Fundaçâo Europeia para a Melhoria das Condiçôes de Vida e de Trabalho
Introdução
Zonas rurais na Europa
Contexto político
Abordagens políticas
Função do capital social
Actores Políticos e abordagens
Tipo de iniciativas
Conclusões
Recomendações políticas
Resumo
Capital social e criação de emprego
na Europa rural
desvantagens óbvias: perda de emprego devido a alterações no sector da agricultura, migração dos jovens para os centros urbanos conduzindo a um desequilíbrio demográfico, e a uma insuficiente densidade populacional e infra-estrutural para apoiar o desenvolvimento económico e a actividade empresarial. Contudo, há um recurso que as zonas rurais poderão explorar, que é o seu ‘capital social’: a interacção de indivíduos que participam e comunicam em redes formais ou informais nas quais se desenvolvem níveis de confiança mais elevados. Tem sido reconhecido que o capital social pode desempenhar uma função de estímulo e fomento da actividade empresarial, dinamizando assim a criação de emprego. A pesquisa levada a cabo pela Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho (adiante designada ‘a Fundação’) investigou o papel desempenhado pelo capital social no fomento do desenvolvimento rural e da criação de emprego, quer nos Estados-Membros da UE15, quer nos novos Estados-Membros (NEM).
A pesquisa teve por objectivo:
documentar a relação entre capital social e desenvolvimento económico, com incidência especial na criação de emprego em zonas rurais;
identificar exemplos da forma como autoridades locais e regionais, parceiros sociais e ONG em países seleccionados desenvolveram iniciativas visando a criação de capital social e emprego;
elaborar recomendações políticas ao nível local, regional, nacional e da UE, com base nestas conclusões.
A investigação abrangeu cinco países da UE15 (Finlândia, França, Alemanha, Portugal e Espanha), três dos 10 NEM que aderiram à UE em 2004 (Letónia, Polónia e Eslováquia) e os dois NEM que aderiram à UE em 2006 (Bulgária e Roménia). As conclusões estão documentadas no relatório Social capital and job creation in rural Europe (N.T.:Capital
social e criação de emprego na Europa rural).1Este resumo descreve em traços largos o contexto das políticas em que esta pesquisa se fundamentou, o seu âmbito e objectivos, e faz uma série de recomendações políticas relativamente às boas práticas na promoção da criação de emprego em zonas rurais.
Zonas rurais na Europa
Na UE27, 57% do território da União alargada é constituído por territórios sobretudo rurais, ao passo que 20% da população vive em zonas rurais. Como seria de esperar, a densidade populacional é, regra geral, consideravelmente inferior à das zonas urbanas; além disso, muitas zonas rurais têm vindo a registar um decréscimo populacional nas últimas décadas. Esta situação deve-se sobretudo ao facto de inúmeros grupos migrarem para as cidades devido à falta de oportunidades de emprego e a infra-estruturas insuficientes: os que têm mais estudos, os jovens e as mulheres. Isto traduziu-se também num envelhecimento demográfico mais acentuado nas zonas rurais.
As regiões rurais da Europa dão um contributo significativo à economia da União: geram 13% do valor bruto acrescentado e fornecem 19% do emprego total. Contudo, muitas regiões rurais sofrem de uma produtividade laboral decrescente e têm taxas de desemprego mais elevadas do que as zonas urbanas.
Apesar de se considerarem frequentemente uniformes, importa reconhecer que as zonas rurais diferem entre si em termos físicos, sociais e culturais, quer de país para país, quer dentro do mesmo país. Esta diversidade deriva das características
da população, tais como tradições, atitudes e perfil etário, assim como das diferenças mais óbvias em termos de geografia e topografia – distância das cidades, recursos naturais ou divisão da propriedade fundiária.
Contexto político
Nas discussões públicas e sobre políticas, o termo ‘rural’ é, frequentes vezes, equacionado com atraso económico: o domínio do sector agrícola como empregador, assim como o seu estado actual de declínio, em combinação com a escassez de oportunidades de emprego em empresas não agrícolas, têm como resultado um aumento do desemprego. Contrastando com esta situação, é importante reconhecer que inúmeras regiões rurais aproveitaram oportunidades para tirarem partido dos trunfos de que dispunham, como a sua localização, o capital social inerente, ou o seu património natural e cultural. Nos casos em que isto foi feito com êxito, o resultado foi um desenvolvimento económico dinâmico e a criação de emprego.
Contudo, são muitas as regiões rurais que continuam em situação de desvantagem, e estas zonas frequentemente partilham características que resultam em perspectivas de emprego inadequadas para a população local. De entre essas características, salientamos as mais importantes:
emigração da população, sobretudo dos jovens e/ou das pessoas com mais habilitações académicas; envelhecimento da população;
mão-de-obra com um nível de qualificação académica inferior; produtividade laboral média inferior;
região com poucos atractivos para a instalação de empresas;
infra-estruturas e prestação de serviços públicos de nível inadequado.
Perante estas desvantagens, fica claro que as regiões rurais da Europa necessitam de uma atenção especial em termos de mercado de trabalho e de política económica para ser possível manter a sua competitividade e qualidade de vida.
Abordagens políticas
Tradicionalmente, a política governamental relativamente às zonas rurais tem adoptado sobretudo uma abordagem sectorial e tem-se centrado na agricultura; disso é exemplo a Política Agrícola Comum (PAC) da UE, que foi introduzida no final da década de 50. Na década de 80, contudo, reconheceu-se que os problemas enfrentados pelas zonas rurais em declínio não poderiam ser devidamente solucionados se apenas se abordasse o sector agrícola. Assim, houve uma viragem na política rural, tendo sido adoptada uma abordagem de índole mais territorial e tendo-se conferido ao desenvolvimento rural uma perspectiva mais alargada: o turismo, por exemplo, e outros sectores dos serviços, são agora reconhecidos pelo papel que desempenham no desenvolvimento rural.
A viragem registada das políticas sectoriais para as políticas ‘de base local’ resultou numa transferência das responsabilidades políticas da administração central para as administrações regionais e locais; e também demonstrou a importância crescente das abordagens ‘da base para o topo’ – de implicação dos actores locais (parceiros sociais, ONG, empresas e cidadãos locais) na tomada de decisões. Além disso, dada a diversidade das diferentes zonas rurais, são necessárias abordagens políticas ‘feitas por medida’ para fazer face às diferentes necessidades destas regiões.
Função do capital social
Um dos principais recursos das zonas rurais é o seu capital social: a interacção de indivíduos no âmbito de redes formais e informais que promove confiança, comunicação, participação e uma dimensão cultural.
A investigação demonstrou que esse envolvimento em redes sociais afecta de forma positiva o desenvolvimento económico: o nível de empreendedorismo, assim como o consequente crescimento económico, emprego e inclusão social. Assim, é essencial tirar partido deste recurso do capital social quando se procura desenvolver políticas para fomentar o desenvolvimento económico rural e a criação de emprego.
Contudo, para que o capital social possa contribuir para o desenvolvimento económico das zonas rurais, não basta contar exclusivamente com acções individuais e de cariz privado: estas necessitam de ser apoiadas pelos responsáveis pela elaboração das políticas, pelas autoridades públicas e pelas ONG. Com efeito, aos níveis supra-nacional, nacional, regional e local, esses organismos têm estado activos na concepção e implementação de estratégias e medidas de fomento do emprego rural através do capital social.
Contudo, pouco se tem sabido até aqui sobre estas iniciativas: como são projectadas? Como conseguem os intervenientes principais coordenar os seus esforços com êxito? Quais as condições necessárias para que sejam eficazes? Antes de ser possível criar políticas de apoio bem sucedidas, há que encontrar respostas a estas perguntas.
Actores Políticos e abordagens
São vários os diferentes actores responsáveis pela política de criação de emprego aos níveis nacional, regional e local.
Ministérios governamentais
De modo geral, o envolvimento dos ministérios do governo central na criação de emprego implica que sejam os mesmos a conceber as estratégias, elaborar planos de implementação e providenciar sistemas para tratarem das medidas de criação de empregos. Na maioria dos casos, é ao ministério da agricultura que compete o estabelecimento de programas de desenvolvimento rural, baseando esses planos num plano estratégico nacional de desenvolvimento rural (um pré-requisito do acesso a financiamentos europeus). Esses programas têm as seguintes orientações gerais:
em termos verticais, centram-se na agricultura, na indústria de transformação de alimentos, na silvicultura e/ou no turismo rural (agro-turismo);
em termos horizontais, centram-se no melhoramento das infra-estruturas físicas e da qualidade de vida, na defesa do ambiente e na criação de emprego através da diversificação económica.
Esta orientação estratégica de natureza geral é complementada em alguns países por outros documentos de estratégia centrados em questões específicas ou produzidos para um propósito específico – por exemplo, no caso dos NEM, para acederem ao programa Sapard (Programa especial de adesão para a agricultura e o desenvolvimento rural).
Os programas nacionais de emprego, que são na sua maioria criados pelos ministérios do trabalho e/ou dos assuntos sociais, raramente contêm uma tónica rural específica, a não ser quando o ‘rural’ é equacionado com regiões desfavorecidas ou regiões com uma taxa de desemprego elevada.
Serviços regionais de emprego
Num momento em que as abordagens de tomada de decisões ‘da base para o topo’ estão a assumir maior importância, os organismos administrativos regionais e locais estão a desempenhar um papel mais importante na criação de emprego rural. Apesar de frequentemente se entender que estes organismos são os governos ou administrações regionais, os serviços regionais de emprego podem ter a maior responsabilidade pelo mercado de trabalho regional no que diz respeito à adequação da oferta de qualificações aos empregos disponíveis ao nível local. O nível de autonomia de que estes actores regionais e locais gozam depende geralmente do contexto político nacional.
Parceiros sociais
Em alguns dos países analisados, os parceiros sociais que representam os empresários e os trabalhadores estão activamente implicados no desenvolvimento do mercado de trabalho rural representando, ao nível nacional, os seus associados no diálogo social ou em processos de consulta.
Organizações não governamentais
As organizações não governamentais (ONG) estão activamente envolvidas na criação de emprego e no desenvolvimento do capital social nas zonas rurais europeias; contudo, o seu grau de envolvimento varia consideravelmente de país para país. Em alguns países, as ONG têm uma importância considerável: devido à falta de recursos financeiros governamentais, assim como ao maior grau de familiarização das ONG com as necessidades locais, é possível que estas sejam as principais dinamizadoras da ligação em rede e os actores-chave no melhoramento das condições de vida e da criação de emprego ao nível regional. Em contrapartida, noutros países as ONG rurais têm menos importância visto que são relativamente pequenas e mal organizadas. A falta de recursos financeiros constitui um problema para muitas ONG com actividade em zonas rurais.
Face ao número e à diversidade de actores envolvidos no desenvolvimento rural, é especialmente importante que as suas actividades sejam coordenadas de modo a garantir coerência, evitar qualquer duplicação de acções e criar sinergias. Na maior parte dos países estudados, o valor do capital social nas políticas de desenvolvimento rural e de mercado de trabalho foi reconhecido, apesar de o termo ‘capital social’ ser raramente utilizado. Noutros países, o desenvolvimento de novos tipos de parcerias económicas e sociais entre actores do sector público e privado ao nível local é muito apreciado e visto como um pré-requisito para o êxito das medidas de criação de emprego.
Tipo de iniciativas
A investigação realizada identificou uma vasta gama de estratégias e programas com o objectivo de obter uma visão sobre as diversas abordagens adoptadas por cada um dos actores nacionais, regionais ou locais, e sobre a forma como estes intervenientes utilizam as abordagens de capital social na criação de emprego rural. Mais informação sobre estes programas é facultada em 15 estudos de caso detalhados, documentados no relatório referido anteriormente na Introdução.
O que estas diferentes abordagens têm em comum é o facto de todas utilizarem as redes sociais existentes (ou criarem outras novas) para implementarem acções para beneficiar a comunidade local ou sub-grupos específicos no seu seio, fundamentando-se na ideia de que o capital social só existe quando é partilhado pelos diferentes actores, podendo então contribuir para uma utilização mais eficiente de outros recursos.
Nos países analisados, constatou-se que as parcerias eram uma característica importante de muitas das iniciativas. Foram identificados exemplos dos seguintes tipos de iniciativas de capital social que, directa ou indirectamente, fomentam a criação de emprego nas zonas rurais:
parcerias entre autoridades (governo, parceiros sociais ou ONG) a diferentes níveis administrativos para o desenvolvimento conjunto de políticas;
parcerias público-privado para desenvolvimento conjunto de políticas;2
parcerias entre os sectores público e privado para capacitação das empresas rurais.
Outro tipo importante de iniciativa foi a criação (ou apoio) de ninhos ou redes de empresas. Estas redes podiam apresentar diversas formas:
ninhos de empresas, designadamente em zonas onde as empresas não colaboram entre si; redes de empresas para a distribuição conjunta de produtos rurais;
redes de empresas cuja tónica incide em propostas de venda de cariz singular como, por exemplo, tirar partido das tradições da produção ou serviços locais;3
redes de empresas com vista ao reforço do sector do turismo local – por exemplo, tirando partido do património natural e/ou cultural;
redes de empresas que promovem o emprego na zona – incidindo, em particular em grupos-alvo;
redes que fomentam a integração da população local no mercado de trabalho, com relevo para integração de grupos específicos.
As medidas descritas nos estudos de caso são bastante diversas: implicam diferentes actores (alguns privados, outros públicos), têm como destinatários grupos diferentes (indivíduos, empresas, organismos públicos), operam a níveis administrativos ou geográficos diferentes, utilizam diferentes fontes de financiamento e funcionam em períodos de tempo diferentes. Na maioria dos casos, as actividades das redes são bastante formais, dado que esse é um dos requisitos prévios de acesso a financiamento público. Todas as medidas analisadas demonstraram a sua eficácia na criação de empregos em zonas rurais, apesar de na maioria dos casos este não ter sido o objectivo principal da iniciativa. As iniciativas foram normalmente orientadas para a criação de negócios ou para o desenvolvimento das qualificações; além disso, a criação de capital social raramente é referida como um objectivo explícito.
Conclusões
As iniciativas no domínio do capital social identificadas nesta pesquisa indicam quer as oportunidades disponíveis para iniciativas desse tipo, quer os resultados positivos que elas podem proporcionar. Contudo, os estudos de caso também demonstram claramente que as condições de enquadramento rural local em cada país têm uma influência considerável nessas estratégias. Considerando a diversidade que existe entre as zonas rurais na Europa, é importante reconhecer que a transferibilidade das boas práticas poderá ser limitada. Contudo, o presente estudo dá uma visão geral informada sobre aquilo que pode ser feito e sobre o que se pode esperar alcançar.
2
Normalmente, as iniciativas no domínio do capital social têm um impacto indirecto na criação de emprego. Os exemplos indicam que o emprego sustentado é conseguido sobretudo nos casos em que o capital social contribui para a criação de novas oportunidades de negócio. Também foram referidos efeitos indirectos no emprego resultantes das iniciativas em rede visando o desenvolvimento das qualificações: as iniciativas no domínio do capital social provaram incentivar a transferência de conhecimentos e competências e, consequentemente, promover um maior nível de emprego.
Apesar da diversidade das zonas rurais europeias e dos tipos de iniciativas no domínio do capital social que foram identificadas, a análise comparativa destaca alguns desafios comuns que devem ser considerados aquando da implementação desses programas, nomeadamente:
motivar e integrar os participantes e assegurar o seu empenhamento continuado;
assegurar que os projectos individuais são implementados, não numa base ad-hoc, mas como parte de uma estratégia global;
superar qualquer resistência à mudança por parte dos participantes e incentivar todos a tomarem parte; determinar a dimensão mais adequada para a rede;
financiar a iniciativa e garantir a sua sustentabilidade; garantir que a iniciativa pode adaptar-se à mudança.
Recomendações políticas
Enquanto os parceiros sociais e as ONG desempenham um papel importante no lançamento e na coordenação de medidas relativamente ao capital social, é às autoridades governamentais que compete a concepção das condições do enquadramento para a realização de tais iniciativas. Contudo, os documentos e orientações de política não especificam normalmente a forma como deve ser criado o capital social. A partir dos estudos de caso, surgiram algumas recomendações de carácter geral relativamente às tarefas a realizar aquando da elaboração de políticas de desenvolvimento rural e de mercado de trabalho fundamentadas no capital social.
Se não forem os intervenientes locais a dar o ímpeto às iniciativas de capital social rural, então uma instância de nível superior – por exemplo, o governo nacional ou supranacional – deve instituir incentivos para a realização de tal medida e capacitar os intervenientes locais de modo a implicá-los nesse processo.
Deverá ser nomeado um coordenador, que poderá ser um indivíduo ou um grupo, que seja aceite pela generalidade do grupo-alvo e que disponha das competências e capacidades para satisfazer os requisitos da função.
Em alguns casos, poderá ser benéfico utilizar um consultor externo cujos conhecimentos especializados e avaliações objectivas possam apoiar o processo.
O ponto de partida para todas as actividades deverá ser uma análise aprofundada da zona rural em apreço, de modo a identificar as suas redes sociais existentes e os desafios e oportunidades económicas que enfrenta.
Com base nessa análise, há que chegar a acordo sobre os objectivos e estratégias: não deverão ser nem demasiado limitados, nem demasiado alargados, devendo ser formulados em termos operacionais claros de forma a evitar interpretações incorrectas e potenciais conflitos.
Recomenda-se vivamente que o financiamento adequado das actividades específicas do processo seja garantido logo de início.
O plano do projecto deverá definir acções específicas para indivíduos, em conformidade com os objectivos e estratégias de cariz geral e com as características específicas do grupo-alvo.
A obtenção de resultados rápidos é motivante para os participantes; assim, qualquer projecto-piloto deverá ser relativamente simples e de pequena dimensão.
O grupo-alvo deverá ser implicado logo de início no projecto e estar informado sobre os seus objectivos, procedimentos e resultados esperados. Deverão ser dinamizadas discussões abertas nas quais todos os envolvidos possam exprimir a sua opinião. Há que criar confiança mútua e assegurar uma massa crítica através de um número de participantes suficiente. Deverá ser dada atenção especial aos jovens e às mulheres.
Uma vez que as tecnologias da informação e da comunicação podem ajudar a dinamizar o processo, há que melhorar a familiarização e o acesso a essas tecnologias nas zonas rurais.
O processo deverá ser monitorizado segundo critérios objectivos, de forma a que os processos e procedimentos possam ser alterados e evitados potenciais conflitos.
As iniciativas no domínio do capital social constituem uma ferramenta útil de fomento da criação de emprego nas zonas rurais. Apesar de a concepção e implementação desses programas constituirem um desafio, a implementação bem sucedida resultará num sentido mais forte de identidade regional, num maior empenhamento e numa maior confiança mútua (capital social), o que, por sua vez, dará novo incentivo à iniciativa. Consequentemente, poderá resultar na utilização eficiente dos recursos locais e criar sinergias, que conduzirão a um crescimento económico sustentável e à criação de emprego.
