T R I B U N A L C O N S T I T U C I O N A L

Processon.^°202

/

¹⁸

l.^a

Secpao

Relatot:ConselheiraMaria de FatimaMata-Mouros

Acordam,na l.^aSec₉aodoTribunal Constitucional,

I^-Relatorio

1

.

^{APEC-Associaqao}

Portuguesa

deEscolas de Conduqao eAlcino Cruz, ora recorridos, notificados da decisao administrariva

proferida

no ambito de

processo

de

contraordenaqao

, pela

Autoridade

^daConcorrencia

(

AdC),apresentaram

impugna

₉ao

judicial

dessa decisao junto do Tribunal daConcorrencia,

Regulacao

^e

Supervisao

^.

Por decisao de6de

fevereiro

de2018, o Tribunal da Concorrencia,

Regulaqao

^e

Supervisao

,

apos

ouvir osaqui recorridos,bem comoaAdCeoMinisterio Publico, relativamentea«eventual inconstitucionalidade doart.°84^.°,n^.°4e5»doNovo

Regime Juridico

da Concorrencia,

aprovado pela

Lei n

.

° 19

/

^{2012,de 08demaio, decidiurecusarasua}

^aplicaqao

^{ao caso,«}com fundamentoem

inconstitucionalidade

material,

por violaqao

dos

artigos

2

.

°,

16

^.°, 17

.

°, 18.°,

20

.°,n.° 5,32^.°, n^.° 2 e

10

, todosdaConstituiqaoda

Republica Portuguesa

^», namedidaem

que

^«faz

depender

^aatribu

^

^ao

deefeito

suspensivo

ao recurso de

impugnaqao

da prestaqao substitutiva de cauqaoem razao de

prejulzo

consideravel causado

pela

_execu9aoda decisao^».

Nesta

sequencia

, o Ministerio Publico

interpos

recurso

obrigatorio para

o Tribunal Constimcional,nostermos do

artigo

70.°, n^.° 1, alinea a)

,

^{daLei de}

Organizaqao

^,Funcionamento eProcesso doTribunalConstitucional

(

LTC),

disposiqao legal

^em

que igualmente

sesustentou o recurso

interposto pela

AdC,amboscomvista a

apreciaqao

^{da norma}cuja

aplicaqao

foi recusada

pelo

tribunala

quo .

2

.

^Tendo

prosseguido

^osautos

para

^{afase de}

alega

_9oes,^oMinisterio Publico concluiuas suas

alega

₉^oesdo

seguinte

modo:

«1.Anormadoartigo84.°,n.°4e⁵da Lein°19

/

^{2012,de8deMaio (Novo}Regime

Juridico

^da

Concorrencia), enquanto determina que a impugnagao judicial das decisoes finais condenatorias aplicativas ^decoima daAutoridade da Concorrenciaem processode contraordenaqao tem,por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuicao de efeitosuspensivo condicionada ^a prestaqao de cauqao substitudva e a verificaqao de urn prejulzo consideravel, para a impugnante, decorrente da execuqao da decisao, nao viola osartigos 2.°,16 °, 17.°, 18.°, 20^°, n.° 5, 32°, n.°2 e 10, todos da Constituiqao,naosendo,porisso,inconsdtucional.

2

.

Termosemque^{deve ser}concedido provimentoaorecurso».

T R I B U N A L C O N S T I T U C I O N A L

3

.

^Tambema

AdC apresentou alega ^

^oes,

que concluiu

^nostermos

que

se transcrevem:

«(-^•)

A. Aquestaoquesecolocano presente recurso^eo daconstitucionalidade^{da solu}9ao consagrada nosn.^os4 e5 do artigo84.°daLeidaConcorrencia,de onde se extrai uma norma,nostermosdaqual^a impugna₅ao judicialdadecisao aplicativa^decoimaproferida pela AdCemprocessocontraordenacional

tem efeitomeramentedevolutivo^,ressalvados oscasosemque^{a execu}

^

^{aodadecisaocause prejuizo}

sigruficativoaorecorrenteeemqueestepreste cau9ao substitutivadopagamentoimediatoda coima, casos emqueoefeitodaimpugna9ao esuspensivo

.

B. OTCRSsustenta oseu juizodeinconstitucionalidade material^{da norma}aqui^em causa,por entenderque, (i)oreferido preceito legal violaosprindpiosde acessoao direitoedetutela jurisdicional efetiva na medida em que o efeito suspensivo ^{de decisoes judiciais vem} sempre ^{associado a} consequencias onerosas parao recorrente:patrimonialmente onerosas^{com a}antecipa₉ao

/

cau9ao ou processualmente^onerosascom^aalega9aoeprovadoprejuizo consideravel^;(ii)olegislador,^acoberto dafixa₉ao dosefeitosdorecurso,fixa,comoregra^{, a}titulo cautelar,^aexecu_9aoantecipadadasan9^ao, em viola_9aodo principio ^da proporcionalidade,^doprincipiodo Estado de direito edoprindpio da proibi₉ao doexcesso.

C. No acordao n.°376

/

^{2016,do TC,proferidoem8de junhode} 2016, que analisou^{a mesma} norma daLei daConcorrencia, foi deliberado, nao julgar inconstitucional^{a norma}sobre escrutinio, segundo a qual ^aimpugna_9aointerposta de decisoes da Autoridade da Concorrenda que apliquem coimastem,emregra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo^seratribuidoefdtosuspensivoquando^a execu9aodadecisaocauseao visadoprejuizo consideraveleesteprestecau9ao^.

D. O legislador ordinario^emobediencia as normasconstitudonaisgozademargemde liberdade legiferanteemmateriaderecursos,^{nos termos}das alineasb)e.d)don.°¹doartigo 165.°daCRPepode restringir,desde querespeitado^oprindpiodaproporcionalidade,osdireitosde defesaeaigualdadedos sujeitosprocessuais(onde tambemseincluem,necessariamente o acesso aodireitoe tutelajurisdicional efetiva).

E. A solu_9ao legislativa processualconsagrada no n.°5 doartigo 84^.° daLei da Concorrencia (obrigatoriedade_presta9aode _cau9ao paraobten9ao do efeitosuspensivo ^dorecurso) naoederesto unica, podendo encontrar-se regime semelhante no ambito do direito processual penal, contraordenacional outributario,emvigornonossoordenamentojuridico^.

F.^• A AdC adere inteiramente a fundamenta₉ao e ao entendimento expressos no Acordao n.° 376

/

^2016,noqual,expressamente^{, se}esclarecequearegra processualdon

.

°5 doartigo⁸⁴,°da Lei da Concorrencianaocriadificuldades excessivasematerialmenteinjustificadasaos visadosRecorrentese, comotal, naoviolao acessoaodireito nem odireito^atutelajurisdicionalefetiva(^{numeros1 e}5 do artigo 20

.

°daCRP),osdireitos dedefesa(n.° 10^doartigo32°daCRP),nemoprindpiodaproporcionalidade (n.°2doartigo18.°daCRP),nao sendo,por isso,inconstitucional.

G. A possibilidadedeumarguidorequereraatribu

^

^aodeefeitosuspensivo quando^aexecu_{9ao da} decisao condenatoria lhe causar prejuizo consideravel mediante presta₉ao de cau9ao, permite salvaguardar^oexerciciododireitodeimpugna9aoquando^a_execu9aoimediata_{da san9ao}possa constituir umobstaculorelevante.

H. Cabe ao tribunala faculdade de, face ao caso^concreto, ponderarsobre a razoabilidade da suspensao,ounao,_{da execu9}ao,atravesdo mecanismodapresta9ao da^cau9ao,afixar nomontanteque

otribunalconsiderecorreto.

I. Emmomentoposterioraoreferido Acordaon.°376

/

^{2016,foidecididona1.asec}9ao doTC, no acordaon

.

°674

/

^{2016 (com doisvotosdevencido),ondetambemseanalisaa(mesma) normacontida}

nos numeros 4 ^e 5, do artigo 84,° da Lei ^da Concorrencia o seguinte juizo positivo de

inconstitucionalidade^:

"[...] julgar inconstitucional^{a norma}queestabeleceque^aimpugnaijao judicialdedecisoesda AutoridadedaConcorrenciaqueapliquemcoimatern,em regra,efeitodevolutivo, apenaslhe podendoseratribuldoefeito suspensivo quando^aexecufao dadecisaocauseaoVisado prejuizo consideravel e este preste ^cau

^

^{ao, em sua substitui}

^

^{ao, no} prazo fixado pelo tribunal, independentemente^{da sua}disponibilidade economica,interpretativamenteextralvel dosn.os4 e5doartigo84. °daLein.° 19

/

²⁰¹²

,

de8demaio".

J

^{. Anaouniformiza}9^aodejurisprudencepelo TCquantoa estaquestaopermitequesubsistaa

incerteza juddica^eque,na pratica,subsistamdois regimes antagonicos quanto a fixagaodoefeito de recurso^:pode^oTCRSnunscasos desaplicaranorma^emcausaepermitiraumaarguida interpor^recurso comefeitosuspensivosem presta

^

^{ao decau}

^

^{aoe, noutros}, fazer depender^aatribui

^

^{aodesseefeitoda}

presta

^

^aodecaufao,afetando o decurso normal dojulgamentodascontraordena

^

^{oespor viola}

^

^{ao das}

regrasdeconcorrencia,commanifesto impactona contagemdos prazos^deprescriqao^.

K. NoAcordaon.°123

/

^{2018,dopassadodia}6 de mar90 de2018,proferido pelo plenariodoTC, decidiu

-

^{se nao} julgar inconstitucional a norma extralda dos n.os 4 e 5 do artigo 46.° do Regime Sancionatorio^doSetorEnergetico,aprovadopelaLein.° 9

/

^{2013,de 28de}janeiro, cujoteor e emtudo identicoaodosn.os4 e5 doartigo 84.°da Leida Concorrencia^.

L. Como bem seexplicitano Acordao:

"[..

.

]aregrado efeitomeramentedevolutivo^daimpugna₉aojudicial das decisoessancionatorias naoconstitulqualquer restr

^

^{aodireitaaodireito deacessoa justi9a.Entende-se,porem,que}

ela implica uma restr

^

^{ao obllqua, na medida em que impoe um onus} significativo - a demonstra_9aodeprejuizoconsideravel e a presta9ao de cau9aosubstitutiva

-

, para a suspensao dosefeitosda decisaoimpugnada. Por^outraspalavras^{,alei nao}interdita,mascondiciona,o acessoaostdbunais.

Ora tal argumento^naorelevaadistinqaoentreonusdeacesso ajust

^

^apara impugnar^avalidade de uma decisao sancionatoria e onus de suspensao ^da execu9ao da decisao sancionatoria impugnada^.Uma coisaealei levantarobstaculosnoacessoajusti_9aouonerar orecurso^atutela jurisdicional^;[...]umonusdeacessoaodireitoimportaqueosujeitosobreoqualimpedetenha deincorrernumprejuizo

-

^{ou,pelomenos,preencherporsua conta,}determinada cond

^

^ao-

parapoder realizaroseu interesse emprovocar^ainterven₉aojudicial^.Ataxadejusti₉^ainiciale o paradigma^{de um onusde acessoao direito,[...]}porque implica que^{o recursoaostribunais}

estacondicionadoaopagamento de umaquantiapecuniaria.

Coisa bemdiversaealei,semimporqualquer^onusespecial para que^oimpugnante^{discuta em} juizo avalidadede uma decisao sancionatoria estabelecer^umonuspara queessaimpugna_9ao tenhapor^{efeitoasuspensaoda execu}9^aodasan9^ao. Nessecaso[...]naoseonerao acesso aos tribunaispara que^estesapreciem^a justeza da condenaqaoproferidaeda san₉aoaplicada ^no procedimento contraordenacional^;oqueseoneraeaobten₉ao de umavantagemnormalmente associada aimpugnaqao judicial ^das decisoes sancionatorias^daAdmimstra_9aono ambito de

T R I B U N A L C O N S T I T U C I O N A L

procedimento contraordenacional^{, mas} que ^{com ela} indubitavelmente nao ^{se confunde}

-

^a

suspensaoda execufao da sangao. Quetal onusnaodizrespeito aoacessoajusti

^

^a,apenasaos

seusefeitos imediatosna decisaorecorrida^{, e}oquedemostraofactode ele^naoimpor qualquer cond

^

^aoerecursoaos tribunalsouonerar^adecisaopropriamente^ditaderecorrer aostribunais, masapenas^arealiza9aodointeresse-conexo, masdiverso,dointeresseemacederajust

^

^a

^-

deinibiraexecu9ao da^san9aoimpugnada"^.

-

cf.paragrafo12doacordao

.

M^. O plenanodoTCafastao entendimento do TCRS relativamente^aefetiva9aodoprindpio do acessoaodireito eatutelajudsdicional^efetiva,aoconcluir queoexerdcio do direito deimpugna₉aopor partedovisado,aoabrigodamencionada norma^{naoseencontra}restringidonoseu nucleo essendal.

N. On.°5doartigo 84.°daLeidaConcorrenciafaculta ao visado o efeitosuspensivo^dorecurso sema efetiva abla9ao doseupatrimonio,^aopermitirapresta9ao deumagarantia^deboacobran9^afutura, ao prever especificamente ^a prote9ao legal ^a situa9ao de um visado que ^nao disponha de meios economicospara^opagamento dacoima,peloquenaopodesustentar

-

^seque^{anormanegueoacessoa}

uma tutela jurisdidonal efetiva,atendendo,deresto, aoalcance deste direito,previsto^nosartigos20°, n.°1e 268.°,n.° 4,daCRP.

O. Areformula_9aodoRegime

Jurfdico

^daConcorrencia visou acompanhar a^evolu9ao verificada nalegisla₉^aoe jurisprudenciada Uniao Europeia^emmaterias depromo9^{aoedefesa da}concorrencia, mediante^, designadamente^{, a} introdu_9ao de ^«mecanismos processuais semelhantes^{aos da} Comissao Europeia^».

P. A consagra_{9ao do} efeito devolutivo no ambito dainterpos

^

^{ao do recurso de uma decisao}

sancionatoria, pretende,tambem,implementar ^umamaior celeridadeno processo judicial, bem^como asseguraroniveladequado^doefeitodissuasor do cometimento de infra9oesaoDireitodaConcorrencia, haveraqueefetuar a devidapondera₉aoentreosinteressesaqui^emcausa

.

Q. O legislador ^conciliou osinteresses de eficaciaedo efeito dissuasor e a ^restr

^

^{ao do efeito}

devolutivo do recurso da ^decisaosancionatoria coma estipula₉ao do n.° 5 do artigo 84

.

° da Leida Concorrencia,na medidaemque o bem tuteladopelanorma em^causaassume^relevanciaconstitucional.

R. A possibilidade^depresta_{9ao da cau}9ao devera ser entendidacomoaressalva suficiente para naosubverternemmitigar desproporcionalmentea eficacia danormaaquiemcausa

.

S. O efeito devolutivo da interpos

^

^ao do recurso consagrado em ^varios regimes contraordenacionaisespedficos^,emdesviodo regime geral das contraordena9oes ecoimas,representa ainten9ao dolegisladordeconferirmaioreficacia aos poderessancionatoriosdasrespetivasentidades reguladoras,limitando ainterposi9aoderecursos sem fundamento,comintuitomeramentedilatorio

.

T. Alemdomais, emalguns regimes contraordenacionais^{, e}tambem^com um fim dissuasor do cometimento de infra9oes,olegisladorconsagrououtrodesvio aoregimegeraldascontraordena₉oes, comaprevisao^dareformatio in pejus.

U. Doexposto,^aAdCpropugna pela constitucionalidade^dosn.os4e5doartigo⁸⁴.

°

^daLei da Concorrencia,porquanto,entendequeomesmonaoviolaosprincipios constitucionais^constantesdos artigos2°^,16.

°

^{,17 °,18°,n}

.

°5doartigo20°,n.os2e 10 doartigo32° todosdaCRP».

4 .

Regularmente notificados

, os

recorridos contra

- ^alegaram

, formulando ^as seguintes conclusoes^:

«1.°Os"recorridos"concordamemabsolutocom adecisaoerespectiva fundamentagaoconstante do douto acordaodoTribunaldaConcorrencia, RegulagaoeSupervisao objectodopresenterecurso,o qualeexemplarna analise quefaz dasinconstitucionalidadesdas normasemaprego,nassuasdiversas

vertentes,atendendo,sobremaneira (oqueotorna justo,navertenteda justigasuumcuique tribuere^e nao abstractocomo^sepretendefazer"justiga"comosrecursosapresentados)aosentidocomumdavida easimplicagoes gravissimasqueaaplicagao singelade taisnormas podetrazeremconcrete

-

^comono

caso subjudicepodesucede

-

paraosvisados(entenda-seque^aaplicagaodoart. 849,n°s4 e5do

NRJC

levara,com quasetodaacerteza,os"recorridos"aterdeabririnsolvencia,tal omontantedescomunal

-

e,diga-se,injustoepersecutorio^-dacoima aplicada pela AdC.

2.°Detodososmodos oobjecto^easconsequencias dorecurso deinconstitucionalidade,como se passa emqualquer ^outro recurso,emedido em fungaodas respectivas conclusoes. Ora, nocaso em aprego,osrecursosapresentadosquer pelo Ministerio Publico, quer pela^AdCsao,qualquerquevenha a ser adecisao finalproferida pelo TribunalConstitucional, perfeitamente inocuos^.uma vez quenao contemplam toda a materiadecisoria do douto despacho doTribunal da Concorrencia.Regulagao^e supervisao objeto de^recurso,masapenas^umprindpio juridico^-constitudonal emconcreto,quandoo despachorecorrido e muito maisamplo^naanalise quefaz dasinconstitucionalidades^.

Nestestermosenosmais dedireitoaplicaveis,deveraserreconheddaa plenaejustacorregaodo despacho do Tribunal da Concorrencia, Supervisao e Regulagao objeto de recurso para ^o Tribunal Constitucionab⁾.

Cumpre apreciar

edecidir^.

II

-

Fundamentagao

5

. ^O

Tribunal

Constitucional ja apreciou,

em

Plenario

, no ambito

do

Acordao n^.°

776 / ²⁰¹⁹

(disponivel

^emww\v.

txibunalconsritucional

.pt

)

. aconformidadecomaLei Fundamentalde

criterio normativo

substancialmente

identico

ao

que

^constitui

objeto do

presente recurso.

Em

talaresto,este

Tribunal

decidiu«

nao julgar

inconstitucionala normado

artigo

84

.

°, n.°

5

, do

Regime Juridico

^da

Concorrencia

,

aprovado pela

^Lein.°

19 /

^{2012,de8demaio,a}

^qual

^determina

que

a

impugnacao judicial

^de decisoes da Autoridade da

Concorrencia que apliquem

^{coima tem,} em

regra

, efeitomeramentedevolutivo,

apenas

Ihe

podendo

ser atribuldo

efeito suspensivo quando

a execugao da decisao cause ao visado

prejuizo

consideravel ^{e este}

preste

caugao, em sua substituigao»

.

E

pertinente aqui

^retomar

os

excertos mais relevantes do referido ^aresto,

que

se transcrevemde

seguida

:

«12. A questao que se coloca no presente recurso e, pois^{, a da} constitucionalidade ^{da solugao} consagradanosn.°s4 e5doartigo84°da Lein.°19

/

^2012,de 8 de maio,deondeseextraiumanorma nos termosda qualaimpugnagao judicial^{da decisao}aplicativa^decoimaproferida pelaAutoridade da Concorrencia emprocessocontraordenacionaltemefeitomeramentedevolutivo,ressalvadosos casos emqueaexecugaodadecisaocause«prejuizoconsideraveb⁾ao impugnantee emque^estepreste^«caugao substitutiva» do pagamento imediato da coima^{, casos} em que o efeito ^da impugnagao judicial ^e suspensivo.

T R I B U N A L C O N S T I T U C I O N A L /

(^{. . .})

Afastando-sedoregime geral das contraordenagoes, do qual resulta queo recurso de decisoes administrativascondcnatoriasemprocesses contraordenacionais^temefeitosuspensivo(allneaa) don.° 1 doartigo408^{.° do}CodigodeProcessoPenalexviartigo41.° do RGCO),olegisladortemvindo^acriar regimes espedficos de contraordenagoes em que a impugnagao judicial ^{da sangao} aplicada pela autoridade administradva ^e atribuido o efeito meramente devolutivo, permitindo ^a exequibilidade imediatada sangaoantesdotransitoem julgado da^decisao judicialque^aconfirme, altereourevogue.

Efetivamente,paraalem da normaaqui questionada, relativa aregulagao^da concorrencia (ardgo 84.°, n.°s 4 e 5,da Lei n.°19

/

^{2012,de 8 de maio),assim}acontece emdiversosregimesde regulagao sectorial,comonosetordasaude(artigo67.°,n^.° 5,dos Estatutos da^EntidadeReguladora^{da Saude}

—

ERS-, aprovados pelo Decreto

-

^Lein

.

^°126

/

^{2014,de22deagosto),nosetordaenergia(artigo 46}

.

°,n

.

°s 4 e5,doRegulamento Sancionatorio^doSetorEnergetico

-

^RSSE

^-

, aprovado pela Leiⁿ.°9

/

^2013,de

28 de janeiro),no setor financeiro, (artigo 228

.

°-A do Regime Geral das Instituigoes de Credito e Sociedades Financeiras-RGICSF

-

^{aprovado peloDecreto-Lei n.°298}

^/

^{92, de 31 de dezembro, na}

redagaointroduzida pelo Decreto-Lein.°157

/

^{2014,de 24 deoutubro),no setor}dos transportes(artigo 43°,n.°4, dos EstatutosdaAutoridadedeMobilidade^edosTransportes, aprovados pelo Decreto-Lei n

.

^°78

/

^{2014,de 14de maio),nosetorda}comunicagaosocial (artigo 75.°,n °4,dosEstatutosda Entidade Reguladora da ComunicagaoSocial, aprovados pela^{Lei n.°}53

/

^{2005,de8 de novembro),e no setor}

laboral e daseguranga social(artigo 35^{° daLein}

.

°107

/

^2009,de 14 de setembro,queaprovou^oregime processualaplicavel^ascontraordenagoeslaboraisedeseguranga social).

13.A fixagao dosefeitosdaimpugnagao judicialda decisaoque aplicaumacoimatemsubjacente umconflitode interesses contrapostos^:o daAdministragaoeodoacoimado

.

A Administragao interessa quea execugaoda coima seja celere eeticaz,istoe, quese inicie omais cedo eomais rapidamente posslvel;ao arguidointeressaquea execugao dacoima seja justa, isto^e, quese inicieaposotransitoem julgado^daimpugnagao judicial, para que haja seguranga^deque nao se sacrifica indevidamente o seu patrimonio. Naoha duvidaqueoefeitomeramentedevolutivo daimpugnagao^{, ao}possibilitaraexecugao imediata da coima, protege a efetividade do poder sancionatorio da Administragao e que o efeito suspensivo,aoesperar pelo transito^emjulgado dacoima,protegeosinteressesdoacoimado.

Assim,osregimesespedficos^decontraordenagoes quea impugnagao judicial da coima aplicada pela autoridade administrativaassociamoefeitonao suspensivoaproximam-se docriterio seguido na

justiga administrativa quantoao efeitodasagoes deimpugnagao de^atosadministrativos.De facto,ao atribuiroefeitomeramentedevolutivo^aimpugnagao judicialdasdecisoessancionadorasproferidasem domlniosespedficosderegulagao,olegisladorpretendeu salvaguardar^aeficacia da agaoreguladorade determinadas atividades,sem prejudicar a possibilidade dosvisados requerem a adogao de medidas cautelaresde suspensao da eficacia do atosancionador.A fungaodo efeito meramente devolutivo e justamentepermitiraexecugao imediata doatosancionadorpor razoes^deinteressepublico.Entende

-

seque,emcertassituagoes,oefeito suspensivoautomatico dadecisaosancionadoratemconsequencias negativas sobreaeficaciaeceleridadedaatividadefiscalizadoraerepressiva dasentidadesreguladoras.

E obvio que ^a nao suspensao de uma sangao pecuniaria nao e absolutamente necessaria para o funcionamento correto da Administragao; mas outras razoes, como a necessidade de prevenir comportamentos desviantes e deassegurar^ovalordasangaopecuniaria,prestam-se a justificaro efeito devolutivo.

E preciso ter presente que oefeito meramente devolutivo dos ^recursos relativos a decisoes de aplicaijaodecoimaseumanormaqueseinserenoambitodaregula₉aodaeconomiaededeterminados setores economicos e sociais. Como refere Pedro

Gonsalves

^{, «uma das} particularidades do direito administrativo^daregula₉aoconsistenaatribu

^

ao as entidadesreguladorasdefortes e drasticospoderes sobre os regulados», tendencia essa que se apresenta maisvisivel «nos domfnios da supervisaoeda pun

^

^{ao deinfra9oes} praticadas pelos regulados^{»; e a} tendencia para ^a previsao de sa

^

^{oes devalor}

elevado, a aplicar por entidades que ja dispoem ^{de fun}9oes de regula_9ao^e decontrolo, «conduz a considerar

-

^sequeopoder sancionatorio^{tern a}fun9ao de conferir^erefor₉araefetividadedospoderes deregula₉ao ativa», podendo falar

-

^{se, nestecontexto, «de uma for}9a dinamica das ^san_9oes ^e da sua compreensao como instrumento de orienta₉ao, ao servi90 da politica de regula₉ao» (Regula₉ao, Eletricidadee Telecomunica9oes, Estudos^deDireito AdministrativodaRegula_9ao, CoimbraEditora, pag^.50e54).

E nesse sentidoquesecompreendem^a disposi9oes^daLeidaConcorrenciarelativasaosrecursos judiciais^.Quer^aprevisaodoefeitomeramentedevoludvodorecurso, querapossibilidadedereformatio inpejustemporobjetivodesincentivaraapresenta9aode recursosjudiciais injustificados,^compropositos

meramentedilatorios, procurando_refor9^araefetividade eceleridadedaimplementa_{9ao das}normasda concorrencia

. L

^oqueseconcluiunoAcordaon

.

^°376

/

^2016:

«Antecipa

-

^se,semdificuldade,queolegislador,namodela_9aodoregimedeimpugna_9ao das decisoessancionatorias proferidas por tais entidades administrativas, tenhaponderado a necessidade de conferir maior eficacia ^aos respetivos poderes sancionatorios, de modo a garantir,nopiano substantivo,umamaior_prote9ao aosvaloresebenstuteladosnosespeclficos dominios normativos em que ^atuam.Atribuindo, em regra^{, efeito devoludvoao recurso, e} condicionando o efeito suspensivo a presta9ao de cau9ao e a existencia de «prejurzo consideraveb^),procura^-seminimizar os recursosjudiciais infundados cujo objetivo seja protelar no tempo o pagamento da coima^.Se conjugarmos^aop₉aolegaldeatribuiraimpugna_9aoefeito

meramentedevolutivo^,comoafastamento daregradaproib

^

^aodareformatio in pejusvigente no regime geraldascontraordena_9oes^,queeS0IU_9S0tambem consagrada^naLeidaConcorrencia (artigo ^{88.°, n}.°¹), maior evidencia assumeo propositodesincentivador subjacentea nova regulamenta_9ao legal sobre a materia (concluindo pela nao inconstitucionalidadede solu9ao equivalenteconstantedoartigo416

.

°, n^.°8^,doCodigo dos^ValoresMobiliarios,cfr.Acordao doTribunal Constitucionaln.°373

/

^2015).»

Objetivoque,desdelogo, foi expresso^naexpos

^

^{aodemotivosdaPropostadeLein.°45}

^/

^XII,que

esteve naorigemda Lein.°19

/

^{2012,de 8demaio.Areformula}9ao doRegime

Juridico

^daConcorrencia visou^, alem do mais,assegtirar o cumprimento ^{de medidas constantes do} Programa ^de Assistencia Economica eFinanceira(PAEF)^,precisamentenosentido de«refor₉^{araeficienciae}aplica₉aodasregras daconcorrencia»,deacordocom as linhas deorienta_9aoentaodeEnidas,entreelas,ade «simplificar a lei e introduzir maior autonomia ^{das regras} sobre ^a aplica_9ao ^de procedimentos de concorrencia relativamente asregras de procedimentos penais ^e administrativos» e a de «aumentar a equidade, a celeridade ^e a eficiencia dos procedimentos de impugna9ao judicial ^de decisoes da Autoridade da Concorrencia».

E comigual proposito^,no ponto 6^doparecer^daAutoridade da ConcorrenciasobreessaProposta, refere-se a necessidade deintroduzir ^«incentivos que limitem ^a utiliza₉ao do recurso como pratica puramentedilatoria^{, taiscomo a} elimina9^ao do efeitosuspensivo ^{do recursoem termosdecoimas»,}

T R I B U N A L C O N S T I T U C I O N A L

comouminstxumentode«maior equidadeeeficiencianosistemade recursos judiciais»

.

14.Aquestao^daconslitucionalidade do efeito^meramentedevolutivo daimpugnagaodas decisoes de aplica₉ao decoimasfoiapreciadapelo Tribunal Constitucional^emrecursosdefiscaliza₉aoconcreta

que tiveram por ^{objeto normas} semelhantes extraidas de regimes contraordenacionais atinentes ^a entidadesreguladoras

.

Em rela

^

^{ao aosetordasaude,a normaque}determinavaqueorecurso deimpugna₉aodasdecisoes finaiscondenatorias da ERS,queimponhamuma coima,tern,porregra,efeitomeramentedevolutivo, ficandoaatribui

^

^aodeefeito suspensivo sujeita apresta

^

^{ao decau9ao ealega9aode}prejuizo consideravel

-

^{constantedoartigo67°, n}

^.

^°5,dosEstatutos daERS,aprovadospelo Decreto^-Lein.°126

/

^{2014,de 22}

de agosto

—

^{,apostersido julgada}inconstitucional pelos Acordaosⁿ.°s335

/

^2018,336

/

2018,363

/

²⁰¹⁸

e 394

/

^{2018, foideclarada}inconstitucional,com for9^aobrigatoriageral, pelo Acordao^do Plenarion.° 74

/

^{2019,porviola}9aodareservadecompetencia legislativada Assembleiada Republica, constantedo artigo165

.

°,n.°1,alineasb) e d),em conjuga₉ao com oartigo32 °,n.°s2 e10^,ambosda

Constituto

^.

Tratou-se, porem^{, de} inconstitucionalidade organica derivada ^da compressao ^sem autoriza₉ao parlamentar^dedireitofundamentalde naturezadosdireitos,liberdades egarantias^edoregime geraldo processocontraordenacional

.

Quantoaosetordaenergia,^umanorma de semelhantesentido juridico^-extraidadoardgo^{46°,n °s} 4 e5,doRegimeSancionatorio do SetorEletrico(RSSE)

—

^foijulgada inconstitucional pelo Acordaoⁿ

.

^°

675

/

^{2016, daV Sec}9ao,e julgada naoinconstitucional pelo Acordao n.°397

/

^{2017,da 3}’ Sec9ao.A divergencia entreos dois acordaos foi resolvidapelo Acordao do Plenarion.°123

/

^{2018,quedecidiu}

«naojulgar inconstitucional^{a normaextraida}dosn.°s4e5 doartigo46 °do Regime Sancionatoriodo Setor Energetico,aprovadopelaLein.°9

/

^{2013,de28dejaneiro,a}qual determinaqueaimpugna₉ao judicial das decisoes finais condenatoriasaplicativas ^decoima da Entidade Reguladora dos Servijos Energeticosem processo decontraordena9ao tern, por regra,efeitomeramentedevolutivo, ficando^a

atributo

^deefeito suspensivocondicionadaa prestaqao^{de cau}9ao substitutivaeaverifica9aode um prejuizoconsideravel, para^aimpugnante,decorrente daexecu9^aodadecisao».

Porultimo,noque respeitaao setorfinanceiro,oAcordaon.°470

/

^2018,aplicandoaessesetoras considera₉oes que o Acordaon.° 123

/

²⁰¹⁸ fezsobrenormaidenticadosetordaenergia, nao julgou inconstitucional a norma extraida do artigo 228.°

-

^{A do Regime Geral das}

Institutes

^{de Credito e}

Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto

-

^{Lei n.° 298}

/

^92, de 31 de dezembro, na reda₉ao introduzidapelo Decreto^-Lei n

.

° 157

/

^2014,de 24 de outubro

,

oqual^determinaqueaimpugna₉^aode decisoes proferidas pelo Banco de Portugal^{so tern}efeito suspensivoseorecorrente prestargarantia,no prazode20 dias,^novalorde metadedacoima aplicada,^salvose demonstrar,emigualprazo,que naoa

podeprestar,no todo ouemparte, porinsuficiencia de meios.

15. O Acordao n.°123

/

²⁰¹⁸

—

que resolveu o conflito de jurisprudencia gerado pelosAcordaos n.°s675

/

^2016e397

/

²⁰¹⁷

—

^{considerouaplicaveisaocasodaERSE asconsidera9oesfeitasnoAcordao}

n.° 376

/

²⁰¹⁶,apropositoda AutoridadedaConcorrencia.Porsua vez, nesserecurso deuniformiza9ao de jurisprudencia^, o acordao fimdamento

—

^{Acordao n.° 675}

^/

²⁰¹⁶

^—

^{transpos a fundamenta9ao do}

Acordao n.° 674

/

^{2016, relativo a uma decisao da Autoridade da} Concorrencia que em processo contraordenacional aplicouuma coima.Ora,tendooacordaorecorridoneste processo

—

^{Acordao n}

^.

^°

445

/

^18-remetido paraoAcordao674

/

2016,dir

-

^se-aqueadivergenciacomoAcordaon.° 376

/

²⁰¹⁶

estaimplicitamentesolucionadapeloAcordaodo Plenarion.°123

/

^2018.

i

1

Nao obstantea regulagaoda concorrencia atingir ^a generalidade dos operadores economicos

—

regulagao transversal nada obsta a que os fundamentos que justificam o juizo de nao inconstitucionalidadeda norma queimpoeo efeitomeramentedevolutivodaimpugnagao decoimas aplicadasnosetordaenergia sejam aplicaveis^a normasemelhanteexistente naquela regulagao.^Eque, para alem da regulagao da concorrencia tambem constituir uma forma ^de intervengao publica ^na economia,como se pode ver nos respetivos regimes legais,^os principios orientadoresdasregulagoes sectoriaisencontram-se,emlarga^medida,presentes^nodireitodaconcorrencia

.

Dai que os fundamentos que sustentam o Acordao n.° 123

/

2018 sejam transponiveis para ^a resolugao do conflito de jurisprudence pressuposto ^no presente recurso

.

Nesse acordao,oTribunal confrontou^umanormasemelhantecomosmesmosparametrosconstitucionais queadecisao recorrida invoca parasustentar ainconstitucionalidade da norma contida nos n.°s 4e5doartigo84.°daLeida Concorrencia^: o direito a tutela jurisdicional efetiva consagrado ^no artigo 20.° da Constituigao, e concretizado,^noambitoda justigaadministrativa,noartigo 268^.°, n.° 4da Constituigao,entendidoem articulagao com o prindpio da proporcionalidade implicado ^no artigo 18.°. n.° ² e o principio da presungao de inocencia em processo contraordenacional, decorrente do artigo 32.°, n

.

°s 2 e10, da Constituigao.

A esseproposito,escreve

-

^senoAcordao 123

/

^2018:

«9

.

A regra do efeito meramente devolutivo da impugnagao judicial ^de decisoes da ERSE aplicativas de coima

—

^{regra essa que constitui uma excegao ao Regime Geral das}

Contraordenagoes(artigo408.°, n.°1,alinea a)^,do CodigodeProcessoPenal, aplicavelexvi do disposto^noartigo41.°,n.^°2,do RGCO,aprovadopelo Decreto^-Lein

.

°433

/

^{82,de27de outubro)}

—

^,baseia-sena naturezaenasatribuigoesdasentidadesreguladorasindependentes,razaopela qual tambem e acolhida nos regimes homologos respeitantes, por exemplo, ^a Autoridade da Concorrencia, aEntidade ReguladoradaSaudee ao Banco dePortugal.

Comoseescreveu,aesseproposito^,no Acordaon.°376

/

^2016:

«Embora esteja ^{em causa} questao ^de inconstitucionalidade incidente ^sobre um especto especifico e parcelar, de natureza processual^, do regime ^de impugnagao judicial das decisoes proferidaspela Autoridade^daConcorrencia,noexerciciodospoderessancionatorios quealeiIhe confere, a avaliagao da constitucionalidade das normas do artigo 84

.

^°, n°s 4 e 5, da Lei da Concorrencia,naopodedeixar deconsideraroutrosaspetos^deregimequeseprendem, quercom aconfiguragao^’organico

-

funcional da Autoridade da Concorrencia^,quercomosistema decontrolo judicialaqueestaglobalmente sujeitaasuaatuagao.

Alei defineaAutoridadedaConcorrencia como uma«pessoa coletiva^{de direito}publico,com a natureza de entidade administrativa independente, ^{dotada de} autonomia administrativa ^e financeira,deautonomiade gestao,deindependence organica^{,funcionaletecnica},edepatrimonio proprio^», que ^«tem por missao assegurar a aplicagao das regras de promogao ^{e defesa da} concorrencia nos setores privado, publico^, cooperative ^e social, no respeito pelo principio ^da economia de mercado e ^de livre concorrencia, tendo em vista o funcionamento eficiente dos mercados,aafetagaootimadosrecursos eos interesses dosconsumidores,nostermosprevistos^na lei e nos [seus] estatutos»(artigo l

.

^°, n°s.1 e ², dos Estatutosda Autoridade daConcorrencia, aprovados pelo Decreto

-

^Lein.°125

/

^{2014,de18de agosto).}

T R I B U N A L C O N S T I T U C I O N A L

Parao desempenhodassuas atribuigoes,aAutoridade daConcorrencia dispoe^de«poderes sancionatorios,^desupervisao^ederegulamentagao^»,competindo^-lheespecificamente^«[i]dentificar einvestigaroscomportamentossuscedveisdeinfringir^alegislagao deconcorrencianacional^eda Uniao Europeia,nomeadamente em materia depraticasrestritivasdaconcorrenciaedecontrolo de operagoes ^de concentragao de empresas, proceder ^a instrugao e decidir sobre os respetivos processos, aplicando^{, sefor caso}disso,assangoesedemais medidas previstas ^na lei^;[cjobrar as coimas estabelecidas na lei; e [ajdotar medidas cautelares, nos termos do regime juddico da concorrencia^edeoutrasdisposigoeslegaisaplicaveis»(ardgo6

.

°,n.°s1 e2,dosEstatutos).

Por outrolado, a lei expressamente sujeita os representantes legais das empresas ^{e outras} entidades destinatarias ^{da sua}atividadea «obrigagao^decolaboragao», quese traduz nodever de prestagao^deinformagoeseentrega de documentosaAutoridade daConcorrencia,semprequeesta o solicitar (artigos 15.°da Lei da Concorrencia),tipificando^comocontraordenagaopunivel^com coima^«[^a]nao prestagao ou^aprestagao^deinformagoes falsas, inexatas^ouincompletas,emresposta a pedido^daAutoridade da Concorrencia,^no usodos seus poderes sancionatorios^» (artigo 68.°, alinea h),da LeidaConcorrencia)

.

Avaliando,emcontexto,anaturezae aorigemdasautoridadesreguladoras independentes^,a doutrinatem salientado a sualigagao^{aosfenomenosda}liberalizagao do mercado emfungaode duasprincipais ordensdeconsideragoes

.

Por um lado,reconhece-sequearegulagaotemumalogica especifica,quedeveserseparadatantoquantoposslvel^dalogicapolitica,emespecial^ados ciclos eleitorais, tornando

-

se necessario estabeleceradequadadistanciaentrea politicaeo mercado,^de modo^aconferir-lheaestabilidade,previsibilidade^,imparcialidadeeobjetividade^.Poroutrolado,a aberturaaconcorrencia desetoresdeatividadequeantes seencontravamsujeitosainfluenciaestatal trouxeconsigoanecessidadedeseparar^aregulagaodofuncionamentodo mercadoeaintervengao das entidadespublicasenquantosujeitos economicos

.

B

^{a atribuigao de} independencia organica, txaduzida na impossibilidade de destituigao discricionaria pelo Governo dos titulares dos orgaos diretivos das entidades reguladoras, e de independencia functional, que subtrai essas entidades ao poder de superintendencia e tutela governamentais,que permite resolveressadualidadedo papeldo Estadoemrelagao^asetoresdo mercado liberalizados (cfr

.

Fernanda Magas, «0 controlo jurisdicional ^das autoridades administrativasindependentes^», in Cadernos deJustiga Administrativa,ⁿ.°58,julho

/

agosto 2006, pags

.

22

-

^23).

E

precisamentecombaseemtaiscaracteristicasquesetementendidoqueosurgimentodas entidades reguladorasescapa aoscanones tradicionais declassificagao daestmturae fungoes do Estado,havendoquemlhes reconhega umanatureza«quase

-

jurisdicional⁾>oumesmo aexpressao deumaespeciede«quartopoder»,o quenaopode deixarde^teralgumreflexonasclassicasestruturas

normativasque tradicionalmente saochamadasaregularoexerciciodo poder sancionatorio por parte^daadministragaopublica (cff.FernandaMagas,ob.cit., eAlexandre deAlbuquerque

/

^Pedro

deAlbuquerque,«0controlo contencioso daatividadedas entidades deregulagaoeconomica»,em Regulagao^eConcorrencia,Almedina,pag.268).

(. . .)

Antecipa^-se,sem dificuldade,queolegislador,^na modelagaodo regimedeimpugnagao^das

decisoes sancionatorias proferidas por tais entidades administrativas, tenha ponderado ^a necessidadede conferir maioreHcaciaaosrespetivos poderessancionatorios,de modoagarantir, nopiano substantivo,umamaior prote

^

^aoaos valores e bens tutelados nosespedficosdominios normativosem que^atuam.Atribuindo, emregra,efeitodevolutivoao recurso,e condicionandoo efeito suspensivo ^a presta

^

^{ao de caufao e a existencia de «}prejuIzo consideravel», procura

-

^se

minimizar os recursos judiciaisinfundadoscujo objetivo seja protelarno tempo o pagamento da coima.(...)».

10. As considera

^

oes feitas no Acordao n.° 376

/

^{2016, a proposito da Autoridade da} Concorrencia,saoplenamenteaplicaveisao casoda ERSE,comoereconheddo no Acordao n

.

° 675

/

²⁰¹⁶

.

Nos termos dos^seusEstatutos (aprovadosemanexoao Decreto-Lein.°97

/

^{2002,de 12 de}

abril,porsuavez alteradopdo Decreto^-Lein.°200

/

2002^,de 25 de setembro,revistos pelo Decreto^- Lei n.° 212

/

^{2012,de25desetembro,enovamentealterados e}republicados peloDecreto-Lein.° 84

/

2013 de25^de junho),aERSE e uma pessoa coletiva de direito publico,com a naturezade enddadeadministrativaindependente (ardgo ^l.°,n.° 1),investida decompetenciasde regula₉ao, regulamenta

^

^ao, supervisao,fiscaliza

^

^aoesancionatorias(artigol

.

°,n.° 2).

AERSEtempor objetoaregula₉aodossetoresdaeletricidadeedogasnatural,bemcomoda atividade de gestao deopera₉oesda rede de mobilidade eletrica,emconformidade com odisposto noregime^deenquadramentodasenddades reguladoras^,nalegisla9aosetorial,nos seusEstatutos, enaregulamenta9aoaplicavel,aoruvelnacional,daUniao Europeia^eintemacional(artigol.°,n.° 3),sendoindependente^noexerdciodas suas fun₉oes(ardgo^2.°,n

.

^°2).Aregula9ao daERSEtem

por finalidade promover^a eficiencia e a racionalidade das advidades dos setores regulados,em termos objetivos, transparentes, nao discriminatorios e concorrenciais, atraves da sua continua supervisao e acompanhamento^, integrados ^{nos objedvos do mercado interno e} dos mercados ibericos,daeletriddadeedogasnatural(artigo3.°, n.° 1)

.

(^{. . .})

11. Eointensointeressepublico^naeficadadaregula₉^aodosmercadosenergeticos^,decorrente dapremenciadas necessidadesquesatisfazem,daexpressao ^economicadaadvidade que neles se desenvolve e daimportanciaestrategicadapolidca que lbes^dizrespdto, queexplica^apreocupa₉ao dolegisladoremgarantir^aefetividadedas coimasaplicadaspela ERSE

.

A regra do efeito^meramente devolutivodaimpugna9aojudicial,nostermos daqualestanao obsta a execu₉ao dasan9ao,tem

por desideratos pdncipais acautelar ^o cumprimento das san₉oes pelas enddades sancionadas e dissuadirorecursoaostribunals com intuitodilatorio.

Restasaberseo meio dequeolegislador^seserve

—

^{aregradoefeitomeramentedevolutivo}

da impugna₉ao judicial ^de decisao sancionatoria aplicadva ^{de coima}

—

^{, para prosseguix essas}

finalidades de interesse publico, em si mesmas perfeitamente legidmas^, e constitucionalmente censuravel, designadamente por violar direitos fundamentos dos recorrentes ou garantias constitucionaisdoarguido^emprocessosancionatorio. Na decisaorecornda,entende-seser esse o caso, em virtude^, quer do direito ^a tutela jurisdicional efetiva (ardgos 20.° ^{e 268.°, n.° 4, da} Constitu

^

^{ao), quer do principio da presun9ao de inocencia (artigos 32.°, n.°s 2 e 10, da}

Constitui₉ao)^{, emambosos casos}conjugadoscomoprincipio^daproib

^

^{aodoexcesso(ardgo18.°,}

n.°2,daConsdtui₉ao)

.