, foi considerada por parte dos coordenadores a necessidade de incentivos funcionais para estimular os agentes na prestação do serviço, o que garantiria maior envolvimento e eficiência nas atividades. Os incentivos poderiam ser relacionados, por exemplo, à redução do tempo de serviço para aposentadoria ou direitos trabalhistas correlatos.
Diante do cenário observado em torno dos arranjos institucionais dos municípios para a gestão e regulação da água, observa-se que a Política Nacional (PNDC) ainda não foi implementada nesta região. Os NUDECs previstos como parte integrante do SINDEC inexistem nos municípios; o baixo nível de integração institucional entre as diferentes esferas (municipal, estadual, federal, ONGs e empresas privadas), tanto nas
ações preventivas quanto assistenciais, representa a ausência de investimentos para o desenvolvimento dos projetos determinados na PNDC, o que neste caso específico poderia ser amenizado com os “Projetos de Desenvolvimento Institucional” que preveem a integração vertical, horizontal e setorial das instituições relacionadas à defesa civil.
Outrossim, o SINDEC não atende satisfatoriamente às necessidades das populações amazônicas, uma vez que a infraestrutura existente é insuficiente para o cumprimento dos critérios necessários à aquisição dos recursos pelos municípios, sendo limitado inclusive pelo baixo nível de capacitação dos servidores e profissionais envolvidos na gestão da água e defesa civil. Essas deficiências poderiam ser amenizadas caso houvesse o cumprimento da implantação de “Programas de Preparação Operacional e de Modernização do Sistema” no primeiro caso, e “Programas de preparação técnica e institucional” no segundo, ambos previstos na PNDC.
4. Equipamentos e infraestrutura dos municípios
A análise dos equipamentos e infraestrutura disponíveis nos municípios para viabilização de ações relacionadas a respostas e adaptação aos riscos de desastres ambientais é um importante instrumento para melhoria ou criação de um ambiente favorável nos municípios para operacionalização tanto dos planos diretores, quanto dos planos de defesa civil.
As condições de infraestrutura dos municípios para gestão da água e governança de risco foram avaliadas por meio da: evolução da população, densidade demográfica, sistemas de comunicação disponíveis, recursos humanos e recursos físicos.
4.1. Evolução da população do município
A relação da evolução populacional com os riscos de desastres ambientais ocorre quando o aumento populacional reflete em uma maior pressão sobre o ambiente natural, com o aumento de construções habitacionais e comerciais, consumo de água, energia, quantidade de resíduos, dentre outros aspectos.
O gráfico 02 apresenta a evolução do número populacional dos municípios no período de 2000 a 2013.
Gráfico 02: Evolução da população dos municípios entre 2000 e 2013 Fonte: IBGE (2000, 2007, 2010 e 2013).
Como pode ser observado no gráfico acima, dentre os municípios amazonenses, Humaitá é o mais populoso, com 49.137 habitantes em 2013. Em seguida a maior população é observada em Lábrea com 41.600 habitantes e Boca do Acre com 32.792 habitantes. O menor número populacional aparece entre Pauini com 19.149 habitantes, Tapauá com 18.383 habitantes, Beruri com 17.332 habitantes e Canutama com 14.754 habitantes. Dentre os municípios do Acre, observa-se a maior população em Sena Madureira, com 41.036 habitantes em 2013, e a menor, é de Santa Rosa do Purus, com 5.593 habitantes.
O maior incremento populacional no período é observado no município de Beruri, tendo a população aumentado 57,02% de 2000 a 2013. O segundo maior incremento ocorreu em Humaitá de 49,82%, o terceiro em Lábrea de 43,66% e os demais em ordem decrescente foram Canutama de 37,41%, Boca do Acre de 21,63% e Pauini, tendo este último o menor incremento populacional positivo quando comparado aos demais (12,03%). No caso de Tapauá, diferentemente dos outros municípios houve uma redução da população de 10,74%, pois em 2000 a população era de 20.595 habitantes e em 2013 foi registrado um total de 18.383 habitantes.
0 50000 100000 150000 200000 250000 2000 2007 2010 2013 Manoel Urbano Santa Rosa Sena Madureira Humaitá Tapauá Pauini Lábrea Canutama Boca do Acre Beruri
Nos municípios do Acre, é observado um incremento populacional mais expressivo quando comparado ao Amazonas. Em Sena Madureira, a população
aumentou 139,4% de 2000 a 2013, Santa Rosa do Purus aumentou 40, 15% e Manoel Urbano, teve um aumento populacional de 74,86%.
A pressão do número populacional sobre os recursos naturais também pode ser observado pela densidade demográfica (número de habitantes por quilômetro quadrado – hab/km2
). O gráfico 03 apresenta a densidade demográfica dos municípios.
Gráfico 03: Densidade demográfica (habitantes/km2) dos municípios. Fonte: IBGE (2013).
O gráfico 03 apresenta que Boca do Acre é o município do Amazonas com maior densidade demográfica (1,4 hab/Km2) quando comparado aos demais, seguido de Humaitá que possui densidade de 1,34 hab/Km2 e Beruri com 0,9 hab/Km2. Lábrea, Pauini e Canutama possuem densidade aproximada de 0,55, 0,44 e 0, 43 hab/Km2 respectivamente. A menor densidade é observada para Tapauá com 0,21 hab/Km2. No Acre, a maior densidade demográfica é observada em Sena Madureira, tendo Santa Rosa e Manoel Urbanos, densidades aproximadas (0,76 e 0,75 hab/Km2 respectivamente).
Essas informações permitem inferir que Sena Madureira, Boca do Acre, Humaitá e Beruri recebem maior pressão sobre o uso dos recursos naturais, necessitando esses municípios de maior observação em torno dos riscos de desastres ocasionados pela ação antrópica.
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 0,9 1,4 0,43 0,55 0,44 0,21 1,34 1,6 0,76 0,75 Densidade demográfica (hab/km2)
4.2. Disponibilidade do sistema de comunicação
A disponibilidade de meios de comunicação para governança de risco é essencial para implantação de sistemas de monitorização, alerta e alarme em casos de ocorrência de desastres ambientais. A comunicação deve permitir a prestação de informações em nível local, regional e nacional em tempo real em situações de emergência ou calamidade, além de permitir a interação entre as instituições envolvidas para execução dos planejamentos de prevenção e redução dos riscos.
A tabela 02 apresenta a disponibilidade dos principais meios de comunicação nos municípios.
Tabela 02: Meios de comunicação existentes nos municípios. Municípios
Correio Fax Jornais
impressos Internet
Telefone convencional
e móvel
Beruri Não Sim Não Sim Sim
Boca do Acre Não Não Não Sim Sim
Canutama Não Não Não Sim Sim
Lábrea Não Não Não Sim Sim
Pauini Sim Sim Não Sim Sim
Tapauá Não Sim Não Sim Sim
Humaitá Sim Sim Sim Sim Sim
Sena Madureira Não Sim Não Sim Sim
Santa Rosa Não Sim Não Sim Sim
Manoel Urbano Sim Sim Não Sim Sim
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme apresenta a tabela acima, os principais meios de comunicação disponíveis nos municípios são agências de correio, serviços de telefonia e fax, jornais impressos e acesso a Internet. Entretanto, apenas Pauini, Humaitá e Manoel Urbano dispõem de agência de correio. O serviço de fax não está disponível em Boca do acre, Canutama e Lábrea, e jornais impressos são encontrados apenas em Humaitá. O serviço de telefonia e Internet estão disponíveis em todos os municípios.
Estas informações permitem inferir que o município de Humaitá possui a melhor infraestrutura em relação à disponibilidade de meios de comunicação, uma vez que apresenta os principais veículos. A pior infraestrutura de comunicação é observada em Boca do Acre, Canutama e Lábrea, pois não disponibilizam de agências de correio, serviços de fax e jornais.
Apesar da existência dos meios de comunicação nos municípios, existe uma grande dificuldade de comunicação entre os municípios a nível local, regional e
nacional. Os serviços de telefonia e Internet constantemente são interrompidos e o acesso à Internet não atende os critérios de agilidade e eficiência de comunicação. Em períodos de chuvas estes serviços permanecem praticamente inoperantes.
A dificuldade de comunicação afeta diretamente estratégias de governança de risco, pois a falta de contato entre as coordenadorias municipais, secretaria estadual de defesa civil e ministério da integração implica em demora na liberação dos recursos, o que compromete consideravelmente o atendimento das famílias em situações de emergência.
Outro ponto a ser destacado é a dificuldade que os municípios enfrentam para comunicação entre as áreas rurais e a cidade. Um número reduzido de comunidades rurais dispõe de telefonia ou comunicação por rádio amador, sendo o principal meio de comunicação bilhetes ou recados enviados pelos barcos que transitam pelas comunidades. Este fato, associado à dificuldade de logística em função da distância ou acesso em períodos de seca, resultam no comprometimento do atendimento às famílias, assim como são os trabalhos de prevenção de riscos são dificultados.
4.3. Recursos humanos
Os recursos humanos são importantes fatores a serem considerados na construção de planos de governança, cuja estrutura reflete diretamente sobre a capacidade institucional para sua implementação. O capital humano das instituições pode ser avaliado pelo treinamento profissional, o que permite aos prestadores de serviço a execução de suas funções e atividades com maior eficiência.
Para o sucesso de planos de governança de risco, as instituições necessitam disponibilizar da participação de profissionais interessados no desenvolvimento de um bom trabalho, interessados em obter o melhor desempenho possível, e conscientes do seu papel para prevenir e evitar a concretização dos riscos de desastres naturais iminentes no planeta. A disponibilidade de um corpo técnico capacitado e comprometido com a causa é primordial para o fortalecimento da capacidade institucional, compreendendo-se que as instituições não tem “vida” sem as pessoas.
Os planos de defesa civil no Estado do Amazonas poderão contar mais diretamente para sua execução com os recursos humanos existentes nas coordenadorias municipais de defesa civil, geralmente servidores designados pelo poder público municipal. Entretanto, estes servidores poderão ser os responsáveis pela integração da
instituição com as demais instituições locais, podendo, portanto, contar com todo o efetivo municipal, tanto para execução de atividades voltadas à prevenção do risco, quanto nas medidas de respostas.
A tabela 03 apresenta o número de funcionários ativos na administração municipal e nas coordenadorias municipais de defesa civil, bem como, a proporção do número de funcionários existentes em função do número populacional (funcionários/pessoas).
Tabela 03: Número de funcionários ativos da administração direta e das coordenadorias municipais.
Fonte: IBGE (2008) e pesquisa de campo (2014).
Conforme pode ser observado na tabela acima, o município em pior situação em relação ao número de funcionários da administração direta disponível para atendimento da população (número de funcionários/pessoas) no Estado do Amazonas é Lábrea, com a proporção de 1 funcionário para atender 41 pessoas (1/41), seguido em ordem de dificuldade por Humaitá, com proporção de 1/34, Beruri com 1/22, Boca do Acre e Canutama com 1/21, Pauini de 1/16 e o município em melhor situação em relação aos demais é Tapauá, que possui a proporção de 1 funcionário para 15 pessoas (1/15). No Estado do Acre a situação é crítica no município de Sena Madureira, com a proporção de 1/48, destacando-se Manoel Urbano que não possui coordenadoria municipal, e portanto, não disponibiliza de recursos humanos específicos às ações da defesa civil.
O número de servidores disponíveis para as atividades das coordenadorias municipais é variável, sendo 5 em Beruri, 2 em Boca do Acre, 6 em Canutama, 6 em
Município No de funcionários da administração direta Proporção de funcionários em função da população (funcionários/pessoas) Número de servidores nas coordenadorias municipais Beruri 764 1/22 5 Boca do Acre 1554 1/21 2 Canutama 691 1/21 6 Lábrea 1107 1/41 6 Pauini 616 1/16 5 Tapauá 1180 1/15 7 Humaitá 1406 1/34 8 Sena Madureira 851 1/48 4 Santa Rosa 689 1/8 1 Manoel Urbano 424 1/20 0 Total 9282 - 44
Lábrea, 5 em Pauini, 7 em Tapauá, 8 em Humaitá, 4 em Sena Madureira, 1 em Santa Rosa do Purus e 0 em Manoel Urbano. As principais funções destes servidores é o cadastramento das famílias nas situações de emergência e calamidade.
Nos municípios do Amazonas, os envolvidos na defesa civil são servidores cedidos por outras secretarias municipais e a maioria possui baixa escolaridade formal, como mostra o gráfico 04.
Gráfico 04: Nível de escolaridade dos servidores das coordenadorias municipais. Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme demonstra o gráfico acima, a maioria dos servidores possui o nível médio como escolaridade formal (91,66%) e apenas 8,34% possui ensino superior (conforme indica o gráfico 04), sendo estes últimos observados somente no município de Humaitá.
Outro problema apontado é o acúmulo de funções, uma vez que os servidores que prestam serviço à defesa civil não saem de suas funções nas secretarias ou outras instituições às quais pertençam originalmente. Além disso, foi indicado pelos participantes do workshop um despreparo destes servidores para atuação tanto nas atividades da defesa civil, quanto em outras atividades relacionadas à gestão da água. Os servidores não recebem cursos de capacitação e associado ao baixo nível de escolaridade, a execução das tarefas solicitadas pelos gestores ou coordenadores, especialmente relacionadas à coleta e registro de informações é comprometida. Essa deficiência perpetua o despreparo e baixa capacitação do pessoal envolvido nos processos de decisão local e demais atividades de gestão do poder público municipal.
Foi apontada também a descontinuidade das ações planejadas pelos gestores em função das atividades de gestão ser diretamente associadas a cargos ou funções públicas indicadas pelo grupo político detentor do poder a cada quatro anos. Este fato, segundo
33 6
Nível médio Nível superior
os entrevistados, gera comodismo dos técnicos e descompromisso com as atividades de proteção e assistência à sociedade.
Houve indicação ainda da necessidade de incentivos aos servidores envolvidos nas ações da defesa civil, especialmente pela caracterização da atividade como periculosa. Os agentes municipais são geralmente servidores cedidos de outras secretarias, designados para colaborar nas ações emergenciais, exercendo essas atividades sem prejuízos das funções que ocupam, não fazendo jus a qualquer espécie de gratificação ou remuneração especial. A falta de gratificação deve-se à consideração dos serviços como “prestação de serviços relevantes”, sendo o coordenador indicado pelo Chefe do Executivo Municipal, a quem compete organizar as atividades. Entretanto, foi considerada por parte dos coordenadores a necessidade de incentivos funcionais para estimular os agentes na prestação do serviço, o que garantiria maior envolvimento e eficiência nas atividades. Os incentivos poderiam ser relacionados, por exemplo, à redução do tempo de serviço para aposentadoria ou direitos trabalhistas correlatos.
Diante do cenário observado em torno dos arranjos institucionais dos municípios para a gestão e regulação da água, observa-se que a Política Nacional (PNDC) ainda não foi implementada. Os NUDECs previstos como parte integrante do SINDEC inexistem nos municípios; o baixo nível de integração institucional entre as diferentes esferas (municipal, estadual, federal, ONGs e empresas privadas), tanto nas ações preventivas quanto assistenciais, representa a ausência de investimentos para o desenvolvimento dos projetos determinados na PNDC, o que neste caso específico poderia ser amenizado com os “Projetos de Desenvolvimento Institucional” que preveem a integração vertical, horizontal e setorial das instituições relacionadas à defesa civil.
Outrossim, o SINDEC não atende satisfatoriamente às necessidades das populações amazônicas, uma vez que a infraestrutura existente é insuficiente para o cumprimento dos critérios necessários à aquisição dos recursos pelos municípios, sendo limitado inclusive pelo baixo nível de capacitação dos servidores e profissionais envolvidos na gestão da água e defesa civil. Essas deficiências poderiam ser amenizadas caso houvesse o cumprimento da implantação de “Programas de Preparação Operacional e de Modernização do Sistema” no primeiro caso, e “Programas de preparação técnica e institucional” no segundo, ambos previstos na PNDC.
4.8. Recursos físicos
A disponibilidade de recursos físicos foi analisada em função dos equipamentos e infraestrutura disponíveis nas coordenadorias municipais, tanto de propriedade própria, quanto disponibilizados por outras instituições que prestam apoio às atividades da defesa civil.
Nos municípios, as coordenadorias não possuem sala ou prédio próprio, como pode ser observado no quadro 01.
Quadro 01: Local de funcionamento das coordenadorias municipais. Municípios Local de funcionamento
Beruri Sala alugada pela prefeitura Boca do Acre Sala no prédio da ação social Canutama Sala na prefeitura
Lábrea Auditório da prefeitura
Pauini Sala na Secretaria de Assistência Social Tapauá Sala na Secretaria de abastecimento Humaitá Sala alugada pela prefeitura
Sena Madureira Sala no prédio do corpo de bombeiros Santa Rosa Sala na Secretaria de saúde
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme apresenta o quadro acima, as coordenadorias municipais funcionam juntamente com outros setores das prefeituras ou em prédios públicos destinados às secretarias municipais, tais como, secretaria municipal de assistência social, de abastecimento e de saúde.
Em relação aos equipamentos disponíveis para o trabalho, conforme indica o gráfico 04, as coordenadorias possuem apenas computador, impressora, GPS, roteador de Internet, data show e rádio amador.
Gráfico 04: Disponibilidade de equipamentos nas coordenadorias municipais. Fonte: Pesquisa de campo (2014).
0 1 2 3 4 1 1 4 1 2 0 2 1 1 4 1 2 0 1 1 0 0 0 2 0 0 1 1 1 1 1 0 1 Computador Impressora GPS Roteador de internet Data show Rádio amador
Como pode ser observado no gráfico acima, em relação aos equipamentos disponíveis para o trabalho, o município que possui melhor estrutura é Humaitá, possuindo todos os equipamentos apresentados no gráfico. Pauini é o município em pior situação, pois não disponibiliza de equipamentos. Quando os servidores deste município necessitam de computador, impressora, acesso à internet e demais equipamentos, utilizam a estrutura da secretaria municipal de assistência social.
Deste modo, é possível observar uma precariedade no oferecimento de equipamentos para as ações da defesa civil, o que prejudica diretamente o sucesso das ações preventivas, como também das atividades executadas em situações de emergências. Esta situação representa ainda uma baixa capacidade institucional em relação aos recursos físicos, bem como, reflete uma vulnerabilidade dos municípios para atendimento das famílias.
A disponibilidade de veículos para realização das atividades da defesa civil é outro fator de infraestrutura limitante. Como demonstra o gráfico 05 , os principais veículos utilizados para deslocamento na cidade são caminhão, carro, motocicleta e triciclos, enquanto o deslocamento entre a cidade e as áreas rurais ocorre por voadeiras5 ou embarcações de maior porte.
Gráfico 05: Disponibilidade de veículos nos municípios. Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Nenhuma coordenadoria entre os municípios analisados possui veículo próprio. Geralmente, quando ocorre necessidade de deslocamento, as coordenadorias solicitam
5 Voadeira é o nome dado pela população do Estado para pequenas embarcações movidas por motores com potência de 40 ou 60 HP. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Beruri Canutama Tapauá Lábrea Humaitá Pauini Boca do Acre 1 5 1 1 1 1 10 1 1 3 1 3 2 5 5 10 Barco Caminhão Carro Motocicleta Triciclo Voadeira
veículo de outras instituições. Conforme demonstra o gráfico 05, Humaitá dispõe de um maior número de veículos que podem ser utilizados para atividades da defesa civil, sendo 5 caminhões, 10 carros e 5 voadeiras. Lábrea e Pauini são os municípios que possuem a menor frota de veículos, disponibilizando apenas de 1 carro para a execução do trabalho. Quando há necessidade de deslocamento via fluvial, as coordenadorias solicitam aluguel de voadeiras que são pagas pelas prefeituras.
Diante do cenário observado em torno da infraestrutura e disponibilidade de equipamentos nos municípios para gestão da água e estratégias de governança de risco, é possível inferir que existe uma insuficiência tanto de recursos físicos, humanos e financeiros nos municípios. Apesar das parcerias institucionais que disponibilizam o uso de computadores, impressoras, acesso à internet ou veículos para o trabalho das coordenadorias, os recursos disponíveis são insuficientes para implementação de futuros planos de governança e ações da defesa civil;
4. Estrutura organizacional dos planos diretores dos municípios para a governança de risco
O artigo 182 da Constituição Federal brasileira de 1988 determina que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus ambientes” e no parágrafo 1º indica: “O plano diretor, aprovado pela câmara municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”.
Por sua vez, a Política Nacional da Defesa Civil embasando-se no parágrafo acima citado, prevê como meta: “Promover em todos os municípios com mais de 20.000 habitantes, estudos de riscos de desastres, objetivando o microzoneamento urbano, com vistas à elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal (PDDM)”. Além disso, determina a elaboração de Planos Diretores de Defesa Civil (PDDC) a serem ordenados considerando estratégias de prevenção de desastres, preparação para emergências e desastres, resposta aos desastres e reconstrução.
Nesta sessão, a estrutura organizacional dos planos diretores dos municípios para a governança de risco é analisada (quando existem) segundo os mecanismos disponíveis
