Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie
Relatório Técnico Científico
Projeto de Pesquisa:
Mecanismos jurídicos de articulação, institucionalização e controle de políticas públicas educacionais primordiais para o acesso à educação básica de qualidade
Líder: Profa. Dra. Clarice Seixas Duarte Linha de Pesquisa: Cidadania Modelando o Estado. Faculdade de Direito – UPM.
Equipe Técnica:
Professores Pesquisadores:
1. Clarice Seixas Duarte (USP/Professora na Universidade Presbiteriana Mackenzie/Representante da ASAP-Brasil)
2. Maria Paula Dallari Bucci (USP/Livre-Docente pela USP)
3. Geisa de Assis Rodrigues (UERJ/Professora na Universidade Presbiteriana Mackenzie - PUC-SP/MPF - Procuradoria Regional da 3ª Região/ASAP)
4. Alessandra Gotti (PUC/Faculdades Integradas Rio Branco/Consultora da UNESCO e Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação). 5. Luiz Ismael Pereira (Mackenzie/Professor Adjunto do Departamento de Direito
da UFV-MG/GT CLACSO/Instituto Luiz Gama/ASAP).
6. Maria Lúcia Indjaian Gomes da Cruz (PUC-SP/Professora CCSA)
7. Patricia Ulson Pizarro Werner (PUC-SP/Procuradora do Estado de São Paulo) 8. Silvio Luiz de Almeida (USP - graduado pela FFLCH/Professor na
Universidade Presbiteriana Mackenzie e na USJT)
9. Thamara Duarte Cunha Medeiros (Granada/Professora na Universidade Presbiteriana Mackenzie)
Doutorandos:
1. Eduardo Tambelini Brasileiro (Doutorando pela Universidade Presbiteriana Mackenzie/MBA em Gestão Empresarial pela FGV)
2. Fernando Büscher von Teschenhausen Eberlin (Doutorando pela Universidade Presbiteriana Mackenzie/MBA pela ESPM/Professor do Programa de Pós-Graduação Lato Sensu da FGV/SP)
3. Isabella Christina da Mota Bolfarini (Doutoranda pela Universidade Presbiteriana Mackenzie)
4. Luiz Renato Telles Otaviano (Doutorando pela Universidade Presbiteriana Mackenzie/Professor Adjunto na UFMS)
5. Mario Jorge Tenório Fortes Júnior (Doutorando pelo Mackenzie/Professor no entro Universitário Tiradentes)
6. Maykel Ponçoni (Doutoranda pelo Mackenzie/ASAP)
7. Susana Mesquita Barbosa (Doutoranda pelo Mackenzie - graduada em Filosofia pela UNICAMP - mestre em Filosofia da Educação na UNICAMP/Professora na Universidade Presbiteriana Mackenzie)
Mestres:
1. Ana Carolina Esposito Vieito (Mackenzie)
2. Fayola Sant Anna Cajuella (Pesquisadora Fundaçāo Getúlio Vargas)
3. Sérgio Luiz Pinel Dias (Mestrado - Procurador Regional da República - 2ª Região)
Mestrandos:
1. Andressa Silva Melo (Mestranda em Educação pela USP, ex-aluna da graduação da FADIr/UPM e orientanda de TCC da Profa. Clarice Seixas Duarte)
2. Bárbara Daniella Lago (Mestranda pela Universidade Presbiteriana Mackenzie) 3. Camille Bocanegra Caldana (Mestranda pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie)
4. Caroline Lopes Placca (Mestranda pela Universidade Presbiteriana Mackenzie) 5. Diego Monteiro de Arruda Fortes (Mestrando pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie)
6. Fabio Sampaio Mascarenhas (Mestrando pela Faculdade de Direito da USP) 7. Ighor Rafael de Jorge (Mestrando pela Faculdade de Direito da USP)
8. Thais Duarte Zappelini (Mestranda pela Universidade Presbiteriana Mackenzie)
Graduação/Egresso:
1. Alessandra Cristina Amaral Bezerra (Mackenzie) 2. Ingrid Sora (Mackenzie)
Graduando:
1. Breno Silva Oliveira (Graduando pela Universidade Presbiteriana Mackenzie) 2. Bruno Pereira Malheiro (Graduando pela Universidade Mackenzie)
3. Erick Yuji Yamachi (Graduando pela Universidade Presbiteriana Mackenzie - Graduando em Filosofia pela FFLCH)
4. Eriko da Silva Trindade (Graduando pela Universidade Presbiteriana Mackenzie)
5. Maria Elisa de Castro Meneguelle Valtão (Graduanda pela Universidade Presbiteriana Mackenzie)
6. Nathalia Torres dos Santos (Graduanda pela Universidade Presbiteriana Mackenzie)
Resumo do projeto:
As atividades do Projeto de Pesquisa “Mecanismos jurídicos de articulação, institucionalização e controle de políticas públicas educacionais primordiais para o acesso à educação básica de qualidade” se desenvolveram ao longo do ano de 2017 e início do ano de 2018, com financiamento do Fundo Mackpesquisa, envolvendo o “Grupo de Pesquisa em Direitos Sociais e Políticas Públicas”, certificado pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (UPM) e devidamente registrado no Diretório de Pesquisa do CNPq.
O objetivo geral do presente projeto foi prosseguir no exame analítico dos mecanismos jurídicos de articulação e institucionalização em políticas públicas educacionais, com foco nas políticas primordiais para o acesso à educação básica de qualidade, sem descuidar das políticas de formação de professores para essa etapa de ensino, que ocorrem no ensino superior. A investigação também pretendeu estudar como a institucionalização e a articulação dessas políticas, tendo como parâmetro a realidade paulista, poderiam ser favorecidas pela implementação do Sistema Nacional de Educação, preconizado na recente legislação de planejamento nacional do setor, para o ano de 2016, como um instrumento normativo que enseja arranjos
intergovernamentais mais sinérgicos.
Objetivos Específicos:
A proposta originária da pesquisa tinha como objetivos específicos os seguintes pontos:
1) Investigar, segundo um método estruturado, os vários pontos de desarticulação entre entes e órgãos responsáveis pela implementação das políticas públicas primordiais de acesso e qualidade na educação básica, especialmente as relacionadas à expansão sustentável da rede escolar, à carreira do magistério de educação básica e a permanência na escola, com exame destacado das metas do Plano Nacional de Educação relacionadas a estas políticas públicas;
2) Cotejar o quadro real com o “quadro ideal” ou “modelo ideal” de elaboração e execução das políticas públicas estudadas;
3) Identificar as eventuais decorrências normativas e de gestão ocorridos no Estado e no Município de São Paulo em virtude da estruturação do Sistema Nacional, previsto no Plano Nacional de Educação;
4) Identificar como as políticas públicas de educação básica, estudadas na pesquisa, serão impactadas pela estruturação do Sistema Nacional de Educação;
5) Identificar se o controle das políticas públicas de educação básica realizado pelo projeto do Ministério Público pela educação (MPEduc) considera a articulação institucional como um elemento relevante a impactar o resultado da implementação das políticas públicas;
6) Fazer um estudo comparado das políticas públicas de educação básica estudadas com as similares da Argentina, Coreia do Sul e Reino Unido, de modo a identificar as diversas soluções adotadas pelos países para articular e institucionalizar as políticas públicas, examinando o êxito dessas opções normativas;
7) Elaborar um relatório de pesquisa apontando os resultados da análise das políticas públicas de educação básica selecionadas, para eventual e futura publicação; e
8) Elaborar um relatório específico sobre a metodologia de análise de políticas públicas que está sendo desenvolvida dentro do Grupo de Pesquisa, para eventual e futura publicação.
Descrição das etapas executadas e metodologia utilizada:
Em qualquer trabalho científico, o conhecimento da metodologia empregada é fundamental para que a comunidade acadêmica possa entender as técnicas e caminhos utilizados pelos investigadores para se chegar a determinadas conclusões. A metodologia permite, inclusive, que haja a reprodução dos achados através da adoção de idêntica metodologia. Nas ciências sociais, a metodologia assume um relevo importante, também naquilo que possa apresentar de originalidade na compreensão dos fenômenos sociais, objeto do estudo.
Empreendemos um esforço metodológico de empregar, além das ferramentas tradicionais utilizadas pela área, um específico instrumento de análise de política pública, que pode ser compartilhado por diferentes pesquisadores, permitindo a identificação de elementos comuns que podem permitir um diálogo mais profícuo nesta área temática.
Destacaram-se como técnicas de pesquisa a revisão bibliográfica, o levantamento da produção legislativa, a análise documental e o estudo comparado de políticas públicas de educação básica, que serão abaixo discriminados.
Na elaboração da pesquisa, a equipe técnica se dividiu em 4 subgrupos, de modo que um professor coordenador supervisionou e atuou em conjunto com alunos de graduação, mestrado e doutorado para empreender os estudos pertinentes, estabelecendo planos de trabalho para cada pesquisador. Em reuniões periódicas gerais com a presença de todo o grupo (foram realizadas sete reuniões gerais: em 06 de março, 12 de junho, 24 de agosto, 19 de outubro, 17 de novembro, 04 de dezembro de 2017 e em 16 de fevereiro de 2018), os achados da pesquisa eram compartilhados por meio de apresentações de resultados parciais e discussões para ensejar uma uniformidade de análise.
A proposta estudada por esse subgrupo, coordenado pela pesquisadora convidada Professora Alessandra Gotti, tendo como integrantes a mestranda Ana Carolina Esposito Vieito e a aluna da graduação Natalia Torres dos Santos, bolsista do presente projeto, ambas da Universidade Presbiteriana Mackenzie, consistiu na análise das metas 01 e 05 do Plano Nacional de Educação, relativas à ampliação da oferta de educação infantil em creches, e a alfabetização de crianças, no máximo, até o terceiro ano do ensino fundamental. Conforme previsto nos objetivos 1 e 2 da presente pesquisa, foram escolhidos dois programas, um relativo a cada meta, para aplicação do método de análise de políticas públicas proposto por Maria Paula Dallari Bucci: o “Busca Ativa” e o “Avaliação Nacional da Alfabetização”.
As reuniões foram presenciais e virtuais, sendo essas últimas realizadas através de troca de e-mails e mensagens eletrônicas.
A metodologia utilizada se baseou na atualização dos dados apresentados no projeto de pesquisa anterior, bem como no levantamento bibliográfico sobre os temas “busca ativa” e alfabetização”.
O trabalho foi dividido em duas partes: (i) atualização da legislação municipal, estadual e federal, envolvendo a meta 01 e a meta 05, a qual fizemos no formato “linha do tempo”, seguindo o modelo do relatório anterior; (ii) atualização dos dados numéricos quanto a aplicação das metas.
No que consiste à meta 01, houve um foco maior na legislação do município, enquanto na meta 5 buscou-se um levantamento das perspectivas e desafios da avaliação Nacional sob a luz do Plano Nacional de Educação no âmbito Federal Estadual e Municipal. (iii) aplicação do quadro de referência, elaborado pela professora Maria Paula Dallari Bucci e comparação do quadro real com o quadro ideal.
A pesquisa resultou no artigo “A busca ativa como estratégia para a garantia do direito à educação infantil”, abaixo reproduzido.
Este subgrupo, coordenado pelo pesquisador convidado Sergio Pinel, em atendimento ao objetivo especifico de numero 05 do presente projeto, ficou responsável pela análise do papel do “Projeto Ministério Público pela Educação” (MPEduc) no cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação – PNE, tendo como integrantes a então mestranda Maykel Ponçoni, hoje doutoranda do programa, o mestrando Alexandre Izubara, bolsista do presente projeto durante o primeiro semestre de 2017, a mestranda Thais Duarte Zappelini e o doutor Luiz Ismael, ex-pós graduando do Programa de Pós Graduação em Direito Político e Econômico da UPM, e atualmente Professor da Universidade Federal de Viçosa.
O MPEduc consiste num projeto de trabalho compartilhado pelo Ministério Público Federal e o Ministério Público dos Estados, que visa, entre outros objetivos, colocar a educação básica no centro das atenções dos Procuradores da República e Promotores de Justiça que atuam na área. Os objetivos específicos do projeto, conforme apresentado no sítio eletrônico www.mpeduc.mp.br, são: 1) identificar o motivo pelo qual, apesar dos altos e crescentes investimentos financeiros do MEC/FNDE, o IDEB dos municípios e das escolas brasileiras continuam longe do patamar educacional que têm hoje a média dos países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico); 2) acompanhar a execução das políticas públicas estabelecidas pelo MEC/FNDE, bem como a adequada destinação dos recursos públicos; 3) verificar a existência e a efetividade dos órgãos de controle social previstos em lei, bem como a participação da comunidade nos destinos das escolas; 4) estabelecer o “Direito à Educação” como prioridade nos trabalhos desenvolvidos pelo Ministério Público, com a criação de promotorias e ofícios exclusivos de educação; 5) levar ao conhecimento do cidadão em geral e da comunidade escolar em especial, informações essenciais sobre seus direitos em exigir a prestação de um serviço de educação de qualidade, bem como sobre seus deveres em contribuir para que esse serviço seja adequadamente ofertado.
Para alcançar os mencionados objetivos, os membros do Ministério Público Federal e dos Estados, nos municípios em que o projeto está sendo executado, fazem um diagnostico das redes públicas de ensino com: i) aplicação de questionários para os
diretores das escolas, gestores e representantes dos conselhos de alimentação escolas e acompanhamento do FUNDEB; ii) realização de audiência pública; iii) visitação às escolas. Em seguida, com base no diagnóstico realizado, enviam recomendações aos gestores e realizam uma segunda audiência pública para acompanhar os resultados e prestar contas dos trabalhos desenvolvidos.
O estudo partiu do seguinte problema de pesquisa: a atuação dos membros do Ministério Público, nos moldes da estabelecida no MPEduc, está em consonância com as metas estabelecidas no PNE?
A hipótese estabelecida foi a de que o MPEduc, apesar de ter sido planejado antes da publicação da Lei 13.005/2014, fomenta a atuação dos membros do Ministério Público em vários temas abarcados nas metas do PNE, mas deixa de considerar algumas delas. Para buscar responder à pergunta de pesquisa, o subgrupo utilizou a metodologia de análise documental.
Assim, foram obtidos os questionários aplicados pelos membros do Ministério Público no projeto MPEduc (nove questionários), as atas das audiências públicas realizadas (cento e vinte atas), os modelos de atuação disponíveis aos participantes do projeto (duzentos e cinquenta modelos) e as recomendações efetivamente expedidas (mil cento e quinze recomendações), tendo sido analisada a correlação desses documentos com as metas do PNE, cujos resultados serão abaixo apresentados.
Subgrupo 3: Análise do Sistema Nacional de Educação (SNE) e dos desafios a sua implementação no Brasil.
O art. 214 da CF/88, com a redação dada pela EC 59/06, previu que a lei deverá estabelecer o Plano Nacional de Educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e o desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades, por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam à erradicação do analfabetismo, à universalização do atendimento escolar, à superação das
desigualdades educacionais, à melhoria da qualidade da educação (padrão nacional mínimo de qualidade), à aplicação de recursos públicos em educação na proporção de 10% do PIB, à valorização dos profissionais da educação e ao respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental.
Diante das diretrizes estabelecidas pelo art. 214, o Subgrupo 3, coordenado pela Profa. Clarice Seixas Duarte e integrado pelos doutorandos Eduardo Brasileiro, Fernando Eberlin, Luiz Renato Octaviano, Mario Jorge Fortes, pelo mestrando da UPM Diego Fortes, pelo pesquisador convidado Fabio Mascarenhas, mestrando da Faculdade de Direito da SUP, a então graduanda Andressa Melo (hoje mestranda na Faculdade de Educação da USP), ficou responsável: (i) pela identificação dos principais desafios à implementação do Sistema Nacional de Educação, articulado ao PNE e (ii) pela análise da Meta 7, que trata da qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades de ensino e da Meta 20, voltada à ampliação do investimento publico em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 10% do PIB no final do decênio.
A escolha pela analise do SNE se deve ao fato de que o mesmo constitui um instrumento indispensável para que o PNE possa funcionar adequadamente, é preciso que o SNE seja implementado, pois o mesmo permite: uma melhor articulação entre as diferentes esferas federativas de governo, favorecendo: o surgimento de novas formas e estratégias de intervenção por meio de politicas publicas para garantir o papel redistributivo da Uniao; a criação de referenciais nacionais de qualidade que possam orientar a ação supletiva e redistributiva da União; a consolidação de políticas de Estado, evitando descontinuidade de programas de governo; a indicação, por meio de sua normatização, ddos contornos da cooperação interfederativa e os mecanismos que garantirão a gestão compartilhada entre Uniao e os entes federados.
A Lei 13.005/2014, que aprovou o PNE 2014-2024, determinou, expressamente, em seu art. 13, o dever de “instituir, em lei específica, contados 2 (dois) anos da
publicação desta Lei, o Sistema Nacional de Educação, responsável pela articulação entre os sistemas de ensino, em regime de colaboração, para efetivação das diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional de Educação”.
O dever de criação de um Sistema Nacional de Educação já estava determinado desde a promulgação da Emenda 59/06, que deu uma nova redação ao artigo 214 da CF/88, mas, com a Lei 13.005 de 2014, aumentou a expectativa de que tal instrumento de fato pudesse sair do papel. Contudo, a despeito da importância de se instituir o SNE e de sua previsão constitucional e infraconstitucional, até o momento de conclusão do presente Relatório de Pesquisa, em março de 2018, este dever ainda não foi cumprido, existindo tão somente projetos e propostas de lei destinados à sua normalização.
A omissão relativa ao dever de normalização do SNE prejudicou o cumprimento de parte dos objetivos previstos inicialmente no presente Projeto de Pesquisa (especialmente os objetivos 03 e 04, acima transcritos). Como consequência, o Subgrupo 3 iniciou sua pesquisa pela análise dos Projetos de Lei em tramitação na esfera federal relacionados ao tema, com vistas à elaboração de um quadro comparativo, apontando as principais diferenças e semelhanças entre eles.
Foram analisados os seguintes projetos de lei:
• PLP 413/2014, de autoria do Deputado Ságuas Moraes, em trâmite na Câmara dos Deputados;
• Substitutivo ao PLP 413/2014, sob a relatoria do Deputado Glauber Braga, também em trâmite na Câmara dos Deputados;
• Projeto de Lei Complementar elaborado pelo MEC (SASE – Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino); e,
• Projeto de Lei Complementar elaborado pelo FNE – Fórum Nacional de Educação.
Paralelamente à analise dos Projetos de Lei, foram realizadas pesquisas bibliográficas acerca do conceito de sistema no âmbito jurídico, a partir da análise da obra clássica de Canaris. No âmbito educacional, utilizou- se como marco teórico a obra de Demerval Saviani, autor que, desde a década de 1960, vem se dedicando ao estudo do tema.
Contrariamente ao que por vezes se propaga, a institucionalização de um sistema não visa à criação de uma unidade monolítica, indiferenciada, mas um conjunto cuja unidade não sufoca as diversidades, mas sim cria um todo capaz de articular uma
variedade de elementos que, ao se integrarem ao todo, nem por isso perdem a própria identidade; ao contrário participam do todo, integram o sistema na forma de suas respectivas especificidades. Isso significa que uma unidade monolítica é tão avessa à ideia de sistema quanto uma multiplicidade desarticulada. (SAVIANI, 2010, p. 381-382).
Em relação às metas 7 e 20, relativas à qualidade e ao financiamento da educação, respectivamente, a pesquisa partiu da identificação da base normativa levantada no projeto anteriormente apresentado ao Mackpesquisa e, em seguida, procedeu à sua atualização pós 2014.
Um avanço importante, a partir do novo PNE, foi a vinculação concreta dos recursos a serem destinados à educação a proporção de 10% do PIB, conforme previsto em sua meta 20. Mas talvez a estratégia mais inovadora tenha sido a previsão do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), ferramenta que estabelece um valor para cada etapa e modalidade de ensino, de forma a garantir o oferecimento de insumos essenciais para a prestação de uma educação com um padrão mínimo de qualidade. A pesquisa buscou analisar se e em caso positivo, como a inclusão do CAQi na atual política de financiamento da educação poderia contribuir para a redução das desigualdades regionais no país.
Para tanto, foi feita uma revisão bibliográfica de autores do Direito, da Ciência Política e da Educação, além da análise de dados estatísticos nacionais e internacionais sobre o tema.
Em relação aos preceitos constitucionais que regem o financiamento da educação, foi feito um histórico de medidas relevantes à atual discussão do financiamento da educação, primeiro por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), depois através do Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), até chegar na Emenda Constitucional n. 95/2016, relativa ao teto de gastos públicos que atingiu a educação. Neste particular, o objetivo da pesquisa foi verificar se tal instrumento normativo representou uma ruptura com o histórico de evoluções trazidas pelo Brasil com as medidas mencionadas.
Teve-se como objetivo específico fornecer subsídios para a compreensão do objeto frente à legislação internacional e interna de proteção aos direitos sociais. No âmbito internacional, analisou-se o quarto Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS); no âmbito interno, o regime jurídico do direito à educação na Constituição Federal Brasileira de 1988.
Subgrupo 4: Estudo Comparado
O objetivo 6 do projeto inicial, acima transcrito, pretendia fazer um estudo comparado das políticas públicas de educação básica estudadas com as similares da Argentina, Coreia do Sul e Reino Unido, de modo a identificar as diversas soluções adotadas pelos países para articular e institucionalizar as políticas públicas, examinando o êxito dessas opções normativas.
Para tanto foi constituído um subgrupo de pesquisadores, coordenados pelas Professoras Geisa de Assis Rodrigues, Thamara Duarte Cunha Medeiros, tendo como integrantes os alunos da pós graduação da Universidade Presbiteriana Mackenzie Bárbara Daniella Lago Modernell, Caroline Lopes Placca, Izabella Christina da Mota Bolfarini, e da pós graduação da Fundação Getúlio Vargas Fayola Cajuella, bem como os alunos da graduação Erick Yuji Yamachi, Eriko da Silva Trindade e Breno Silva Oliveira. Em todas as reuniões gerais da pesquisa (06/03/2017, 12/06/2017, 4/12e 16/02/2018) houve a participação de integrantes do subgrupo. Ademais, o subgrupo se reuniu presencialmente em 8/05/2017 , 06/06/2017, 28/08/2017 e 27/10 (atas em anexo), sem contar que os integrantes do subgrupo mantiveram ao longo do ano um vivo contato virtual por meio de grupo do aplicativo WhatsApp “Grupo PPE Comparados” e de trocas de mensagens por meio de correio eletrônico. Nas reuniões do subgrupo houve discussões sobre a bibliografia básica necessária, os dados a serem levantados que interessariam à comparação e a discussão de três planos de trabalho para cada um dos países a serem estudados, Argentina, Coreia do Sul e Reino Unido.
A metodologia adotada pelo subgrupo foi essencialmente bibliográfica e documental, mediante a consulta a textos acadêmicos e documentos oficiais dos governos dos países estudados e de organismos internacionais, centrada no
levantamento de dados relacionados a três planos de trabalho. Ademais, foi utilizado o método comparativo no exame de sistemas jurídicos, normas constitucionais e infraconstitucionais referentes ao direito à educação, dados quantitativos dos países, bem como resultados e avaliações internacionais sobre o desempenho de cada país referente aos critérios eleitos de acessibilidade à educação e a formação de professores. Enfocamos também em que medida os países adotavam a educação intercultural nos moldes previstas na educação dos povos indígenas no Brasil.
O plano n. 1 apresentava os três seguintes questionamentos: 1) O país estudado se filia à família romano-germânica, do direito anglo-saxão, ou segue uma linha própria (como as dos países do extremo Oriente?); 2) Qual é a forma de governo (República ou Monarquia), forma de Estado (Estado Unitário ou Federal), e sistema de governo (presidencialismo, parlamentarismo ou misto) do país estudado? 3) Qual é o papel que o Poder Judiciário tem no país estudado em relação à revisão dos atos e omissões do Poder Executivo (judicial review)? Qual é o papel que o Poder Judiciário tem no país estudado na garantia do exercício dos direitos sociais como o direito à educação?
O plano 2 foi constituído das seguintes indagações: 1) O direito à educação encontra previsão constitucional na legislação do país em análise? 2) A Constituição prevê normas sobre repartição de competências na área de educação? 3) Em caso negativo, como a legislação estabelece as atribuições em matéria de educação quanto aos níveis nacional e local? 4) Quais os tratados internacionais sobre educação foram ratificados pelos países em estudo (especialmente Pacto Internacional dos direitos econômicos, sociais e culturais de 1966 e seu Protocolo, Convenção relativa à luta contra as discriminações na esfera do ensino (1960) e seu Protocolo e Declaração mundial sobre educação para todos de Jontiem (1990)? 5) Qual o número de estudantes do país na educação básica? Qual o número de professores da educação básica? Qual o salário médio do professor de educação básica no país? Como é país está colocado dentro dos rankings internacionais (Pisa e outros- ver caderno da Unesco sobre o país)? Qual o ranking do país no IDH? Qual o investimento médio por aluno de educação básica no país? Qual o percentual do PIB do país é investido em educação? 6) Há norma
no país análoga ao Plano Nacional de Educação? Desde quando? Existe o acompanhamento das metas normativas?
Por último, o plano 3 contém 13 perguntas: 1)Quais os dados relativos aos professores de educação básica no país: quantidade de professores, formação universitária de professores de educação básica, situação remuneratória. 2) Quais os dados relativos à educação infantil no país e alfabetização (número de crianças, idade da alfabetização). 3) No país estudado as metas 1,5 e 15 já foram plenamente atendidas? 4) Em caso positivo, quando cada uma das metas foi atendida (as perguntas 4, 5 e 6 só serão respondidas se esta pergunta for em sentido afirmativo)? 5) Essas metas estavam previstas em um plano jurídico? 6) As estratégias adotadas no nosso PNE são similares às que foram adotadas nesse país? 7) Existem outras estratégicas jurídicas que foram adotadas e que não estão previstas em nossa normativa? 8) Em caso negativo, qual é o atual estágio do país em relação às metas 1,5 e 15 de nosso PNE? (as perguntas subsequentes só serão respondidas se for necessário responder essa pergunta) 9) A que a doutrina, os diagnósticos governamentais e internacionais (trabalhos de ONGs locais) atribuem esse quadro de deficiência na formação dos professores de educação básica neste país? 10)Existem desigualdades regionais no atendimento dessas metas no país? Por quê? 11) Existe normativa que configura o acesso à educação infantil e a alfabetização na idade correta metas a serem atingidas? 12) Em caso positivo, as estratégias a serem adotadas são similares a que prevemos no Brasil? 13) Existem outras estratégias previstas?
As atividades do subgrupo de estudo de direito comparado foram impactadas pela readequação do exame das metas normativas do Plano Nacional de Educação. Assim, com a redução do escopo da pesquisa ao exame das metas de acesso à educação infantil (metas 1 e 5 do PNE brasileiro) e formação de professores (meta 15 do PNE brasileiro), também o objeto da comparação passou a focar os elementos relativos a essas metas normativas. Também internamente no grupo houve uma readequação dos propósitos iniciais, e não se examinou as políticas públicas específicas de cada país, mas o foco foi o estudo das estratégias institucionais adotadas pelos demais países para o atendimento das metas de acesso à educação infantil e formação de professores,
primordialmente se tais metas foram determinadas em instrumentos normativos como o Plano Nacional de Educação e se a gestão da política pública no país era realizada por meio de um Sistema Nacional de Educação.
Inicialmente o grupo procurou contextualizar normativamente os países estudados, definindo qual a forma de governo, de Estado, de sistema presidencial, se havia proteção constitucional do direito à educação, se o Estado havia aderido aos pactos internacionais mais relevantes na área, e se havia jurisdição constitucional. A hipótese era investigar se alguma das características da essência institucional do país, poderia gerar algum impacto em matéria de resultados de políticas públicas educacionais.
Resultados da pesquisa:
Subgrupo 1: Educação infantil – Meta 01 e 05
No que consiste à meta 01, o estudo demonstrou que ainda não há mecanismos suficientes para a aplicação do Programa Busca Ativa, com o objetivo de universalizar a educação infantil no país, principalmente no município de São Paulo.
Em razão dessa deficiência, a pesquisa se dedicou a analisar o Acórdão 2775/2017-Plenário, do Tribunal de Contas da União (TCU), que avança ao propor medidas concretas para fomentar a cooperação interfederativa, por meio de algumas recomendações, dentre as quais se destacam: a expedição de orientações técnicas por parte do MEC, a disseminação de boas práticas e elucidação dos possíveis arranjos institucionais para o levantamento da demanda e a adocao do programa busca ativa, como mecanismo para o planejamento da expansão da oferta.
Na mesma linha, apurou-se que o TCU sugeriu a otimização de dados e dos programas federais existentes, como a realização da busca ativa com uso dos dados do CadÚnico, gerido pelo Ministério do Desenvolvimento Social, que reúne informações atualizadas de 27 milhões de famílias brasileiras em situação de vulnerabilidade econômica, ou da estrutura do Programa Criança Feliz, que faz visitas domiciliares
periódicas. Recomendou, ainda, a atualização periódica dos dados do “Mapa de Expansão das Creches”, disponível no módulo público do Simec, para seu uso como ferramenta de gestão e planejamento pelos municípios.
Por fim, a pesquisa analisou o "Programa Busca Ativa Escolar”, do Unicef. A partir desse desdobramento da pesquisa, foi possível concluir que: (i) Para a expansão da rede de ensino de educação infantil, é necessário a especificação da quantidade de crianças que precisam do atendimento; (ii) A Busca ativa é um instrumento relevante para auxiliar nessa pesquisa; (iii) há necessidade de apoio e orientação do governo federal aos demais entes da federação.
No que tange à meta 05, a pesquisa apontou que há mecanismos suficientes para a aplicação da “Avaliação Nacional da Alfabetização”, isso porque ela já foi aplicada nos anos de 2013, 2014, 2016. Contudo, evidenciamos que pouco se tem feito com os resultados obtidos a fim de melhorar efetivamente a educação brasileira visando a alfabetização completa de crianças de até 8 anos.
Dentre os achados da pesquisa, merece destaque o papel que o Tribunal de Contas da Uniao tem desempenhado um papel importante no acompanhamento do cumprimento das metas do PNE, propondo recomendações concretas para fomentar a cooperação interfederativa, a coordenação entre programas geridos por diferentes ministérios e órgãos governamentais e a utilização de instrumentos de politicas publicas já existentes, como o CadUnico (cf. Acórdão 2775/2017-Plenário TCU, acima mencionado).
Subgrupo 2: Análise do papel do MPEduc no cumprimento das metas do PNE
Em relação ao 5º objetivo do presente Projeto de Pesquisa, o estudo não comprovou que o Projeto MPEduc considera, de modo especifico, a articulação institucional como um elemento relevante a impactar o resultado da implementação de politicas publicas.
Contudo, o estudo indicou, a partir da análise das atas das audiências públicas realizadas no âmbito do projeto pelos membros do ministério publico vinculados ao
MPEduc, que o mesmo se apresenta, ele próprio, como um instrumento de articulação que permite realizar a interação e o diálogo entre a gestão pública e a sociedade, tendo apresentado reflexos positivos no controle e na fiscalização dos recursos públicos aplicados na área da educação básica.
De fato, embora o Projeto MPEduc tenha sido planejado antes da publicação da Lei 13.005/2014, o mesmo fomenta a atuação dos membros do Ministério Público em vários temas abarcados nas metas do PNE.
Após ter sido traçado um quadro comparativo entre os questionários direcionados às instituições de ensino, as recomendações expedidas pelos órgãos do Ministério Público e as metas e estratégias previstas no Plano Nacional de Educação, constatou-se que atuação do Ministério Público deu ênfase às seguintes metas e estratégias: Meta 1, estratégias 1, 4, 5, 6, 11 e 14; Meta 2, estratégias 2, 6 e 9; Meta 3, estratégias 7 e 8; Meta 4, estratégias 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 13; Meta 6, estratégias 1, 2, 3, 4 e 8; Meta 7, estratégias 10, 13, 15, 17, 18, 20, 22, 23 e 33; Meta 9, estratégia 7; Meta 15, estratégia 1, Meta 17, estratégia 1; Meta 18, estratégias 1, 3 e 5; Meta 19, estratégias 1, 2, 5, 6, 7 e 8; Meta 20, estratégias 1, 4, 5 e 7.
O grupo produziu um documento de 54 páginas consolidando a correlação de cada pergunta dos questionários aplicados no MPEDUC com as metas do PNE; um documento de 5 páginas consolidando a correlação dos modelos de atuação relacionado à alimentação escolar e aspectos estruturais das escolas com as metas do PNE; um documento de 13 páginas consolidando a correlação das recomendações expedidas no Estado do Rio de Janeiro e as metas do PNE; um texto da pesquisadora Thaís Zappelini com o título MPEduc e o implemento das metas do PNE, apresentado no evento de encerramento do Projeto; publicação do artigo com a seguinte referência.
Alem disso, o grupo produziu o seguinte artigo, já publicado: DIAS, Sérgio; PONÇONI, Maykel. “A Tutela do Direito à Educação Básica de Qualidade no Brasil e o Projeto Ministério Público pela Educação”. In: Irene M. Portela; Rubén Miranda Gonçalves; Fábio da Silva Veiga. (Org.). Paradigmas do Direito Constitucional Atual. 1 ed. Barcelos, Portugal: Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, 2017, p. 521-532.
Subgrupo 3 - Análise do Sistema Nacional de Educação (SNE) e dos desafios a sua implementação no Brasil.
O estudo constatou que a educação no Brasil é marcada por intensas desigualdades, aprofundas pela adoção de políticas educacionais descentralizadoras, em grande parte induzidas pelos arranjos federativos que caracterizam o Estado Brasileiro. A descentralização não seria um problema se houvesse mecanismos que forçassem a Uniao, ente federal que mais arrecada, a contribuir de modo efetivo para que os municípios pudessem realizar suas atribuições em matéria educacional. Assim, a autonomia para organizar e fazer funcionar seus próprios sistemas de ensino, de acordo com a realidade social local, não acabaria sendo tão relativizada.
Diante dessa realidade, o desafio da criação de um mecanismo jurídico capaz de promover a articulação e cooperação entre os diferentes sistemas educacionais, contribuindo para a melhoria da educação nacional, adquire enorme relevância. Tal tarefa foi atribuída ao SNE, cuja institucionalização viria realizar o regime de colaboração entre os entes federativos em matéria educacional, preconizado no art. 23 da CF/88.
De fato, o que se projetou para o SNE foi justamente o compromisso de unificar os esforços dos entes federados na implementação das politicas publicas educacionais, em regime de colaboração, melhorando a articulação governamental, para que cada ente, a partir das suas peculiaridades e de suas competências normativas, pudesse contribuir para a realização de objetivos comuns, notadamente a melhoria da educação nacional e a superação das desigualdades educacionais. Vale destacar que a Lei 13.005/2014 propôs a criação de instâncias permanentes de negociação e pactuação na esfera federal
Contudo, foram encontrados inúmeros desafios à institucionalização do sistema, dentre os quais podemos destacar: a necessidade de superação dos caminhos
históricos que levaram à desarticulação interinstitucional das politicas publicas educacionais; a necessidade de definição de meios concretos para inclusão de interesses dos municípios para reduzir elevados graus de desigualdade; a necessidade de criação e consolidação de arranjos institucionais capazes de fazer com que o SNE venha a melhorar a estrutura; a qualidade e os resultados da educação brasileira; a necessidade de definição, de forma clara, do que deve ser de responsabilidade nacional e local; a necessidade de combater e reverter os efeitos da cultura das Politicas descentralizadoras que historicamente vêm retirando do governo central a responsabilidade pela educação básica nacional, gerando grandes disparidades entre os serviços educacionais prestados pelos diversos entes federados; garantir a colaboração efetiva da União, de modo que a responsabilidade pela qualidade da educação básica não recaia de modo desproporcional sobre estados e municípios sem os aportes correspondentes da União, o ente que mais arrecada; definir a forma de normatização dos instrumentos de gestão (ex: Programa de Formação de Professores - PARFOR, analisado do Projeto de Pesquisa anteriormente apresentado ao Mackpesquisa), que permitam uma maior e melhor articulação entre os entes federativos; a necessidade de se garantir um padrão de qualidade em termos nacionais, o que poderia ser alcançado pela implementação do CAQi, instrumento capaz de garantir a qualidade e expansão do sistema.
Diante da omissão do dever de institucionalização do SNE, restou-nos a análise dos projetos de lei acima mencionados, da qual resultou a elaboração de um quadro comparativo, anexado ao presente Relatório, que permitiu identificar algumas similitudes e diferenças entre eles.
De modo geral, pôde-se verificar que todos os PLs possuem um objetivo comum, qual seja, regulamentar o parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal de 1988, instituindo o Sistema Nacional de Educação, a partir da fixação de normas de cooperação federativa entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios em prol da educação. Vale ressaltar que essa cooperação, à luz dos PLs analisados, deverá se dar tanto no aspecto técnico da educação, quanto no aspecto financeiro.
diz respeito ao detalhamento e à forma dessa cooperação, além de particularidades quanto à nomenclatura, estrutura e função dos órgãos previstos para operar o sistema e promover uma maior articulação entre seus elementos.
Em relação às políticas de financiamento da educação das últimas décadas, como principais achados da pesquisa, verificou-se que, embora as mesmas tenham trazido alguns avanços, não obtiveram os resultados esperados. O FUNDEF, vigente até 1996, contribuiu para cristalizar as desigualdades regionais, uma vez que os aportes realizados pela União correspondiam a um valor muito baixo.
O FUNDEB, atual política, por meio do aumento substancial da participação da União no financiamento da educação básica brasileira, permitiu uma maior aproximação dos valores investidos na educação entre os diferentes estados, contribuindo, de fato, para a redução das desigualdades regionais no oferecimento da educação, porém, sem alcançar a garantia de um padrão mínimo nacional de qualidade.
As principais causas dessa situação podem ser atribuídas à falta de atuação preponderante da União, motivada pela ausência de um regime de colaboração em efetivo funcionamento. Outro fator preocupante diz respeito à própria lógica do financiamento da educação, que é pautada por critérios monetários, e não de qualidade.
Neste cenário, a inclusão do CAQi, ao introduzir um valor único nacional, a ser implementado através da atuação conjunta dos entes federados, permite impulsionar ainda mais a criação de um regime de colaboração entre eles, possibilitando a redução das desigualdades regionais por meio da equalização dos valores investidos. Além disso, o CAQi rompe com a lógica do financiamento da educação baseada na disponibilidade de recursos, priorizando a efetivação do direito a uma educação de qualidade.
Merece destaque o retrocesso representado pela adoção da EC/95, que rompeu com a tendência de ampliação dos instrumentos de financiamento da educação, acima apontados, tornando-se um obstáculo aos avanços introduzidos pela meta 20 e pela perspectiva de normalização do SNE.
da educação, a ser adotado em todo país, tal como preconizado pela meta 07, capaz de minimizar as desigualdades educacionais, nem a formalização de um SNE, prevista no art. 214 e no artigo 13 da Lei 13.005/2014, com medidas e instâncias eficazes para promover uma maior articulação entre os diversos sistemas de ensino, a tendência é a reprodução e o aprofundamento das disparidades educacionais já existentes.
O subgrupo produziu 4 artigos, em que os resultados da pesquisa foram discutidos e aprofundados, quais sejam: (1) “Sistema Nacional de Educação como instrumento de política pública educacional e de cooperação federativa”, de autoria de Clarice Seixas Duarte, seu doutorando Eduardo Brasileiro e o mestrando Diego Fortes; (2) O Financiamento da Educação Brasileira e a Emenda Constitucional nº 95 de 2016, de autoria de Clarice Seixas Duarte e do pesquisador convidado Fabio Mascarenhas, aluno egresso da graduação do Mackenzie; (3) “Em busca de um padrão nacional de qualidade: Inclusão do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi) no FUNDEB como mecanismo para redução das desigualdades regionais no oferecimento da educação básica”, de autoria de Clarice Seixas Duarte e Andressa Silva Melo, fruto do Trabalho de Conclusão de Curso desenvolvido pela aluna, sob a supervisão da Profa. Clarice e (4)
O uso do big data nas politicas publicas educacionais, de autoria do doutorando da UPM Fernando Eberlin, também professor do curso de Direito da Fundação Getúlio Vargas e de Fayola Cajuella, pesquisadora desta ultima instituição.
Este ultimo artigo aponta na direção que pretendemos desenvolver em nossas próximas pesquisas, notadamente a análise de dados e informações sobre a educação no Brasil disponíveis. Pretendemos investigar o grau de cumprimento das metas propostas pelo PNE. Para tanto, a coleta de dados será realizada por meio de softwares de inteligência artificial desenvolvidos para esta finalidade e os critérios para definição do método de analise serão elaborados pelo grupo de pesquisa a partir de hipóteses formuladas nos resultados apresentados na pesquisa ora concluída.
Os artigos foram traduzidos para a língua inglesa com o financiamento do Mackpesquisa com o objetivo de serem publicados no exterior, para fortalecer a internacionalização do Programa de Pos Graduacao em Direito Politico e Econômico da UPM. O artigo sobre o “Financiamento da Educação Brasileira e a Emenda
Constitucional nº 95 de 2016” já foi inclusive apresentado pela Profa. Clarice Seixas Duarte em evento internacional realizado na Universidade de Yale, com o apoio da Reitoria da UPM.
Com o objetivo de dar visibilidade ao PPGDPE da UPM foi traduzido o artigo “A internacionalização na educação superior no Brasil: um estudo na área de direito”, de autoria de Maria Lucia Indjhaian, do CCSA da UPM.
Subgrupo 4: Estudo Comparado
A tabela abaixo denota o quadro comparativo elaborado pelo subgrupo, entre os dados sobre a configuração da estrutura normativa dos países:
País Família Jurídica Forma de Estado Forma de governo
Sistema de governo Previsão constitucion al do direito à educação Adesão a tratados internacionais(Pac to Internacional dos direitos econômicos, sociais e culturais de 1966 e seu Protocolo, Convenção relativa à luta contra as discriminações na esfera do ensino (1960) e seu Protocolo e Declaração mundial sobre educação para todos de Jontiem (1990) Jurisdição constituticional Argentin a Romano-germânic a (civil law)
Federação República Presidencialismo Sim Sim Sim
Brasil Romano-germânic a (civil law)
Federação República Presidencialismo Sim Sim Sim
Coreia do Sul Romano-germânic Estado Unitário República Semipresidencialis mo (O Presidente
Sim Sim Sim, após a redemocratizaç
a com influência s anglo-saxã e cultura jurídica asiática nomeias o Primeiro Ministro que governa) ão em 1987 Reino Unido Anglo-saxã( common Law) União Real (estado composto que integra países que têm mais autonomia se comparado s com os Estados membros de uma Federação) - Inglaterra, Escócia, Paíse de Gales e Irlanda do Norte Monarqui a Parlamentarismo clássico Não há Constituição rígida no Reino Unido, reputava-se que a Carta europeia de direitos humanos era a referência constitucion al ao direito à educação, com o Brexit há discussão sobre esse aspecto Sim, principalmente após a introdução da Convenção Europeia de direitos humanos em 1998
Também para melhor precisar o quadro comparativo, foi identificada a organização do sistema educacional do país, especialmente a quantidade de estudantes e professores, no sistema público e privado, idh e índice de alfabetização, índice de desigualdade social (GINI) :
Critério distintivo Argentina Brasil Coreia do Sul Reino Unido
Número de estudantes 10.820.896 (2016) 43.695.150 (2016) 5.897.985 (2016) 22.672.034 (2016) Número de Estudantes fora
da educação básica
Percentual de alunos na
escola pública
72% (2016) 78,5% (2016) 86% (2013) 96%
Número de Professores na educação básica pública
953. 275 (2014) 2.200.000 (2016) 428.511(2016) 609.542 (2016)
Investimento em educação/PIB
5,33% do PIB (2014) 5.99% do PIB (2013) 5.05 do PIB (2015)
5.68 % do PIB (2015)
Gasto por aluno na educação básica
3546,61 (2014) 3294,61(2013) 9.739,14 (2015) 8.889,67 (2014)
Posição no IDH 45-0.827 79- 0.754 17-0,898 14-0,907
Índice de alfabetização 97.49% da população 88.04% 98% (2008) 99% (2015)
Coeficiência de índice de desigualdade
15.2 (2017) 25(2017) 15.9 (2017) 7,8 (2017)
Pode-se perceber que a educação pública de qualidade é um importante traço do desenvolvimento social de um país, bem como um investimento per capta adequado por aluno de educação básica pode gerar importantes resultados, independentemente do volume desse investimento em relação ao Produto Interno Bruto Nacional. A desigualdade social está relacionada ao acesso à educação, restando evidente o passivo educacional do Brasil em relação aos outros países, que fizeram opções que ensejaram a maior inclusão social atual há mais tempo.
Apenas a Argentina enfrenta o desafio de uma educação intercultural, nos moldes da brasileira, por terem a obrigação de preservarem seus povos indígenas, minorias étnicas descendentes dos povos pré-colombianos. Os dois países passaram pela mesma mudança de paradigma normativo, da imposição da educação ocidental para fins de integração forçada dos índios na comunhão nacional para o reconhecimento do valor da cultura indígena e da necessidade da escola ser intercultural, promovendo os valores das comunidades indígenas e permitindo o diálogo com a sociedade circundante.
Na Argentina essa virada ocorreu com a reforma constitucional de 1994 e no Brasil com o advento da Constituição de 1988. A legislação argentina e subsequente
repercutiram esses novos padrões normativos. A Lei de Educação Nacional argentina (LEN - Lei n. 26.206) em 2016, impôs a renovação dos pressupostos dos planos educacionais para os povos indígenas previstos na Lei n. 23.302, de 12 de novembro de 1985, para se garantir o direito à preservação da cultura indígena, o direito a receber educação que preserve sua identidade linguística e estabeleceu também que o Estado em articulação com as Províncias, deve promover programas de resgate e revalorização das línguas e culturas indígenas, originando o Programa de Educação Intercultural Bilíngue. No Brasil, também a Lei de Diretrizes e Bases da educação de 1996 tem normas que garantem o desenvolvimento de programas integrados de ensino e pesquisa para oferta de educação escolar bilíngue e intercultural aos povos indígenas. Além disso, Argentina e Brasil ratificaram a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que trata dos povos indígenas e tribais, com hierarquia supralegal nos dois países.
Tanto na Argentina quanto no Brasil há uma responsabilidade maior do Governo Central quanto à promoção da educação indígena, ainda que as escolas frequentadas pelos indígenas sejam administradas por outras instâncias governamentais. De forma geral, em ambos os países a taxa de escolaridade dos povos indígenas locais no ensino primário atingiram níveis similares aos da população total, chegando a índices aproximados de 94,6% de acesso da população indígena à educação primária, em relação aos 95,3% registrados para o restante dos indivíduos, o que não ocorre nos demais níveis. Todavia, há muitos questionamentos sobre a efetividade da interculturalidade na educação indígena, sobretudo em virtude dos óbices que ainda existem para a adequada formação dos professores de educação indígena.
Todos os países estudados já cumpriram as metas de acesso de mais de 50% das crianças de 0 a 3 anos na escola infantil, meta ainda não alcançada pelo Brasil. Quanto à alfabetização em nenhum dos países estudados esse critério é investigado, pois aparentemente não há divórcio entre a alfabetização esperada pelas crianças que estão na escola para serem alfabetizadas. Ademais, a questão do analfabetismo já foi praticamente solucionada nesses países há mais tempo.
Do mesmo modo, a formação acadêmica exigida pela norma para os docentes não parece ser um problema nos demais países que já têm a meta cumprida de 100% de professores com a formação superior exigida pela Lei.
Todos os países trabalham com fixação de metas para avaliação para suas políticas públicas educacionais, mas apenas no Brasil e na Argentina essas metas estão previstas em normas jurídicas e não apenas em documentos administrativos. Percebe-se que, embora de importante valor simbólico e político, a existência de uma legislação que veicula um Plano Nacional de Educação não é um fator decisivo para o bom funcionamento do sistema educacional.
Portanto, não se pode associar, com segurança, a fixação de metas educacionais em leis com resultados de melhoria de indicadores sociais pretendidos pela lei. A sua relevância e alcance consistem principalmente em permitir o controle das políticas públicas educacionais, fixando critérios de accountablity desde a formulação da política pelo Poder Executivo, no debate social, na esfera do Poder legislativo e nas instâncias da sociedade, e, ensejando, a possibilidade de controle judicial. As metas normativas qualificam o debate sobre as políticas públicas e permitem exposição da falência dos governos em cumpri-las.
Em todos os países estudados existe a necessária articulação entre as esferas nacionais e locais de implementação da educação com diferentes graus de centralização. A Coreia do Sul é um Estado Unitário, portanto os órgãos administrativos têm um papel muito relevante na gestão do sistema educacional. No Reino Unido, em matéria constitucional Inglaterra, Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte gerem de forma autônoma o seu próprio sistema educacional, com resultados distintos entre os países com melhor desempenho educacional da Inglaterra e da Escócia.
Na Argentina, único Estado Federal como o Brasil, os Estados (Províncias argentinas) repartem com a União a responsabilidade com a educação, sendo que na Argentina os Municípios têm pouca autonomia no sistema, ou seja, o sistema é mais centralizado que o brasileiro. Por outro lado, há desigualdades regionais no sistema educacional dos dois países, pois nos Estados mais pobres as políticas públicas educacionais são mais comprometidas.
Parte dos resultados da pesquisa foram expostos no artigo “Metas normativas para fins de implementação de políticas públicas sobre acesso à educação infantil e formação de docentes na Argentina e no Brasil: relevância e alcance”, de autoria de Geisa de Assis Rodrigues, Caroline Placca Isabella Bolfarini e Barbara Modernell.
O artigo foi traduzido para a língua inglesa com o financiamento do Mackpesquisa com o objetivo de ser publicado no exterior, para fortalecer a internacionalização do Programa de Pós Graduação em Direito Politico e Econômico da UPM.
Discussão e conclusões finais:
Vamos apresentar as discussões e conclusões finais através dos artigos elaborados pelos integrantes do grupo, acima mencionados e abaixo transcritos.
ARTIGO 1:
SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO: UM VALIOSO INSTRUMENTO DE POLÍTICA PÚBLICA EDUCACIONAL E DE COOPERAÇÃO FEDERATIVA
Autores: Clarice Seixas Duarte. Eduardo Tambelini Brasileiro. Diego Monteiro de Arruda Fortes.
RESUMO. O artigo se propõe a analisar o conceito jurídico de Sistema Nacional de
Educação (SNE) enquanto instrumento de política pública educacional destinado à melhoria da educação e superação das desigualdades educacionais. Investiga, também, o seu potencial como mecanismo capaz de favorecer a implantação do regime de cooperação federativa em matéria educacional. Embora o dever de institucionalização do SNE tenha fundamento constitucional (art. 214) e previsão infraconstitucional na lei 13.005/2014 (art. 13), o mesmo ainda não foi criado. Defende-se que um dos principais entraves à sua concretização seja justamente o principal problema jurídico que ele deveria enfrentar: a desarticulação governamental no planejamento e implementação de políticas educacionais.
PALAVRAS CHAVE: Sistema Nacional de Educação. Política pública educacional.
ABSTRACT. The article proposes to analyze the legal concept of the National
Education System (NES) as an instrument of public educational policy, aimed at improving education and overcoming educational inequalities, both as an instrument that favors the federative cooperation of entities of the Brazilian Federation in the fulfillment of educational duty. Although the NES has not yet been established, it exists as a legal concept, with a constitutional provision in art. 214 of Federal Constitution of 1988 and in specific legislation n. 13005/2014 (art. 13), having as one of the main obstacles to its creation, the legal problem of governmental articulation.
KEYWORDS: National Education System. Public policy education. Federal
cooperation.
Sumário: Introdução. 1. Conceito jurídico do sistema nacional de educação. 2. Sistema
nacional de educação enquanto política pública educacional. 3. Sistema nacional de educação e cooperação federativa entre os entes públicos no cumprimento do dever fundamental educacional. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
A partir da promulgação da lei 13.005/2014 (Lei do PNE), muito se tem falado acerca do Sistema Nacional de Educação (SNE), já que essa lei determinou um prazo expresso de dois anos após a sua edição para a institucionalização dessa nova forma de organização da política educacional brasileira. Esse sistema, que tem fundamento jurídico na Constituição Federal de 1988, (art. 214), é originário da pressão de vários setores da sociedade civil (movimentos populares em prol da educação pública de qualidade, sindicatos de professores e de dirigentes de ensino, organizações não governamentais, dentre outros), além de parlamentares que, só após mais de 25 anos da promulgação do texto constitucional, conseguiram chegar a um consenso mínimo sobre a importância da reunião dos diversos sistemas educacionais existentes em torno de um sistema único, de dimensão nacional.
Embora o prazo previsto no art. 13 da Lei 13.005/14 para o cumprimento do dever jurídico de criação do SNE já tenha se exaurido desde junho de 2016, até o momento, o mesmo ainda não foi instituído, e não há sinais que apontem nessa direção, nem no curto, nem no médio prazo.
Diante desse cenário, o presente artigo tem como objetivo investigar se e, em caso positivo, de que forma o SNE, enquanto vetor de políticas públicas educacionais, pode contribuir para uma maior cooperação federativa entre os entes públicos no cumprimento de seus deveres. Pretende-se, com isso, contribuir para o debate em torno da superação dos principais obstáculos que dificultam a criação desse sistema, considerando-se duas hipóteses principais. A primeira delas, referente à falta de articulação governamental entre os diferentes atores, órgãos e entes federativos responsáveis pelas políticas públicas educacionais. A segunda, relativa à inexistência de arranjos institucionais aptos a promover uma maior coordenação entre os elementos desse sistema em torno de finalidades comuns. Para responder à indagação proposta, partiu-se da análise do conceito jurídico de SNE e sua relação com as principais políticas públicas educacionais.
O método de pesquisa adotado neste trabalho baseou-se no levantamento e análise crítica da bibliografia existente sobre o tema (não apenas na área jurídica, mas também da educação, sociologia e ciência política).
1. CONCEITO JURÍDICO DE SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇĀO:
A institucionalização de um sistema não é novidade no cenário jurídico brasileiro, haja vista o exemplo do Sistema Único de Saúde (SUS), previsto no texto constitucional desde a sua promulgação, em 1988. No caso da educação, a primeira menção expressa a um sistema educacional no ordenamento jurídico brasileiro se deu apenas com a Emenda Constitucional n. 59, de 2009 (EC 59/2009). Esta emenda, ao modificar o art. 214 da Constituição Federal de 19881 (CF/88), inovou ao transformar o Plano Nacional de Educação (PNE) num dispositivo voltado à construção desse sistema.
1 “Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino;
É importante destacar que, embora a expressa previsão normativa do dever de institucionalização de um SNE tenha se dado apenas com a EC n. 59/09, a ideia de um sistema como forma de organizar a política educacional brasileira tem sua origem histórica que remonta ao Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, de 1932. O movimento que levou à publicação desse documento, liderado por autores como Lourenço Filho, Fernando Azevedo e Anísio Teixeira, já expressava a necessidade de criação de um sistema único e coerente em prol de uma educação pública, universal, gratuita, de qualidade, de caráter nacional2, voltado para a coletividade em geral, reconhecendo a todos os indivíduos o direito a ser educado em igualdade de condições.
A preocupação com a criação de um sistema educacional de caráter nacional surgiu num contexto em que o Estado brasileiro contava com serviços de educação organizados de maneira descentralizada e autônoma, provocando inúmeras disparidades entre os diferentes sistemas existentes. Naquele cenário, buscava-se a integração como forma de superar as desigualdades educacionais e garantir de um padrão mínimo nacional de qualidade educacional, a despeito da diversidade social, cultural e financeira entre as diferentes regiões do Brasil.3
IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País.
VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto.” (CONSTITUIÇÃO 1988)
2 Os pesquisadores ABRUCIO e SEGATTO ao analisarem a origem do pensamento de um sistema educacional de caráter nacional, apontam para o Manifesto dos Pioneiros de 1932, afirmando que: “Além das ideias mais disseminadas relacionadas à defesa da escola única, pública, laica, obrigatória e gratuita, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, escrito por Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira e outros intelectuais na década de 1930, apresenta uma ideia de que seria possível haver uma política de Educação nacional forte com descentralização da sua execução. Mais tarde, ideia similar aparece na Constituição Federal de 1988 e, mais recentemente, na Emenda Constitucional nº 59.” (ABRUCIO; SEGATTO, 2014, p. 50)
3 “Portanto, estamos diante de um sistema complexo em sua variação interna, podendo-se afirmar a existência de quatro sistemas públicos e federativos de educação, nos quais, sob regime de autorização, se incluem as redes privadas coexistindo com as redes públicas. Logo, as redes privadas existem nos sistemas públicos sob autorização e coexistem com as públicas, todas obedientes às normas gerais da educação nacional e obrigadas à persecução da qualidade (art. 209). Mas, se há quatro sistemas públicos que se desdobram em duas redes coexistentes, passamos a ter oito redes sob a denominação ampla de uma educação nacional e que, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, será objeto no Título IV da Organização da Educação Nacional.” (CURY, 2014, p.38)
Hoje, passados mais de 80 anos do Manifesto dos Pioneiros, a previsão de criação do SNE aparece de forma expressa na Constituiçāo Federal, documento da mais alta hierarquia no ordenamento jurídico brasileiro. No entanto, tal dispositivo apenas mencionou a tarefa do PNE como instrumento articulador do SNE, sem, contudo, definir o que seria o SNE, ou seja, qual seria o seu conteúdo. Já a Lei 13.005/2014, que aprovou o Plano Nacional de Educação PNE 2014-2024, em observância ao referido dispositivo constitucional, determinou, de modo expresso, em seu art. 13:
O poder público deverá instituir, em lei específica, contados 2 (dois) anos da publicação desta Lei, o Sistema Nacional de Educação, responsável pela articulação entre os sistemas de ensino, em regime de colaboração, para efetivação das diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional de Educação.
Mas, afinal, em que consiste o conceito de sistema? Quais são seus elementos essenciais? Como aplicá-lo no âmbito jurídico e, mais especificamente, para a organização de prestações e serviços educacionais? Para a análise do conceito de sistema, adota-se no presente artigo o conceito proposto por Demerval Saviani (2014). Segundo esse autor, entende-se por “sistema” a união de vários elementos intencionalmente reunidos, para que possam, de forma agrupada e conjunta, convergir para uma finalidade comum, com vistas a atingir o propósito a que se destinam, de forma eficiente e operante. De acordo com essa definição, pode-se dizer que a existência de um sistema depende dos seguintes requisitos: (a) intencionalidade; (b)
unidade; (c) variedade; (d) coerência interna; (e) coerência externa.4 Vejamos cada um deles.
A intencionalidade decorre da capacidade humana de analisar inúmeros aspectos dispersos de uma mesma realidade ou problema, refletindo sobre suas características comuns, de forma a abrangê-los em um único agrupamento. Por meio de uma ação intencional, a mente humana é capaz de conferir unidade a uma variedade de elementos, em torno de um conjunto dotado de coerência interna. Esta decorre da relação que os elementos que formam o todo guardam entre si, os quais podem ser interligados justamente porque possuem uma finalidade comum.
