COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO
BRASIL
EDUARDO PETRYCOVSKI
COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO
BRASIL
EDUARDO PETRYCOVSKI
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Professora MSc. Maria da Graça Mello Ferracioli
A minha orientadora, Professora Mestre Maria da Graça Mello Ferracioli, por todo apoio e dedicação durante a elaboração desta tarefa; A todos os professores do Curso de Direito da UNIVALI, pelos conhecimentos deixados ao longo desses cinco anos de caminhada; A todos os colegas, e em especial três, Márcio Cristiano Dornelles Dias, Marcos Dornelles Dias e Narciso Júnior Fabian pelo apoio e companheirismo durante esta jornada.
DEDICATÓRIA
A Deus que sempre me acompanhou nas horas difíceis; A meu pai Francisco Petrycovski, meu melhor amigo, companheiro, pessoa pela qual sempre pude contar nas horas boas e difíceis da minha vida; A minha mãe Mara Raquel Porsch Petrycovski, pelo carinho e compreensão durante todos estes anos; As minhas irmãs Flavia Cristina Petrycovski e Mariáh Petrycovski pelos momentos de alegria que me proporcionaram; A meus avós já falecidos Ivone e Salvino Porsch, por tudo.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí (SC), [ ]
Eduardo Petrycovski Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Eduardo Petrycovski, sob o título Competência para o Licenciamento Ambiental no Brasil, foi submetida em quatorze de junho de dois mil e seis à banca examinadora composta pelos seguintes professores: MSc. Maria da Graça Mello Ferracioli (Presidente), MSc. Antonio Augusto Lapa e Maria de Lourdes Alves Lima Zanatta e aprovada com a nota 9 (nove).
Itajaí(SC), [ ]
MSc. Maria da Graça Mello Ferracioli Orientador e Presidente da Banca
MSc. Antônio Augusto Lapa Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ART. Artigo
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CRFB/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
EIA Estudo de Impacto Ambiental
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente RIMA Relatório de Impacto Ambiental SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais. Audiência Pública
É um instrumento de informação e consulta da população a respeito de uma atividade sujeita ao estudo de impacto ambiental. (MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Impacto ambiental: aspectos da legislação brasileira. 2. ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 81).
Competência
É a esfera delimitada de poder que se outorga a um órgão ou entidade estatal, mediante a especificação de matérias sobre as quais se exerce o poder de governo. (SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 496).
Dano Ambiental
É todo o prejuízo que o sujeito de direito sofra através da violação dos bens jurídicos, com exceção única daquele que a si mesmo tenha infringido o próprio lesado: esse é juridicamente irrelevante. (FISCHER, Hans Albrecht. A reparação dos danos no direito civil. Coimbra: Armênio Amado Editor, 1938. p. 07).
Direito Ambiental
Direito Ambiental é o conjunto de normas e institutos jurídicos pertencentes a vários ramos do direito reunidos por sua função instrumental para a disciplina do comportamento humano em relação ao seu ambiente. (MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1992. p. 100. Estudo de Impacto Ambiental
É um verdadeiro mecanismo de planejamento, na medida em que insere a obrigação de levar em consideração o meio ambiente antes da realização de obras e atividades e antes da tomada de decisões que possam ter algum tipo de repercussão sobre a qualidade ambiental. (MIRRA, Álvaro Luiz Valery, Impacto
Ambiental: Aspectos da Legislação Brasileira. 2. ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p . 1.
Impacto Ambiental
É qualquer degradação do meio ambiente que se manifesta de varias maneiras, consciente ou inconscientemente, quer destruindo os elementos que compõem, quer contaminando-o com substancias que lhe alterem a qualidade. (SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 287.
Licenciamento Ambiental
O procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. (Resolução 237, de Dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA).
Meio Ambiente
É o conjunto de condições, leis, influencias e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as formas. (Lei Política Nacional do Meio Ambiente. Art. 3°.) (6938/81).
Relatório de Impacto Ambiental
É um resumo do EIA e deve conter todas as informações contidas naquele, de forma simplificada e acessível. (ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. p. 239).
RESUMO ... XI
INTRODUÇÃO ... 12
CAPÍTULO 1 ... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
ASPECTOS GERAIS DO MEIO AMBIENTE ERRO! INDICADOR NÃO
DEFINIDO.
1.1 MEIO AMBIENTE ...141.1.1CLASSIFICAÇÃO DO MEIO AMBIENTE...17
1.1.1.1 Meio Ambiente Natural ...17
1.1.1.2 Meio Ambiente Artificial ...18
1.1.1.3 Meio Ambiente Cultural ...19
1.1.1.4 Meio Ambiente do Trabalho ...20
1.2 DIREITO AMBIENTAL...20
1.2.1DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 ...22
1.2.2CRFB/88 E MEIO AMBIENTE:ANÁLISE DO ART.225 ...24
1.3 APLICAÇÃO DAS NORMAS JURIDICAS ...27
1.3.1PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL...28
1.3.2PRINCÍPIOS DO DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL...28
1.3.2.1 Princípio da Participação ...29
1.3.2.2 Princípio do Poluidor Pagador...31
1.3.2.3 Princípio do Equilíbrio ...32
1.3.2.4 Princípio da Informação ...32
1.3.2.5 Princípio da Intervenção do Estado ...33
1.3.2.6 Princípio da Prevenção...34
1.3.2.7 Princípio da Precaução...35
CAPÍTULO 2 ... 37
LICENCIAMENTO AMBIENTAL ... 37
2.1 CONCEITO ...37
2.2 FASES DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL ...40
2.2.1LICENÇA PRÉVIA...41
2.2.2LICENÇA DE INSTALAÇÃO...42
2.2.3LICENÇA DE OPERAÇÃO...43
2.3 INTRUMENTOS DE CONTROLE AMBIENTAL...44
2.3.1AUTORIZAÇÃO...45
2.3.2CONCESSÃO...46
2.3.3PERMISSÃO...46
2.4 ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA...47
2.4.1CASOS DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL...51
2.5 RELATÓRIO DE IMPACTO AO MEIO AMBIENTE - RIMA ...56
2.6 A AUDIÊNCIA PÚBLICA...59
CAPÍTULO 3 ... 63
A COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO
DIREITO BRASILEIRO ... 63
3.1 FEDERAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO DE COMPÊTENCIA NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL...63
3.2 COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATERIA AMBIENTAL ...65
3.3 COMPETÊNCIA EXECUTIVA EM MATERIA AMBIENTAL...70
3.4 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL ...72
3.5 CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE – CONAMA...75
3.6 CONFLITO DE COMPÊTENCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL.77
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 82
A presente monografia versa sobre a competência para o Licenciamento Ambiental no Brasil. Faz uma abordagem sobre o Meio Ambiente e seus princípios. Conceitua o Licenciamento Ambiental e demonstra suas fases e procedimentos para sua obtenção. Por fim trata da competência para o licenciamento em matéria ambiental, sendo ela, legislativa e executiva, demonstrando os conflitos de competência, especificando a distribuição entre os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Município).
A presente Monografia tem como objeto o estudo sobre a competência para realizar o Licenciamento Ambiental no ordenamento jurídico brasileiro.
O seu objetivo geral consiste em analisar a distribuição da competência estabelecida na CRFB/88 e seus conflitos em matéria ambiental, bem como, produzir uma monografia para obtenção do Grau de Bacharel em Direito, pela Universidade do Vale do Itajaí – Univali, Campus de Itajaí.
Para tanto, principia–se no Capítulo 1, tratar-se-á de conceituar o Meio Ambiente, suas classificações e seus princípios norteadores, que servirão como base para o estudo do Licenciamento Ambiental no Brasil.
No Capítulo 2, tratar-se-á de apresentar o Licenciamento Ambiental, suas fases e seus procedimentos, tais como Estudo de Impacto Ambiental – EIA/ Relatório de Impacto Ambiental – RIMA e Audiência Pública.
No Capítulo 3, tratar-se-á de apresentar a competência em matéria ambiental propriamente dita, suas formas – legislativa e executiva, especificando a distribuição da mesma entre os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), bem como, as discussões sobre os possíveis conflitos de competência decorrentes desta distribuição.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos destacados, seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões sobre o Licenciamento Ambiental.
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes hipóteses:
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece a divisão de competência legislativa e executiva
entre os entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para tratar da matéria ambiental;
O Licenciamento ambiental é um instrumento previsto legalmente no ordenamento jurídico brasileiro para promover a proteção do Meio Ambiente.
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase de Investigação foi utilizado o Método Indutivo, na Fase de Tratamento de Dados o Método Cartesiano, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente Monografia é composto na base lógica Indutiva.
CAPÍTULO 1
ASPECTOS GERAIS DO MEIO AMBIENTE
1.1 MEIO AMBIENTE
Inicialmente, a expressão Meio Ambiente foi utilizada pela primeira vez pelo biólogo e pioneiro da ecologia do Báltico, Jakob Von Uexkull. Existe uma grande discussão sobre a utilização do termo Meio Ambiente, pois, há uma tendência entre autores em considerar o termo como um pleonasmo. Conforme Machado1: “estas palavras são sinônimas, considerando que uma envolve a outra”. Apesar desta controvérsia, a expressão Meio Ambiente, foi incorporada totalmente à Constituição da Republica Federativa do Brasil de 19882, bem como, em várias outras legislações esparsas.
No Brasil, a Lei 6928/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente, apresenta o conceito legal de Meio Ambiente instituindo como: “o conjunto de condições, leis influências e interações de ordem física química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.3
A CRFB/88 em seu art. 225, estabelece que:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencialmente à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Como bem se percebe, com a promulgação da CRFB/88, o conceito de Meio Ambiente, dado pela Lei 6938/81, foi inteiramente integrado a
1
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 1998. p. 69.
2
A partir de agora passaremos a tratar a Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 como: CRFB/88
3
CRFB/88, pelo fato de tutelar o Meio Ambiente em sua totalidade, como o Meio Ambiente natural, cultural, artificial e do trabalho.
Observa-se que, a preocupação do homem com o Meio Ambiente, bem como, com a qualidade de vida, não é um tema recente. Estas questões despertaram a preocupações dos Estados, principalmente com a constatação da deteriorizaçao da qualidade ambiental e seus recursos.
Conforme Lago4 destaca:
Esta preocupação surgiu através de pesquisa do biólogo alemão Haeckel, em 1866, quando propôs o estudo de uma disciplina cientifica, com o objetivo de estudar a função das espécies animais com o seu mundo orgânico e inorgânico.
Desta forma, pode-se observar diversos conceitos de Meio Ambiente, mas todos estão interligados ao homem e a natureza e seus elementos. Numa visão estrita, o Meio Ambiente nada mais é do que a expressão do patrimônio natural e suas relações com e entre os seres vivos. 5
Para Coimbra6 Meio Ambiente é:
O conjunto dos elementos físico-químicos, ecossistemas naturais e sociais em que se insere o homem, individual e socialmente, num contesto de interação que atenda ao desenvolvimento das atividades humanas, à preservação dos recursos naturais e das características essenciais do entorno, dentro de padrões de qualidade definidos.
Tendo em vista tal conceito, destaca-se a visão antropocêntrica, que trata do ser humano como o centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável, conforme bem ensina Aguiar7:
4
LAGO, Antonio Pádua e Augusto, José. O que é ecologia? 7. ed. São Paulo: Brasiliense, 1988. p. 7.
5
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente, doutrina - prática - jurisprudência - glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 52.
6
COIMBRA, José de Ávila Aguiar. O outro lado do meio ambiente. São Paulo: Cetesb, 1985. p. 29.
7
AGUIAR, Roberto Armando Ramos. Direito do meio ambiente e participação popular. Brasília: Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal/ Ibama, 1994. p. 20/21.
1.o ser humano pertence a um todo maior, que é complexo articulado e interdependente;
2.a natureza é finita e pode ser degradada pela utilização perdulária de seus recursos naturais;
3.a luta pela convivência harmônica com o meio ambiente não é somente responsabilidade de alguns grupos preservacionistas, mas missão política, ética e jurídica de todos os cidadãos que tenham consciência da destruição que o ser humano está realizando, em nome da produtividade e do progresso.
Assim, através do desenvolvimento da ecologia ficou comprovado que o homem destruía seus recursos naturais não renováveis, bem como, poderia trazer perigo ao equilíbrio do ser humano na Terra, de forma que esta temática tornou-se alvo das atenções gerais, sendo que os partidos políticos passaram a preocupar-se com os efeitos e a incluir sua defesa como base de seus programas. Grupos ambientalistas passaram a defendê-la. Outros, em extremo oposto da mesma forma condenável, passaram a considerá-la como a razão de todos os problemas e a pregar reação total contra seus defensores. Empresários, conscientes da importância do assunto, iniciaram debates a respeito e, inclusive, estudos para conciliar o desenvolvimento e o equilíbrio ecológico.
Neste sentido Sedim8 afirma:
A descoberta da vulnerabilidade critica dos sistemas ecológicos à intervenção humana veio modificar a compreensão ética acerca de nós mesmos, como fator causal no mundo, fazendo surgir a natureza como novo objeto de agir humano.
Sendo assim, pode-se conceituar o Meio Ambiente como um todo, ou seja, o ser vivo, que influência e que é indispensável à sua sustentação. Estas condições incluem solo, clima, recursos hídricos, ar, nutrientes e os outros organismos. Ademais, ressalta-se como visto que o Meio Ambiente não é constituído apenas do meio físico e biológico, mas, também, do meio
8
SEDIM, José de Souza Cunha. Responsabilidade civil por danos ecológicos: da reparação do dano através da restauração natural. Coimbra: Coimbra Editora, 1998. p. 95/96.
cultural e sua relação com os modelos de desenvolvimento adotados pelo homem.
1.1.1 Classificação do Meio Ambiente
Quando se fala de classificação do Meio Ambiente, não se pode estabelecer divisões, e sim, buscar uma maior identificação com o bem degradante e o bem imediatamente agredido, sendo assim, o meio ambiente é classificado em quatro aspectos; 1)natural 2) cultural 3) artificial e 4) do trabalho. 9
1.1.1.1 Meio Ambiente Natural
O Meio Ambiente natural é formado pelo solo, a água o ar atmosférico, a flora a fauna, ou seja, são os elementos responsáveis pelo equilíbrio entre os seres vivos e o meio em que vivem. Sendo assim, pode - se afirmar que o Meio Ambiente natural encontra-se tutelado no artigo 225, caput da CRFB/88 e seu § 1°, inciso I e VII, que dispõe:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preserva-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1° - Para assegurar a efetividade desse direito, incube ao poder público;
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistema;
[...]
9
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 20.
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma de lei, as práticas que coloque em risco sua função ecológica provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. [...]
Para Fiorillo10:
O Meio Ambiente natural ou físico é constituído por solo, água, ar atmosférico, flora e fauna. Concentra o fenômeno da homeostase, consiste no equilíbrio dinâmico entre os seres vivos e o meio em que vivem.
1.1.1.2 Meio Ambiente Artificial
O Meio Ambiente artificial compreendido pelo espaço urbano constituído, consiste no conjunto de edificações e equipamentos públicos. Desta forma, todo o espaço constituído, bem como, todos os espaços habitáveis pelo homem compõem o Meio Ambiente artificial. 11
Assim pode-se dizer que este ambiente está diretamente relacionado ao conceito de cidade, recebendo tratamento não apenas no art. 225, como também no art. 21, inciso XX, ambos da CRFB/88 que dispõe:
Art. 21. Compete a União: [...]
XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
[...]
10
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, 2003. p. 20.
11
1.1.1.3 Meio Ambiente Cultural
Na visão de Silva12, no que tange ao Meio Ambiente cultural: “é integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que embora artificial, em regra como obra do homem, difere do anterior pelo sentido de valor especial”. Este patrimônio mostra a história de um povo, a sua formação, cultura e seus elementos identificadores de cidadania, que por sua importância recebeu proteção especifica, direta e imediata na CRFB/88 por via do art. 215 e 216, § 1°, que assim preceitua:
Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais. Art. 216. [...]
§1° - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e prevenção.
[...]
Apregoa Damasceno13:
Consideramos patrimônio cultural não só aqueles em que um processo institucional assim já o tenha reconhecido, mas aqueles que sejam significativos, ainda que sujeitos a controvérsia, pela importância atribuída pela coletividade, numa perspectiva em que esta referida, não sendo mais ação, consiga de certa forma determina-la pelo traço de identidade.
12
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros, 1994. p. 54.
13
DAMANESCO, Marcos José Pereira. O Mandado de Segurança Coletivo e a Proteção do Bem Ambiental Cultural, monografia do Curso de Direito Ambiental II. Puc-SP, 1995. p.13/14.
1.1.1.4 Meio Ambiente do Trabalho
Constitui Meio Ambiente do trabalho o local onde as pessoas desempenham suas funções laborais, sejam elas remuneradas ou não, sendo que o equilíbrio deste meio está baseado na salubridade e na ausência de agentes que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores, independente das condições que ostentem. 14
O Meio Ambiente do trabalho recebeu tutela imediata na CRFB/88 em seu art. 200, inciso VIII, que prevê:
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos de lei:
[...]
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
[...]
Entretanto, não se pode confundir direito do trabalho com Meio Ambiente do trabalho, onde o primeiro, estabelece as normas jurídicas que disciplinam a relação do empregado com empregador, já o segundo visa garantir a saúde e a segurança do trabalho no ambiente.
1.2 DIREITO AMBIENTAL
Antes de iniciar o estudo sobre o direito ambiental, é de suma importância delimitar o que vem a ser natureza.
A palavra natureza é originária do latim Natura, de nato, nascido. A definição de natureza adotada por Antunes15 é “a) é o conjunto de
14
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, 2003. p. 22 /23.
15
todos os seres que formam o universo e b) essência e condição própria de ser”. O entendimento dessa definição é de grande importância para que se possa entender o assunto que se tratará a seguir.
As expressões, Direito Ecológico, Direito de Proteção a Natureza, Direito do Meio Ambiente, Direito Ambiental e Direito do Ambiente são as mais encontradas na disciplina jurídica para designar a disciplina jurídica que trata do Meio Ambiente. 16
No Brasil, os primeiros estudos sobre a proteção jurídica do Meio Ambiente adotaram inicialmente a denominação Direito Ecológico, que foi muito utilizado, como se pode observar a seguir. 17
Com conceito de Direito Ecológico Ferraz18 o define “o conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos organicamente estruturados para assegurar um comportamento que não atente contra a sanidade mínima do meio ambiente”.
No mesmo sentido Moreira Neto19 define “é o conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos sistematizados e informados por princípios apropriados que tenham por fim a disciplina do comportamento relacionado ao meio ambiente”.
Mais adiante, em 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) no Rio de Janeiro, embora a expressão Meio Ambiente não tenha sido utilizada, houve a preferência pelo termo ambiental.
Com o desenvolvimento dos estudos sobre este tema adotou-se a expressão Direito Ambiental, pois, a ecologia é uma ciência que estuda os seres vivos e o ambiente em que vivem, não considerando os valores culturais e artificiais.
16
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina – prática – jurisprudência – glossário, p. 91.
17
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina – prática – jurisprudência – glossário, p. 91.
18
FERRAZ, Sérgio. Direito Ecológico, perspectivas e sugestões. Porto Alegre: Revista da Consultoria-Geral do Estado, vol 2, n° 4, 1972. p. 43/52.
19
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Introdução ao Direito Ecológico e ao Direito Urbanístico. Rio de Janeiro: Forense, 1977. p. 23.
Para Carvalho20 Direito Ambiental é:
Conjunto de princípios e regras destinados à proteção do meio ambiente, compreendendo medidas administrativas e judiciais, com a reparação econômica e financeira dos danos causados ao ambiente e aos ecossistemas de uma maneira geral.
No dizer de Mukai21 :
Direito Ambiental (no estágio atual de sua evolução no Brasil) é o conjunto de normas e institutos jurídicos pertencentes a vários ramos do direito reunidos por sua função instrumental para a disciplina do comportamento humano em relação ao seu ambiente.
Desta forma, entende-se que Direito Ambiental é, conservar a vitalidade, a diversidade e a capacidade de suporte do planeta Terra, para usufruto das pessoas e futuras gerações.
1.2.1 Direito Ambiental na Constituição de 1988
A CRFB/88 inseriu em seu contexto, um capítulo próprio para questão ambientais (VI do título VIII), tratando das obrigações da sociedade e do Estado para com o meio ambiente.
De acordo com o art. 225 da CRFB/88:
Art. 225. Todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como o uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo as presentes e futuras gerações.
20
CARVALHO, Carlos Gomes de. Introdução ao Direito Ambiental. Cuiabá: Verde - Pantanal, 1990. p. 140.
21
MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1992. p. 10.
As Constituições anteriores nada traziam especificamente sobre a proteção do Meio Ambiente natural. A CRFB/88 foi a primeira a tratar deliberadamente sobre esta questão. 22
Nesse entendimento, Antunes23 comenta:
A Constituição Federal modificou inteiramente a compreensão que se deve ter do assunto, pois inseriu, de forma bastante incisiva, o conteúdo humano e social no interior do conceito. Diante da norma Constitucional, é possível interpretar-se que o constituinte pretendeu assegurar a todos o direito de que as condições que permitem, abrigam e regem a vida não sejam alteradas desfavoravelmente, pois estas são essenciais. A preocupação com este conjunto de relação foi tão grande que se estabeleceu uma obrigação comunitária e administrativa de defender o meio ambiente.
Nos mesmos termos, Freitas24 ressalta:
Com a promulgação da CF de 1988 houve uma grande inovação, pois até então o meio ambiente era objeto de leis esparsas, entre as quais avulta, pela importância, a de n° 6938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, veio o Direito Positivo contar com o texto moderno e adequado á época.
Como conseqüência deste aperfeiçoamento a CRFB/88, trouxe mudanças profundas e de grande repercussão política, econômica, ecológica e social. O direito de um Meio Ambiente ecologicamente equilibrado passou a ser um direito de todos, cabendo ao Poder Público e a coletividade preservá-lo. 25
Considerando que o Meio Ambiente saudável é direito do povo, a própria CRFB/88, outorgou a qualquer cidadão a legitimidade para propor Ação Popular para impedir ato lesivo ao Meio Ambiente (artigo 5°, LXXII). Em se
22
FREITAS, Vladimir Passos. Direito Administrativo do Meio Ambiente. 3. ed. Curitiba: Juruá, 2001. p. 17.
23
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 1999. p. 44.
24
FREITAS, Vladimir Passos. Direito Administrativo do Meio Ambiente, p. 32.
25
tratando de matéria de interesse público, o Ministério Público tem o dever de promover o Inquérito Civil e a Ação Civil Pública para proteger o Meio Ambiente (artigo 129, III). 26
Em matéria de competência para legislar, a CRFB/88, também inovou, para proteger o Meio Ambiente, combater a poluição, preservar as florestas, a fauna e a flora instituindo a competência comum entre a União, os Estados o Distrito Federal e os Municípios. Já para legislar sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do Meio Ambiente, controle de poluição e responsabilidade por dano ao Meio Ambiente, à competência é concorrente entre União, os Estados e o Distrito Federal (artigo 23, VI e VII e 24, VI e VII). 27
Contudo, tem-se que observar que o sistema nacional de proteção a esse meio, possui características interdisciplinar sendo o Direito Ambiental contemplado por normas de natureza processual, penal, econômica, sanitária, tutelar administrativa e, ainda, normas de repartição de competência administrativa.
1.2.2 CRFB/88 e Meio Ambiente: Análise do Art. 225
O art. 225, da CRFB/88 apresenta-se como extremamente complexo, sendo que para entender seu conteúdo é necessário um conhecimento não só jurídico, mas sim interdisciplinar.
Como visto, o conceito jurídico de Meio Ambiente foi instituído no Brasil pela Lei 6.938/81, em seu art. 3°, definindo seus fins e mecanismos de formulação.
Observa-se assim, que esta lei foi estabelecida no regime constitucional anterior e foi recepcionada pela CRFB/88, sendo apresentada
26
GUERRA, Isabela Franco. Ação civil pública e meio ambiente. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 59/60.
27
como: o sistema externo físico e biológico, no qual vivem o homem e os outros organismos (PNUMA). 28
Visando proteger o Meio Ambiente com maior ênfase, a CRFB/88 ampliou seu entendimento conforme o art. 225 da CRFB/88, que assim prevê:
Art. 225. Todos tem direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e a coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1° - Para assegurar a efetividade deste direito, incumbe ao Poder Público:
I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais ao manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III – definir, em todas as unidades da federação, espaços territoriais e seus componentes a serem essencialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV – exigir, na forma de lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substancias que comportem risco para a vida, à qualidade de vida e o meio ambiente;
28
VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma de lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade; § 2° - Aquele que explorar recursos mineirais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma de lei. § 3° - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão aos infratores, pessoais físicas ou jurídicas, às sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4° - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma de lei, dentro das condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5° - São impossíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6° - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.
Comentando a abrangência do art. 225 da CRFB/88, Fiorillo e Rodrigues29 assinalam:
Assim, com relação ao art. 225 da CF, podemos dizer que a palavra ali empregada não teve apenas o condão de referir-se ao seu aspecto de justiça, mas, ao revés, foi além, no sentido de considerar o objeto ali compreendido (meio ambiente) como um bem jurídico que a todos pertence, isto é permitindo que
29
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de Direito Ambiental e Legislação Aplicável. 2. ed. São Paulo: Parma, 1999. p. 82.
independentemente de quem seja, possuirá o direito de ter acesso e usufruir deste bem.
Desta forma, a CRFB/88 modificou totalmente a compreensão sobre o tema abordado. Como visto acima, o Meio Ambiente ecologicamente equilibrado passou a ser um direito do povo, e para garantir esse direito, a CRFB/88 estabeleceu uma serie de obrigações ao Poder Público. Além disso, considera dever deste e da coletividade defender e preservar o direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado. 30
1.3 APLICAÇÃO DAS NORMAS JURÍDICAS
Uma das questões de grande importância, é a aplicação das normas jurídicas. A CRFB/88 com a intenção de tornar estas normas aplicáveis estabeleceu uma série de atribuições para o Poder Público, que já foi observado, e estão arroladas no art. 225, § 1°, incisos I a VII.
Dentre as várias atribuições, deve-se analisar, qual é a sua natureza para que a lei possa ser aplicada de forma adequada, possibilitando desta maneira que cada cidadão possa exigir do Estado e da coletividade a proteção da vida e do Meio Ambiente.
Por outro lado, o art. 225 possui uma estrutura muito complexa, composta por normas de variados grau de eficácia, dentre elas estão relacionadas às normas do direito da cidadania ao Meio Ambiente sadio, normas ao direito do Meio Ambiente e normas de um direito regulador da atividade econômica em relação ao Meio Ambiente.
Estas dificuldades ainda não foram devidamente enfrentadas pela doutrina. Não se tem dúvidas em afirmar que as normas que consagram o direito ao Meio Ambiente sadio são de eficácia plena e não necessitam de
30
qualquer norma subconstitucional para que operem efeitos no mundo jurídico. E que, em razão disso, possam ser utilizadas perante o Poder Judiciário, mediante todo o rol de ações de natureza constitucional, tais como, a Ação Civil Pública e a Ação Popular. 31
1.3.1 Princípios Fundamentais do Direito Ambiental
O Direito, como uma ciência humana e social pauta-se também, pelos postulados da Filosofia das ciências, entre os quais está a necessidade de princípios constitutivos. 32
Os princípios do Direito Ambiental têm como função proteger a vida, em qualquer forma que esta se apresente, e garantir a existência do ser humano de forma digna, tanto no presente, como no futuro.
Estes princípios jurídicos ambientais estão divididos em implícitos e explícitos. Os explícitos são aqueles que se encontram descritos nos textos legais e fundamentados na CRFB/88; já os implícitos são aqueles que não estão basicamente fundamentados na Constituição ou nas leis, mas que mesmo assim possuem validade.
1.3.2 Princípios do Direito Humano Fundamental
Observando tal princípio considera-se este, um dos mais importantes para o Direito Ambiental, estando ele presente na CRFB/88 no art. 225 caput, que descreve:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como o uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Publico e à coletividade o dever de defendê-lo para as presentes e futuras gerações.
31
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina – prática – jurisprudência - glossário, p.49
32
Assim a aplicação deste princípio é de suma importância, pois serve como base para todos os demais princípios do Direito Ambiental.
1.3.2.1 Princípio da Participação
O princípio da participação é aquele que garante aos cidadãos o direito de participar nas políticas públicas ambientais. No ordenamento brasileiro, pode-se participar destas políticas de várias maneiras diferentes. A primeira, defendendo e preservando o Meio Ambiente; a segunda opinando, através de participação em Audiências Públicas, e integrando órgãos colegiados. Pode-se observar, ainda, a participação que ocorre através de instrumentos judiciais e administrativos, como as ações populares.
Como assevera Antunes33, a concretização deste princípio é feita através de meros instrumentos processuais, assim distribuídos:
As iniciativas legislativas são:
a) Iniciativa Popular, prevista no artigo 14, inciso II, da Constituição Federal;
b) Plebiscito, previsto no artigo 14, inciso I, da Lei Fundamental; c) Referendo, previsto no artigo 14, inciso II da Constituição Federal.
Medidas administrativas fundadas no princípio democrático: a) Direito de informação. Estabelece o artigo 5° da Constituição Federal:
Art. 5°. Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja indispensável à segurança da sociedade e do estado.
33
Contudo, as pessoas que tiverem interesse poderão requerer informações sobre os órgãos ambientais, de acordo com a Lei 6.938/81, sendo assim, os cidadãos brasileiros tem todo o direito as informações sobre matéria ambiental, salvo nos casos em que essas informações requeiram sigilo para a própria proteção da sociedade.
Ainda quanto, aos instrumentos disponíveis para a efetividade do princípio de participação Antunes34 apresenta:
b) Direito de petição. É a possibilidade que o cidadão tem de dirigir-se ao poder público para que este ponha fim a uma situação que não esteja de acordo com a lei ou que prejudique o meio ambiente, esta possibilidade está prevista na alínea A do artigo 5° inciso XXIV da Constituição Federal.
c) Estudo prévio de impacto ambiental. Esta exigência esta prevista no artigo 225, § 1° inciso IV, da Constituição Federal que diz:
Art. 225. [...]
§ 1° - Para assegurar a efetividade desse direito, incube ao Poder Público:
[...]
IV - exigir, na forma de lei para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a qual se dará publicidade.
[...].
Por fim, prevê ainda medidas judiciais que poderão ser tomadas para efetivar este princípio, assim disposto:
34
a) Ação popular. Esta ação judicial está prevista na Constituição Federal, cujo objetivo é anular ações que prejudiquem o patrimônio público ou entidade da qual o estado participe.
b) Ação Civil Pública. Esta ação esta prevista na Constituição Federal, artigo 129 III e somente poderá ser proposta por pessoa jurídica ou Ministério Público. 35
Compreende-se, pois, que o direito democrático é o direito que o cidadão tem de receber, atuar, articular desejos e idéias sobre diversas ações que atinjam o Meio Ambiente através dos mecanismos judiciais, legislativos e administrativos.
1.3.2.2 Princípio do Poluidor Pagador
O princípio do poluidor pagador foi introduzido pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, mediante a adoção, em 26 de maio de 1972, da Recomendação C(72) 128, do Conselho Diretor que trata de princípios dos aspectos econômicos das políticas ambientais. 36
Este princípio parte da constatação de que os recursos ambientais são escassos e que o seu uso na produção e no consumo acarretam a sua redução e degradação.
Esclarece Derani37:
Durante o processo produtivo, além do produto a serem comercializados, são produzidas externalidades negativas. São chamadas externalidades porque, embora resultantes da produção, são recebidas pela coletividade, ao contrário do lucro, que é percebido pelo produtor privado. Daí a expressão privatização de lucros e socialização de perdas, quando
35
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, 2000. p. 28.
36
Organization for Economic co- operation and Development – OECD. Guiding Principles Concernig International Economic Aspects of Environmental Policies. Recommendation C (72) 126. Documentos disponíveis em: http:// www.oecd.org.
37
identificadas as externalidades negativas. Com a aplicação do princípio do poluidor pagador, procura-se corrigir este custo adicionado à sociedade, impondo-se sua internalizarão.
Desta forma, aquele que desenvolve atividades potencialmente poluidoras deve arcar com os custos da prevenção de danos e possíveis reparação daqueles que não forem evitados, assim o objetivo deste princípio não é tolerar danos ambientais mediante pagamento, mas sim, evitar uma presente e futura degradação do meio ambiente.
1.3.2.3 Princípio do Equilíbrio
Esclarece Antunes38 que este “é o princípio pelo qual devem ser pesadas todas as implicações de uma intervenção no Meio Ambiente, buscando-se adotar a solução que melhor concilie um resultado globalmente positivo”.
Sendo assim, deve-se realizar um balanço entre as conseqüências ambientais, econômicas e sociais para assegurar uma maior proteção ao Meio Ambiente, para então tomarmos as medidas cabíveis.
1.3.2.4 Princípio da Informação
O princípio da informação tem como objetivo conscientizar, educar as pessoas e a comunidade, passando-lhes informações para que estas possam tomar decisões ou pronunciar-se sobre a matéria informada.
Para Machado39:
A informação ambiental não tem por fim exclusivo formar a opinião pública. Valioso formar a consciência ambiental, mas com canais próprios, administrativos e judiciais, para manifestar-se. O grande
38
ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental, 2000. p. 30.
39
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 69.
destinatário da informação, o povo, em todos os seus segmentos, incluindo o cientifico não governamental, tem o que dizer e opinar.
Uma vez que estas informações ambientais forem recebidas pelos órgãos públicos, elas devem ser repassadas para a sociedade, exceto aquelas que envolvam segredo de estado ou industrial. 40
Entretanto, essas informações devem ser transmitidas a tempo suficiente para a sociedade, para que os informados possam analisar e agir diante da Administração Pública e do Poder Judiciário. 41
1.3.2.5 Princípio da Intervenção do Estado
Este princípio está previsto no art. 225 caput da CRFB/88, conferindo ao Poder Público o dever de defender e preservar o Meio Ambiente em prol das gerações presentes e futuras, defendendo assim os direitos fundamentais.
Segundo Canotilho e Moreira42 os direitos fundamentais:
Vinculam as entidades públicas não apenas de forma negativa impondo-lhes uma proibição de agressão ou ingerência na esfera do direito fundamental, mas também de forma positiva, exigindo delas a criação e manutenção dos pressupostos de facto e de direito necessários à defesa ou satisfação do direito fundamental.
Sendo assim, o Estado deve tomar medidas positivas intervindo na defesa dos direitos fundamentais, e negativas agindo de forma não prejudicial ao Meio Ambiente.
Observa-se que, no ordenamento brasileiro este princípio aparece com muita ênfase, já que não só a lei ordinária reconhece o Meio Ambiente como um patrimônio público, a ser necessariamente assegurado e
40
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 2000. p. 69.
41
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 2000. p. 69.
42
CANOTILIO, J.J Gomes; MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituição. Coimbra: Coimbra, 1991. p. 139.
protegido, tendo em vista o uso coletivo, mas também, a CRFB/88 se refere como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade como um todo a responsabilidade por sua proteção. 43
1.3.2.6 Princípio da Prevenção
Pelo principio da prevenção, os perigos comprovados devem ser eliminados, previr em português significa “agir antecipadamente”. 44
Para Machado45, “sem informação organizada e pesquisa não há prevenção”, desta forma, o princípio da prevenção ficou dividido em cinco itens assim expostos:
1°) identificação e inventário das espécies animais e vegetais de um território, quanto a conservação da natureza e identificação das fontes contaminantes das águas do mar, quanto ao controle da poluição; 2°) identificação e inventário dos ecossistemas, com a elaboração de um mapa ecológico;3°) planejamento ambiental e econômico integrados; 4°) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de acordo com a aptidão; e 5°) Estudo de Impacto Ambiental. 46
Como transcrito acima, um dos instrumentos com caráter preventivo é o Estudo de Impacto Ambiental, cujo objetivo é analisar os efeitos prejudiciais ao Meio Ambiente que um empreendimento pode trazer, e que por sua importância, será analisado em momento oportuno.
Este princípio para Antunes47, é “aquele que determina que não se produzam intervenções no meio ambiente antes de ter certeza de que estas não serão adversas para o meio ambiente”.
43
DERANI, Cristiani. Direito ambiental econômico. São Paulo, Max Limonad, p. 256.
44
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 2000. p. 63.
45
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 2000. p. 63.
46
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 2000. p. 63.
47
A atuação preventiva, portanto, busca alternativas para eliminar a degradação ambiental, e não apenas corrigir o dano, dessa forma, a questão deve ser analisada nos seguintes termos “não emita uma substancia se não tiver provas de que ela não irá prejudicar o meio ambiente”. 48
1.3.2.7 Principio da Precaução
O princípio da precaução tem como objetivo, a adoção de providências capazes de impedir o resultado lesivo ao Meio Ambiente.
Como observa Machado49, tal princípio:
Tem significado mais especifico, querendo fornecer indicação sobre as decisões a tomar nos casos em que os efeitos sobre o meio ambiente de uma determinada atividade não seja ainda plenamente conhecidos sob o plano científico.
A incerteza quanto à ofensividade de determinada atividade em relação ao Meio Ambiente deve apontar para uma atitude compatível com o ideal de proteção ambiental. Esta proteção não visa somente alcançar as gerações atuais, mas também, avaliar os seus possíveis reflexos no futuro, através de um estudo criterioso sobre a natureza da atividade, sua finalidade, seus benefícios sociais, seus custos sociais e ambientais e, fundamentalmente, sobre seu grau de lesividade, é que se pode definir pela admissibilidade ou não da mesma, para fins de autorização do Poder Público. 50
Desta forma, pode-se afirmar que a avaliação de Impacto Ambiental é um instrumento para a formação do princípio de precaução, pois estabelece mecanismos de controle para a Administração, e oferece meios de avaliação sobre a liberação ou não de atividades com grau de incerteza cientifica.
48
LEGGET, Jeremy. Aquecimento global – o relatório do Greenpeace. Rio de Janeiro: FGV, 1992. p. 425.
49
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 52.
50
Estes princípios tratados na monografia são de grande relevância para o Licenciamento Ambiental, tema que será tratado a seguir.
CAPÍTULO 2
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
2.1 CONCEITO
No intuito de evitar agressões ao Meio Ambiente, a CRFB/88 determinou que todas as atividades que possam resultar em prejuízo ao Meio Ambiente necessitam de controle dos poderes públicos, sendo que um dos mais importantes mecanismos é a Licença Ambiental. Através do licenciamento, a Administração Pública, no uso de seu poder de polícia, 51 pode estabelecer condições e limites para o exercício de determinadas atividades. Com instrumento comprobatório de que as mencionadas atividades estão sendo fiscalizadas, a Administração expede documentos pelo qual é assegurado o exercício legal da atividade. 52
Percebe-se, pois, no ordenamento jurídico brasileiro existem diversas relações entre o Direito Ambiental e as demais ciências, destacando-se dentre elas o Direito Administrativo. 53
Do ponto de vista do Direito Administrativo clássico, a licença é espécie de ato administrativo unilateral e vinculado onde a Administração concede aquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade, razão pela qual a licença é tida como um ato meramente declaratório, pelo fato de simplesmente declarar o direito que aquele já possuía. 54
51
Poder de Polícia: È a atribuição conferida a Administração Pública para condicionar e
restringindo o uso e gozo de bens e exercício de atividade e direitos individuais, com o objetivo de compatibiliza-los com o interesse público e social.
52
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 2000. p.100.
53
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual De Direito Ambiental E Legislação Aplicável, 1999. p. 21.
54
Conforme Meirelles55 destaca:
Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, facultam-lhe o desempenho de atividade ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como por exemplo, o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio.
Diante do exposto, pode-se afirmar que atendidos e satisfeitos os requisitos previstos em lei, não tem como ser negada pelo Poder Público a licença solicitada pelo administrado.
Neste sentido, Gasparini56 define:
Licença é o ato administrativo vinculado por meio do qual a Administração Pública outorga a alguém, que para isso se interesse o direito de realizar certa atividade material que sem ela seria vedada, desde que satisfeitas as exigências legais.
Em matéria ambiental, o licenciamento foi desenvolvido no ordenamento jurídico brasileiro com a promulgação da Lei 6938/81, que em seu art. 9°, inciso IV, o estabelece como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, definindo assim, a sua obrigatoriedade.
Art. 9°. São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: [...]
IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
[...]. 57
55
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 177.
56
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 78.
57
BRASIL, Lei n°. 3938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providencias. Diário Oficial da União. 2 set. 1981.
De acordo com Milaré58:
O Licenciamento Ambiental constitui importante instrumento de gestão do ambiente, na medida em que por meio dele busca a Administração Pública exercer o necessário controle sobre as atividades humanas que interferem nas condições ambientais, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econômico com a prevenção do equilíbrio ecológico.
No que se refere ao conceito normativo do Licenciamento Ambiental o art. 1°, inciso I, da Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente 59 237/97, assim define:
Art. 1°. Para efeito desta resolução são adotadas as seguintes definições:
I – Licenciamento Ambiental: Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
[...] 60
O Licenciamento Ambiental está disposto, ainda, no art. 10,da Lei 6.938/81, que define a necessidade de realização do Licenciamento Ambiental nos seguintes momentos:
Art. 10. Na construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetivos e potencialmente poluidores, bem como os capazes sob qualquer forma de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente –
58
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina – prática – jurisprudência - glossário, p. 313.
59
A partir de agora o Conselho Nacional do Meio Ambiente será apresentado pela abreviatura CONAMA.
60
SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do meio Ambiente e Recursos Nacionais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis. 61
Sendo assim, pode-se dizer que o Licenciamento Ambiental não é simplesmente um ato administrativo, mas sim, um encadeamento de atos administrativos, onde o Poder Público visa defender o Meio Ambiente para que o maior número de pessoas possa utilizar os recursos naturais sem desequilibrar os ecossistemas, sendo que, para a obtenção de sua licença, não basta apenas cumprir as formalidades exigidas pelos órgãos regulamentadores da mesma, é necessário, também, que a Administração Pública possa outorgá-la mediante uma avaliação dos resultados obtidos no Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental, 62 que servirá de elemento para a concessão ou não do licenciamento. 63
2.2 FASES DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Como já exposto o Licenciamento Ambiental é um instrumento preventivo para o controle da qualidade ambiental, e deverá ser efetuado em um único nível de competência, repartindo-se harmonicamente as atribuições entre o IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, em nível Federal, os órgãos ambientais estaduais e os órgãos ambientais municipais. 64
Assevera Antunes65:
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA exerce funções de caráter supletivo na atividade de licenciamento ambiental e na conseqüente
61
Lei Política Nacional do Meio Ambiente. Art. 10. (6938/81).
62
A partir de agora o Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental será apresentado pela abreviatura EIA/RIMA.
63
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual De Direito Ambiental E Legislação Aplicável, 1999. p.212.
64
FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamilton; DAWAMBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do licenciamento ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002. p. 3.
65
fiscalização do efetivo cumprimento dos termos nos quais foi concedida à licença, isto porque o licenciamento é fundamentalmente desempenhado pelos órgãos estaduais integrantes do SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente.
Entretanto, para a obtenção desta licença que não é una e genérica, deve ser cumprida várias fases da atividade, onde cada etapa do empreendimento requer uma licença especifica. Havendo três delas, outorga da licença prévia; outorga da licença de instalação e outorga da licença de operação.
66
2.2.1 Licença Prévia
A licença prévia (LP) é o documento que deve ser solicitado pelo empreendedor obrigatoriamente na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental, estabelecendo os requisitos básicos a serem atendidos.
A licença prévia de acordo com Milaré67:
É pertinente à fase preliminar do planejamento do empreendimento e contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso de solo.
Segundo o art. 8°, inciso I, da Resolução do CONAMA 237/97, licença prévia é aquela:
Art. 8°. [...]
I - Concedida na fase preliminar do planejamento o empreendimento ou atividade, aprovando a sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases se implementação.
66
FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamilton; Dawamlibi, Marcelo. Aspectos Jurídicos do licenciamento ambiental, 2002. p. 3.
67
[...] 68
O prazo de validade da licença está estabelecido no art. 18, inciso I, da Resolução 237/97, do CONAMA, não podendo ser superior a cinco anos.
A licença prévia deverá ser concedida pelo órgão Estadual de Meio Ambiente – OEMA e pelo IBAMA em caráter supletivo, ou nos casos previstos em lei, e sua concessão está condicionada as informações prestadas, formalmente pelo interessado. Entretanto, a licença prévia não gera direitos para o requerente, mesmo que tenha despendido recursos com o planejamento da obra ou da atividade. Trata-se de fase de estudo em que não há engajamento definitivo da Administração com o pedido. Além disso, quando o projeto comportar o EIA, qualquer decisão precipitada da Administração Pública licenciando antes do RIMA é nula e a nulidade pode ser pronunciada pela própria Administração Pública ou pelo Judiciário. 69
Neste sentido Mirra70 afirma:
Licença prévia é a fase preliminar de planejamento da atividade, em que o empreendedor manifesta a sua intenção de realizar um determinado empreendimento, sendo então elaborados os estudos de viabilidade do projeto.
2.2.2 Licença de Instalação
A licença de instalação (LI) é obrigatoriamente procedida pela licença prévia e caracteriza-se por ser a segunda fase do licenciamento, onde serão analisados e aprovados os projetos executivos de poluição e as medidas compensatórias. 71
68
Resolução 237, de Dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA.
69
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro, 9. ed. p. 241.
70
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Impacto ambiental: aspectos da legislação brasileira. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998. p. 28.
71
Sobre a licença de instalação, Milaré72 relata que esta “autoriza o início de implantação do empreendimento, de acordo com as especificações constantes do Plano de Controle Ambiental Aprovado”.
De acordo com o art. 8°, inciso II, da Resolução do CONAMA n° 237/97, licença de instalação é aquela que:
Art. 8°. [...]
II - Autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionante, da qual constituem motivo determinante. [...] 73
Deve-se observar, que como a licença prévia, a licença de instalação também possui um prazo de validade devendo ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a seis anos74.
2.2.3 Licença de Operação
A licença de operação (LO) também pode ser chamada de licença de funcionamento, sucedendo a licença de instalação, e de acordo com o art. 8°, inciso III, da Resolução do CONAMA 237/97, é aquela que:
Art. 8°. [...]
III - Autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionante determinados para a operação.
72
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina – prática – jurisprudência - glossário, p. 316/317.
73
Resolução 237, de Dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.
74
[...] 75
Milaré76 explica ainda, que a licença de operação “autoriza, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos e instalações de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévias e de Instalação”.
Como ocorre com a licença prévia e a licença de instalação, a licença de operação também possui um prazo de validade que será no mínimo de quatro anos e no máximo de dez anos. 77
Desse modo, Mirra78 destaca:
O licenciamento ambiental pressupõe três etapas e a expedição de três licenças, necessária e sucessivamente. Isso significa que não se pode suprir nenhuma dessas etapas e nem pode iniciar uma nova etapa antes do encerramento da etapa anterior, com a correspondente concessão da licença cabível, sob pena de configurar-se ilegalidade no exercício da atividade.
Sendo assim, depois de instalada a obra ou empreendimento, o órgão ambiental competente deverá vistoriar e verificar se todas as exigências foram atendidas, contatadas a regularidade da obra, será expedida a terceira licença, que é a licença de operação (LO).
2.3 INTRUMENTOS DE CONTROLE AMBIENTAL
Além do Licenciamento Ambiental, existem ainda outros instrumentos que a Administração Pública pode lançar no intuito de promover efetivamente a proteção do Meio Ambiente, entre eles destacam-se a autorização, a concessão e a permissão.
75
Resolução 237, de Dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.
76
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina – prática – jurisprudência – glossário, p. 316/317.
77
Resolução 237, de Dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.
78
2.3.1 Autorização
A autorização é um ato administrativo discricionário e precário, onde a autoridade competente pode ou não conceder o exercício ou aquisição de um direito. Sendo assim a autoridade competente analisa de acordo com seus critérios para conceder ou não o exercício da atividade pretendida. 79
Neste sentido Meirelles80 afirma:
Autorização é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como uso especial de bem público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais etc.
Deve-se observar que, embora o pretendente satisfaça as exigências administrativas, o Poder Público decide discricionariamente sobre a conveniência ou não do atendimento da pretensão do interessado ou da cessação do ato autorizado, diversamente do que ocorre com a licença e admissão, em que, satisfeitas as prescrições legais, fica a Administração obrigada a licenciar ou admitir. 81
Esclarecendo o que seja autorização, Gasparini82 afirma ser:
O ato administrativo discricionário mediante o qual a Administração Pública outorga alguém, que para isso se interesse, o direito de realizar certa atividade material que sem ela lhe seria vedada. Por ser discricionário, não está o Poder Publico obrigado a agir conforme a solicitação que lhe fora feita, ainda que o interessado tenha atendido a todos os requisitos legais.
79
MILARÉ, Edis. Direito Do Ambiente, doutrina – prática – jurisprudência - glossário, p. 313.
80
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 177.
81
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 177.
82
Desta forma, pode-se entender que a Administração pode praticar com liberdade a escolha de seu conteúdo, o seu destino, a sua conveniência, de sua oportunidade e o modo que será realizado. 83
2.3.2 Concessão
Concessão é o ato administrativo, discricionário ou vinculado onde a Administração Pública concede no todo ou em parte a terceiro particular o poder de realizar serviços por sua conta e risco, desde que atenda os interesses gerais.
Afirma Cretella Júnior84 que:
Concessão é a transferência temporária e resolúvel, por uma pessoa jurídica de direito público, de poderes que lhe competem, para outra pessoa de singular ou coletiva, pública ou privada, a fim de que esta execute serviços por sua conta e risco, mas no interesse geral.
Assim na concessão tem-se apenas a transferência temporária para a realização do serviço, devendo obedecer aos limites e condições legais ou contratuais, que estarão sempre sujeitas a regulamentação e fiscalização do Poder Público.
2.3.3 Permissão
Ato administrativo, vinculado ou discricionário através do qual a Administração Pública concede ao interessado o poder de prestar um serviço público ou de usar em caráter privativo, um bem público. 85
83
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 177.
84
CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 5. ed . Rio de Janeiro: Forense, 1977. p. 339.
85
