Rio de Janeiro 2021
Fundação Getúlio Vargas
Escola de Direito
Projeto PIBIC
Título
Design institucional e estruturas regulatórias: Autonomia,
discricionariedade e processo institucional
Título: Design institucional e estruturas regulatórias: Autonomia, discricionariedade e processo institucional
Resumo: Este projeto busca inicialmente produzir um quadro descritivo sobre o estabelecimento das Agências Reguladoras nacionais utilizando uma metodologia para identificar o grau de autonomia gerencial e independência política com base nos estatutos de criação das ARs. As agências serão separadas pelo tipo de regulação exercida (se econômica ou social) buscando entender se há diferença significativa entre o grau de autonomia das agências, independência política, autonomia gerencial e responsabilização pública. Portanto, analisaremos de que forma a autonomia formal expressa na criação da AR fornece autonomia real em termos de 4 dimensões: autonomia administrativa, independência política, capacidades regulatórias e responsabilização pública. Utilizaremos modelos de análise fatorial e Teoria de resposta ao item (IRT) replicando modelos de análise internacionais para produção de scores para cada uma das dimensões por AR. A partir destes dados iniciais, buscamos identificar em que medida o Brasil se insere dentro da estrutura de expansão de instituições regulatórias ocorridas mundialmente e qual a extensão deste processo dentro do espaço regulatório brasileiro. Portanto o projeto tem uma pretensão tanto metodológica quanto empiricamente orientada e busca compreender a tênue relação entre regras jurídicas formais e estratégias políticas dos atores envolvidos nos processos regulatórios.
Palavras-chave: Autonomia formal; delegação; desenho institucional; estratégias políticas; qualidade regulatória.
Introdução
É inegável que desde o estabelecimento das primeiras Agências Reguladoras muito se discutiu sobre a autonomia formal e a autonomia de fato destas ARs. Este debate é bastante profícuo justamente pelo caráter das ARs que são instituições públicas dominadas por técnicos em determinados temas que tem impacto social e econômico direto nas áreas que regulam. Por isso, o debate em torno da legitimidade das ARs que
são compostas por agentes não-eleitos é um debate que sempre domina a literatura sobre o tema, principalmente em temas socialmente mais sensíveis.
Uma extensiva literatura buscou dar conta de entender a autonomia das agências em diversos aspectos como análise de atos normativos, independência financeira, judicilalização de atos regulatórios, etc. (ver PECI e CAVALCANTI, 2000; ARAÚJO, 2002; BAGNOMLI, 2007; GUERRA E SAMPAIO, 2016). Porém, acreditamos que há uma ausência de dados empíricos mais sólidos que busquem dar conta de entender como o desenho normativo das agências determina seu nível de autonomia e como podemos comparar a autonomia entre agências com funções distintas.
Por isso mesmo, este projeto buscará inicialmente através de análise dos regimentos das agências, construir índices em dimensões distintas para avaliar o comportamento das ARs tanto em relação ao mercado quanto em sua relação com o governo. Desta forma, buscamos contribuir com a literatura sobre o tema, expandir os eixos de análise e produzir dados mais sólidos e comparativos que ajudem a compreender o ambiente regulatório.
A literatura empírica sobre autonomia.
Em 2020, durante a pandemia de COVID-19 diante da necessidade de aprovação de vacinas pela ANVISA, o debate que já permeia grande parte da literatura sobre captura regulatória tornou-se discussão pública. Por um lado, críticos imaginavam que pelo fato de o presidente Jair Bolsonaro ter nomeado o Diretor da ANVISA, haveria interesses em comum entre o Diretor da agência e o presidente, qual seja, de crítica ao rápido desenvolvimento das vacinas. Por outro lado, haveria uma crítica a agência de que esta aprovaria a utilização das vacinas sinalizando que a agência seria capturada por grandes farmacêuticas. Dentro de toda esta disputa, a teoria da captura foi utilizada de forma bem distinta de sua versão inicial, ou seja, os reguladores seriam capturados tanto pela indústria quanto pela política.
Iniciamos com este pequeno episódio para demonstrar que a ideia de autonomia das Agências Reguladoras está sempre dentro de um limite entre aspectos burocráticos-administrativos que tem impactos sociais e políticos importantes. Portanto, em assuntos
mais sensíveis há uma maior politização das ARs e consequente dúvida em relação a autonomia das mesmas.
Mas até que ponto as agências são de fato autônomas? A autonomia é igual entre setores econômicos e sociais?
Com a expansão de instituições com funções reguladoras em todo mundo, principalmente na década de 90, houve um grande esforço da literatura internacional, e em alguma medida da literatura nacional de buscar mensurar a autonomia destas agências. Muitos destes indicadores são influenciados pelos modelos de governança global que buscam identificar como diretrizes governamentais fomentam, formulam e implementam políticas. Por isso mesmo, a autonomia de órgãos com funções reguladoras em aspectos econômicos e sociais são importantes para que o processo de implementação de políticas regulatórias envolva atores distintos, não ficando apenas por conta da agenda de um governo específico.
Esse processo de reformulação da governança faz parte de uma mudança nas características institucionais de governos nacionais que reestruturou diversas áreas de políticas públicas, delegando autoridade de políticos e ministros a tecnocratas e órgãos reguladores. Tal reestruturação estatal veio principalmente de parte dos processos de privatização, que ao contrário do que se imaginava, ao invés de produzir desregulamentação, gerou um aumento substantivo no número instituições com funções regulatórias (GILARDI, JORDANA E LEVI-FAHUR, 2006). Ao invés de esvaziar suas funções regulatórias, o estado moderno modificou as formas de controle administrativo da economia, difundindo um “capitalismo regulatório” (LEVI-FAUR, 2005).
Com a ascensão do “estado regulatório” (MAJONE, 1994) houve forte implementação e difusão de ARs que muitas vezes operam em um nível de autonomia mais alto de políticos eleitos do que a burocracia central. As ARs não foram criadas apenas no âmbito econômico, mas estendidas a diversas outras áreas como a proteção ao consumidor, segurança ambiental, saúde, saúde alimentar, entre outros sendo parte de uma grande transformação no setor público tanto na Europa, quanto em outras regiões como América Latina (VERHOEST, VAN THIEL, BOUCKAERT, LAEGREID, 2012; KLEIBL, 2013; ENNSER-JEDENASTIK, 2016).
A autonomia formal, porém, pode variar entre setores regulados e substancialmente entre países. Para entender essas diferenças pesquisadores de áreas
diversas passaram a construir alguns índices para buscar compreender a extensão desta diferença entre setores.
A maior parte dos índices construídos para analisar ARs, vem da análise de Cukierman et al. (1992) que foi quem deu início a análise empírica desta autonomia em pesquisa que avaliava a independência de bancos centrais.
A partir do estudo anterior, um dos estudos pioneiros na análise de agências regulatórias foi o de Gutierrez (2003) que construiu um índice para analisar 25 países com uma dimensão independência/autonomia, onde o primeiro analisa a independência orçamentária e o segundo a proibição de demissão de diretores. Esses 2 fatores recebem valor 1 se presente ou 0 se ausente. Embora inovador, esse índice de apenas 2 fatores deixa de fora muitas características das ARs como tempo do mandato dos diretores, vacância e fatores exógenos como o tempo de vida da agência e área de regulação. Outro problema foi ter analisado apenas o setor de telecomunicações.
O índice mais citado pela literatura justamente por ter complexificado o número de fatores e que se estendeu a qualquer possível área regulada é o de Gilardi (2002) que teve melhoras significativas em Gilardi (2005). O índice foi utilizado em estudo empírico para avaliar 17 países da Europa Ocidental e é composto por 5 dimensões com um total de 21 indicadores. As 5 dimensões são 1) Status do presidente da agência 2) Status dos membros do Conselho Administrativo 3) Relação com o governo e o parlamento 4) Autonomia financeira e organizacional 5) Competências regulatórias. Este índice produz uma gradação bem maior entre os fatores, abarcando mais elementos constituintes das ARs e não se limitando a dimensão dicotômica de Gutierrez (2003).
No entanto, o estudo Hanretty e Koop (2012) avançou bastante metodologicamente nesta análise por expandir o numero de agências e organizações para 502 (o estudo de Gilardi, 2005 foi realizado com 106 instituições) mas principalmente por combinar informações de diferentes variáveis evitando uma simples correlação fatorial. Isso trouxe mais precisão as informações coletadas e sistematizou de forma mais elaborada a metodologia de Gilardi (2005).
Para o caso brasileiro, Batista (2010) optou por utilizar um índice mais simples e com menos gradações que o de Gilardi (2005). Para tanto a autora utiliza 10 variáveis em sua maior parte dicotômicas para analisar a independência formal, que são 1) mandato 2) indicação 3) demissão 4) recondução 5) experiência 6) autorização 7) revisão 8) recursos
9) pessoal 10) procedimentos. A autora também constrói um índice de interferência política para entender se o os valores de independência formal garantem que se reduza o impacto político nas ARs. Neste sentido, o índice de interferência política da autora se baseia principalmente em turnover dos diretores, composição da diretoria e o orçamento (BATISTA, 2010, p.59). Embora com achados importantes, o trabalho de Batista (2010) tem um marco temporal mais reduzido e a metodologia que capta apenas os eixos autonomia/interferência, deixa de captar outras dimensões sobre a dinâmica das ARs. O trabalho de Jordana, Fernández e Bianculli (2018) expandem esses fatores para 4 dimensões latentes ampliando a análise sobre órgãos com características regulatórias, permitindo comparação em estudos cross-sectional e expandindo a medida de análise das ARs.
O trabalho de Jordana, Fernández e Bianculli (2018) é ao nosso conhecimento o mais abrangente sobre instituições com funções regulatórias pois busca entender características multidimensionais em um extensivo trabalho que analisa 799 agências em 115 países (inclusive o Brasil). São analisadas 43 variáveis, agrupadas em 4 dimensões
institucionais1 que são: responsabilidades regulatórias, autonomia gerencial,
independência política e responsabilidade pública. Para isso se utilizam de análise fatorial (também utilizada nos trabalhos anteriores) e categorizam os dados em clusters baseados nestas quatro dimensões. Para análise do Brasil, os autores analisaram 13 instituições que foram: Banco Central (BACEN), Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA), Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), Agência Nacional de Petróleo (ANP), Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), Agência Nacional de Águas (ANA), Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC) e Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN).
Como se vê, o estudo incorpora diversas instituições que não são necessariamente agências, mas órgãos com funções regulatórias. Isso se dá porque o Brasil não possui ARs específicas em determinados setores como meio ambiente e pensão como países europeus
e o EUA que em geral são os principais agentes em que se baseiam os estudos comparados.
Neste estudo buscaremos reconstruir os dados referentes ao Brasil focando
principalmente nas ARs2 para analisar como características da democratização no Brasil
(abertura econômica, número de players no jogo político, diferentes aspectos entre setores econômicos e sociais, etc.) delimitam aspectos institucionais das ARs.
Com isso, buscamos entender melhor em que medida o Brasil se insere no processo de proliferação das ARs, buscando entender os fatores que contribuíram para uma maior ou menor autonomia entre os setores, como isso explica resultados regulatórios nas áreas em que as agências têm domínio e entender as disputas em torno dos instrumentos regulatórios. Este primeiro exercício de entender a extensão da independência formal das ARs, será a base para análise posteriores mais aprofundadas sobre mecanismos informais de interferência nestas, o papel dos partidos e agentes políticos na viabilização e como estas garantem sua reputação diante de fatos sensíveis (como o caso das vacinas citado na introdução).
Hipóteses
Como já demonstrado na seção anterior, a literatura internacional que lida com o tema avançou bastante em aspectos empíricos em relação a análise destas agências. Por isso mesmo, acreditamos que seja necessário observar tais metodologias que possuem desenhos mais complexos e cross-sectional para análise comparativa para avaliar em primeiro lugar como o ambiente regulatório brasileiro é e em segundo, como o Brasil se posiciona em relação as ARs ao redor do mundo.
Assim, avaliamos que a autonomia das agências deve ser vista sempre em comparação com os desenhos institucionais das ARs brasileiras e entre agências com características próximas em outros países.
Portanto estabelecemos como primeira hipótese que
H1: Há uma grande variação de autonomia entre as ARs.
Essa primeira hipótese é derivada da ideia de que determinados setores tem mais sensibilidade política, havendo no momento de criação de certas agências menor delegação por parte dos agentes políticos, criando algumas áreas de conflito.
Desta primeira hipótese, derivamos uma segunda que é complementar a primeira e está aliada ao processo de implementação de políticas públicas no Brasil onde o Executivo busca ter maior centralidade no processo de políticas públicas. Desta forma temos:
H2: Agências que regulam a economia/setores competitivos tem mais autonomia que Agências que regulam aspectos sociais.
Esta segunda hipótese é baseada em achados internacionais e também derivada das escolhas políticas na Constituição de 1988, que foi construída como uma constituição produtora de políticas sociais. Portanto, quanto mais a autonomia das ARs atingir o poder de estabelecimento de políticas públicas dos agentes políticos, maior sua zona de conflito e disputa por autonomia.
Objetivos
O objetivo central deste projeto é produzir dados empíricos que ajudem a contribuir com o conhecimento estabelecido sobre as ARs, replicando dados internacionais para analisar a robustez destas metodologias e estabelecer parâmetros metodológicos sólidos de análises das instituições reguladoras no Brasil.
Aliado a este objetivo mais geral, o trabalho terá como ponto fundamental entender as relações entre direito e política, buscando entender como o desenho institucional das ARs pode determinar resultados políticos, econômicos e sociais distintos.
Para conceber a distinção entre o tipo de área regulada pela AR, iremos categoriza-las como agências que regulam setores econômicos e agências que regulam setores sociais, sub categorizando também por área (saúde, alimentação, eletricidade, etc.). Vamos utilizar incialmente conceitos mais tradicionais de Meier (1985, p.3) que conceituam i) regulação econômica- como setor que trata de preços, entrada, saída e serviços de uma indústria e ii) regulação social- como setor que lida com questões não econômicas como saúde pública ou regulação ambiental, por exemplo.
Essa distinção é importante pelo menos por duas razões: a primeira em relação a entender como o tipo e liberalização de mercado impacta na expansão de ARs. Em segundo lugar porque grande parte da teoria mais especializada lida com a regulação como forma dos governos estabelecerem ambientes previsíveis e dominados por especialistas, evitando que mudanças políticas interfiram no andamento de determinados setores. Portanto, a distinção entre regulação econômica e social é importante para entender em que medida os governos regulam estes setores e se há distinção importantes entre tais setores.
Para a análise da autonomia das agências como já dito, replicaremos os dados de Jordana, Fernández e Bianculli (2018) que analisam 4 dimensões da autonomia das agências. Para isto, será realizada uma análise fatorial de resposta mista que não apenas agrega os itens e estabelece scores a partir de médias puras.
Para tanto a modelagem incorpora a teoria de resposta ao item (para saídas binárias) e análise fatorial (para variáveis contínuas e ordinais) conduzindo a uma generalização do modelo.
Com essa modelagem, busca-se dar conta de explicar o caráter multidimensional das ARs capturando 4 dimensões tratadas como a centrais nas teorias regulatórias que são: capacidades regulatórias, independência política, autonomia administrativa e accountability público.
A primeira dimensão, capacidades regulatórias, é definida como poder de regulação de um determinado setor como força para implementar atos normativos, estabelecer sanções e portas de entrada em um determinado setor, etc. Esta dimensão é capturada por 14 variáveis como pode ser visto na tabela 1. Quanto mais altos os scores produzidos, maior as capacidades regulatórias.
Tabela 1. Variáveis para capacidades regulatórias
Variável Tipo Categoria Valor
Capacidade para promover
resolução de conflito
Binária
Capacidade para fazer pesquisa Binária
Capacidade para elaborar normas Binária
Capacidade de estabelecer entradas e saídas de mercado
Binária
Capacidade de estabelecer preços Binária
Capacidade de aplicar sanções Binária
Capacidade de supervisionar Binária
Revisão de decisões- Judiciário Binária
Revisão de decisões- Ministério Binária
Revisão de decisões- nenhum Binária
Revisão de decisões- Outras
Agências
Binária
Revisão de decisões- Parlamento Binária
Revisão de decisões- Presidente Binária
Competências Regulatórias no
Setor
Ordinal 1 Sem competências, apenas
consulta
2 Compartilhado com o
governo
3 Compartilhado com o
parlamento
4 Compartilhado com outras
agências
5 Agência
A segunda dimensão, autonomia administrativa, possui apenas 6 variáveis, com 3 delas relacionadas a orçamento das agências e as outras 3 referentes a política de pessoal/funcionários. As 3 primeiras captam o controle sobre aprovação, controle e fonte de receitas e as 3 últimas lidam com a política de pessoal dentro da agência. A tabela 2 define as variáveis.
Tabela 2. Variáveis para autonomia administrativa
Variável Tipo Categoria Valor
Aprovação de orçamento Ordinal 1 Ministro
2 Parlamento
3 Agência
Controle do orçamento Ordinal 1 Ministro
3 Escritório independente
4 Agência
Receitas Ordinal 1 Orçamento do Ministério
2 Apenas orçamento Público
3 Empresas reguladas e orçamento
público
4 Empresas reguladas
Estrutura organizacional Ordinal 1 Governo
2 Agência e governo
3 Agência
Status pessoal Ordinal 1 Funcionários/funcionários públicos
2 Regime misto
3 Funcionários sob regulação pública
4 Funcionários sob regulação privada
Política pessoal Ordinal 1 Governo
2 Agência e governo
3 Agência
A terceira dimensão, independência política possui 12 variáveis e busca captar basicamente o nível de independência dos presidentes das ARs e dos conselhos/diretorias em relação a nomeação, aprovação, demissão e etc. Variáveis também buscam aliar tais fatores com o tempo de mandato dos diretores e dos conselhos inserindo variáveis contínuas para tal.
Tabela 3. Variáveis para independência política
Variável Tipo Categoria Valor
Requisito de um quadro com membros profissionais
Binária Requisito de um chefe da Agência Binária
Mandato do conselho da agência Contínua
Mandato do chefe da agência Contínua
Nomeação de membro da agência Ordinal 1 Ministro
2 Presidente 3 Executivo Coletivamente 4 Executivo-Legislativo 5 Legislativo apenas 6 Conselho Demissão de membro do conselho da Agência
Ordinal 1 Sem provisão
2 Ligado a mudança política
3 Apenas por razões
não-políticas
4 Sem possibilidade
Renovação de mandato de
membro do conselho da Agência
Ordinal 1 Possível mas não definido/
não-limitado
3 Uma vez
4 Não é possível
Nomeação do chefe da Agência Ordinal 1 Ministro
2 Presidente
3 Executivo coletivamente
4 Executivo-Legislativo
5 Legislativo apenas
6 Conselho
Demissão do chefe da Agência Ordinal 1 Sem provisão
2 Ligado a mudança política
3 Apenas por razões
não-políticas
4 Sem possibilidade
Renovação do chefe da agência Ordinal 1 Possível mas não definido/
não-limitado
2 Mais de uma vez
3 Uma vez
4 Não é possível
Instrumento legal atual Ordinal 1 Portarias e normas
ordinárias
2 Decreto, Decretos
Executivos
3 Lei
4 Constituição
Ocupar cargos no governo Ordinal 1 Exigido para todos os
membros
2 Exigidos para alguns
membros
3 Sem provisões específicas
4 Não é permitido
Por fim, o Accountability público, a responsabilização das ARs em relação a como lidam com o público e com setores regulados. Esta dimensão contém 11 variáveis e como esta relaciona a prestação de contas das ARs com o Executivo e em relação a outros setores, valores negativos significam prestação distinta entre estes agentes, ou seja, valores negativos podem significar sustentação de hierarquia do Executivo conquanto pontuações positivas demonstram mais responsabilização em relação aos outros agentes públicos.
Tabela4. Variáveis para responsabilização pública (Accountability).
Variável Tipo Categoria Valor
Relatórios anuais online Binária
Accountability com a
Sociedade Civil- Conselho
Consultivo
Accountability com a Sociedade Civil- Escritório do Consumidor
Binária
Accountability com a
Sociedade Civil- Consultas abertas
Binária
Accountability com a
Sociedade Civil- Outros
Binária
Accountability com a
Sociedade Civil- Audiências Públicas
Binária
Atas estão online Binária
Resoluções estão online Binária
Prestação de contas ao
Executivo
Ordinal 1 Não responsabilizado
2 Informação apenas
3 Aprovação do relatório
anual
4 Completamente
responsabilizado
Prestação de contas ao Ministro Ordinal 1 Não responsabilizado
2 Informação apenas 3 Aprovação do relatório anual 4 Completamente responsabilizado Prestação de contas ao Legislativo
Ordinal 1 Não responsabilizado
2 Informação apenas 3 Aprovação do relatório anual 4 Completamente responsabilizado Plano de trabalho
A pesquisa contará inicialmente com uma atualização da literatura sobre independência formal das agências e buscará entender fundamentalmente suas lições para o Direito Público e Administrativo. Em seguida, serão analisados regulamentos de funcionamento das ARs e construído o banco de dados através das variáveis mencionadas acima. Por fim, serão feitas as análises dos resultados e divulgação científica dos achados centrais da pesquisa e sua contribuição para o campo.
Atividades Data Leitura de textos centrais do projeto com
reuniões quinzenais
01/09/2021 a 31/12/2021
Leitura dos regulamentos de
funcionamento das ARs e construção do banco de dados
10/01/2022 a 30/03/2022
Análise de dados 01/04/2022 a 10/04/2022
Produção de relatórios e trabalhos científicos
11/04/2022 a 31/06/2022
Entrega de relatório final 18/08/2022
Bibliografia
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