O PLANEJAMENTO DO SANEAMENTO BÁSICO NOS MUNICÍPIOS
METROPOLITANOS: UMA ANÁLISE ATRAVÉS DOS DADOS DA
PESQUISA MUNIC 2011
Yasmim Ribeiro Mello1 & Ana Lúcia Nogueira de Paiva Britto2
Resumo –A universalização do acesso aos serviços de saneamento é hoje uma questão central para as Regiões Metropolitanas do país. O objetivo desse artigo é, com base nos dados da MUNIC IBGE, 2011 e em levantamentos realizados no âmbito do Observatório das Metrópoles, analisar a situação das principais regiões metropolitanas com relação à formulação da política, ao planejamento e ao controle social do saneamento. Foi considerado o planejamento dos municípios metropolitanos para: o abastecimento de água e o esgotamento sanitário; a drenagem e o manejo de águas pluviais e; a limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos, assim como elementos complementares ao plano: o fundo e o controle social.
Palavras-Chave – Saneamento básico, Regiões Metropolitanas, MUNIC-IBGE.
PLANNING OF SANITATION IN METROPOLITAN CITIES: AN
ANALYSIS THROUGH RESEARCH MUNIC 2011 DATA
Abstract – Universal access to sanitation services is now a central issue for the metropolitan areas of Brazil. The aim of this article is based on data from MUNIC-IBGE, 2011 and surveys conducted within the Observatório das Metrópoles, analyze the situation of the major metropolitan areas of the country with regard to policy formulation, planning and social control sanitation. This study has considered the planning of metropolitan municipalities for: water supply and sanitation, drainage and stormwater management, urban cleaning and solid waste management. It was also considered, the additional elements to the plan: the fund and the social control.
Keywords – Sanitation, metropolitan areas, MUNIC-IBGE INTRODUÇÃO
A universalização do acesso aos serviços de saneamento é hoje uma questão central para as regiões metropolitanas (RM’s) do país. Apesar do déficit de acesso aos serviços de saneamento básico, que ainda persiste, sobretudo em municípios das periferias metropolitanas, nos últimos anos indicam aspectos positivos na busca pela universalização do setor. A Lei nº11445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico, juntamente com seu decreto de regulamentação de 2010, trouxeram importantes orientações para a política e para prestação dos serviços.
Destaca-se, nesse marco regulatório, a importância do planejamento como caminho para se alcançar um dos princípios fundamentais da Lei, a universalização do acesso (art. 2º). O planejamento, por sua vez, é o instrumento para a qualificação e eficiência no gasto público, bem como a sustentabilidade e perenidade dos projetos de saneamento. O plano de saneamento básico passa a ser condição indispensável para validar os contratos de prestação de serviços públicos de saneamento e para sua delegação. Através do plano, o município passa a ter a prerrogativa de orientar os investimentos realizados em seu território. O plano é condição para o município ter acesso a recursos do governo federal, devendo ser condição para o estabelecimento de contratos de
1Geógrafa. Doutoranda em Urbanismo (PROURB-FAU/UFRJ) . E-mail: yasmimribeiro@hotmail.com
programa ou de concessão. Como apontam o artigo 19 da Lei 11.445/207 e o artigo 25 do decreto de regulamentação, o planejamento deve abranger os quatro setores que compõem o saneamento básico, mas poderá haver um plano específico para cada serviço.
Por outro lado, tanto a lei 11.445/2007, como o seu decreto de regulamentação, diferenciam o plano de saneamento básico, elaborado pelo titular dos planos regionais. A definição do território englobado no plano regional cabe ao ente da federação que o elaborar. Não há menção explícita à planos metropolitanos de saneamento mas, considerando a complexidade dos problemas nessas regiões que, na maioria das vezes, extrapolam os limites municipais e assumem as escalas tanto metropolitanas como da bacia hidrográfica, faz-se importante refletir sobre uma visão sistêmica do tema.
Nas metrópoles brasileiras predominam sistemas compartilhados de abastecimento de água e esgotamento sanitário; a organização dos sistemas de drenagem e manejo de águas pluviais de um município causa interferência nos municípios contíguos, pertencentes à mesma bacia hidrográfica; existe compartilhamento de estruturas para a disposição final de resíduos sólidos. O planejamento do saneamento básico em escala metropolitana torna-se, assim, imperativo. Portanto, como destaca Moraes (2009), embora o território municipal seja o lócus privilegiado para o planejamento em Saneamento Básico, algumas vezes ele pode se mostrar limitado na solução de problemas, necessitando ser ampliado para uma escala regional.
O Ministério das Cidades, através da Secretaria de Saneamento, e a FUNASA, vêm apoiando os municípios na elaboração dos seus planos municipais e o PAC 2, cujos projetos aprovados foram divulgados em novembro de 2010, criou uma linha específica de recursos para elaboração dos planos. Governos estaduais e Comitês de Bacia Hidrográfica também se envolveram no processo, apoiando os municípios.
Em 2012 foram divulgados os resultados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em 2011. A MUNIC fez um levantamento junto às prefeituras dos 5565 municípios brasileiros, em que foram considerados dados relativos à gestão e à estrutura dos municípios, a partir da coleta de informações sobre sete temas, contemplando, dentre estes, as questões relacionadas ao saneamento básico.
O objetivo desse texto é, com base nos dados da MUNIC 2011 e em levantamentos realizados no âmbito do Observatório das Metrópoles, analisar a situação das principais regiões metropolitanas do país com relação à formulação da política, ao planejamento e ao controle social do saneamento.
Consideramos nessa análise as metrópoles definidas enquanto tal no trabalho “As Metrópoles no Censo 2010: novas tendências?” (Observatório das Metrópoles, 2010). Nesse trabalho argumenta-se que a criação de regiões metropolitanas, na maioria das vezes, não obedece a critérios claros, objetivos e consistentes, tanto na sua institucionalização, quanto na definição dos municípios que as compõem, além de que, segundo apontado nessa mesma pesquisa, essas regiões são criadas por diferentes legislações e se configuram em unidades regionais bastante distintas.
Sendo assim, o citado trabalho identificou aquelas que se constituem como “metropolitanas” por meio da avaliação da capacidade destes aglomerados urbanos polarizarem o território brasileiro nas escalas nacional, regional e local, além de hierarquizar os municípios abarcados pelas RM’s, segundo o grau de integração com a dinâmica metropolitana. A partir desse estudo, foram identificados 15 espaços urbanos metropolitanos: São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Brasília (RIDE), Curitiba, Salvador, Recife, Fortaleza, Campinas, Manaus, Grande Vitória, Goiânia, Belém e Florianópolis.
METODOLOGIA
O presente artigo adotou como recorte socioespacial, as RM’s identificadas segundo o trabalho desenvolvido pelo Observatório das Metrópoles (2010), com exceção para Brasília, que
não será alvo de análise neste estudo, visto que se trata de um caso específico de RIDE3. No conjunto das 14 RM’s configura-se o seguinte quadro:
Tabela 1 – Regiões Metropolitanas segundo número de municípios e população. Fonte: Censo-IBGE, 2010.
Região Metropolitana Número de municípios por RM População
Belém 6 2122082 Belo Horizonte 34 909124 Campinas 19 2832377 Curitiba 26 2764585 Florianópolis 9 2764585 Fortaleza 13 3102498 Goiânia 20 2206144 Manaus 8 2141671 Porto Alegre 32 3997082 Recife 13 3613793 Rio de Janeiro 17 11667371 Salvador 12 3570734 São Paulo 39 15426267 Vitória 7 1706829 Total 255 58825142
Observa-se que, apesar de representar apenas 5% dos municípios brasileiros, as Regiões Metropolitanas abrigam um contingente populacional de aproximadamente 60 milhões de habitantes, o que significa 35% da população total do país. Faz-se importante destacar que essa parcela da população está concentrada em áreas densamente urbanizadas.
Segundo a pesquisa da MUNIC 2011, desses 255 municípios distribuídos nas 14 RM’s, identificou-se que apenas 56 (22%) possuíam Política de Saneamento Instituída por Lei. Destaca-se a Região Metropolitana de Salvador, que possui 12 municípios e nenhum apresentou política de saneamento instituída por lei. Observa-se que dentre os municípios metropolitanos que informaram não ter política municipal de saneamento básico, é mais frequente a prestação de serviços de abastecimento d’água e esgotamento sanitário por delegação a companhia regional.
Quanto a análise da própria política instituída por lei, nem todos os municípios atenderam aos quatro serviços de saneamento básico. Isto pode ser explicado porque alguns aprovaram a política antes mesmo da promulgação da lei 11445/2007 e outros pela própria precariedade da política municipal. No que concerne as políticas de saneamento dos 56 metropolitanos que as possuem, 44 abrangem os serviços de água, esgoto, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e 37 de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas. Ressalta-se que não necessariamente são os mesmos municípios que abordam os mesmos serviços, ou seja, os 44 que adotam os serviços de água não necessariamente correspondem aos 44 que adotam serviços de resíduos sólidos.
Também levou-se em consideração dois instrumentos fundamentais da política de saneamento: a existência de Plano Municipal de Saneamento (PMS) e de Fundo Municipal de Saneamento Básico. Dos 56 municípios, 36 (64%) apresentaram na política o Plano Municipal de Saneamento. Porém, dos 14 municípios-sede das regiões metropolitanas, apenas 4 indicaram o plano como elemento da política (Belo Horizonte, Florianópolis, Rio de Janeiro e São Paulo).
Através da análise dos resultados da pesquisa MUNIC 2011, notou-se que não foi condição principal apresentar na política municipal instituída por lei o plano municipal de saneamento para que este instrumento fosse implementado pelos municípios, pois 36 municípios previram a elaboração do plano em sua política e 45 apresentaram o PMS, ou seja, parte daqueles que não tinha
3A Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE) é constituída pelo Distrito Federal, alguns municípios de Minas
Gerais e de Goiás. O plano de saneamento dessa RIDE cabe ao governo federal, sob a coordenação do Ministério das Cidades, conforme determina o artigo 52 da Lei 11.445/2007.
a política instituída por lei, fizeram plano municipal de saneamento básico. Este é o caso de 21 municípios, tais como: São José (RM de Florianópolis), Valinhos (RM de Campinas) Recife (município-sede da RM), Brumadinho (RM de Belo Horizonte), Porto Alegre (município-sede da RM), Osasco e São Bernardo do Campo (RM de São Paulo). Isto pode ser explicado pelo fato de que, pela Lei 11.445/2007, o plano é condição para a delegação da prestação dos serviços, e a política não explicitamente.
Outra questão a ser destacada são os municípios que têm tanto a política instituída por lei, assim como preveem nesta política a elaboração do plano, mas, segundo a MUNIC 2011, responderam que não possuíam plano, ou que o mesmo encontrava-se em elaboração. Este foi o caso de 14 municípios, tais como: Santa Isabel do Pará (RM de Belém), Cosmópolis (RM de Campinas), Piraquara (RM de Curitiba) Charquedes (RM de Porto Alegre), Rio de Janeiro (município-sede da RM), Santo André (RM de São Paulo), São Pedro de Alcântara (RM de Florianópolis) e Viana (RM de Vitória). Esses quatro últimos informaram que o plano encontrava-se em elaboração.
A partir dessas informações, o presente trabalho considerou a análise entre aqueles municípios que responderam possuir plano municipal de saneamento, independente da existência da política de saneamento instituída em lei. Nesse sentido, constatou-se que apenas 18% dos municípios das RM’s responderam possuir plano, 38% estão em elaboração e 44% não possuem plano, o que configura a seguinte distribuição (Figura 1):
Figura 1: Municípios com Plano Municipal de Saneamento Básico –Regiões metropolitanas. Elaboração própria. Fonte das informações: IBGE-MUNIC, 2011.
Os percentuais demandam uma reflexão pois, como o decreto de regulamentação da Lei 11.445/2007 condiciona o acesso à recursos para saneamento do governo federal, a partir de 2014, à existência de planos elaborados pelo titular, muitos municípios deveriam estar preparando seus planos. Ressalta-se que, nas Regiões Metropolitanas de Belém, Salvador, Vitória, Rio de Janeiro e Manaus, nenhum município apresentou plano municipal de saneamento básico. Provavelmente, em função da diretiva do governo federal, a situação hoje, em 2013, deve ser diferente da captada pela MUINIC 2011. As Regiões Metropolitanas de Belém, Salvador, Vitória, Rio de Janeiro e Manaus, nenhum município apresentou plano municipal de saneamento básico. As RM’s que os apresentaram maior percentual de planos, foram: Campinas (37%), São Paulo (28%) e Belo Horizonte (22%).
A sessão a seguir apresenta o resultado da análise dos PMS, a partir dos dados divulgados pela pesquisa MUNIC 2011.
RESULTADOS
O planejamento dos municípios metropolitanos para o abastecimento de água e o esgotamento sanitário
Através dos dados da MUNIC 2011, observou-se que, apesar de ainda ser baixo o número de municípios metropolitanos com planos municipais de saneamento (apenas 18%), esses contemplaram expressivamente os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Dos 45 municípios que apresentaram planos para estes dois setores, 39 apresentaram no plano os serviços de abastecimento de água e 41 os serviços de esgotamento sanitário. Na RM de BH, dos 8 municípios com PMS, apenas 2 não contemplaram nem os serviços de água nem de esgotamento sanitário. Na RM de SP, Osasco foi o único município que não considerou ambos os serviços no plano, ao passo que Pirapora do Bom Jesus contemplou o esgotamento, porém, não levou em consideração o abastecimento de água. O gráfico a seguir (Figura 2) ilustra a configuração dos planos quanto aos serviços analisados, para cada RM.
Figura 2 – Planos municipais de saneamento básico quanto aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Regiões Metropolitanas. Elaboração própria. Fonte das informações: IBGE-MUNIC, 2011.
O planejamento dos municípios metropolitanos para a drenagem e manejo de águas pluviais Quanto aos serviços de drenagem e manejo de águas pluviais, o resultado já não foi tão satisfatório. Conforme verificado na figura 3, dos 45 municípios que possuem PMS, apenas 20 contemplaram esses serviços. Nas RM’s de Campinas, Florianópolis, Curitiba e Recife, apenas um município de cada uma dessas regiões considerou no plano a drenagem e o manejo de águas pluviais urbanas.
Figura 3: Planos municipais de saneamento básico quanto aos serviços de drenagem e manejo de águas pluviais. Regiões Metropolitanas. Elaboração própria. Fonte das informações: IBGE-MUNIC, 2011.
O planejamento dos municípios metropolitanos para a limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos
Os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos foram contemplados em 25 dos 45 municípios que afirmaram possuir plano municipal de saneamento. Das regiões metropolitanas analisadas, aquelas que apresentaram um maior número de municípios que levaram em consideração esse serviço no planejamento municipal foram as RM’s de São Paulo, Porto Alegre e Belo Horizonte. Dos municípios que possuem plano nas regiões metropolitanas de Belo Horizonte e Porto Alegre, apenas dois de cada RM não contemplaram esses serviços, são eles: Mateus Leme e Sarzedo (RM de Belo Horizonte) e, São Jerônimo e Montenegro (RM de Porto Alegre). Na região metropolitana de Curitiba, nenhum município que declarou possuir plano contemplou os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. A figura 4 ilustra esses resultados.
Figura 4: Planos municipais de saneamento básico quanto aos serviços de limpeza urbana de manejo de resíduos sólidos. Regiões Metropolitanas. Elaboração própria. Fonte das informações: IBGE-MUNIC, 2011.
Elementos complementares ao plano: o fundo e o controle social
Conforme indica o art. 13 da lei 11445/2007, “os entes da Federação, isoladamente ou reunidos em consórcios públicos, poderão instituir fundos, aos quais poderão ser destinadas, entre outros recursos, parcelas das receitas dos serviços, com a finalidade de custear, na conformidade do disposto nos respectivos planos de saneamento básico, a universalização dos serviços públicos de saneamento básico.” (Brasil, 2007)
A existência de Fundo, mesmo sendo facultativa pela Lei 11.445/2007, é de grande importância para garantir uma fonte de recursos para uma política de universalização e gestão sustentável dos serviços de saneamento básico. No caso dos serviços de drenagem e manejo de água pluviais e limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, que não são financiados por tarifas, e para os quais, na maior parte dos municípios, não existe taxa específica, a existência do Fundo é fundamental.
A instituição do Fundo Municipal de Saneamento, contudo, ainda é um tema praticamente inexistente na política das regiões metropolitanas. Dos 255 municípios analisados, somente 22 possuíam fundo específico para o setor, ou seja, apenas 9% dos municípios das RM’s. A tabela 2, permite identificar a distribuição desse resultado nos municípios das regiões metropolitanas.
Tabela 2: Número de municípios nas regiões metropolitanas com Fundo Municipal de Saneamento Básico
Região Metropolitana (RM) Total de municípios na RM Fundo municipal de saneamento básico - existência
Belém 6 0 Belo Horizonte 34 3 Campinas 19 3 Curitiba 26 1 Florianópolis 9 3 Fortaleza 13 0 Goiânia 20 2 Manaus 8 0 Porto Alegre 32 6
Recife 13 1 Rio de Janeiro 17 0 Salvador 12 0 São Paulo 39 3 Vitória 7 0 Total: 255 22
Nota-se que no Rio de Janeiro, que é uma das principais RM’s do país, nenhum município possui fundo e, nas RM’s de São Paulo e Belo Horizonte esse número ainda é bastante reduzido.
O controle social constitui um dos princípios fundamentais da lei 11445/2007. A Lei define como controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participação nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico. Observa-se no setor de saneamento pouca abertura dos poderes públicos e prestadores dos serviços ao controle social. Os processos participativos existentes, na maior parte dos casos, limitam-se à consulta, não permitindo a influência real dos usuários dos serviços nos rumos da política pública e na fiscalização do cumprimento do planejamento para o setor. Contudo, o decreto de 2010, que regulamenta a Lei 11.445/2007, aponta caminhos para a mudança dessa situação e para a institucionalização do controle social, através dos Conselhos. Sem o controle social realizado por órgão colegiado, os titulares de serviços públicos de saneamento não poderão acessar recursos do governo federal a partir de 2014. Dos 255 municípios em análise, observa-se que 58% adotam mecanismos de controle social para os serviços de saneamento básico. Contudo, dentre os mecanismos adotados, destacam-se os mecanismos consultivos: debates e audiências públicas (66%), assim como a conferência das cidades (49%), que são os mais utilizados pelos municípios das RM’s.
Quanto aos Conselhos, observa-se que o Conselho Municipal de Saneamento Básico foi instituído em somente 4% dos municípios das regiões metropolitas. Esses conselhos estão distribuídos em 6 das 14 RM’s: Belo Horizonte, Campinas, Florianópolis, Goiânia, Recife e São Paulo. Mais uma vez a RM do Rio de Janeiro ficou fora deste quantitativo.
Entre os órgãos colegiados que participam do controle social dos serviços de saneamento básico, foi analisado se o Conselho Municipal da Cidade e/ou do Desenvolvimento Urbano atuam no setor. O cenário identificado para as regiões metropolitanas foi de 27% dos 255 municípios para este caso específico. O gráfico a seguir (figura 5) ilustra a distribuição desse resultado de acordo com as RM’s. Ressalta-se que, das 14 regiões analisadas, apenas 5 municípios-sede apresentaram o Conselho Municipal da Cidade e/ou do Desenvolvimento Urbano atuando no controle social dos serviços de saneamento: Belém, Manaus, Porto Alegre, Recife e Salvador.
Figura 5 – Municípios nas RM’s onde o Conselho Municipal da cidade e/ou do Desenvolvimento Urbano participam do controle social dos serviços de saneamento. Elaboração própria. Fonte das informações: IBGE-MUNIC, 2011.
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
No conjunto das regiões metropolitanas do país o desafio da universalização do acesso ao saneamento básico envolve o planejamento, a existência de fundo de recursos específicos e controle social, sendo o primeiro e o último obrigatórios, pela Lei 11.445/2007. O cenário captado pela MUNIC 2011 mostra que ainda estamos longe de atender ao que foi determinado pela Lei, visto que apenas 18% dos municípios das Regiões Metropolitanas declararam possuir o principal instrumento de planejamento em saneamento, ou seja, o Plano Municipal de Saneamento Básico. Ainda assim, dentre os municípios que indicaram possuir PMSB, observa-se que estes não contemplam, em sua totalidade, os componentes essenciais para o planejamento e cumprimento das metas de universalização do acesso ao saneamento básico. Por outro lado, no contexto metropolitano, a realização de planos regionais também é fundamental, em função da complementariedade entre os sistemas municipais (estruturas de produção de água, estações de tratamento de esgoto e aterros sanitários que servem a mais de um município; bacias de drenagem que ultrapassam os limites administrativos municipais). Em levantamento preliminar, elaborado pelo Observatório das Metrópoles, constatou-se que são ainda escassos os planos metropolitanos para abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e manejo de águas pluviais e resíduos sólidos. Mesmo não sendo obrigatórios por lei, sua elaboração é fundamental para garantir a qualidade do meio ambiente e dos recursos hídricos nas metrópoles.
Outra questão a ser considerada para uma futura análise, envolve a qualidade dos planos. Muitos municípios podem estar elaborando esse instrumento de planejamento apenas como meio de captar recursos do Governo Federal com vistas à implementação de infraestrutura em saneamento básico, deixando de lado, a importância de um planejamento de qualidade. A elaboração de instrumentos que permitam analisar a qualidade dos planos parece, assim, como uma recomendação importante desse trabalho.
REFERÊNCIAS
BRASIL. (2007). Lei 11.445/2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2011). Pesquisa de Informações Básicas Municipais. Disponível em: < http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/>. Acesso em 16 mar. 2013.
MORAES, L. R. S. (2009). Política e Plano Municipal de Saneamento - Política Municipal de Saneamento Básico: Aportes conceituais e metodológicos. In.: Lei Nacional de Saneamento Básico
– Perspectivas para Políticas e a Gestão dos Serviços Públicos. Livro I:perspectivas para as políticas e gestão dos serviços públicos. pp.33-53.
OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES. (2010). As Metrópoles no Censo 2010: novas tendências? Disponível em:
<http://www.observatoriodasmetropoles.net/download/texto_MetropolesDez2010.pdf> Acesso 20 dez. 2010.
