Financiamento da educação básica: o caso Queimados

BRUNO RIBEIRO DA SILVA

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: O CASO QUEIMADOS

NITERÓI 2017

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: O CASO QUEIMADOS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial de avaliação para obtenção do grau de bacharel em Direito.

Orientador:

Prof. Paulo Roberto dos Santos Corval

NITERÓI 2017

S586 Silva, Bruno Ribeiro da.

Financiamento da educação básica: o caso Queimados / Bruno Ribeiro da Silva. — Niterói, 2017.

50 f.

Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Direito) — Universidade Federal Fluminense, 2017.

1, Educação. 2. Investimento em educação. 3. Orçamento público. 4. Fundo de desenvolvimento. 5. Política educacional. I. Universidade Federal Fluminense. Faculdade de Direito, Instituição responsável. II. Título.

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: O CASO QUEIMADOS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial de avaliação para obtenção do grau de bacharel em Direito.

Aprovada em: 20 de julho de 2017.

BANCA EXAMINADORA

Prof. PAULO ROBERTO DOS SANTOS CORVAL - Orientador UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

Prof. MARCO ANTONIO FERREIRA MACEDO UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

Prof. PRISCILA PETEREIT DE PAOLA GONÇALVES UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

NITERÓI 2017

município de Queimados é o tema de análise deste trabalho. Este estudo aborda de forma sistematizada o direito à educação na história ocidental e o atraso causado no Brasil por ter ficado um longo período sem financiamento público direto a este setor vital para evolução da sociedade e garantia de uma cidadania plena. Ademais demonstra que o grande déficit de financiamento ao longo dos anos em municípios como Queimados, que sofreram grande municipalização, faz com que tais cidades não consigam instituir metodologias que alavanquem e expanda a rede de atendimento, tampouco podem garantir um ensino significativo e de qualidade assim como estabelecido na constituição federal e lei de diretrizes e bases. Por fim traça um comparativo dos indicadores internacionais com os aplicados no país demonstrando assim o grande fracasso escolar.

in the municipality of Queimados is the subject of analysis of this work. This study systematically addresses the right to education in Westem history and the backwardness caused in Brazil for having stayed a long period without direct public funding to this vital sector for the evolution of society and guaranteeing full citizenship. In addition, it shows that the great lack of financing over the years in municipalities such as Queimados, which have undergone great municipalization, means that these cities are unable to establish methodologies that leverage and expand the service network, nor can they guarantee a meaningful and quality education. As set forth in the federal constitution and law of directives and bases. Finally, it traces a comparison of the intemational indicators with those applied in the country, thus demonstrating the great school failure.

QUADRO 1- Despesas Públicas 23

QUADRO 2- Receitas Públicas 24

QUADRO 3- Regime de Colaboração financeira entre os entes federados 26 QUADRO 4- Transferências de impostos por nível de governo 27

QUADRO 5- FUNDEF- Princípios 33

QUADRO 6- Percentual de receitas do FUNDEB 35

QUADRO 7- Percentual de alunos atendidos 36

QUADRO 8- Receitas de custeio e capital 42

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1- Ranking dos países com adultos analfabetos 31

FIGURA 2- Percentual de gasto público com ensino 38

FIGURA 3- Transferências de receitas de FUNDEB de Queimados 41

FIGURA 4- Transferência de recursos de Queimados 42

INTRODUÇÃO 8

1- DO DIREITO DE EDUCAÇÃO AO DIREITO À EDUCAÇÃO 10

2- A CRONOLOGIA DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL 13

3- FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA 19

3.1-0 processo orçamentário e sua execução 20

3.2-0 regime de colaboração entre os entes federados 25

3.3-As principais transferências 27

3.4-Salário Educação 29

3.5-0 FUNDEF 31

3.6-0 FUNDEB 34

4- FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO EM QUEIMADOS E OS ÍNDICES DE

AVALIAÇÃO DA QUALIDADE DESTE ENSINO 39

4.1-Principais fontes de recursos de Queimados 40

4.2-0 IDEB 43

5- CONCLUSÃO 46

INTRODUÇÃO

A motivação para realização desse trabalho deu-se, primeiramente, em virtude da verificação que o direito à educação não é um direito efetivo e de qualidade para toda população brasileira, uma vez que vários índices internacionais e nacionais apontam uma defasagem de aprendizagem enorme no ensino básico das escolas públicas que reflete em várias áreas sociais como trabalho/renda, saúde, assistência social e violência urbana.

Inicialmente é importante saber a perspectiva histórica da educação ocidental, a forma gradual e lenta como surgiu e de que forma tal direito foi implantado ao longo dos séculos, pois trata-se da transição do próprio homem como sujeito político e seus dois paradigmas educacionais: "direito de educação", onde prevalece o bem da comunidade sobre o bem dos membros que a compõe, e o "direito à educação", onde o indivíduo é o centro e o valor principal. As coordenadas teóricas são duas categorias sociopolíticas: holismo e individualismo.

Para contextualizar o cenário que se insere o tema, é relevante falar sobre o advento do financiamento da educação no Brasil onde observamos que desde a época do império já se garante a educação, quanto obrigação do Estado, à população, porém a questão da oferta de forma gratuita apareceu, inclusive de forma pioneira no mundo, na Constituição de 1824, sendo certo que nas constituições de períodos democráticos o Estado conseguiu melhor regular o tema de uma política pública de educação gratuita e de financiamento do ensino.

A constituição cidadã de 1988 representa um avanço significativo em matéria educacional, uma vez que fecha o círculo com relação ao direito à educação e a obrigatoriedade escolar além de estabelecer a educação como um direito social, e apesar de reservar um capítulo todo ao tema somente o artigo 212 trata sobre o financiamento estabelecendo princípios gerais que serão regulados, e discutidos minuciosamente no presente trabalho, pela Lei de Diretrizes e Base da Educação Nacional.

A análise dos dados estatísticos do Município de Queimados — RJ é necessária para provar que não adianta somente aplicar altas verbas na educação se as mesmas não forem geridas de forma democrática com participação de todos os segmentos da sociedade com exemplos reais de escolas que recebem verbas de forma continua e gastam estabelecendo tal critério de gestão, sendo as que mais avançam nos índices educacionais do município.

Assim, o presente estudo tem por objetivo investigar a efetivação de direitos sociais, com enfoque na área de educação e seu fmanciamento, buscando, sobretudo, identificar a maneira como tal conceito tem sido abordado por doutrinadores, juristas e estudiosos do tema

no que diz respeito à atuação da sociedade na defesa dessa garantia social.

A fim de delimitar o campo de abordagem, ao final serão alcançados os seguintes objetivos, quais sejam: compreender os principais pressupostos históricos que desencadearam o nascimento de tal direito social; descrever a trajetória do financiamento da educação no Brasil e identificar os principais problemas enfrentados para que as garantias Constitucionais atinentes à qualidade da educação sejam efetivas.

A importância do tema se justifica, haja vista o grande contingente de desempregados no país que assumem tal papel por não terem formação mínima e os inúmeros benefícios sociais que são criados para amenizar esta situação. Além disso, o assunto também é importante em razão da necessidade social, levando-se em conta o princípio constitucional da dignidade da pessoa humana.

No que concerne à metodologia, foi realizada uma construção teórica do assunto, dirigida através de informações constantes na literatura, quer seja livros, periódicos, artigos científicos, legislações, indicadores estatísticos além de dados disponíveis na intemet, com o fim de assimilar conteúdos voltados ao tema.

1- DO DIREITO DE EDUCAÇÃO AO DIREITO À EDUCAÇÃO

Desde a organização das sociedades temos o nascimento do direito Ubi societas, ibi jus (onde há sociedade, há direito) e dentre os ramos a educação sempre sofreu algum tipo de regulação social, porém fato que tal não era um direito de todos e sim exercida por conta de um poder familiar, ou seja, cada família tinha o direito sobre os seus filhos e ditavam as regras sobre educação mas com o desenvolvimento desta mesma sociedade e o fortalecimento do estado, que remonta a era grega, iniciou-se a discussão sobre a intervenção do estado neste campo.

Apesar da intervenção estatal, por séculos, a educação era privilégio da elite e excluía toda a casta inferior como escravos e trabalhadores considerados medíocres, neste rol estavam os artesões, comerciantes, e trabalhadores em geral, em suma a educação era um privilégio de nascimento

Tal estudo traz 2 paradigmas políticos pedagógicos: um "direito de educação" onde a sociedade está a frente das escolhas dos indivíduos e tudo é feito para o bem da mesma e o "direito à educação" que está centrada no valor do sujeito como indivíduo único, assim bem demonstrado no contraponto do pensamento holista da República de Platão e pensamento individualista de Émile de Rosseau.

Considerando o estudo da educação ocidental e sua perspectiva inicial na cidade grega clássica uma vez que já dispunha de leis sobre educação, mas com uma visão de educação como um dever onde os pais obrigam as crianças a instruirem-se uma vez que as mesmas pertencem ao Estado mais que aos próprios pais, seu desenvolvimento se dá no período helenista onde há a intervenção pública na educação, contudo em algumas cidades gregas as crianças não tem direito nem a vida quiçá a educação, como nota Bonneau "a enorme massa dos seres humanos, num reino helenista, não tem qualquer direito, nem mesmo moral, à educação" (Bonneau, 1975: 102, 109, 110).

A educação começou a ser vista como fator de desenvolvimento para uma nação portanto de interesse público, assim o Estado passou a influir diretamente nela e reconhecer que as crianças tinham um direito à educação. A primeira delas foi uma Lei escolar dita de Charondas (no século IV a.C.) referida pelo historiador grego Diodoro de Sicília (no século I a. C.), mas é um texto apócrifo.

Até a chegada da idade moderna havia apenas um direito de educação, com uma mentalidade pedagógica tradicional, onde os adultos que escolhiam o que as crianças iriam estudar visando sempre o melhor para a coletividade.

Com a chegada da idade moderna e contemporânea há uma cronologia até a efetividade do direito à educação, podendo assim ser disposta:

Um ensaio de um direito à educação surgiu primeiramente na Saxónia (Alemanha) em 1580 com a promulgação de uma Constituição eclesiástica (Kirchenordnung ou KO), mas tal não passou apenas de um modo de organizar e controlar a educação e as instituições, Noveux questiona: "Trata-se de um direito à instrução ou de uma obrigação escolar?" Em sua opinião, a iniciativa "não parece inscrever-se propriamente no quadro do 'direito à educação', mas antes no de direito de todos os poderes públicos de organizar e controlar a educação como um serviço publico de importância nacional". É uma obrigação e não um direito (Neveux, 1975: 238, 239, 245).

Antes de prosseguirmos é válido dizer que por muitos séculos a igreja estatizou o ensino por toda a parte ocidental sem deixar que o Estado influísse em suas decisões e tal ensino era cobrado já que o direito à educação era um privilégio de nascimento como dito anteriormente. A proibição em vários países da Ordem dos Jesuítas acabou criando um vazio que forçou cada vez mais a uma estatização do ensino público a partir de meados do século XVIII.

Na Prússia Frederico II cria-se o primeiro Ministério da Educação Pública, decidindo assim estatizar a educação pelos idos de 1763, o foco eram moças e rapazes entre 5 e 13 anos, tal educação torna-se obrigatória porém não é gratuita. A partir de então vários países começam a criar seus departamentos de educação e a maioria nos mesmos moldes de uma educação obrigatória mas não pública.

A disseminação de uma educação pública veio com a "febre pedagógica" do iluminismo Alguns países, como a Polônia, após confiscar os bens dos jesuítas colocou os mesmos a serviço da educação pública e instituiu, antes da divisão do país (1795), um sistema público completo, podendo ser considerado o primeiro Ministério da Educação moderno. como bem diz Dreyfus "Os ideólogos do Iluminismo fizeram passar o interesse público da educação à frente do interesse familiar."

A educação só foi reconhecida internacionalmente como um direito universal do homem na Carta da Organização dos Estados Americanos (assinada a 27 de fevereiro de 1967), no seu artigo 30, e pela "Declaração Universal dos Humanos" (10 de dezembro de 1948), no seu artigo 26, assim disposto:

1. Todo ser humano tem direito à instrução. A instrução será gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A instrução elementar será obrigatória. A instrução técnico-profissional será acessível a todos, bem como a instrução superior, esta baseada no mérito.

2. A instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos do ser humano e pelas liberdades fundamentais. A instrução promoverá a compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as nações e grupos raciais ou religiosos e coadjuvará as atividades das Nações Unidas em prol da manutenção da paz.

3. Os pais têm prioridade de direito na escolha do gênero de instrução que será ministrada a seus filhos.

Apesar de estarmos tratando da educação no ocidente é forçoso reconhecer que na China, há mais de 4 séculos, foi instituído um ministério da educação para ensinar o povo os deveres nas relações humanas.

Não há como falar na evolução da educação sem falar em um de seus atores principais que é o professor, figura essa existente desde os filósofos na Grécia antiga, passando pelo clero na idade média, os doutores na idade moderna e até mesmo as mulheres que eram preparadas exclusivamente para tal encargo inclusive tendo que abdicar de contrair núpcias, porém Kant ensinava "Os profissionais da educação precisam, pois, mais do que ninguém, de ter consciência da historicidade e eticidade dos enjeux do seu oficio?. E ainda "A natureza humana só pode aproximar-se, pouco a pouco, do seu fim graças aos esforços das pessoas dotadas de sentimentos suficientemente grandes para se interessar pelo bem do mundo e capazes de conceber a ideia de um estado melhor como possível no futuro" (Kant, 1803: 42)

2— CRONOLOGIA DO FINACIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL

Traçar uma linha do tempo do financiamento da educação brasileira, é melhor forma de analisar o grande atraso na educação em relação a outros países urna vez que a educação nunca foi prioridade no Brasil, se considerar que o Brasil era um país de escravos e que até poucas décadas atrás somente a minoria da população tinha acesso a educação, teremos um panorama completo do quanto ainda deve-se avançar e investir para recuperar todo o tempo perdido. Tal cronologia deixará claro que em períodos democráticos o país avançou em termos de financiamento porém o mesmo não ocorreu durante os períodos ditatoriais, causando assim ainda mais atraso para o país alcançar níveis internacionais de ensino.

No início da colonização, por volta de 1551, foi fundado o Colégio do Meninos do Brasil na Bahia confiada pelo rei de Portugal aos Jesuítas que vinha a ser uma escola pública e gratuita financiada pela redízima ( um porcentual sobre o imposto que era arrecadado das dízimas enquanto imposto sobre o açúcar. A dizima era um imposto de dez por cento sobre bens que entravam na Colônia pelos portos) além de doações de terras, gados entre outros pelos colonos.

Dois séculos após com a expulsão dos jesuítas a maioria dos colégios são fechados e os poucos que restam só se mantêm por meio da renda de suas fazendas que tinham como principal fonte o trabalho escravo e venda de gado

Para sanar a deficiência de estruturas e professores, entre os anos de 1772 a 1834, o governo institui as Aulas Régias, atendendo ao ensino elementar de letras e humanidades, as aulas régias eram oferecidas às crianças e adolescentes mas não atingiam nem 5% da população escolarizável, era financiada pelo "subsídio literário", tributo derivado da venda de carne nos açougues e de cachaça nos alambiques. O § 2° do art. 6° da Carta Régia dizia:

Mando que para a útil aplicação, do mesmo ensino público, em lugar das sobreditas coletas até agora lançadas a cargo dos povos, se estabeleça, como estabeleço o único imposto: a saber, nestes reinos e ilhas Madeira, Açores de um real em cada canastra de vinho e quatro réis em cada canada de aguardente; de 160 réis por pipa de vinagre; na América e na África: de um real em cada arretel4 de carne que se cortar no açougue; e nelas, e na Ásia, de dez réis em cada canada de aguardente das que se fazem nas terras, debaixo de qualquer nome que se lhe dê ou venha dar.

O Ato Adicional de 1834 reformou a constituição e descentralizou o ensino, que passou para a responsabilidade das Assembléias Legislativas das províncias, prevendo a escolarização primária gratuita e obrigatória. Com a expansão das cidades, aumentou a demanda tanto por escolas como pelo comércio de mercadorias. Viabilizou-se a cobrança de tributo correspondente ao atual ICMS, multiplicando-se as escolas primárias e secundárias, a cargo das Províncias do Império e, a partir de 1889, dos estados da República

Com o intenso processo de urbanização, iniciada com a grande industrialização em 1930, aumentou gradativamente a procura por novas demandas escolares além de outras como: energia, saneamento e rodovias, para suprir tal necessidade o governo usou recursos públicos da tributação do forte processo de industrialização por que passava o pais, iniciou-se daí o surgimento das escolas municipais.

A Constituição de 1934 começa a organizar o sistema de educação no Brasil e assim dispunha:

Art 149 - A educação é direito de todos e deve ser ministrada, pela família e pelos Poderes Públicos, cumprindo a estes proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no País, de modo que possibilite eficientes fatores da vida moral e econômica da Nação, e desenvolva num espírito brasileiro a consciência da solidariedade humana.

Art 150- Compete à União:

a) fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território do País;

b) determinar as condições de reconhecimento oficial dos estabelecimentos de ensino secundário e complementar deste e dos institutos de ensino superior, exercendo sobre eles a necessária fiscalização;

c) organizar e manter, nos Territórios, sistemas educativos apropriados aos mesmos;

d) manter no Distrito Federal ensino secundário e complementar deste, superior e universitário;

e) exercer ação supletiva, onde se faça necessária, por deficiência de iniciativa ou de recursos e estimular a obra educativa em todo o País, por meio de estudos, inquéritos, demonstrações e subvenções.

Parágrafo único - O plano nacional de educação constante de lei federal, nos termos dos arts. 50, n° XIV, e 39, n° 8, letras a e e, só se poderá renovar em prazos determinados, e obedecerá às seguintes normas:

a) ensino primário integral gratuito e de freqüência obrigatória extensivo aos adultos;

b) tendência à gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário, a fim de o tomar mais acessível;

c) liberdade de ensino em todos os graus e ramos, observadas as prescrições da legislação federal e da estadual;

d) ensino, nos estabelecimentos particulares, ministrado no idioma pátrio, salvo o de línguas estrangeiras;

e) limitação da matrícula à capacidade didática do estabelecimento e seleção por meio de provas de inteligência e aproveitamento, ou por processos objetivos apropriados à finalidade do curso;

f) reconhecimento dos estabelecimentos particulares de ensino somente quando assegurarem. a seus professores a estabilidade, enquanto bem servirem, e uma remuneração condigna.

Art 151 - Compete aos Estados e ao Distrito Federal organizar e manter sistemas educativos nos territórios respectivos, respeitadas as diretrizes estabelecidas pela União.

Art 152 - Compete precipuamente ao Conselho Nacional de Educação, organizado na forma da lei, elaborar o plano nacional de educação para ser aprovado pelo Poder Legislativo e sugerir ao Governo as medidas que julgar necessárias para a melhor solução dos problemas educativos bem como a distribuição adequada dos fundos especiais.

Parágrafo único - Os Estados e o Distrito Federal, na forma das leis respectivas e para o exercício da sua competência na matéria, estabelecerão Conselhos de Educação com funções similares às do Conselho Nacional de Educação e departamentos autónomos de administração do ensino.

Art 153 - O ensino religioso será de freqüência facultativa e ministrado de acordo com os princípios da confissão religiosa do aluno manifestada pelos pais ou responsáveis e constituirá matéria dos horários nas escolas públicas primárias, secundárias, profissionais e normais.

Art 154 - Os estabelecimentos particulares de educação, gratuita primária ou profissional, oficialmente considerados idôneos, serão isentos de qualquer tributo. Art 155- É garantida a liberdade de cátedra.

Art 156 - A União e os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos.

Parágrafo único - Para a realização do ensino nas zonas rurais, a União reservará no mínimo, vinte por cento das cotas destinadas â educação no respectivo orçamento anual.

A vinculação de recursos para o financiamento da educação era prevista como a seguir na referida constituição:

Art 157 - A União, os Estados e o Distrito Federal reservarão uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação.

§ I° - As sobras das dotações orçamentárias acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos financeiros, constituirão, na União, nos Estados e nos Municípios, esses fundos especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas, determinadas em lei.

§ 2° - Parte dos mesmos fundos se aplicará em auxílios a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, dentária e médica, e para vilegiaturas.

Com a nova Constituição Federal de 1937 — a primeira da era Getulista- houve uma supressão da vinculação de recursos, e a educação passou textualmente a ser dever precípuo dos pais isentando assim o Estado, ademais a gratuidade só atingia quem demonstrasse hipossuficiência uma vez que quem tivesse renda suficiente era obrigado a pagar uma espécie de mensalidade, como disposto nos artigos 125 e 130:

Art 125 - A educação integral da prole é o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular.

Art 130 - O ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matricula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar.

A Constituição de 1946 volta a vincular recursos para o financiamento da educação, e dispõe que a União atuará de forma suplementar principalmente onde houver deficiências de sistemas de ensino e cooperará com auxilio pecuniário para o desenvolvimento do sistema nos Estados e Distrito Federal. Os artigos 168 e 169 são os que efetivam o dever de educação e a aplicação dos recursos, conforme descrito:

Art 168 - A legislação do ensino adotará os seguintes princípios: - o ensino primário é obrigatório e só será dado na língua nacional;

II - o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos;

111 - as empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de cem pessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os seus servidores e os filhos destes;

IV - as empresas industrias e comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer, respeitados os direitos dos professores;

Art 169 - Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Com o Advento da Lei 4024 de 1961, que fixa diretrizes e bases para a educação nacional a primeira LDB altera percentuais a serem gastos, assim observado no seu artigo 92:

Art. 92. A União aplicará anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino, 12% (doze por cento), no mínimo de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 20% (vinte por cento), no mínimo.

§ 1° Com nove décimos dos recursos federais destinados à educação, serão constituídos, em parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino Médio e o Fundo Nacional do Ensino Superior.

§ 2° O Conselho Federal de Educação elaborará, para execução em prazo determinado, o Plano de Educação referente a cada Fundo.

§ 3° Os Estados, o Distrito Federal e os municípios, se deixarem de aplicar a percentagem prevista na Constituição Federal para a manutenção e desenvolvimento do ensino, não poderão solicitar auxilio da União para esse fim.

Sob a égide da ditadura militar que iniciou com o golpe de 1964 foi instaurada uma nova Constituição Federal que mais uma vez suprimia a vinculação de recursos destinados à

educação, sendo certo que a nova constituição dava poderes exclusivos para o executivo legislar em matéria orçamentária. A educação passou a ser subsidiada para quem não tinha condições de pagar através de concessões de bolsas, e vigorou com os princípios descritos no artigo 168 da referida constituição:

Art 168 - A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola; assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e de solidariedade humana.

§ 1°- O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos. § 2° - Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à Iniciativa particular, a qual merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive bolsas de estudo.

§ 3°- A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas: I - o ensino primário somente será ministrado na língua nacional;

II - o ensino dos sete aos quatorze anos è obrigatório para todos e gratuito nos estabelecimentos primários oficiais;

III - o ensino oficial ulterior ao primário será, igualmente, gratuito para quantos, demonstrando efetivo aproveitamento, provarem falta ou insuficiência de recursos. Sempre que possível, o Poder Público substituirá o regime de gratuidade pelo de concessão de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de ensino de grau superior;

A vinculação de recursos retomou com a Emenda Constitucional de 1969, que reescreveu toda a Constituição de 1967 incluindo todos os atos institucionais até então editados, mas, em contraposição, garantiu a educação como um direito de todos e dever do Estado. O governo central resguardou para si e para os estados o direito de não vincular parte de seus recursos para a educação. No entanto, a Emenda manteve a vinculação para os municípios em, pelo menos, 20% da sua receita tributária para o ensino primário (art.15, §3°, f). A Lei de Diretrizes e Bases do Ensino de 1° e 2° Graus, Lei n° 5.692/71, acrescentou àquela determinação que os municípios aplicassem no ensino de 1° grau pelo menos 20% das transferências recebidas do Fundo de Participação (art. 59, parágrafo único). A emenda também favoreceu o ensino privado com uma extensa concessão de bolsas (art. 176, § 3°)

Instituída a Emenda Constitucional n° 24 de 1983 também conhecida como emenda João Calmon, volta a vincular recursos para educação nas 3 esferas de poder, a saber:

Artigo único - O artigo 176 da Constituição Federal passa a vigorar com o acréscimo do seguinte parágrafo:

"§ 4° - Anualmente, a União aplicará nunca menos de treze por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Promulgada em 1988 a Constituição também conhecida como Constituição Cidadã alterou somente o tocante ao percentual da União que deveria ser vinculado à educação para 18%, porém foi além nas questões dogmáticas uma vez que fixou a competência de cada ente federado e tomou o ensino além de obrigatório também público e gratuito para todos. Essa extensão se deu não só na educação básica mais também no ensino médio.

Artigo 206: "o dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

1 — ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria;

11 — progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade do ensino médio gratuito; 111 — atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; IV — atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade;

V — acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;

VI — oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;

VII — atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

§ I° — O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo" (art. 208)

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

A Emenda Constitucional n° 14 criou o Fundef (Lei n° 9.424/96) que trata da Subvinculação de recursos para educação básica tempo depois substituído pelo FUNDEB que trataremos em capítulo próprio. Tal emenda também altera alguns dispositivos do art. 208 da Constituição Federal:

"O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:

I — ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria;

3- FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA

Como exposto na cronologia a questão do financiamento só veio se firmar com o advento da constituição de 1988 mas ainda assim sofre quase 30 anos depois da falta de recursos uma vez que a demanda cresceu no mesmo período mas não as receitas que financiam a educação tampouco houve uma ampliação com uma fonte de receita e ainda tem contra os governantes que burlam o financiamento instituindo contribuições que não são alcançadas pelo percentual que seria destinado à educação.

No que dispõe a CRFB/88 a educação é feita pela divisão de competências dos vários entes federativos, cada uma com o seu quinhão de responsabilidade, sendo a União responsável pela educação superior, o Estado responsável pelo ensino médio e os municípios maior responsável pela educação básica, o que não quer dizer que tais entes não possam atuar de forma colaborativa e concorrente, o que se aplica também ao financiamento e à manutenção dos diferentes níveis, etapas e modalidades da educação e do ensino. Assim exposto:

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

§ I° A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 14, de 1996)

§ 2° Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 14, de 1996)

§ 3° Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. (Incluído pela Emenda Constitucional n°14. de 1996)

§ 4° Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 59, de 2009)

§ 5° A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 53 de 2006)

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

§ I° A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.

§ 2° Para efeito do cumprimento do disposto no "capar deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213.

§ 3° A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universaliza*, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação. (Redação dada Dela Emenda Constitucional n° 59, de 2009)

§ 4° Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.

§ 5°A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 53 de 2006)

§ 6° As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino. (Incluído pela Emenda Constitucional n°53 de 2006)

Não só a Constituição mas a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional também fala em seus artigos (do 68 ao 77) sobre o financiamento da educação e o papel de cada ente porém em tais artigos a LDB não é completamente eficaz pois falta algumas regulamentações que até hoje não vieram e alguns trechos que contém inconsistências, porém é por ela que podemos nos basear do que se pode ou não gastar com a manutenção e desenvolvimento do ensino com um rol taxativo mas que também deixa algumas brechas para que se possa burlar e não usar todo o recurso com o destino precipuo.

Apesar da definição pela constituição tal organização não é completamente descentralizada, pois como muito bem visto em épocas de crise, como a atual, observamos um sistema altamente dependente principalmente no que tange as verbas aplicadas na educação, bem como nas decisões tomadas em todas as esferas estarem altamente concentrada no poder público federal, assim podemos inferir como o financiamento público da educação interfere na garantia do acesso e gratuidade da educação como um direito à cidadania, bem como em sua qualidade.

Nesse sentido, compreender o financiamento da educação básica no Brasil implica conhecer o processo orçamentário e sua execução, analisar a responsabilidade dos entes federados, a importância do regime de colaboração entre estes e o papel desempenhado pelos fundos destinados à educação básica, assim como as fontes adicionais de recursos.

3.1- O processo orçamentário

Levando em consideração que apesar de todos os escândalos envolvendo desvio de verbas nas últimas décadas, e mais expressivos nos últimos anos o Brasil tem um sistema de fiscalização altamente falho até no que tange aos órgãos máximos para tal controle como

Tribunais de Conta e Ministério Público pois até neles já é notória a interferência política não conseguindo cumprir minimamente seu papel, neste contexto empoderar os organismos de controle social é a maior arma que tem a população atualmente, mas para seja efetivo é necessário que todos que fazem parte dos conselhos que tem função fiscalizadora dos recursos repassados aos entes entendam o que é e como se dá o orçamento publico que nada mais é que um instrumento de planejamento para execução de terminada despesa, ou seja, antes de gastar você tem que saber com o que e como irá gastar além de prover de onde tirará o dinheiro para execução do que planejou.

No orçamento público está consignado os planos governamentais para despesas com saúde, educação, obras de infra estrutura entre muitos outros, este conceito está intimamente ligado à previsão de receitas e fixação de despesas públicas. No Brasil, sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, apenas. Isso guarda relação com o caráter meramente autorizativo das despesas públicas ali previstas, a legislação orçamentária é feita uma relação de receitas x despesas para um ano, que no Brasil corresponde ao ano civil. Então nos orçamentos de todos os entes federados devem constar as fontes das receitas estimadas e destinadas à educação (impostos, transferências, salário-educação e outras) e todas as despesas que serão realizadas (gastos com pessoal, material, serviços, obras, equipamentos e outros).

A lei 4.320 de 1964 que estatuiu as normas gerais de direito financeiro para o planejamento e controle dos orçamentos de todo os entes e classificou os códigos das receitas e despesas que constarão no orçamento, e as tabelas aprovadas por meio de portarias do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Podemos extrair:

Art. 1° Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acôrdo com o disposto no art. 5°, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:

- Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo; li - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, na forma do Mexo n° 1•

1H - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação; IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração. § 2° Acompanharão a Lei de Orçamento:

1 - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos Findos especiais;

III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Govêmo, em têrmos de realização de obras e de prestação de serviços

Iniciando com as despesas podemos dizer literalmente que é gasto (no caso da educação seria mais apropriado o termo "investimento"), ou seja, todo dinheiro usado pela administração pública para executar suas ações planejadas no âmbito administrativo bem como governamental. A despesa pública pode ser classificada ou definida como todo e qualquer desembolso "efetuado pela Administração Pública, nos termos da legislação financeira, licitatória e orçamentária, subordinado à classificação e aos limites dos créditos orçamentários, com vistas a realizar suas competências constitucionais" (Unicef, s/d, p. 30). Como podemos observar no quadro abaixo, existem duas modalidades de despesas públicas, quais sejam, despesas correntes e despesas de capital.

Na classificação das despesas as correntes são aquelas efetuadas pela administração pública para manutenção da ação governamental e toda a sua execução. Essas despesas desdobram-se em despesas de custeio e transferências correntes.

Já as despesas de capital são aquelas "realizadas pela Administração Pública destinadas a formar um bem de capital ou adicionar valor a um bem já existente, assim como transferir, por compra ou outro meio de aquisição, a propriedade entre entidades do setor público ou do setor privado para o primeiro" (Unicef, s/d, p. 31). Essas despesas são classificadas em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Exemplo: Reformas e ampliação de escolas, construção de hospitais, etc. Teremos o deta1hamento do orçamento público conforme preceitua a legislação, tanto para despesas correntes como despesas de capital

Vale dizer que não só os entes entram nessa classificação mas toda e qualquer unidade executora que receba verbas públicas terão suas despesas classificadag em correntes (também chamadas de custeio) e capital, sendo certo que deverão se ater aos mesmos critérios impostos para o governo

No tocante à classificação, poderemos categorizar as despesas, com a finalidade de elaboração e execução de orçamento de três formas: classificação institucional; classificação funcional programática e classificação segundo a natureza ou classificação econômica.

UADRO 1— DESPESAS PÚBLICAS Despesas Públicas

Despesas correntes Despesas de Capital

Despesas de custeio: Investimentos:

Pessoal; Obras e instalações;

Material de consumo; Equipamentos e material permanente; Serviços de terceiros e encargos. Investimentos em regime de execução

Transferências correntes: especial;

Transferências intragovernamentais; Constituição ou aumento de capital de Transferências intergovemamentais; empresas industriais ou agrícolas; Transferências a instituições privadas; Diversos investimentos;

Transferências ao exterior; Inversões financeiras; Transferências a pessoas; Aquisição de imóveis;

Encargos da dívida interna; Aquisição de outros bens de capital já em Encargos da dívida externa; utilização;

Contribuições para formação do patrimônio Aquisição de bens para revenda; do Servidor Público — Pasep; Aquisição de títulos de crédito;

Diversas transferências correntes. Aquisição de títulos representativos de capital já integralizado;

Constituição ou aumento de capital de empresas comerciais ou financeiras; Concessão de empréstimos;

Depósitos compulsórios; Diversas inversões financeiras.

Transferências de capital:

Transferências intragovernamentais; Transferências intergovernamentais; Transferências a instituições privadas; Transferências ao. exterior;

Amortização da dívida interna; Amortização da dívida externa; Diferença de câmbio;

Após essa breve introdução sobre as despesas que compõem o orçamento público, é hora de analisar as receitas que compõe este mesmo orçamento. Segundo o dicionário, a receita pública pode ser compreendida como o "conjunto dos recursos econômicos e financeiros previstos no orçamento de um estado e arrecadado compulsoriamente para fazer face ás suas despesas". A mesma legislação sobre as despesas divide e classifica a receita em dois grupos, quais sejam, receitas correntes e receitas de capital. No quadro abaixo, podemos ver quais são as receitas que formam o grupo das receitas correntes e ao lado as que são as receitas de capital.

UADRO 2— RECEITAS PÚBLICAS Receitas Públicas

Receitas Correntes Receitas de Capital

1. Receita tributária 1. Operações de crédito

- impostos 2. Alienação de bens

- taxas 3. Amortizações de empréstimos

- contribuições de melhoria 4. Transferências de capital 2. Receita de contribuições 5. Outras receitas de capital 3. Receita patrimonial

4. Receita industrial 5. Receita agropecuária 6. Receita de serviços 7. Transferências correntes 8. Outras receitas correntes

O fundo para manutenção e desenvolvimento da educação, doravante denominado MDE, é composto por apenas uma parcela da receita pública, referente somente a receita de alguns impostos e contribuições. Os impostos se desdobram em quatro categorias — imposto sobre o comércio, imposto sobre o patrimônio e a renda, imposto sobre a produção e a circulação, e imposto extraordinário — que se diferencia segundo a natureza de arrecadação e transferência.

Se compreendermos o orçamento como o cálculo da receita que se deve arrecadar em um exercício financeiro e das despesas que devem ser feitas pela administração, podemos inferir que o planejamento das ações da educação, dos sistemas e das escolas deve ser cuidadosamente pensado, tendo em vista que colocar essas ações em prática depende, em grande parte, das condições objetivas (condições financeiras, materiais e humanas) do poder central e local.

Para que esse processo seja exitoso, é fundamental, por exemplo, que haja compromisso, seriedade e responsabilidade, tanto no planejamento como na execução das ações planejadas e, sobretudo, com a administração da verba pública. Se o planejamento pode ser compreendido como uma "metodologia mediante a qual estabelecem-se e decidem-se os objetivos visando à solução de problemas identificados, especificando, com antecedência, as ações e os recursos materiais, humanos e financeiros necessários" (Pólo, 200, p. 443), é fundamental que haja uma linguagem comum entre as diferentes instâncias da administração (governo, secretarias e escolas) para definição das diretrizes, estratégias e objetivos globais da administração, de forma que todos os segmentos envolvidos, poder central, secretarias e escolas, possam responder com propostas que tornem possível a viabilização das metas pretendidas.

3.2- O regime de colaboração entre os entes federados

Tendo em vista o que dispõe na constituição que o direito à educação é necessária para construção da cidadania e deve se dar de forma ampla a e irrestrita cada ente terá sua parte de responsabilidade para arcar e organizar essa educação em regime colaborativo, como sinaliza Oliveira, "o direito à educação é hoje reconhecido como um dos direitos fundamentais do homem e é consagrado na legislação de praticamente todos os países" (2002, p. 15), o que implica dizer que a união, Estados e Municípios tem sua cota de responsabilidade para que a educação como forma de garantia da cidadania seja efetivada.

Para que tal responsabilidade seja efetivada cada ente governamental deverá aplicar recursos na Manutenção e Desenvolvimento da Educação, para isso devem se organizar de tal forma que o financiamento se dê na forma prevista na Constituição Federal de 1988 com a aplicação do percentual a qual está vinculado ao MDE, sendo certo que são consideradas receitas para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino as que financiam ações voltadas ao alcance dos objetivos das instituições educacionais de todos os níveis a exemplo de: despesas relacionadas à aquisição, à manutenção e ao funcionamento das instalações e equipamentos necessários ao ensino; uso e manutenção de bens e serviços; remuneração e aperfeiçoamento dos profissionais da educação; aquisição de material didático; transporte escolar entre outros.

As alíquotas referentes à União (18%) e aos estados, Distrito Federal e municípios (25%) incidem sobre a receita líquida dos impostos, isto é, deve-se:

• no caso da União: deduzir previamente da receita bruta de impostos a parcela transferida aos estados, Distrito Federal e municípios;

• no caso dos estados: deduzir previamente, da receita bruta de impostos e transferências, a parcela transferida aos municípios;

• no caso do Distrito Federal e dos municípios: fazer incidir a alíquota de 25% sobre toda a receita de impostos (próprios e transferidos).

Além da organização e da vinculação de recursos, a Constituição Federal e a LDB estabelecem importantes preceitos que demarcam a integração, a colaboração e as responsabilidades dos entes governamentais em relação à educação. O Quadro a seguir resume essa organização.

UADRO 3 — Regime de colaboração financeira entre os entes federados _

Ente Federado LDB/96 CRFB/88

União Prestar assistência técnica e

financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios para o desenvolvimento de seus

A União organizará o sistema federal de ensino e o dos ter- ritórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, sistemas de ensino e o

atendimento prioritário à

em matéria educacional, função redistributiva e escolaridade obrigatória,

exercendo sua função

supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades redistributiva e supletiva educacionais e padrão (Art. 9, inciso III) mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios (Art. 211, § 1°, Redação dada pela Emenda Constitucional n° 14, de 1996)

Estados, Municípios e Definir, com os municípios, A União aplicará, Distrito Federal formas de colaboração na anualmente, nunca menos de oferta do ensino dezoito, e os estados, o fundamental, as quais devem Distrito Federal e os mu- assegurar a distribuição nicípios, vinte e cinco por proporcional das cento, no mínimo, da receita responsabilidades, de acordo

com a população a ser

resultante de impostos, compreendida a proveniente atendida e os recursos de transferências, na financeiros disponíveis em manutenção e cada uma dessas esferas do desenvolvimento do ensino poder público (Art.10, inciso (Art. 212)

Como podemos ver no quadro acima, os recursos para a MDE encontram-se vinculados constitucionalmente à receita de impostos. Receita é o conjunto dos rendimentos de um estado, de uma entidade ou de uma pessoa, destinados a enfrentar os gastos necessários. A receita pública é composta por receitas correntes e receitas de capital.

3.3 As principais transferências

A base de cálculo para manutenção e desenvolvimento do ensino deve levar por base as transferências feitas de um ente ao outro, ou seja, aos repasses ao Fundo de participação dos municípios (FPM) ou fundo de participação dos Estados, desde que a origem da receita que compõe este fundo tenha sido originado de impostos, devem ser consideradas como se fossem impostos, para efeitos de vinculação. Assim, os municípios vão incorporar a sua base de cálculo para cumprir a aliquota determinada as transferências oriundas da União e do Estado, da mesma forma procederão os Estados com relação a União. Vejamos abaixo os percentuais que serão destinados de cada imposto.

UADRO 4 — Transferências de impostos por nível de governo _

Sentido Modalidade de repartição

Da União para os Estados: Distribuição:

— 21.5% da arrecadação líquida do IR e do IPI para o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Distrito Federal, redistribuído através de fórmula (fixada em lei), objetivando promover o equilíbrio socioeconômico.

— 10% da arrecadação líquida do IPI, proporcionalmente ao valor das exportações de bens industrializados.

i

Partilha: i

— 100% do IR incidente na fonte sobre i rendimentos pagos pela administração pública estadual;

— 30% do 10F incidente sobre o ouro definido como ativo financeiro ou cambial,

conforme origem;

— 20% da arrecadação de novo imposto que a União venha a instituir (competência residual) — rateio determinado por lei federal.

Da União para os Municípios Distribuição:

— 22.5% da arrecadação líquida do IR e do IPI para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), redistribuído através de fórmula (fixada em lei), objetivando promover o equilíbrio socioeconômico.

Partilha:

— 100% do IR incidente na fonte sobre

rendimentos pagos pela administração pública municipal;

— 70% do IOF incidente sobre o ouro definido como ativo financeiro ou cambial, conforme origem;

— 50% da arrecadação do ITR, conforme sitio dos imóveis.

Dos Estados para os Municípios Distribuição:

— 25% da arrecadação líquida do ICMS, através de fórmula, sendo, pelo menos, três quartos proporcionais ao valor adicionado gerado em cada localidade e até um quarto, segundo critérios de lei estadual;

— 25% da participação do Estado na repartição de 10% do IPI estadual, pela mesma fórmula de rateio do ICMS.

Partilha:

— 50% do IPVA, conforme veículos licenciados na localidade;

Segundo Oliveira (2002), "as transferências de recursos são realizadas de uma esfera da administração para outra, tendo como finalidade equalizar a capacidade arrecadadora e as responsabilidades na prestação de serviços das diferentes esferas da Administração Pública" (p. 92). Os fundos de participação dos estados e dos municípios são exemplos dessas transferências de recursos.

O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) é um exemplo de transferência de recursos financeiros da União para os estados e Distrito Federal, estando previsto no art. 159, inciso I, alínea "a", da Constituição Federal, que dispõe:

Art. 159. A União entregará:

1 — do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer na-tureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma:

a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;

Assim, as receitas que compõem o FPE compreendem 21,5% da arrecadação líquida do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), sendo arrecadadas pela Secretaria da Receita Federal (SRF), contabilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e distribuídas pelo Banco do Brasil, sob seu comando.

3.4- Salário-Educação

O salário educação foi uma das primeiras fontes de recurso própria para financiar a educação tendo como objetivo a suplementação das despesas públicas com a educação elementar (ensino fundamental), adotando como base de cálculo 2% do Salário Mínimo local, por empregado, mensalmente. Em seguida, em 1965, a alíquota dessa contribuição social passou a ser calculada à base de 1,4 % do salário de contribuição definido na legislação previdenciária e mais tarde, em 1975, por meio do Decreto-Lei n° 1.422/1975 e do Dec. 76.923/1975, novas alterações foram implantadas no contexto do Salário-Educação, passando sua alíquota a ser calculada à base de 2,5% do salário de contribuição das empresas, situação que perdura até os dias atuais.

O universo de contribuintes do salário-educação é formado pelas empresas vinculadas á Previdência Social, atualmente definidas como toda e qualquer firma individual ou sociedade que assume o risco de atividade econômica, urbana ou rural, com fins lucrativos ou não, bem como as empresas e demais entidades públicas ou privadas (§ 3° do art. 1° da Lei n°9.766/1998).

Inicialmente a arrecadação se deu através do Instituto de Previdência e Pensões com a base de cálculo do valor a ser recolhido fixada em 2% do salário mínimo mensal estipulado para a localidade, sendo esse valor multiplicado pelo total de empregados existente em cada empresa, o montante resultante era o valor devido por todas as empresas que não oferecessem o ensino fundamental a suas expensas, por meio de escolas próprias ou por regime de bolsa de estudo. Em 1972 o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação — FNDE- também passou a atuar como agente arrecadador e tal forma compartilhada de arrecadação se deu até 2005, após este período a Secretaria da Receita da Receita Federal se tornou a única a responsável única pela arrecadação, fiscalização e cobrança dessa contribuição social, na forma da Lei 11.457/2007.

A Lei n° 10.832/2003 introduziu modificações significativas na repartição do montante da arrecadação do salário-educação, de forma que, de um lado, restou elevado o montante de recursos alocados no orçamento do FNDE e, de outro, foi assegurada participação dos municípios na parcela até então direcionada ao governos estaduais. Essas mudanças permanecem vigentes até os dias atuais, da seguinte forma:

1- 10% da arrecadação liquida fica com o próprio FNDE, que a aplica no financiamento de projetos, programas e ações da educação básica;

II- 90% da arrecadação líquida é desdobrada e automaticamente disponibilizada aos respectivos destinatários, sob a forma de quotas, sendo:

• quota federal — correspondente a 1/3 dos recursos gerados em todas as Unidades Federadas, que é mantida no FNDE, que a aplica no financiamento de programas e projetos voltados para a educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis socioeducacionais entre os municípios e os estados brasileiros;

• quota estadual e municipal — correspondente a 2/3 dos recursos gerados, por Unidade Federada (Estado), a qual é creditada, mensal e automaticamente, em contas bancárias específicas das secretarias de educação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na proporção do numero de matrículas, para o financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica (art. 212, § 6° da CF).

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PAÍSES COM MAIS

ADULTOS

ANALFABETOS

1

2°

Paquistão Bangladesh Nigéria Etiópia Egito Brasil Indonésia Congo

3' 4' 50 6' 7' 8° 9' 10'

3.5— O FUNDEF

Primeira política educacional do governo FHC, o FUNDEF- Fundo Nacional para Desenvolvimento do Ensino Fundamental surgiu como uma maneira de corrigir as desigualdades no investimento na educação uma vez que propôs um custo por aluno matriculado e que caso o ente não conseguisse arcar o governo iria completar o orçamento através do repasse direto.

Levando em consideração que o Brasil é o 8° país em números de analfabetos em idade adulta, onde até hoje não se consegue percentuais mínimos como uma alfabetização dentro de padrões internacionais que prevê que a criança deve estar alfabetizada aos 8 anos de idade, com uma dívida histórica com a educação que só começou a ser corrigida nos últimos 20 anos e ainda assim conta com inúmeros percalços como desvios de verba e governantes que querem uma população emburrecida para manter seus currais eleitorais e assim se perpetuarem no poder. Isso tem como conseqüência milhões de adultos que não tiveram acesso à educação na idade própria, o que retrata os mais de quatorze milhões de adultos analfabetos, além dos jovens e adolescentes que estão fora da escola ou com disparidade na idade-série.

FIGURA 1- RANKING DOS PAÍSES COM ADULTOS ANALFABETOS

Fonte: Revista Veja. Disponível em: Intp://veja.abril.com.briblog/impavido-colosso/brasil-e-o-8-pais-com-mais-adultos-analfabetos-do-mundo/

Por tais fatos foi necessário uma medida que tratassem os desiguais na medida de suas desigualdades assim o FUNDEF conseguiria levar recursos principalmente para cidades pobres que não tinha recursos próprios para investir em educação, o que teve um viés positivo pois muitas cidades começaram a fiscalizar através do conselhos tutelares as crianças em idade escolar que ainda não estavam estudando afinal era uma forma de trazer mais recursos.

As discussões acerca do financiamento da educação têm perpassado os debates sobre a democratização da educação e da escola por meio do acesso e permanência com qualidade social, a melhoria da qualidade do ensino e a garantia dos direitos dos cidadãos, como vimos na Constituição Federal/88 e na LDB/96.

Muitos criticaram as medidas implementadas urna vez que as cidades que tinham recursos próprios para investir viram seus recursos diminuírem, assim o Fundef não garantia a qualidade do ensino que era almejada.

Em 1996, a Emenda Constitucional n° 14/96, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), introduziu modificações no texto do art. 60 da Constituição Federal/88, referindo-se à universalização do ensino fimdamental. Assim, o art. 60 da Constituição ficou com a seguinte redação:

Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os estados, o Distrito Federal e os municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 14, de 1996.)

§ 1° A distribuição de responsabilidades e recursos entre os estados e seus municípios, a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituição Federal, é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de natureza contábil. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 14, de 1996.)

§ 2° O Fundo referido no parágrafo anterior será constituído por, pelo menos, quinze por cento dos recursos a que se referem os arts. 155, inciso II (ICMS); 158, inciso IV (ICMS); e 159, inciso I, alíneas "a" (FPE) e "b" (FPM); e inciso 11 (1P1), da Constituição Federal, e será distribuído entre cada estado e seus municípios, proporcionalmente ao número de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 14, de 1996.)

§ 3° A União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o § 1°, sempre que, em cada estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 14, de 1996.) (...)

A Lei n° 9.424 , de 24 de dezembro de 1996, que regulamenta o Fundef estabeleceu que era um fundo de natureza contábil, o que significa que ele não tem órgão gestor ou personalidade jurídica. A efetivação do fundo se dá mediante sistema de contas bancárias dos estados, Distrito Federal e municípios (art. 10). Essas contas recebem automaticamente os recursos especificados pela lei e os redistribui com base no número de matrículas no ensino fundamental regular das respectivas redes de ensino.

QUADRO 5— FUNDEF - Princípios - Emenda Constitucional n° 14, de 24 de dezembro de 1996

- Implantação: 01/ 01/ 98

- Mecanismo de redistribuição de recursos financeiros vinculados ao ensino fundamental - Objetivo: universalização do ensino fundamental e remuneração condigna ao magistério - Destinação de recursos: ensino fundamental público (pode ser gasto com educação de

jovens e adultos, contudo, as matrículas não são computadas para efeito da distribuição do recurso)

- Redistribuição de recursos entre estados e municípios, complementado pela União, quando necessário

- Valores anuais: valor mínimo anual — previsão de receita para o fundo, segundo dados do ano anterior. Entre 1997 e 1999, foi estabelecido um valor único para os alunos do ensino fundamental; a partir de 2000 houve diferenciação de 5% nos valores destinados aos anos finais (5' a 8a série) do ensino fundamental

FUNDEF surgiu com proposta de universalizar o ensino uma vez que muitas crianças à época estavam fora de sala de aula, e trouxe a inovação financeira, tratava-se da subvinculação de recursos para financiar o ensino fundamental, sendo certo que a distribuição se dava de forma automática segundo o número de matrículas na rede de ensino de modo que a responsabilidade pelo financiamento seja partilhada entre o governo estadual e os governos municipais. As receitas e despesas correspondentes, por sua vez, devem estar previstas no orçamento e a execução, contabilizada de forma específica.

O Fundef, criado pela EC n° 14, de 12/09/1996, e regulamentado pela Lei n° 9.424, de 24/12/1996 e pelo Decreto if 2.264, de 27/061997, tinha seus recursos originados das seguintes fontes:

El 15% do Fundo de Participação dos Municípios — FPM; O 15% do Fundo de Participação dos Estados — FPE;

O 15% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços — ICMS;

O 15% do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às Exportações — IPlexp; O 15% do ressarcimento da União pela Desoneração de Exportações (LC n° 87/96); e • Complementação da União.

É importante saber a sistemática de como o Fundef foi implementado para as discussões atuais sobre financiamento uma vez que estabeleceu o valor mínimo nacional a ser aplicado por aluno matriculado, sistemática usada até os dias atuais mesmo com uma forte pressão da sociedade civil para a substituição deste valor aluno por um custo aluno qualidade — CAQ-, este valor mínimo serviu de referência para que o governo federal pudesse complementar através de repasses diretos nas contas dos estados e municípios através do FNDE, tal repasse se dá de forma mensal em conta específica.

Dentre todos os equívocos do Fundef dois chamaram mais a atenção que foi a vinculação de 60% dos recursos da educação apenas à etapa da educação básica, tendo em vista que as demais etapas e modalidades de ensino não foram contempladas. Assim vários municípios como não recebiam recursos para tal simplesmente ignoraram etapas como a educação infantil e Educação de Jovens e Adultos o que muito contribuiu para o atraso atual uma vez que a educação infantil é uma etapa importante no processo de aprendizagem tanto que se tornou obrigatória a partir dos 4 anos de idade, bem como na EJA a dívida histórica que o país tem com seus adultos analfabetos. O segundo foi vincular apenas a aplicação de um percentual de algumas receitas e não do PIB mostrando assim o desinteresse em investir pesado para minimizar o atraso das últimas décadas com o financiamento da educação.

Essas discussões desencadearam propostas de implantação de uma política de financiamento que atendesse a toda a educação básica e não apenas ao ensino fundamental. Depois de muitas discussões, o governo encaminhou, por meio do Ministério da Educação, em junho de 2005, ao Congresso Nacional, Proposta de Emenda Constitucional para a criação do Fundeb — Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação.

3.6- O FUNDEB

Com a chegada do FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação — em 2006 começou a correção de algumas distorções do ftinclo anterior, a iniciar pela vigência que se dará até 2020 podendo assim estabelecer planejamento com prazos maiores. Criado pela Emenda Constitucional n° 53/2006 e regulamentado pela Lei n° 11.494/2007e pelo Decreto n° 6.253/2007 tem muitos aspectos parecidos com o FUNDEF principalmente no que tange a

distribuição de recursos e complementação para chegar ao valor aluno estabelecido nacionalmente e computado através do censo do ano anterior.

Apesar do aumento do aporte de recursos constatado desde sua criação o FUNDEB ainda não atingiu o que previu plano nacional de educação vigente que dispõe que a partir de 2010, o aporte seria correspondente a 10% da contribuição total dos estados e municípios de todo o país, mesmo com o aporte nesse patamar se considerarmos o PIB ainda estamos longe de um patamar de gastos ideal, hoje o gasto está em torno de 6,6% do PIB e a meta é gastar 10% até 2024, porém devido ao grande número de estudantes matriculados esse gasto acaba sendo diluído e o valor por aluno ser um dos menores na medição da OCDE.

O principal avanço do FUNDEB é que abarcou outras etapas do ensino é o caso da educação infantil e a EJA que aglomera a maior parte dos alunos com distorção série/idade e assim elevam ainda mais a taxa de dispersão na educação.

Em cada estado, o Fundeb é composto por 20% das seguintes receitas: • Fundo de Participação dos Estados — FPE.

• Fundo de Participação dos Municípios — FPM.

• Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços — ICMS.

• Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações— IPIexp. • Desoneração das Exportações (LC n° 87/96).

• Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações — ITCMD. • Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores — IPVA.

• Cota parte de 50% do Imposto Territorial Rural-ITR devida aos municípios.

Com o Fundeb as receitas da dívida ativa e de juros e multas incidentes sobre as fontes acima relacionadas também passaram a fazer parte do calculo.

QUADRO 6— Percentual de Receitas do FUNDEB

FPE 16,66% 18,33% 20% 20% FPM 16,66% 18,33% 20% 20% ICMS 16,66% 18,33% 20% 20% IPIexp 16,66% 18,33% 20% 20% Desoneração 16,66% 18,33% 20% 20% Exportações ITCMD 6,66% 13,33% 20% 20% IPVA 6,66% 13,33% 20% 20%

ITR — Cota Municipal 6,66% 13,33% 20% 20%

Complementação da R$ 2 R$ 3,2 R$ 5,1 10% da contribuição de estados e

União bilhões bilhões bilhões municípios

Fonte: FNDE. Disponível em: http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/fundeb-funcionamento?tmol=component&print= 1