PROGRAMAÃ_Ã_O E GESTÃ_O

(1)

PROGRAMAÇÃO E GESTÃO

FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Conceitos e Princípios

(2)

• Orçamento é a parte de um plano financeiro

estratégico que compreende a previsão de

receitas

e

despesas

futuras

para

a

administração

de

determinado

exercício

(período de tempo). Aplica-se tanto ao setor

governamental quanto ao privado, pessoa

jurídica ou física.

(3)

Planejamento e Gestão Orçamentária

• Orçamento empresarial tem como objetivo

identificar os componentes do planejamento

financeiro com a utilização de um sistema

orçamentário, entendido como um plano

abrangendo todo o conjunto das operações

anuais de uma empresa através da

formalização do desempenho dessas funções

administrativas gerais.

(4)

• Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a

expressão

das

receitas

e

despesas

de

um

indivíduo, organização ou governo relativamente a um

período de execução (ou exercício) determinado,

geralmente anual, mas que também pode ser mensal,

trimestral, plurianual, etc. O orçamento deriva do

processo de planejamento da gestão. A administração de

qualquer entidade pública ou privada, com ou sem fins

lucrativos, deve estabelecer objetivos e metas para um

período determinado, materializados em um plano

financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o

devido acompanhamento e avaliação da gestão.

(5)

O Orçamento público é o instrumento de gestão de maior

relevância e provavelmente o mais antigo da administração

pública. É um instrumento que os governos usam para organizar

os seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de

controle, o orçamento público tem evoluído e vem incorporando

novas instrumentalidades.

Trata-se de um processo dinâmico, contínuo e flexível, que

expressa em termos financeiros, os planos e programas de

trabalho do governo para um período determinado de tempo (no

caso do Brasil, um ano). Convém abordar que, o mesmo,

justamente por apresentar flexibilidade, possui a característica de

(6)

O orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo, autorizado mediante uma lei aprovada pelo Poder Legislativo, estima a

arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas da máquina

pública para um exercício financeiro.

No Brasil, o orçamento trabalha integrado ao planejamento, sendo os dois obrigatórios e previstos na Constituição. Ambos são

regulamentados em diversas normas, entre elas, a Lei nº 4.320/64, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (LC 101/2000), a Lei nº

10.180/2001 e em diversas Portarias do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria do

Tesouro Nacional – STN. Mais a frente, veremos um resumo da Base Legal do Sistema Orçamentário Brasileiro (leis mais importantes).

(7)

Orçamento Público: Tipos de Orçamentos e Princípios

Orçamento Público é considerado como um relevante instrumento de

gestão da Administração Pública. É um processo dinâmico, contínuo e flexível.

Existem diversos tipos de orçamentos, sendo abordados aqui os seguintes: - Orçamento de base zero;

- Orçamento tradicional;

- Orçamento de desempenho; - Orçamento-programa; e

- Orçamento participativo.

Compreende-se por princípios orçamentários o conjunto de proposições orientadas que balizam as práticas e processos orçamentários.

(8)

Tipos de Orçamento

Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode

realizar, podemos citar:

 Orçamento de base-zero;

 Orçamento tradicional;

 Orçamento de desempenho;

 Orçamento-programa;

 Orçamento participativo; e

 Orçamento Incremental.

(9)

• Orçamento base-zero

Trata-se de um tipo de orçamento que parte de uma exigência de que os projetos

governamentais devam ser justificados detalhadamente a cada exercício financeiro, como se a cada ano, o processo orçamentário começasse “do zero”. Dessa forma, cada item, na modalidade base-zero, passa a ser tratado como uma nova iniciativa do governo.

Abaixo, elencamos algumas das características relativas ao modelo orçamentário base zero: Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada unidade

orçamentária;

Necessidade de justificativa detalhada de todas as dotações solicitadas pelo administrador público, sendo necessária uma exposição dos motivos pelos quais deseja gastar os recursos, evidenciando, também uma análise de custo, finalidade, alternativas, medidas de

desempenho, benefícios e as consequências de não executar as atividades (pacotes de decisão);

Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário;

Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades historicamente determinadas são abandonadas

(10)

No orçamento tradicional há pouca participação dos técnicos das unidades orçamentárias, pois geralmente não existem metas bem definidas e o

envolvimento na elaboração do orçamento, restringe-se basicamente a alta administração.

Nesse tipo de orçamento as projeções de gastos são estabelecidas

considerando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos. Antes do advento da Lei no 4.320/64, o tipo de

orçamento utilizado pelo Governo Federal era o tradicional ou clássico. Tratava-se apenas de um documento de previsão de receitas e de

autorização de despesas, estas, classificadas segundo o objeto de gasto e

distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano, não se

levando em conta, na sua elaboração, o atendimento às reais

necessidades da coletividade e da administração, nem se consideravam os objetivos econômicos e sociais.

(11)

• Orçamento clássico ou tradicional:

A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir. No orçamento clássico ou tradicional

(12)

Modelo orçamentário já utilizado pelo Brasil na época da ditadura militar (anos 70).

Compreende ao período estabelecido entre o modelo tradicional e a previsão da Lei nº 4.320/64, que previa a adoção do modelo de

orçamento-programa.

Apresenta duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. Por objeto de gasto, entenda-se O QUANTO FOI GASTO, e EM QUE FOI GASTO o recurso público. Nesse tipo de orçamento (orçamento de

desempenho ou de realizações), a ênfase era as “coisas que o

governo realizava”, ou seja, o foco era basicamente nos resultados,

não havendo qualquer vinculação entre o orçamento e o

(13)

• Orçamento de desempenho e realizações:

O objetivo do governo, na época, era mostrar apenas suas

realizações, esquecendo-se das prioridades e do planejamento para atingi-las.

O orçamento de Desempenho ou de Realizações surgiu após o

orçamento clássico ou tradicional e é uma evolução deste. A

importância do orçamento de desempenho era saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.

O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos do governo, ainda não poderia ser considerado um

orçamento-programa, visto que lhe faltava algumas características essenciais, entre elas, a vinculação ao sistema de planejamento a médio prazo, atual PPA (Plano Plurianual).

(14)

• Orçamento-programa:

Trata-se do modelo utilizado no Brasil nos dias de hoje e

representa a concepção gerencial do orçamento público, ou

seja, o orçamento sendo utilizado como instrumento do

governo para atender às demandas da sociedade, sendo o

modelo orçamentário mais cobrado atualmente nos

concursos.

Por intermédio do orçamento-programa, faz-se o elo entre o

planejamento (PPA) e a execução das ações do Estado, que

objetiva o atingimento de objetivos e metas, sempre

analisando os custos dos programas e seguindo a classifi-

cação funcional-programática.

(15)

• Orçamento-programa:

O termo “funcional-programático” significa dizer que a despesa se encontra dentro de uma função de governo, ou área de atuação do Estado. Uma função é uma área de atuação do Estado (Educação, Saúde, Previdência, Defesa, Segurança etc.). Para cada despesa existe um programa de trabalho, ou seja, toda despesa pública encontra-se dentro de um programa de trabalho.

O Brasil utiliza hoje o modelo de

orçamento-programa.

(16)

• Orçamento-programa:

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964 e está inserido na Lei no 4.320/64. Por intermédio do Decreto-Lei nº

200/67 ficou reforçada a necessidade de se elaborar, anualmente, um orçamento-programa anual, como instrumento de planejamento, sendo a despesa pública discriminada por objetivo, ou seja, de acordo com sua finalidade.

Mas foi com a Portaria STN 42/99 que ficou atualizada a discriminação das despesas públicas por funções (ou áreas de atuação do Estado).

Apesar da concepção de orçamento-programa ser conhecida desde a década de 50, inclusive no Brasil, os avanços ocorridos para sua efetiva implementação em nosso País somente ocorreu com a edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003).

(17)

• Orçamento-programa:

O orçamento-programa é conceituado como sendo um plano de trabalho

expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos

(18)

Processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação.

Alocação de recursos visa à aquisição de meios (pessoal, material de consumo, etc.)

Decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais.

Na elaboração do orçamento são consideradas as necessidades financeiras das unidades

organizacionais.

A estrutura dá ênfase aos aspectos contábeis.

Principais critérios classificatórios da despesa: Unidades administrativas e elementos

O controle visa avaliar a honestidade dos agentes e a legalidade no cumprimento do orçamento. Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como dos resultados.

Orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização.

Alocação de recursos visa a consecução de objetivos e metas.

Decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis.

Na elaboração orçamentária são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício.

Ênfase nos aspectos administrativos e de planejamento.

Estrutura programática;

Visa avaliar a eficiência, eficácia e efetividade das ações de governo.

Utilização sistemática de indicadores e de padrões de medição do trabalho e dos resultados

(19)

• Orçamento participativo:

O orçamento participativo é um instrumento que busca

romper com a visão tradicional, inserindo o cidadão como

protagonista ativo da gestão pública. Ele surgiu através da

iniciativa de elaborar o orçamento público levando-se em

conta a participação real e efetiva da população, principal

-mente das associações, sindicatos e ONGs.

No OP não existe perda da participação do Legislativo. O

que ocorre é um aperfeiçoamento, quando a comunidade

ingressa como parceira do Executivo no processo de

(20)

• Nesse tipo de orçamento, a definição dos montantes de recursos a serem alocados para os programas, ações, órgãos ou despesas é feita mediante a simples incorporação de acréscimos em cada

item de despesa, mantendo-se o mesmo conjunto de despesas

do orçamento anterior, ou com pequenos ajustes.

• Em outras palavras, o orçamento dos órgãos e entidades de cada ano mantém a mesma estrutura de despesas do orçamento do período anterior, realizando-se apenas incremento nos

montantes das rubricas de cada despesa. Assim, as ações e os programas estabelecidos no passado tendem a permanecer inalterados ao longo do tempo e o orçamento acaba não

(21)

(22)

(23)

Princípios

Os princípios orçamentários representam o conjunto de

proposições orientadoras que balizam as práticas e os

processos orçamentários. Alguns princípios são explícitos,

por estarem incorporados à legislação, principalmente na

Constituição Federal de 1988 e na Lei 4.320/64.

Outros são implícitos, porque são definidos apenas pela

doutrina, mas também possuem a mesma importância na

elaboração, execução e controle do orçamento público.

Vejamos os principais:

(24)

I) Princípio da Unidade

O orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade

governamental deve possuir apenas um orçamento. Unidade

orçamentária tende a reunir em um único total todas as

receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas, de

outro. Em conformidade com esse princípio não deve haver

orçamentos paralelos, ou seja, as propostas orçamentárias

de todos os órgãos e Poderes devem estar contidas numa só

lei orçamentária, mesmo considerando a independência dos

Poderes ou a autonomia administrativa, orçamentária e

financeira dos órgãos.

(25)

I) Princípio da Unidade

(continuação)

Esse princípio evoluiu para o princípio da totalidade, que

possibilitava a existência de múltiplos orçamentos que, no

entanto, devem sofrer consolidação de forma que permita

ao governo uma visão geral do conjunto das finanças

públicas. No Brasil, o orçamento é composto pela esfera

fiscal, da seguridade social, e de investimentos das

estatais. Mas essa tripartição é apenas instrumental, não

violando o princípio em estudo, pois os três são

consoli-dados em uma só peça orçamentária.

A legislação orçamentária brasileira, por meio do art. 2º. da

Lei 4.320/64, pede a observância do princípio da unidade.

(26)

II) Princípio da Universalidade

De acordo com este princípio, o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Essa regra tradicional é considerada

indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas. Tal princípio é indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças do Estado. O princípio da universalidade possibilita ao Legislativo:

a) conhecer a priori todas as despesas e receitas do governo e dar prévia

autorização para a respectiva arrecadação e realização;

b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar; e

c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para

(27)

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes dispositivos:

Art. 2o A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art. 3o A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Parágrafo único. “Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.”

Art. 4o A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2o.

(28)

III) Princípio do Orçamento Bruto

Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer

no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo

de dedução. Isso pretende impedir a inclusão, no

orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão

apenas do saldo positivo ou negativo resultante do

confronto entre as receitas e as despesas de determinado

serviço público.

Vejamos o que diz a Lei 4.320/64 em seu artigo 6º:

Todas as receitas e despesas constarão da Lei de

(29)

IV) Princípio da Anualidade ou Periodicidade

Segundo este princípio, o orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um determinado período, geralmente de um ano. Este período varia entre os países. A maioria, entre eles o Brasil, faz coincidir o ano financeiro com o ano civil. Mas nos EUA, o período vai de 1º de outubro a 30 de setembro; já na Inglaterra e na Alemanha, vai de 1º de abril a 31 de março. No Brasil, a anualidade do orçamento sempre foi consagrada. Porém, desde a Lei 4.320/64 passou-se a exigir que os orçamentos anuais fossem complementados com projeções plurianuais no âmbito dos investimentos.

A CF 88 manteve a regra da anualidade, mas consagrou a criação do plano plurianual, através do artigo 165:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual

II – as diretrizes orçamentárias III – os orçamentos anuais

(30)

Segundo Sant’Anna e Silva: “Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos.”

A CF de 1988 restringe a aplicação do princípio aos impostos, observadas as exceções indicadas na Constituição e somente nesta, não permitindo sua ampliação mediante quaisquer outros instrumentos normativos. Assim sendo, uma lei ordinária ou complementar poderá vincular receitas a determinadas despesas, desde que não seja de impostos.

Alguns tipos de receitas públicas são naturalmente vinculados à execução de determinadas despesas. O produto da arrecadação de boa parte das taxas, por exemplo, é vinculado à realização de despesas certas pois custeiam serviços prestados pelo Estado.

(31)

Exceções previstas para impostos:

As exceções mencionadas dos artigos 158 e 159 são as

participações que Estados, Municípios e o Distrito Federal têm

no produto da arrecadação de impostos sobre a renda,

proventos de qualquer natureza, de produtos industrializados,

sobre a propriedade territorial rural.

Outra exceção caracterizada no disposto é a vinculação prevista

no artigo 212, em que a União não poderá deixar de aplicar,

anualmente, menos de 18% e os Estados, o Distrito Federal e

os Municípios, menos de 25% da receita resultante de

impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino

fundamental - FUNDEF.

(32)

• Recursos destinados às atividades da administração

tributária, (art. 37, XXII, da CF – EC 42/03);

• Recursos destinados à prestação de garantia às

operações de crédito por antecipação da receita – ARO,

previsto no parágrafo 8º do art. 165, da CF – art. 167, IV;

• Recursos destinados à prestação de contra garantia à

União e para pagamento de débitos para com esta - art.

167, § 4º, CF;

(33)

VI) Princípio da Discriminação, Especialização ou Especificação

De acordo com este princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, em detalhes, a origem dos recursos e sua aplicação.

VII) Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários

Este princípio encontra-se consubstanciado no inciso VII do art. 167, da CF 88, o qual veda a concessão de créditos ilimitados.

A dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário, O princípio da quantificação determina que todo crédito na Lei de Orçamento seja autorizado com uma respectiva dotação, limitada, ou seja, cada crédito deve ser acompanhado de um valor determinado.

O art. 59 da Lei 4.320/64 determina:

“Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”.

(34)

Surgiu com o objetivo de impedir que a Lei de Orçamento, em função da natural celeridade de sua tramitação no legislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de matérias outras que nada tinham a ver com o orçamento.

A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e à fixação da despesa para o próximo exercício, ressalvada a autorização para a abertura de créditos

suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.

Esse princípio está consagrado no § 8º do art. 165 da Constituição Federal, da seguinte forma: A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

(35)

IX) Princípio do Equilíbrio

O orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista contábil, entre os valores de receita e de despesa. Assim sendo, na LOA o total das receitas é igual ao das despesas. Isso não significa que ao final da gestão (exercício financeiro) os valores serão iguais, aliás, essa possibilidade é quase

improvável.

A LRF consagra esse princípio, incorporando-o às finanças públicas,

estabelecendo o princípio geral do equilíbrio, onde as despesas deverão acompanhar a evolução das receitas, caso contrário, deverá haver

limitação de empenho - gasto (art. 9º).

Ainda existe previsão na LRF de que a LDO disporá sobre o equilíbrio entre

receita e despesa. (art. 4º, inciso I, alínea a). De acordo com as regras da LRF, atualmente não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal, mas

sim o equilíbrio das finanças públicas. O Estado deverá pautar sua gestão pelo equilíbrio entre receitas e despesas.

(36)

transferir recursos sem autorização. Quando houver insuficiência ou carência de recursos em determinada ação do orçamento, deve o Poder Executivo

recorrer à abertura de crédito adicional ou solicitar a transposição,

remanejamento ou transferência, o que deve ser feito com autorização do Poder Legislativo, conforme disposto no inciso VI, do art. 167 da CF/88: “Art. 167. São vedados:

(...)

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.”

Por “categoria de programação” entenda-se a função, a sub-função, o programa, a ação orçamentária e as categorias econômicas de despesas.

(37)

XI) Princípio da Uniformidade

O orçamento público deve possuir uma estrutura estável e uniforme ao longo do tempo, de modo a permitir a sua comparação nos sucessivos exercícios financeiros.

XII) Princípio da Legalidade

A arrecadação de receitas e a execução de despesas pelo setor público devem ser precedidas de expressa autorização do Legislativo.

XIII) Princípio da Clareza

O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todos que precisam ou desejem manipulá-lo.

(38)

O orçamento público deve expressar o programa de trabalho de cada entidade do setor público. O enfoque deve ser nos objetivos e metas.

(39)

(40)

O que é planejamento? Numa linguagem simplista,

Planejamento é uma previsão do

futuro. Se hoje temos uma situação A (onde

estamos) e queremos chegar a uma situação

B (aonde pretendemos) precisamos de um meio,

uma estratégia para fazer acontecer.

Esta estratégia é o planejamento. Ou seja, vamos

descrever o que é preciso ser feito para

(41)

Planejamento

• No mundo em constante transformação em que

vivemos, a nova gestão pública esta pautada na

administração pública orientada para resultados. Os

novos princípios da reforma gerencial alteraram a

organização do planejamento e do orçamento,

introduzindo práticas modernas de gestão. Após 20 anos

renegado em prol da política fiscal, o planejamento

governamental ressurge como uma das principais

ferramentas de gestão, trazendo a tona o planejamento

estratégico como forma de atingir os resultados

pretendidos.

(42)

O Plano Plurianual – PPA

A Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO

A Lei Orçamentária Anual - LOA

(43)

Resumo da Base Legal do Sistema Orçamentário Brasileiro

O processo orçamentário brasileiro é extremamente rígido, haja vista que a maior parte das receitas públicas está vinculada a determinados tipos de gastos ou investimentos.

(44)

(45)

Sistema Orçamentário Brasileiro

O orçamento público é o instrumento por meio do

qual o governo estima as receitas que irá arrecadar

e fixa os gastos que espera realizar durante o ano.

Trata-se de uma peça de planejamento, no qual as

políticas públicas setoriais são analisadas,

ordenadas segundo sua prioridade e selecionadas

para integrar o plano de ação do governo, nos

limites do montante de recursos passíveis de

serem mobilizados para financiar tais gastos.

(46)

O sistema orçamentário brasileiro está definido nos

arts. 165 a 169 da Constituição Federal.

O sistema orçamentário brasileiro tem

_{três importantes}

dimensões

, todas de interesse direto para a sociedade:

A dimensão jurídica: o orçamento público tem caráter e força de

lei, e enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos – no tocante à realização de despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração e a aprovação do orçamento público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, votação e sansão presidencial como qualquer outra lei.

(47)

Sistema Orçamentário Brasileiro

A dimensão econômica: o orçamento público é basicamente o instrumento por meio do qual o governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas selecionadas. Esse processo redistributivo não é neutro do ponto de vista da eficiência econômica e da trajetória de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os incentivos microeconômicos e setoriais, quanto as variáveis macroeconômicas relativas ao nível de inflação, endividamento e emprego na economia são diretamente afetados pela gestão orçamentária.

A dimensão política: é uma decorrência da dimensão econômica. Se o

orçamento público tem um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, aprovação e gestão do orçamento embute necessariamente perspectivas e interesses conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes públicos e dos inúmeros segmentos sociais.

(48)

orçamentário são:

Unidades Orçamentárias (UO): Segmento da administração direta, inclusive fundo ou órgão autônomo, da administração indireta (autarquia, fundação ou empresa estatal) em cujo nome a lei orçamentária ou crédito adicional consigna, expressamente, dotações com vistas à sua manutenção e à

realização de um determinado programa de trabalho.

Setorial Orçamentária: Órgãos centrais no âmbito de cada ministério, que consolidam as informações e transações realizadas pelas UOs que lhe são subordinadas.

Secretaria de Orçamento Federal (SOF): Trata de consolidar as informações recebidas pelos Órgãos Setoriais e elaborar a LDO e a LOA. É o órgão

responsável pela formulação e gestão global do processo orçamentário, inclusive do PLOA encaminhado ao Congresso Nacional.

Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI): Órgão do Ministério do Planejamento responsável pela elaboração do PPA, bem como pela inclusão ou exclusão de ações, manutenção e consolidação de dados para o PPA.

(49)

(50)

O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe

inovações significativas na sistemática de elaboração e

de apreciação dos instrumentos que compõem o

chamado “modelo orçamentário”.

O principal arcabouço legal do processo de

planejamento e de orçamento está inscrito nos arts. 165

a 169 da Constituição Federal1 e tem como expoente

formal três documentos interdepen-dentes, a saber:

- Lei do Plano Plurianual (PPA),

-Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

-Lei Orçamentária Anual (LOA).

(51)

Sistema Orçamentário Brasileiro

Lei do Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual, que vigora por quatro anos,

estabelece

diretrizes,

objetivos

e

metas

da

administração federal para as despesas de capital e os

programas de duração continuada, veiculando,

portanto, um planejamento de médio prazo.

A elaboração do projeto de lei do PPA inicia-se no

Poder Executivo, sendo coordenado pela Secretaria de

Planejamento

e

Investimentos

Estratégicos

do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(SPI/MPO).

(52)

O projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e tem validade para um período de quatro exercícios financeiros. A sua execução inicia-se no segundo ano do mandato

presidencial e encerra-se no primeiro ano do mandato presidencial subsequente.

O PPA apresenta, além do valor das despesas de capital

(construção de edificações públicas, estradas etc.), também as metas físicas a serem atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração continuada,

condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.

(53)

Lei do Plano Plurianual (PPA)

O projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e tem validade para um período de quatro exercícios financeiros. A sua execução inicia-se no segundo ano do mandato

presidencial e encerra-se no primeiro ano do mandato presidencial subsequente.

O PPA apresenta, além do valor das despesas de capital

(construção de edificações públicas, estradas etc.), também as metas físicas a serem atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração continuada,

condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.

(54)

Os Programas de governo são o módulo comum organizador e integrador do PPA e do orçamento. Cada Programa articula um conjunto de ações de Governo, representadas por projetos,

atividades e operações especiais, que concorrem para o alcance dos objetivos e resultados pretendidos e esperados pelo

Governo, em termos da solução de um problema ou do atendimento a uma demanda da sociedade.

Para as ações descritas no PPA, são definidas metas físicas e financeiras. Os programas e as ações do PPA são revisados anualmente para fins de elaboração das propostas

orçamentárias setoriais que dão origem à Lei de Orçamento Anual (LOA).

(55)

(56)

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

As diretrizes orçamentárias no Sistema de Planejamento e

Orçamento Federal são estabelecidas, basicamente pela Lei de

Diretrizes Orçamentárias - LDO, que é elaborada anualmente e

objetiva detalhar as metas e prioridades da administração para o ano subsequente e orientar a elaboração da lei orçamentária

anual em consonância com a programação do PPA.

A LDO obedece aos preceitos da Constituição Federal de 1988, da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) e da Lei nº 4.320/64.

(57)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma lei ordinária com validade apenas para um exercício. De acordo com o § 2º do art. 165 do texto constitucional, a LDO “compreenderá as metas e prioridades da

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o

exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei Orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de fomento”.

Estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte (e.g., lista de projetos prioritários,

normas sobre convênios, fixação das metas de resultado primário, relação dos riscos fiscais). As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e ações são apresentadas em anexo ao texto legal, constituindo-se num

detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para constar do projeto de lei orçamentária de cada exercício.

(58)

o planejamento (PPA) e o orçamento (LOA) no Brasil, pois ela possui um Anexo de Metas e Prioridades, onde são elencadas as ações, constantes do PPA, que serão prioridade no orçamento (LOA) do próximo exercício, e também diz quanto, de cada ação prioritária, deverá ser realizado no

orçamento.

• A elaboração do projeto da LDO inicia-se no Poder Executivo e o projeto é encaminhado até 15 de abril de cada ano ao Congresso Nacional (oito meses e meio antes do encerramento do exercício), devendo por este ser aprovado até 17 de julho, sob pena de não se interromper o primeiro período da sessão legislativa.

(59)

(60)

(61)

Lei Orçamentária Anual (LOA).

É na Lei Orçamentária Anual (LOA) que o governo apresenta as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações do Governo Federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo Governo Federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias dos Estados e Municípios. No Congresso, deputados e senadores discutem, na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias por meio das emendas e votam o projeto. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei.

(62)

Lei Orçamentária Anual (LOA).

O orçamento público é resultado da participação dos Poderes Executivo e Legislativo. Mais recentemente, com a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, a população também pode participar diretamente do processo de elaboração do orçamento. Neste caso são realizadas audiências

públicas, nas quais é possível a participação de qualquer cidadão que esteja interessado em propor melhorias para sua comunidade, tais como a construção de escolas, a ampliação de postos de saúde, a recuperação de vias públicas, etc.

O PLOA nada mais é que uma proposta do Governador, que contém a previsão das receitas e a fixação das despesas para o exercício

financeiro seguinte. No caso do Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, compreende o período de 1º de janeiro a 31 de dezembro.

(63)

A Lei orçamentária possui as seguintes características:

• Formalidade – formalmente o orçamento é uma lei autorizativa, pois não obriga o Poder Público a realizar a despesa, apenas estabelece um teto máximo para sua realização.

Mas atenção, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei formal.

• Trata-se de lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada a um exercício financeiro, ou seja, um ano, pois no Brasil, O EXERCÍCIO FINANCEIRO COINCIDE COM O ANO CIVIL.

• É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias.

• Tem tramitação diferenciada – possui processo legislativo diferenciado das leis comuns, tendo em vista tratar-se de matéria específica (receitas e despesas), e de cuja aprovação depende o funcionamento da máquina pública. Trata-se de uma lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo que deverá ser enviada ao Poder Legislativo para apreciação, votação e aprovação. Em seguida, deverá retornar ao Presidente da República para sanção.

(64)

Lei Orçamentária Anual (LOA).

A LOA estima as receitas e fixa as despesas de toda a

administração pública federal para o ano subsequente. A

Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma lei

ordinária com validade para cada exercício fiscal. De

acordo com o § 5.º do art. 165 da Constituição, essa lei

deve conter três orçamentos:

1) o orçamento fiscal,

2) o orçamento da seguridade social

(65)

Lei Orçamentária Anual (LOA).

Os dois primeiros envolvem toda a programação de gastos dos Poderes da União, seus fundos, autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a administração pública, direta e indireta.

• O orçamento fiscal lista todos os gastos da União, como os destinados

à manutenção da máquina pública, educação, defesa, estradas, portos, folha de pessoal ativo, juros da dívida etc., bem como todas as receitas que são esperadas para serem arrecadadas.

• O orçamento da seguridade social abrange os desembolsos com saúde e benefícios previdenciários e assistência social.

• O orçamento de investimentos das empresas estatais contém a previsão de investimentos das entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

(66)

Lei Orçamentária Anual (LOA) - tramitação

Na Câmara Legislativa o PLOA é discutido pelos

Deputados Distritais, que apresentam propostas de

emendas ao projeto original com a finalidade de atender

às comunidades que representam. Após a discussão na

Câmara Legislativa, o PLOA é então devolvido ao Poder

Executivo,

que

pode

propor vetos às

emendas

parlamentares. Finalmente, após a sanção e a publicação

pelo Governador, o PLOA torna-se a LOA com vigência

para o exercício para o qual foi elaborado.

(67)

Lei Orçamentária Anual (LOA) – tramitação

Veto: ocorre quando o Poder Executivo não concorda com alguma

proposta do Poder Legislativo.

E se o Poder Legislativo não concordar com algum veto do Poder Executivo? Neste caso o Poder Legislativo pode rejeitar o veto do Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo a sanção e a publicação da LOA.

Rejeição de veto: ocorre quando o Poder Legislativo não concorda com

algum veto apresentado pelo Poder Executivo. Neste caso o Poder

Legislativo publica e sanciona a lei mantendo o texto original aprovado na Câmara Legislativa.

a

O PLOA deve ser enviado à Câmara Legislativa até o dia 15 de setembro, e devolvido ao Poder Executivo, para a proposição de vetos, até o dia 22 de dezembro.

(68)

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do processo de planejamento e orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos programas e ações de governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e programas a serem executados por meio de projetos, atividades e operações especiais.

À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO.

(69)

(70)

(71)

Execução Orçamentária

DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA :

DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA = FIXAÇÃO DE GASTOS = AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE DETERMINADAS DESPESAS

- São valores monetários autorizados, consignados na Lei

Orçamentária Anual (LOA) para atender a uma determinada programação orçamentária.

- Toda e qualquer verba prevista como despesa em orçamentos públicos e destinada a fins específicos. Qualquer tipo de

pagamento que não tenha dotação específica só pode ser realizado se for criada uma verba nova ou dotação nova para suprir a despesa.

(72)

(73)

Empenho

Empenho:

É o primeiro estágio da despesa e pode ser

conceituado de acordo com o que estabelece

o art. 58 da Lei nº. 4.320/64:

“O empenho da despesa é o ato emanado de

autoridade competente que cria para o Estado

obrigação de pagamento pendente ou não de

implemento de condição” (art. 58, da Lei nº

(74)

• O empenho é obrigatório e fundamental, não sendo

permitida a realização de despesa sem prévio empenho. O empenho é a garantia de que existe uma autorização no

orçamento para aquele gasto, ou seja, de que existe dotação orçamentária para a despesa que se quer realizar.

• Em outras palavras, empenhar é reservar créditos

orçamentários no valor da despesa que se quer executar • Quando o administrador faz o empenho de uma dotação

orçamentária, ele está dizendo ao orçamento que aquela

dotação está reservada para uma determinada empresa que, caso execute o contrato a contento da Administração,

(75)

Empenho

• Por isso o empenho também é visto como uma garantia para o fornecedor ou prestador de serviço contratado pela Administração Pública de que receberá o pagamento se cumprir o contrato. A empresa contratada recebe da Administração um documento chamado Nota de Empenho, que contém o número do empenho, o nome do contratado, o objeto e o valor do contrato.

• A emissão de um empenho abate o seu valor da dotação orçamentária total do respectivo programa de trabalho a que pertence a despesa, tornando a quantia empenhada indisponível para novo empenho. Ou seja, o valor fica lá no orçamento reservado para aquele contratado.

• “É vedada a realização de despesa sem prévio empenho” (art. 60, da Lei nº 4.320/64).

(76)

Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, são classificados

em:

• empenho ordinário: utilizado para despesas com valor previamente conhecido e cujo pagamento deve ocorrer de uma só vez. Exemplo: uma compra simples – um móvel para a Assembléia Legislativa. É a modalidade mais comum.

• empenho global: destinado a atender às despesas com valor também previamente conhecido, tais como as contratuais, mas de pagamento

parcelado (§ 3º do art. 60 da Lei nº. 4.320/64). Exemplos: aluguéis, prestação de serviços por terceiros, salários, proventos e pensões, inclusive as obrigações patronais decorrentes, etc.

• empenho estimativa: para acolher despesas cujo valor não se possa

determinar previamente. Exemplo: água, luz, telefone, gratificações, diárias, reprodução de documentos, etc. mbléia Legislativa. É a modalidade mais comum.

(77)

Empenho - Anulação

Mas e se o contratado não cumprir o contrato? Perde-se essa dotação orçamentária?

Não, nesse caso podemos anular aquele empenho e o seu valor volta a se tornar disponível para outro novo empenho. A anulação de um empenho pode ocorrer:

 no decorrer do ano:

 Parcialmente, quando seu valor exceder o montante da despesa realizada;

 Totalmente:

 quando o serviço contratado não tiver sido prestado;

 quando o material encomendado não tiver sido entregue; ou  quando o empenho tiver sido emitido incorretamente.

 no final do ano: quando o empenho se referir a despesas não realizadas,

salvo aquelas que se enquadrarem nas condições previstas para inscrição em Restos a Pagar .

(78)

Esse é o segundo estágio da despesa. De acordo com o art. 63 da Lei nº. 4.320/64:

“Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. § 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho;

(79)

LIQUIDAÇÃO

 É nessa etapa que o gestor atua, verificando

cuidadosamente se o contrato foi cumprido integralmente,

fazendo constar do processo de compra toda e qualquer

ocorrência que julgue importante ou que eventualmente

possa resultar em glosas.

 O estágio da liquidação da despesa envolve, portanto, todos

os atos de verificação e conferência, desde o recebimento

(provisório ou definitivo) do material ou o atesto da

prestação do serviço, observando se tudo está de acordo

com as especificações do contrato. É tarefa básica do gestor

de contratos.

(80)

• Por último, o pagamento é a etapa final da despesa.

Este estágio consiste no pagamento das faturas do

contratado. No caso do Governo Federal, todos os

pagamentos são realizados por meio de ordem

bancária, geralmente pelo Banco do Brasil.

(81)

Créditos Adicionais, Restos a Pagar e Despesas de Exercícios Anteriores

• Créditos adicionais :

• “Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de

despesa não computadas ou Insuficientemente

dotadas na Lei de Orçamento.

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e

imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.”

(82)

• A regra é que todos esses créditos devem, da

mesma forma que o orçamento, ser aprovados

pelo Poder Legislativo correspondente

(Congresso Nacional, Assembléia Legislativa ou

Câmara Municipal, conforme o caso), na forma

de um projeto de lei.

(83)

Restos a Pagar

“Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas

empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro

distinguindo-se as processadas das não processadas.”

• De uma maneira mais simples, se uma despesa foi

empenhada no final do ano, mas não deu tempo para a

empresa contatada entregar o material ou prestar o

serviço ainda naquele ano, deve-se inscrever esse

empenho em “Restos a Pagar” para o próximo ano, de

forma que não se misturem despesas relativas a um ano

com as do ano seguinte.

• Se uma despesa foi empenhada em um exercício e

somente foi paga no seguinte, ela deve ser contabilizada

como pertencente ao exercício em que foi empenhada

.

(84)

• Os Restos a Pagar podem ser classificados em:

a) São Restos a Pagar processados as despesas em que a empresa

contratada já tenha cumprido sua obrigação (já tenha entregue o material, prestado o serviço ou executado a obra) até o final do ano, porém não houve tempo de pagá-la até 31 de dezembro. Ou seja, a despesa já foi liquidada, mas ainda não foi paga.

b) São Restos a Pagar não-processados as despesas empenhadas

que dependem, ainda, da prestação do serviço ou fornecimento do material. Ou seja, até o final do ano ainda não foram liquidadas.

A inscrição de empenhos em Restos a Pagar terá validade até 31 de dezembro do ano subsequente. Após essa data, os saldos remanescentes serão automaticamente cancelados.

(85)

Despesas de Exercícios Anteriores

Não se deve confundir Restos a Pagar com

Despesas de Exercícios Anteriores

• Despesas de Exercícios Anteriores são as

dívidas resultantes de compromissos gerados

em exercícios financeiros anteriores àqueles

em que devem ocorrer os pagamentos, e que

não estejam inscritos em Restos a Pagar, no

caso

de

se

referirem

ao

exercício

imediatamente anterior.

(86)

• Por exemplo, o pagamento de um valor

atrasado devido a um servidor público,

referente ao exercício financeiro de 2012, que

somente agora, em 2019, foi reconhecido pela

Administração. Este valor não estava inscrito

em Restos a Pagar nem tampouco se refere a

2019. Nesse caso, vai ser pago sob o título de

“Despesas de Exercícios Anteriores”.

(87)

Referências

• SANTOS, Alvacir Correa dos. Princípio da Eficiência da Administração

Pública. São Paulo: Ltr, 2003

• FARAH, Marta Ferreira Santos. Administração pública e políticas públicas. rap — Rio de Janeiro 45(3):813-36, Maio/jun. 2011. Disponível em: <