5- Diretrizes Urbanísticas para Prevenção e Redução de Desastres
Equipe técnica
José Camapum de Carvalho Maria de Lourdes Zuquim Ricardo de Sousa Moret
Coordenação do capítulo Ricardo de Sousa Moret
Sumário do capítulo
Introdução
5.1 Intervenções urbanas e desastres 5.2 Legislação
5.2.1 Princípios de Direito Ambiental 5.2.2 Responsabilidade
5.2.3 Princípios da Política Urbana
5.2.4 Exigências legais aplicadas ao parcelamento do solo
5.3 Estratégias para redução dos riscos Urbanização com edificação Infraestrutura
Tipologia e dimensões dos lotes e edificações Orientações para estudos complementares
5.4 Diretrizes para o projeto urbanístico para prevenção de desastres 5.4.1. Viário e estacionamento
5.4.2 Manejo de águas pluviais
5.4.3 Manejo de solos e terraplenagem 5.4.4 Resíduos
5.5 Destinação de áreas frágeis do ponto de vista do risco de desastres. 5.5.1 Domínio e livre acesso público
5.5.2 Domínio público e acesso controlado
5.5.3 Domínio público e gestão privada, com supervisão pública 5.5.4 Domínio privado com supervisão pública
5.5.5 Incorporação à área de lotes- transferência de potencial construtivo 5.5.6 Prevenção das irregularidades através do uso e ocupação
Introdução
A cartografia geotécnica se insere no âmbito dos estudos do meio físico que podem orientar a ocupação urbana e assim prevenir os desastres e reduzir seus impactos. Esses estudos devem se constituir em instrumentos para que se consiga orientar o uso e ocupação do território de forma equilibrada com as características de suporte do meio, ou seja, de forma a minimizar as probabilidades de ocorrência de desastres e também para que se consiga orientar ações de redução das consequências dos desastres, quando venham a ocorrer.
Ao se elaborar os estudos do meio físico, tendo em vista a redução de desastres, tem-se como perspectiva:
• Melhorar o controle público sobre o uso e ocupação do território;
• Melhorar a ação pública sobre as áreas já ocupadas, de forma a reduzir as consequências dos desastres;
• Disponibilizar informação para orientar as ações, do poder público e dos agentes que atuam no uso e ocupação do território.
O objetivo deste capítulo é apresentar um conjunto de reflexões relativas ao parcelamento, uso e ocupação do solo voltado para a prevenção de riscos de desastres. No item 5.1 serão analisados os impactos do processo de urbanização e seus reflexos na ampliação ou redução desses riscos.
Os estudos do meio físico devem fornecer elementos para a definição de onde e como parcelar, onde e como edificar e sobre os usos possíveis e aceitáveis do solo urbano e da edificação, na perspectiva de prevenção de riscos, dirigidos tanto para o poder público, como para o cidadão que vai promover essas ações. Devem ainda orientar a ação de polícia, do dia a dia, a ser exercida pelo poder público. Quando se trata de definir as glebas que não devem ser parceladas ou aquelas cujo parcelamento deve ser condicionado a exigências especiais, as cartas geotécnicas podem ajudar bastante. Vale lembrar que nem sempre as ações do poder público conseguem ter caráter discricionário. É possível impedir o parcelamento do solo para fins urbanos de uma gleba situada fora dos perímetros urbanos. No entanto, pode ser questionada a decisão de impedir o parcelamento de uma gleba, mesmo quando a mesma apresenta vários trechos com vulnerabilidades e problemas geotécnicos, se a limitação não estiver explícita na legislação. O Poder Público consegue, com relativa facilidade e eficiência, definir regras e limitações para ocupação de uma gleba, mas pode ser questionada a decisão de não permitir a urbanização, se a mesma estiver inserida em um perímetro que permite o parcelamento do solo. Nesse sentido vem a importância dos estudos do meio físico e sua incorporação na legislação. No item 5.2 é apresentada uma análise dos princípios conceituais da legislação urbanística e ambiental e uma
síntese das principais diretrizes urbanísticas contidas na regulamentação federal que aborda esta questão.
Mesmo em uma gleba passível de urbanização, encontram-se setores problemáticos e de risco. Para esses setores pode ser mais sensato definir regras de urbanização que permitam contornar os problemas identificados, que simplesmente orientar que os mesmos fiquem sem destinação clara e viável. No item 5.3 são apontadas algumas estratégias que podem ser adotadas nesta direção, entre as quais destacam-se:
- regulamentação do tamanho do lote e da tipologia da edificação, de forma a evitar ou impedir os movimentos de terra que podem desencadear situações de risco. Como exemplo, a orientação de que, em um determinado setor da gleba, somente são autorizadas as edificações sobre pilotis, sem terraplenagem extensiva, ou ainda, a regulamentação que em um determinado setor da gleba não é permitida a implantação de vias destinadas a circulação de automóveis, que são indutoras de grandes movimentos de terra e de situações de risco;
- implantação completa de infra-estrutura, com ênfase para a pavimentação, manejo de águas pluviais, sistema de esgotos, sistema de água e arborização, de forma que as obras de urbanização venham na direção da redução de riscos e não do seu agravamento;
- indicação de que a urbanização e/ou a edificação em um determinado setor de gleba deve ser precedido de estudos técnicos que detalhem os cuidados necessários para o projeto e para a implantação das obras, de forma a prever e contornar os eventuais riscos potenciais prováveis de ali acontecerem, em consequência inclusive do próprio processo de implantação da urbanização..
- identificação de setores de glebas nos quais a urbanização deve vir necessariamente acompanhada da implantação de edificações, evitando-se assim os riscos decorrentes de obras de movimentação de terra feitas de forma gradativa e desarticulada, como é usual nos casos em que se vende a terra nua, sem edificação.
É evidente que o tipo de orientação anteriormente apontada não se aplica, de forma geral, a todos os setores de vulnerabilidade ou de grande interesse ambiental. Tome-se como exemplo, as áreas de fundo de vale e de preservação permanente, as áreas de vegetação relevante, ou setores em que se constatam riscos de movimento de massa originados no local ou em setores que podem ser atingidos por material proveniente de movimento de massa que se originou em áreas adjacentes. Nesses locais é necessário evitar a implantação de edificações, obras viárias e demais intervenções urbanísticas que possam colocar em risco quem se utiliza da área ou que possam trazer impactos ambientais indesejáveis. Quando se analisa a questão na ótica dos métodos de mapeamento geotécnico, fica clara a necessidade de que a Carta
Geotécnica de Aptidão à Urbanização Aplicada ao Parcelamento do Solo seja apresentada em escala igual ou maior que 1: 10.000, face à necessidade de um nível de detalhe que permita a indicação de um setor de gleba, de tamanho relativamente restrito, que deverá ser preservado, ou melhor, que deverá ter uma destinação de uso e ocupação compatível com sua situação de vulnerabilidade.
A legislação urbanística pode desempenhar um papel estruturador no uso e ocupação do solo, porém, várias orientações para prevenir riscos não são passíveis de inclusão na lei, pois têm o caráter de recomendação de projeto e outras compõem simples ações não estruturais relacionadas à educação formadora de uma cultura socioambiental. Outras ainda são passíveis de regulamentação legal, porém não federal ou estadual; há casos em que a orientação depende da situação específica do município e deve ser prevista nas diretrizes locais. Essas recomendações voltadas para o projetista das obras de urbanização e para a formulação de diretrizes legais municipais são apresentadas no item 5.4.
Conforme anteriormente destacado, para prevenir riscos é necessária a proposição de possibilidades de utilização também dos setores que apresentam limitações e restrições à ocupação urbana. A mera indicação de “área de preservação”, ou de “área verde”, não assegura que a mesma será efetivamente protegida e que terá uso compatível com as limitações existentes. Serão necessários investimentos, tanto na fase de implantação do empreendimento, como posteriormente na sua manutenção. E têm-se ai algumas questões polêmicas e estruturadoras, que serão abordadas posteriormente ainda neste relatório. Em quais casos essas áreas devem ser de propriedade pública e quando convém que sejam de propriedade privada? Quando pode e quando convém assegurar livre acesso público a essas áreas? Quais os problemas da incorporação dessas áreas a lotes existentes ou a serem criados? Se forem incorporadas a lotes, o potencial construtivo pode incorporar essas áreas que têm limitação à ocupação? Como evitar que sejam ocupadas de forma indevida no futuro? As respostas não são simples nem diretas, dependem de diversos condicionantes locais, inclusive das condições específicas do meio físico, das condições de investimento do poder público local e das condições de organização e fiscalização da população moradora no entorno. Porém, já se pode adiantar a necessidade de uma postura pró-ativa, com clara definição dos usos previstos e das competências de implantação e manutenção das obras eventualmente necessárias. A indefinição, nesses casos, é terreno fértil para a criação de novas áreas de risco. As glebas e setores de glebas que não são adequados para a produção de lotes não podem ser tratados como sobras do processo de urbanização. É necessário que tenham uso definido e viável, ou seja, o processo de urbanização deve gerar recursos que possibilitem investimentos para a implantação e manutenção do uso destinado para essas áreas. Por outro lado, é fundamental que fique absolutamente claro quem fará esses investimentos e quando o
fará. Orientações para a destinação dessas áreas problemáticas serão apresentadas e debatidas no item 5.5.
5.1 Intervenções urbanas e desastres
O conjunto de obras e de intervenções realizadas por ocasião da urbanização constitui uma interferência significativa nas condições originais do meio físico. Dependendo da forma como forem conduzidas essas obras, a urbanização pode ser um fator desencadeador de acidentes. Por outro lado, as obras de urbanização, quando bem encaminhadas, podem integrar uma estratégia de prevenção de desastres.
Há que se considerar, de início, que a urbanização promove mudanças de porte nas condições naturais. Dentre essas mudanças, vale destacar:
a remoção e substituição da vegetação originalmente existente na área; movimentação de terra e alteração da topografia e forma inicial do
relevo, através de cortes e aterros;
aumento das vazões de águas pluviais ou, na melhor das hipóteses, concentração da vazão em alguns poucos locais, nos casos em que se implantam medidas de retenção e detenção das águas pluviais;
introdução de sobrecargas no terreno, associadas à construção de edificações e à execução de aterros;
alteração do nível da água subterrânea em decorrência da exploração de aquíferos, mas também em função de obras de rebaixamento do lençol e das medidas de impermeabilização;
alteração no fluxo de sub-superfície e do próprio nível d’água por meio da implantação de subsolos que interceptam o fluxo natural do lençol freático;
alterações climáticas locais (temperatura, condições de vento, umidade do ar e qualidade das águas da chuva), incluindo as ilhas de calor;
Figura 5.1 Obras de loteamento em Santo André-SP. A remoção da vegetação e a execução de cortes e aterros, em especial quando conduzidos sem os necessários cuidados técnicos, podem ampliar os riscos de escorregamentos, erosões, assoreamento e enchentes. (Foto: Ricardo Moret)
Na ótica de uma intervenção regeneradora, a urbanização pode produzir alterações positivas, desde que se tenha em mente a concepção de projetos de baixo impacto nas condições naturais. É necessário prever os impactos associados à intervenção em uma determinada área e é necessária uma postura, na concepção do projeto, que contemple a minimização e mitigação desses impactos e também a adoção de medidas compensatórias para os impactos que não se consegue contornar.
O parcelamento do solo é uma atividade de interesse público, desde que bem conduzida. É lucrativa a transformação de uma propriedade, cuja área na matrícula do cartório de registro de imóveis é estabelecida em alqueires ou hectares, em centenas de matrículas com preços estabelecidos por metro quadrado. Parte desse lucro é decorrente da valorização associada à proximidade de obras e equipamentos públicos, que foram produzidos com recursos da coletividade. Desta forma, é justo que se exija um padrão de urbanização que resguarde os interesses da coletividade, ou seja, uma intervenção regeneradora.
Não deve ser aceito que o parcelamento do solo separe os melhores setores da gleba para comercialização e que os terrenos problemáticos sejam deixados sem uso ou que sejam transferidos para o poder público. Conforme se verá adiante, a legislação federal de parcelamento do solo prevê o fornecimento de diretrizes à urbanização que permitem evitar esse problema, possibilitando inclusive a escolha dos terrenos públicos originados do processo de loteamento, desmembramento e outras modalidades de urbanização. É possível estabelecer as condições e exigências de obras prévias à transferência para o poder público de uma área de baixo interesse comercial e alto interesse ambiental, potencialmente problemática em termos de risco geotécnico e que pode se transformar em área de risco se deixada sem intervenção e for ocupada pela população sem alternativas de moradia ou por meros fins especulativos.
É possível prever na legislação municipal a exigência de reserva de áreas ou a doação de terrenos para habitação de interesse social nos novos parcelamentos do solo. Interessa a todos evitar que novas áreas problemáticas sejam ocupadas pela população que não encontra alternativas no mercado a não ser ocupar irregularmente essas áreas.
Na linha de uma intervenção regeneradora, a urbanização pode ser integrada a uma iniciativa de recuperação da vegetação nas áreas de elevada declividade e nas áreas de fundo de vale, que são críticas para os desastres associados aos movimentos de massa. Pode prover um manejo das águas, que permita evitar a infiltração nas áreas críticas para os escorregamentos e subsidências e que, por outro lado, promova a retenção e infiltração das águas em áreas não problemáticas, para assegurar a provisão dos aquíferos e evitar os riscos de inundação. Podem ser implantadas obras de infra-estrutura e de edificação, que evitem as chances de ocorrência de erosão, inundação e movimento de terra.
Nos próximos itens desse capítulo serão detalhadas algumas diretrizes para as obras de urbanização, que possam reduzir seus impactos no ambiente natural e que possam reduzir os riscos de desastres que venham a ocorrer na área urbanizada. Busca-se ainda sinalizar cuidados para que a população que vai se instalar na nova área possa se colocar a salvo de problemas que possam eventualmente acontecer fora da área de estudo.
5.2 Legislação
5.2.1 Princípios de Direito Ambiental
A legislação ambiental tem sido construída dentre outros com foco no respeito aos direitos e garantias fundamentais estabelecidos na Constituição Federal e levando
em conta princípios de Direito Ambiental. Como direitos e garantias fundamentais ligados aos problemas socioambientais cabe destaque a inviolabilidade do direito à vida e à segurança, estabelecidos no caput do artigo 5º da Constituição Federal, ou seja, aquele que coloca em risco a vida ou mesmo a segurança de outrem viola a Constituição e é passível de responsabilização, se situe ele na Administração Pública ou na iniciativa privada. Cabe ainda lembrar, quanto à ocupação e uso do solo, que o inciso XXIII do artigo 5º da Constituição Federal estabelece como direito e garantia fundamental que “a propriedade atenderá a sua função social”, ou seja, o seu uso não pode colocar em risco a vida do proprietário ou de outrem.
Dentre os princípios de Direito Ambiental se destacam no que tange à ocupação e o uso do solo: o princípio da prevenção, o princípio da precaução, o princípio do poluidor-pagador e usuário-pagador e o princípio da reparação. A adoção desses princípios permite geralmente retirar a população de situações de perigo proporcionadas por eventos climáticos.
Os princípios de Direito Ambiental são aplicados segundo o risco. O risco do dano deve ser visto em três níveis, o dano sobre o qual não se tem dúvida, e deve ser evitado; o risco onde o dano é provável e deve ser estudado antes de colocada em prática a atividade, concretizando-se o potencial de risco a ação deve ser evitada; e finalmente, o dano incerto, em que uma vez vislumbrado o seu potencial de ocorrência, deve ser criteriosamente analisado antes de qualquer iniciativa. Apesar de muitos riscos não poderem ser excluídos por completo, eles sempre podem ser minimizados por ações que levem em conta os princípios de Direito Ambiental.
O princípio da prevenção talvez seja o mais utilizável quando do planejamento e ocupação e uso do solo, pois ele se aplica quando se conhece o dano e ele deve ser evitado. Por exemplo, é sabido que o aumento da taxa de impermeabilização do solo contrariando inclusive os coeficientes de ocupação estabelecidos nos planos diretores das cidades provoca a redução da infiltração global, e por consequência, aumenta o escoamento superficial gerando problemas como erosões e inundações. Neste caso específico e em muitos outros a cartografia geotécnica pode assumir papel de grande relevância recomendando medidas de caráter preventivo como a não ocupação de determinada área ou a sua ocupação com restrições de uso.
O princípio da precaução corresponde por sua vez, à situação em que se tem conhecimento de que o risco existe, mas o mesmo não é perfeitamente conhecido, devendo-se por precaução evitar a prática passível de provocar o dano, sem que se tomem os devidos cuidados para mitigá-lo atingindo limites de tolerância socioambientalmente aceitáveis. Por exemplo, o corte do pé de uma encosta para a implantação de uma edificação pela iniciativa privada ou pela administração pública ou para a implantação de uma via, deve por precaução levar a estudos geotécnicos e de engenharia preliminares, pois existe um risco mais ele ainda não se encontra
dimensionado. Neste caso igualmente a cartografia geotécnica constitui-se em ferramenta fundamental ao indicar áreas cuja ocupação requer por precaução estudos e projetos preliminares.
Entre os princípios de destaque do Direito Ambiental está o do usuário-pagador e poluidor-pagador, muito discutido na atualidade. Busca a valoração econômica dos recursos naturais, dos seus usos e dos danos que surgem em função da ação humana, para por eles pagar. Nesse campo deve-se levar em conta o poluidor ou causador do dano socioambiental direto e o indireto, ou seja, é responsável o que pratica e o que leva a praticar o dano e também aquele cuja obrigação é controlar e fiscalizar e se omite (CAMAPUM DE CARVALHO, J. T., 2009).
Finalmente, destaca-se ainda em relevância o princípio da reparação. Ele tem sede no parágrafo 3º do artigo 225 da Constituição Federal, cabendo lembrar que a responsabilidade por dano ambiental é objetiva não dependendo assim de dolo ou culpa e nem da ilicitude do ato, e que este comando constitucional enquadra como infratores as pessoas físicas e jurídicas. Segundo este princípio aquele que gera o dano ambiental tem a obrigação de repará-lo, aqui se enquadrando como causador do dano o poluidor direto e o indireto assim como aquele que revestido do dever de controlar e fiscalizar dele se omite.
Os princípios de Direito Ambiental são, portanto, diretamente aplicáveis à gestão do desenvolvimento urbano. Nesse sentido, acoplada a estes princípios, a cartografia geotécnica constitui-se em elemento essencial de viabilização do desenvolvimento urbano sustentável, pois além de subsidiar a decisão da administração pública, permitirá ao empreendedor público ou privado atuar de modo preventivo e com precaução além de orientar na reparação e recuperação de áreas degradadas de modo a evitar maiores danos socioambientais.
Diante do exposto fica claro que a Administração Pública, se situe ela nos âmbitos Federal, Estadual ou Municipal, deve agir com zelo e respeito aos princípios de Direito Ambiental, pois assim o fazendo não correrá o risco de ser responsabilizada por muitos dos problemas socioambientais deflagrados por fenômenos climáticos.
5.2.2 Responsabilidade
No que diz respeito às questões ambientais, independentemente do dano ambiental ser oriundo da ação ou omissão do Estado ou do particular, a responsabilidade é objetiva, ou seja, independe de dolo ou culpa e mesmo do fato de ser a ação ou omissão lícita ou ilícita.
Não raro se busca classificar problemas como erosões, inundações e rupturas de encostas como fenômenos puramente naturais, mas naturais são apenas as
precipitações, excessivas ou não, que atuam por longo ou curto espaço de tempo. Os problemas citados se tratados respeitando-se os princípios de Direito Ambiental apresentados no item anterior são na grande maioria evitáveis e, portanto, ocorrendo torna aquele que agiu ou se omitiu passível de responsabilização.
Ao discutir a responsabilidade pelo dano gerado faz-se necessário situar o bem protegido, o meio ambiente, no tempo e no espaço, assim como contextualizar a quem é afeta a responsabilidade.
Sobre o bem protegido, depreende-se da parte inicial do artigo 225 da Constituição Federal que o meio ambiente ecologicamente equilibrado a que se refere, constitui o espaço como um todo, ou seja, o ar, a água e o solo, pois são eles de uso comum do povo e necessários à sadia qualidade de vida.
Quanto a quem é afeta a responsabilidade, o § 3º do artigo 225 da Constituição Federal especifica que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.” Sendo assim são passíveis de responsabilização não só empresas privadas e pessoas físicas como também Municípios, Estados e União.
Temporalmente, a responsabilidade civil no campo da proteção e preservação do meio ambiente pode, com fundamento na responsabilidade objetiva, dividir-se em ex ante e ex post, ou seja, respectivamente em responsabilidade pelo dano ou risco de dano futuro e, pelo dano já ocorrido (FERREIRA E SILVA 2007, p. 129). Em essência, a responsabilidade ex ante tem função preventiva, compensatória e distributiva e a ex post reparadora.
A responsabilização civil, decorrente de danos causados ao meio ambiente está prevista na Lei n° 7.347 de 24 de julho de 1985. Já os crimes ambientais estão previstos na Lei nº. 9.605, de 1998.
O crime ambiental é caracterizado no momento em que se fere o objeto de tutela jurídica. Tem-se um objeto imediato ou direto, visando à proteção tanto do meio ambiente considerado globalmente, como de suas dimensões setoriais, quais sejam: a qualidade do solo, o patrimônio florestal, a fauna, o ar atmosférico, a água, o sossego auditivo e a paisagem visual e um objeto mediato ou indireto, consubstanciado no zelo pela saúde, bem-estar e segurança da população, ou seja, na garantia de qualidade de vida, por meio da proteção ambiental.
Dessa forma, aqueles que ferem o objeto de tutela do Direito Ambiental, ficam sujeitos ao disposto no parágrafo 3º do art. 225 da Constituição Federal, que fixa as implicações do desrespeito ao meio ambiente.
Como ênfase à questão da responsabilidade e de sua abrangência a Lei 12.608, de 10 de abril de 2012 traz já no artigo 2º das disposições gerais ser “dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre”. No § 1º do mesmo artigo a Lei define que as medidas previstas “poderão ser adotadas com a colaboração de entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral” o que encontra-se em total consonância com o caput do artigo 225 da Constituição Federal. Segundo este artigo da Constituição “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”.
Destaca-se ainda que segundo o § 2º do artigo 2º da Lei 12.608/2012 “a incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco”, ou seja, mais uma vez a legislação volta-se para a necessidade de se adotar os princípios de Direito Ambiental, objetivando evitar a responsabilização pelos danos e desastres com origem em eventos naturais como as precipitações pluviométricas.
A cartografia geotécnica constitui-se, ao fixar limites, restrições e liberações de áreas urbanas destinadas à ocupação e uso, em ferramenta fundamental para a responsabilização dos diferentes atores, sejam eles públicos ou privados. Mas se ela constitui-se em ferramenta indispensável para a orientação sobre a ocupação e uso do solo urbano e a para adoção de medidas preventivas e de precaução que levem a evitar os desastres de origem natural, ela se torna no que diz respeito a quem a contratou e a quem a executou, por sua vez, também passível de responsabilização por danos socioambientais e isso só realça a importância da seriedade e zelo com que deve ser tratada.
5.2.3 Princípios da Política Urbana
Os princípios da Política Urbana encontram-se marcados na Constituição Federal de 1988 no capitulo da Política Urbana (art. 182 e 183), no capítulo dos Direitos Sociais (art. 6) e no capítulo da Organização Político-Administrativa (artigos 18, 24 e 30). Mas é no Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/01) que se consolida a nova ordem jurídica que assegura o cumprimento das funções sociais da cidade e a participação social na gestão urbana.
O capitulo da Política Urbana inscreve o princípio da função social da cidade e da propriedade urbana (arts. 182 e 183) e estabelece o Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, com abrangência para o território municipal - áreas urbanas e rurais - e obrigatório aos municípios com mais de vinte mil habitantes, integrantes das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, das áreas de especial interesse turístico e inseridos na área de
influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional, conforme art. 40 da Lei nº 10. 257/01 (CARVALHO E ROSSBACH, 2010).
O capitulo da Organização Político-Administrativa dá ao município o status de ente federativo autônomo junto aos Estados, União e Distrito Federal com autonomia e competência para organizar o território (art. 18) e, também, dá a competência municipal para legislar sobre o ordenamento do uso do solo "promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano" (art. 30).
O capitulo dos direitos Sociais inclui o direito à moradia como um direito fundamental (art. 6 incluído pela Emenda Constitucional nº 26/2000). É importante destacar que a nova ordem urbanística está constitucionalmente vinculada ao direito à moradia como direito social (art. 6). O Direito à Moradia como direito social, inscrito no artigo 6, está amparado pelos tratados internacionais no qual o Brasil é signatário, como a Declaração Universal dos Direitos Humanos (art 25); o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (art. 17); Pacto Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais (art. 11); Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (art. 5); Convenção Sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (art. 5); Convenção sobre os Direitos das Crianças (art. 16); Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver de 1976; Agenda 21 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992; e, Agenda Habitat de 1996 e Declaração sobre as Cidades e Outros Povoamentos Humanos no Novo Milênio (2001). Com esses novos dispositivos da Constituição Federal de 1988 a competência para legislar sobre direito urbanístico fica atribuída de forma privativa ou concorrentemente a União, aos Estados e ao Distrito Federal (art. 24). Desta forma a matéria urbanística é aplicada concorrentemente, entre outras, com as normativas da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei Federal 6938/81), da Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei Federal nº 9.433/97), da tutela do patrimônio histórico, artístico, arqueológico e paisagístico (art 216 CF 88), da Legislação Florestal (Lei Federal 4771/65) e as normativas estaduais decorrentes.
5.2.4 Exigências legais aplicadas ao parcelamento do solo
A Lei Federal Lei 6766/79 (Parcelamento do Solo Urbano) juntamente com o capitulo da Política Urbana da Constituição Federal e o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal (CF) compõem as principais leis urbanísticas brasileiras. Estas leis, associadas ao Código Florestal (atualmente em processo de revisão no Congresso Nacional) e acrescidas das legislações estaduais decorrentes da política nacional de meio ambiente e de recursos hídricos e de Legislação Municipal especifica, como a Lei de uso e ocupação do solo, o
código de obras e as legislações complementares do Plano Diretor, compõem o quadro legal da Política Urbana Municipal.
Os aspectos da Legislação urbana e ambiental que devem ser observados para a elaboração da carta geotécnica de aptidão à urbanização aplicada ao Plano Diretor (escala 1:25.000), encontram-se principalmente no capítulo da Política Urbana da Constituição Federal e no Estatuto da Cidade (que estabelecem as diretrizes para os Planos Diretores Participativos), no Código Florestal e nas legislações Estaduais e Municipais decorrentes da Política Nacional de Meio Ambiente, Saneamento e Recursos Hídricos.
Para a carta geotécnica de aptidão à urbanização aplicada ao parcelamento do solo (escala 1:10.000) os aspectos da Legislação urbana e ambiental que devem ser observados estão contidos principalmente na Lei 6766/79 de parcelamento do Solo Urbano, no Código Florestal, e leis correlatas. Estas estabelecem as exigências físicas (diretrizes urbanísticas e de infraestrutura), legais (legislação de uso e ocupação do solo e de parcelamento), ambientais (proteção de áreas de preservação permanente) para o parcelamento do solo urbano e também regularização de loteamentos ou assentamentos precários.
Quando se observa todo o arcabouço urbanístico legal, envolvendo as esferas de governo federal, estadual e municipal, verifica-se infelizmente uma estrutura complexa que apresenta incongruências, como leis que se sobrepõem ou se contrariam parcialmente. Isto realça a importância de consolidação, simplificação e foco das diretrizes legais, nas diversas esferas, visando aperfeiçoar a prática do planejamento territorial.
Apresenta-se a seguir alguns aspectos de interesse da legislação urbana para o processo de elaboração das cartas geotécnicas de aptidão à urbanização, aplicadas ao Plano Diretor e ao licenciamento de novos parcelamentos do solo.
LEI Nº 12.608, DE 10 DE ABRIL DE 2012.
Cria a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC).
Altera as Leis nº 12.340/2010, Lei nº 10.257/2001 e Lei nº 6.766/1979. ARTIGO DESTAQUES
Art. 22 Cria cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos
de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
Os municípios deverão elaborar (i) mapeamento contendo as áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; (ii) carta geotécnica de aptidão à urbanização, estabelecendo diretrizes urbanísticas voltadas para a segurança dos novos parcelamentos do solo e para o aproveitamento de agregados para a construção civil.O município deverá dar providências para redução do risco em áreas ocupadas suscetíveis às ocorrências. A
efetivação da remoção se dará mediante procedimentos de notificação da remoção e de informações sobre as alternativas oferecidas pelo Poder Público para assegurar seu direito à moradia.
Art. 25 O plano diretor passa a ser obrigatório para os municípios incluídos no cadastro nacional
com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
Art. 26 A Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 42-A e
42-B:
42-A:O Plano Diretor dos Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter: I - parâmetros de
parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda; II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco de desastre; IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de desastres; e V -diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares.
42-B: Os municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano deverão elaborar
projeto específico que contenha, no mínimo: I – demarcação do novo perímetro urbano; II
- delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais; III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda; V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido; VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do Poder Público.
A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano ficará condicionada à existência do projeto específico.
Art.27. Nos municípios inseridos no cadastro nacional a aprovação de Projeto de Loteamento e Desmembramento ficará vinculada ao atendimento dos requisitos constantes da carta geotécnica de aptidão à urbanização.
Observações: A Política Nacional para a redução de riscos a desastres passa a vincular a aprovação de novos parcelamentos à carta geotécnica de aptidão à urbanização aplicada ao processo de parcelamento do solo e, também, passa a vincular a carta geotécnica de aptidão à urbanização aplicada ao Plano Diretor às ações do planejamento municipal nos momentos de mudança do perímetro urbano. Um dos pontos delicados da Lei é remeter as providências para redução do risco em áreas ocupadas suscetíveis às ocorrências -remoção -para oferta de alternativas pelo poder público para assegurar o direito à moradia, isto porque é conhecido o fato de que grande parte das ações de redução de risco quando envolvem remoção não têm garantido os direitos sociais, especialmente o direito à moradia. Neste sentido é importante que se introduza na legislação mecanismos para assegurar o direito à moradia das famílias removidas.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL 1988.
Artigos 182 e 183 regulamentados pela Lei 10.257/2001 e MP 2220/2001 ARTIGO DESTAQUES
Art. 30 Legislar sobre assuntos de interesse local. Competência direta para promover o
ordenamento de seu território, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
Art. 6. São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados
Art. 182 e183.
Da Política Urbana O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
Observações: O poder municipal decorre da Constituição Federal, que outorga competência direta para promover o ordenamento de seu território, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. O estabelecimento das normas e procedimentos de parcelamento do solo urbano e de regulação urbanística é de competência municipal por se tratar de assunto de predominante interesse local, desde que a legislação municipal sobre os assuntos de interesse local suplemente a legislação federal e a estadual, no que couber. Cria instrumentos para garantir a função social da propriedade e das cidades e o direito à moradia.
ESTATUTO DA CIDADE LEI Nº 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001. 01
Estabelece as diretrizes gerais da Política Urbana. Regulamenta os arts. 182 e 183 da CF 88 ARTIGO DESTAQUES
Art. 2 A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana mediante diretrizes gerais, que dentre as outras, a de ordenação e controle do uso do solo de forma a evitar: h) a exposição da população a riscos
de desastres naturais
Art. 40. O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana
e deve abranger o território municipal como um todo, tanto a áreas urbanas como as áreas rurais.
Art. 42 Ver LEI Nº 12.608, DE 10 DE ABRIL DE 2012 artigo 26.
Observações: Estabelece diretrizes gerais da política urbana e cria instrumentos urbanísticos, tributários e jurídicos para garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Define garantias do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. Cria instrumentos para garantir a função social da propriedade e das cidades e do direito à moradia.
LEI FEDERAL NO 6.766, DE 19/12/1979 que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. Alterada pelaLei nº 9.785/1999
ARTIGO DESTAQUES
Art.2 O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes.
A infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de
escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação. A infraestrutura básica
dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistirá, no mínimo, de: I - vias de circulação; II - escoamento das águas pluviais;
III - rede para o abastecimento de água potável; e IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar.
Art.3 Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definida pelo Plano Diretor ou
aprovadas por lei municipal.
Não será permitido o parcelamento do solo:I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações,
antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados; III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes; IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.
Art. 4º Dos Requisitos Urbanísticos para Loteamento:Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de
equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem; II - os lotes terão área mínima de 125m² e frente mínima de 5 metros, salvo quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes; III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica.
Art. 5. Dos Requisitos Urbanísticos para Loteamento. O Poder Público competente poderá
complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.
Art. 6º. Do Projeto de Loteamento: antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar à Prefeitura Municipal, que defina as diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, apresentando, para este fim, requerimento e planta do imóvel
contendo, pelo menos: I - as divisas da gleba a ser loteada; II - as curvas de nível à distância adequada, quando exigidas por lei estadual ou municipal; III - a localização dos cursos d’água, bosques e construções existentes; IV - a indicação dos arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização das vias de comunicação, das áreas livres, dos equipamentos urbanos e comunitários existentes no local ou em suas adjacências, com as respectivas distâncias da área a ser loteada; V - o tipo de uso predominante a que o loteamento se destina; VI - as características, dimensões e localização das zonas de uso contíguas.
Art. 7º. Do Projeto de Loteamento: a Prefeitura Municipal, indicará, nas plantas apresentadas junto com o requerimento, de acordo com as diretrizes de planejamento estadual e municipal : I
-as ru-as ou estrad-as existentes ou projetada, que compõem o sistema viário da cidade e do município, relacionadas com o loteamento pretendido e a serem respeitadas; II - o traçado básico do sistema viário principal; III - a localização aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitário e das áreas livres de uso público; IV - as faixas sanitárias do terreno necessárias ao escoamento das águas pluviais e as faixas não edificáveis; V - a zona ou zonas de uso predominante da área, com indicação dos usos compatíveis.
Observações: A Lei 6766/79, e alterações, é a principal peça do processo de parcelamento do solo urbano. Sua promulgação definiu: a competência municipal para o Parcelamento do Solo, suplementada a legislação federal e a estadual; as obrigações quanto a cronograma e prazo de execução das obras; os requisitos urbanísticos e infraestrutura básica; a responsabilidade do loteador e do Poder Público; entre outras. A Lei 6766/79 vem recebendo ajustes pontuais desde sua promulgação, das modificadas recebidas, as principais são: (i) nova distribuição de áreas destinadas a uso público dos loteamentos; (ii) criação das Zonas Habitacionais de Interesse Social (ZHIS) como instrumento de regularização fundiária; e, (iii) criação do parcelamento popular. É importante observar o projeto de Lei n° 3057/00 e PL 20/2007 (Lei de Responsabilidade Territorial) que propõe alteração na Lei de Parcelamento do Solo está em tramitação. Os principais aspectos desta proposta são: (i) reconhecimento da competência do Município para realizar o
licenciamento integrado dos novos parcelamentos (gestão plena) e projetos de regularização fundiária sustentável; (ii) criação da modalidade condomínio urbanístico integrado à edificação; (iii)definição de disposições específicas para a regularização fundiária por lei municipal.
Código Florestal
Atualmente em revisão no Congresso Nacional.
(Vai substituir a LEI Nº 4.771, DE 15 DE SETEMBRO DE 1965, alterada pela LEI nº 7.803, DE 18 DE JULHO DE 1989)
Inclui a definição das áreas de preservação permanente e as limitações para seu uso e ocupação.
LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR DE INTERESSE:
Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009. Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas.
Decreto Lei nº 9.760/46 e alterações. Dispõe sobre Bens Imóveis da União. Especialmente importante para os municípios em zona costeira, considerando a regulamentação dos terrenos de marinha. Importante consultar também a legislação acrescida, especialmente a de Regularização Fundiária de Interesse Social, por se tratar de uma Legislação diretamente relacionada à ordenação da zona costeira, a proteção ambiental e aspectos urbanísticos.
Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997 e alterações. Dispõe sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos e inclui a regulamentação do enquadramento dos corpos de água e da outorga de direitos de uso dos recursos hídricos.
Resolução CONAMA Nº 369, de 28 de março de 2006. Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade
pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão da vegetação em Área de Preservação PermanenteAPP.
5.3 Estratégias para redução dos riscos
5.3.1- Regulamentação do lote, da tipologia da edificação e do sistema viário
A definição do tipo, das dimensões e posicionamento do lote e da edificação, considerando as características do meio físico, constitui um dos mais importantes elementos para redução dos impactos da urbanização e, consequentemente, os riscos de desastres. Parte dessas definições poderá ser estabelecida pela legislação municipal ou poderá ser apresentada no momento do fornecimento de diretrizes para o parcelamento do solo ou no momento de aprovação da edificação. É importante que as cartas geotécnicas forneçam informações e elementos para essa atividade. Porém, nem tudo pode ser explicitado pela legislação e parte dessas definições é atribuição exclusiva do projetista. A municipalidade pode, porém, produzir material técnico contendo recomendações de projeto que, mesmo sem força legal cogente, possam conduzir a intervenções de pequeno impacto e risco.
Os lotes grandes, destinados a edificações residenciais multifamiliares, são mais adequados aos locais de relevo mais entalhado e de maiores declividades. Este tipo de edificação, usualmente com estrutura em concreto armado, tem maior facilidade de se adaptar ao terreno, mesmo com pequeno movimento de terra através, por exemplo,
da construção sobre pilotis (FARAH, 2003). Nesses locais é problemática a implantação de pequenos lotes destinados à edificação unifamiliar, em especial se for comercializada a terra nua, e o processo de movimento de terra e produção das edificações for produzido gradativamente. A terraplanagem executada de forma inadequada para a construção de uma pequena edificação pode colocar em risco um conjunto de edificações situadas no entorno. Vale destacar que a regulamentação municipal pode estabelecer área e dimensões de frente mínimas dos lotes para as áreas mais problemáticas e pode indicar uma parcela máxima do lote que pode ser terraplenado e mesmo indicar as situações e condições em que elas são aceitáveis. Estas orientações devem ser sugeridas pelas Cartas Geotécnicas. A municipalidade pode transformar essas orientações em exigências, ou recomendações para o projetista, uma vez que algumas delas são problemáticas enquanto exigência, sendo mais adequadas enquanto recomendações: um exemplo é a indicação de que a edificação seja executada sobre pilotis.
As áreas mais favoráveis, de menor declividade, devem ser preferencialmente reservadas para os usos que demandam grandes superfícies planas, como no caso dos lotes comerciais e/ou industriais. São também as áreas que devem ser preferencialmente destinadas para os lotes de pequenas dimensões em que poderá ocorrer a venda da terra nua.
5.3.2 Infraestrutura completa
Vale destacar a importância da urbanização com infraestrutura completa, como medida para prevenir os riscos de desastres. A água é o principal agente desencadeante dos processos de movimento de terra e o lançamento inadequado das águas e esgotos, que usualmente ocorre quando a infraestrutura é implantada de forma parcial e gradativa, aumenta significativamente os riscos. Estudo realizado por Evandro Eloy, em 2009, em cerca de 10 projetos de loteamentos com lotes de área média de 209 m2 no município de Ourinhos, no interior do Estado de São Paulo,
mostrou um custo médio total de R$ 5.550,00 por lote para implantação da infra-estrutura completa. Esse valor corresponde a R$ 15,00 por metro quadrado de área bruta ou R$ 26,50 por metro quadrado de lote (aproveitamento médio das glebas de 56%). Nesses custos estão incluídos os gastos com terraplenagem, rede de esgotos, guias e sarjetas, galerias de águas pluviais, rede de água, pavimentação, rede elétrica, iluminação pública, paisagismo e arborização. Cumpre destacar que os gastos com pavimentação, guias e sarjetas e galerias pluviais correspondem a 54,5% do total. (ELOY, 2012 p.65).
Ou seja, com gastos da ordem de R$ 5.500,00 foi possível garantir infraestrutura completa para lotes de 200 m2, no interior do Estado de São Paulo. Do ponto de vista
da redução de riscos de desastres e de impactos no meio ambiente é mais sensato que a municipalidade exija infraestrutura completa, do que aceitar a implantação com infraestrutura incompleta e posteriormente arcar com gastos significativos associados à ausência de infra-estrutura, e enfrentar as situações de risco deflagradas pela falta destas obras. Nos casos em que há alguma possibilidade de que a urbanização venha a introduzir situações de risco, considera-se que essa exigência é importantíssima e justifica-se mesmo que o poder local arque com parte dos gastos das obras de infraestrutura. Esses gastos vão, na verdade, acontecer posteriormente, muitas vezes amplificados, quando a municipalidade aceita a urbanização com infraestrutura incompleta. Considera-se que uma alternativa interessante para a remuneração desses investimentos municipais em infraestrutura é a entrega, pelo empreendedor ao município, de lotes urbanizados, que vão integrar um banco de terras, fundamental para as iniciativas de reassentamento da população moradora de áreas de risco. Cabe lembrar que a omissão do município acarretando em ampliação de riscos socioambientais é passível de responsabilização.
Embora pouco usual, considera-se conveniente a exigência de rede de água potável e de coleta de esgotos colocada nos passeios de pedestres, o que vai reduzir significativamente os gastos futuros de quebra de pavimentos e vai também reduzir os gastos com as ligações prediais, que têm usualmente uma extensão maior que a da rede propriamente dita. Deve, entretanto, ficar clara a responsabilidade da concessionária dos serviços de saneamento, pelo reparo do piso dos passeios nos casos de manutenção. Considera-se também plenamente justificável que o calçamento de passeios seja feito já por ocasião do parcelamento do solo, evitando-se assim os problemas de mobilidade usualmente encontrados em nossas cidades, em que o calçamento é feito de forma descontínua e com materiais heterogêneos e inadequados, sob responsabilidade de cada proprietário de lote, no momento em que vai edificar no lote.
Fig. 5.2 Passeio sem condição de acessibilidade e com impermeabilização total da superfície do solo. É recomendável que o calçamento do passeio seja incluído na lista de obras de infra-estrutura a serem executadas já por ocasião do parcelamento do solo, para evitar este tipo de problema garantindo a acessibilidade e condições mínimas de infiltração das águas pluviais (Foto- Ricardo Moret).
5.3.3 Urbanização com edificação
A exigência de que o parcelamento da gleba seja feito concomitantemente à implantação das edificações e da infraestrutura pode ser considerada uma das mais estratégicas e importantes medidas visando evitar os riscos de desastres nos locais de declividade relativamente alta ou, em geral, nos terrenos de vulnerabilidade baixa ou média. Nesses locais o perigo pode surgir em decorrência do processo de uso e ocupação do solo, que conforme anteriormente descrito, muitas vezes agrava as condições de risco.
O projeto de lei federal de responsabilidade territorial, em discussão no Congresso, inclui entre as diferentes modalidades de parcelamento do solo, o loteamento com edificação, o desmembramento com edificação e o condomínio urbanístico com edificação. São três modalidades em que se exige que o parcelamento do solo e o processo de produção das obras de urbanização sejam acompanhados do projeto e obra de produção da edificação, prevendo-se que essas obras sejam previamente projetadas e executadas de forma articulada e coordenada, evitando-se os riscos da implantação gradativa das edificações.
O município tem autonomia para as questões relativas ao uso e ocupação do solo prevista na Constituição Federal. Pode, assim, regulamentar essas modalidades de parcelamento do solo ainda antes da aprovação da referida lei federal, ou seja, o município pode indicar áreas onde o parcelamento do solo somente é autorizado se as obras de parcelamento forem acompanhadas da implantação das edificações. Desta forma, não se permite a venda da terra nua nas situações em que a construção de cada casa, isoladamente, pode trazer situações de perigo e risco. Essa medida é especialmente importante nos terrenos de elevada declividade natural, em que o movimento de terra para construção de uma edificação isolada no lote, pode colocar em risco os moradores dos terrenos vizinhos.
É necessário que as Cartas Geotécnicas de Aptidão à Urbanização indiquem as áreas onde se recomenda a aplicação dessa exigência. A declividade natural do terreno é um dos fatores que pode levar a essa orientação de que o parcelamento do solo seja acompanhado da produção da edificação e o limite da declividade a partir da qual se justifica essa exigência vai depender das condições locais. Porém, como orientação geral, considera-se que deve ser incluída pelo menos as parcelas de gleba que possuem
mais que 30%, nos casos em que é necessária a criação de regras para aceitar o parcelamento do solo desse tipo de terreno.
Figura 5.3 Conjunto de edificações que cumprem papel na estabilização da encosta. A exigência de que o parcelamento do solo seja acompanhado da execução das edificações pode ser uma estratégia para a prevenção de riscos de desastres geotécnicos devendo, no entanto, levar em conta as novas condições de equilíbrio de umidade no maciço e suas implicações na estabilidade da encosta. (Foto- Ricardo Moret)
É importante destacar, na legislação municipal, a possibilidade de que haja, em um mesmo empreendimento, parcelas da gleba em que ocorre a venda da terra nua e outros, em que somente pode ser comercializado o terreno juntamente com a edificação. Esses setores da gleba onde é necessário que a urbanização seja acompanhada pela edificação podem ser indicados no momento do fornecimento das diretrizes ao projeto de parcelamento do solo, com base nas informações oriundas das Cartas Geotécnicas de Aptidão à Urbanização.
5.3.4 Estudos complementares em situações potencialmente problemáticas
Uma das estratégias e possibilidades de prevenção de riscos associados à urbanização é a indicação de locais onde as obras devem ser precedidas de estudos geotécnicos especiais, detalhados, de forma a prever e contornar riscos existentes, que não podem ser detectados na escala de estudos das cartas geotécnicas de aptidão à urbanização.
Esses locais que deverão ser objeto de estudos complementares poderão ser apontados nas Cartas de Aptidão à Urbanização aplicadas ao Plano Diretor (escala 1:25.000) ou ao Parcelamento do Solo (escala 1: 10.000).
Em especial, as áreas sujeitas a inundações e enchentes, são de muito difícil identificação apenas com estudos geotécnicos. O regime hidráulico de escoamento de um curso d’água urbano pode ser muito alterado por uma obra ou intervenção realizada a montante ou a jusante da área que está sendo estudada e isto pode alterar as cotas e os locais que serão atingidos pelas águas e pode alterar o perigo de que as inundações aconteçam. Em áreas com esse tipo de risco tornam-se fundamentais análises mais aprofundadas sobre o coeficiente de aproveitamento ideal e sobre os tipos de pavimento mais apropriados, pois o excesso de impermeabilização constitui-se em agravante do risco.
Os estudos geotécnicos podem fornecer elementos importantes quanto às unidades de terreno, que dão pistas quanto aos riscos de ocorrências de cheias naturais. Porém as inundações podem ser determinadas pelas obras e intervenções feitas no decorrer da urbanização e isto demanda estudos complementares para que possam ser determinadas, com maior precisão, as cotas e os locais que podem ser atingidos pelas águas. As Cartas Geotécnicas podem identificar os locais potencialmente mais vulneráveis e aqueles onde são necessários estudos para detalhar a extensão da área que pode ser atingida pelas inundações. Porém, é fundamental que os estudos geotécnicos já delimitem com precisão e clareza, os locais de risco associados à corrida de detritos e outros processos de movimentação de massas que podem atingir os fundos de vale, de forma que não se permita a existência de edificações de permanência prolongada nesses locais.
Também podem ser indicados nas Cartas Geotécnicas, para estudos complementares, os locais onde são previstas dificuldades associadas às fundações das edificações e obras de infraestrutura como, por exemplo, os locais de ocorrência de solos moles. Ou ainda, os locais onde as obras de terraplenagem devem ser precedidas de estudos especiais, visando à prevenção da erosão, ou a prevenção de algum problema como aqueles associados à presença de solos expansivos ou colapsíveis.
Em áreas com previsão da adoção de técnicas de infiltração concentrada, a carta geotécnica deve ser elaborada considerando-se os riscos oriundos do processo de infiltração como risco de surgimento de erosão interna (piping).
5.4 Diretrizes para o projeto urbanístico para prevenção de desastres
São aqui apresentadas algumas diretrizes para a concepção e elaboração do projeto urbanístico que visam reduzir os efeitos deletérios que o processo de uso eocupação do solo pode assumir, com relação à ampliação dos perigos de desastres. Algumas dessas diretrizes são passíveis de serem incorporadas enquanto recomendações, para algumas unidades das cartas geotécnicas. Outras podem ser incluídas como exigência, na legislação municipal que regulamenta o parcelamento do solo, ou ainda, serem indicadas como diretrizes no momento em que o município se posiciona frente a uma solicitação de parcelamento do solo. Uma parte significativa dessas orientações, porém, não é possível de ser exigida na legislação, embora possa ser apresentada com o caráter de recomendações para o projeto urbanístico.
5.4.1 Sistema viário e estacionamento
O sistema viário e os estacionamentos são usualmente áreas aplainadas, objeto de grandes obras de terraplenagem e, por este motivo, setores nevrálgicos em termos de potenciais riscos de acidentes geotécnicos associados às obras de urbanização, em especial nos terrenos com elevada declividade. A exigência de amplos sistemas viários e grande quantidade de vagas de estacionamento nestes terrenos é assim uma exigência que potencializa riscos associados às obras de terraplenagem. A dificuldade de assegurar boas condições viárias e de estacionamento nos terrenos de elevada declividade natural deve corresponder a uma limitação nos padrões de densidade construtiva ou populacional nestes locais ou ainda apontar para a necessidade de maior ênfase ao transporte de massa em detrimento do individual de modo a limitar a necessidade de vias e estacionamentos.
Muitas vezes há, na regulamentação municipal, exigências restritivas quanto à declividade máxima das ruas. Em vários municípios são estabelecidos valores máximos da ordem de 10%, valores esses que têm como embasamento técnico as dificuldades de mobilidade e acessibilidade quando se utilizam valores superiores. Vale lembrar, porém, que este tipo de exigência, induz a uma disposição viária ao longo das curvas de nível, ou seja, com grandes cortes e aterros nas laterais das vias, o que constitui uma dificuldade geotécnica razoável e pode ser indutor de riscos.
As exigências relativas ao sistema viário e estacionamentos, nos casos em que é indispensável a urbanização de terrenos com declividade natural relativamente elevada, devem ser pensadas de forma muito cuidadosa e deve-se avaliar a conveniência de:
- aceitar passeios de pedestres de um só lado da via;
- estimular a implantação de vias com pistas de rolamento mais estreitas, de mão única de circulação;
- aceitar a implantação de passeios de pedestres desvinculados da pista de rolamento, em cota diferenciada desta pista;
- aceitar o acesso a lotes feito por vias exclusivamente destinadas a pedestres, reservando-se áreas de estacionamento coletivas, desvinculadas dos lotes;
- estudar alternativas de transporte por cabo aéreo limitando assim as vias terrestres.
Figura 5.4 Via de pequena dimensão e drenagem central. A revisão das exigências de dimensões das vias e recuos frontais da edificação pode ser uma estratégia importante para a redução dos cortes e aterros e também do risco de desastres, na urbanização de áreas de elevada declividade natural. (Foto: Ricardo Moret)
5.4.2 Manejo de águas pluviais
As águas pluviais são o principal agente desencadeador dos movimentos de terra e das inundações e seu manejo adequado é evidentemente estratégico. Durante muitas décadas a engenharia hidráulica se pautou pela preocupação central de drenagem, ou seja, de captar, canalizar e afastar o mais rapidamente possível as águas pluviais do convívio urbano. Os crescentes problemas de inundação enfrentados pelas grandes cidades obrigaram a uma revisão desta postura, que agora é pautada pelos conceitos de controle na fonte, ou seja, de retenção e infiltração das águas pluviais, de modo que o processo de urbanização não amplie as vazões de pico dos cursos d’água para os quais são conduzidas as águas de chuva da área que foi urbanizada. Vários
municípios já têm exigências neste sentido. A carta geotécnica deve neste caso avaliar e estabelecer diretrizes a partir da análise dos dois caminhos possíveis para a água: a) escoamento superficial e por meio dos sistemas de drenagem convencionais avaliando os riscos de erosões e inundações; b) infiltração das águas pluviais avaliando-se o seu impacto em obras existentes e os riscos de subsidências e erosão interna ao longo do tempo. O livro “Tópicos sobre infiltração: teoria e prática aplicadas a solos tropicais” (Camapum de Carvalho et al. 2012) disponível no site www.geotecnia.unb.br trás exemplos de modelos físicos de infiltração e análises de riscos induzidos pela infiltração e pelo excesso de impermeabilização.
Do ponto de vista da redução dos desastres, o conceito de retenção e infiltração das águas pluviais é evidentemente muito bem recebido, mas exige uma série de cuidados em termos de identificação dos locais em que a infiltração pode ser feita de forma segura. Neste sentido, as cartas geotécnicas podem e devem fornecer informações importantes, ao indicar locais onde as águas subterrâneas situam-se a pequena profundidade, ou seja, locais onde a infiltração se dá com restrições e observando recomendações cogentes e mais detalhadas, embora seja possível a construção de estruturas de detenção das águas que permitam evitar as elevadas vazões de pico. Pode indicar ainda os locais onde não é possível a infiltração em função, por exemplo, de solos muito pouco permeáveis ou da presença de substrato rochoso a pequena profundidade. Mas principalmente, as cartas geotécnicas podem indicar os locais de vulnerabilidade a desastres, onde a infiltração pode potencializar os riscos de movimentos de terra, erosões internas e subsidências.
O ambiente natural antes da urbanização tem um escoamento muito mais disperso e difuso do que aquele que é verificado após a implantação dessas obras. Os lotes e o próprio sistema viário podem ser considerados verdadeiros “canais” de concentração das águas. Essa concentração é um fator de risco nos pontos de lançamento, quer de processos erosivos, quer de aumento das vazões de pico que deflagram as inundações, quer de processos de movimento de terra. Um projeto cuidadoso de manejo das águas deve, assim, contemplar e contornar os riscos de concentração excessiva das águas e deve prever estruturas que reduzam a energia e dispersem o fluxo nos pontos de lançamento ou conexão com as estruturas existentes.
Na perspectiva de ampliar a infiltração das águas pluviais nos locais em que a infiltração não introduz riscos, os estacionamentos de veículos podem ter um papel especialmente importante, considerando a expressiva parcela dos terrenos que é impermeabilizada para esse fim. Não raramente, a área impermeabilizada resultante dos estacionamentos em um empreendimento urbanístico é maior que aquela resultante da produção das edificações. Os estacionamentos são uma das poucas alternativas de baixo custo para reverter a tendência de impermeabilização excessiva encontrada nas cidades. A utilização de estacionamentos com piso drenante e com vegetação arbórea pode ter um impacto positivo na redução das ilhas de calor e dos
