Uma visão sistemática da Previdência Social

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(1)Revista de Direito Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008. UMA VISÃO SISTEMÁTICA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. RESUMO Leandro da Silva Carneiro Faculdades Integradas de Jacareí leandrodasilvacarneiro@ig.com.br. A ênfase desse artigo recai sobre a sistematização do estudo do Direito Previdenciário, que é constante ensejador de importantes discussões e posicionamentos da Doutrina e do Poder Judiciário com relação aos casuísticos que merecem nossa atenção. Para tanto, fez-se mister investigar as origens e ideologias pretéritas e atuais do instituto denominado Previdência Social, abordando os sistemas de proteção social, uma análise da Previdência Social na Constituição Federal brasileira de 1988, os sistemas de financiamento e os regimes da Previdência Social. Algumas questões importantes no cenário jurídico são abordadas com o enfoque essencial da natureza protetiva desse importante ramo da Ciência do Direito. Palavras-Chave: Proteção social, previdência social, sistemas de financiamento, regimes de previdência, constituição federal.. ABSTRACT The emphasis of this material is about the law study systematization of the Pension law study, which is constantly involved in important arguments and positioning of the Doctrine and of the Judicial Power regarding the cases that deserve our attention. It is needed to investigate the former and the present ideologies of the institute called Social Pension, approaching the social care systems, an analysis of the social pension in the Federal Brazilian Constitution of 1988, and the financing and social pension systems. Some important questions in the law field are asked aiming the essential protective nature of this important law science field. Keywords: Social care, social pension, financing systems, social pension systems, Federal Constitution.. Anhanguera Educacional S.A. Correspondência/Contato Alameda Maria Tereza, 2000 Valinhos, São Paulo CEP. 13.278-181 rc.ipade@unianhanguera.edu.br Coordenação Instituto de Pesquisas Aplicadas e Desenvolvimento Educacional - IPADE Artigo Original Recebido em: 14/03/2008 Avaliado em: 07/07/2008 Publicação: 11 de agosto de 2008 21.

(2) 22. Uma visão sistemática da Previdência Social. 1.. INTRODUÇÃO O presente artigo tem por objeto de estudo proporcionar ao leitor uma visão geral e sistematizada da Previdência Social. A análise histórica dos fatos, as ideologias previdenciárias, algumas noções sobre os sistemas de financiamento e regimes de Previdência Social são fatores importantes para se conhecer o basilar de tal ramo do Direito. A história da Previdência Social está baseada na própria história da humanidade. O homem - animal social -, ao longo de sua existência, demonstrou que o assunto “previdência” não é de sua especialidade. O ser previdente é aquele que garante o seu futuro. No entanto, a preocupação intensiva com o hoje, o viver e gozar exageradamente os proventos que a vida, momentaneamente, dispôs ao homem, ou talvez, porque seus pensamentos não se ocupam muito com a idéia de futuro infortunado, descartando a possibilidade de desgraças e prejuízos que possam ocorrer, favorecem a imprevidência humana. Outra justificativa é a necessidade presente que muitas vezes impossibilita uma previdência futura. Não são raras as vezes em que o homem encontra dificuldade em manter a sua subsistência na atualidade. Por isso, não dispõe de condições de pensar no futuro, para sua garantia. Em paridade com a imprevidência da sociedade estão os acontecimentos decorrentes dos fatos naturais ou dos atos humanos. Os infortúnios sempre existiram. Acidentes ocorrem em aguçadas proporções, e as doenças parecem pertencer a uma classe sem fim, como a morte é fato naturalístico que impera a toda a humanidade. Diante desses acontecimentos que desestruturam a vida humana individual ou coletiva, o homem sempre procurou meios para recompor as situações desvantajosas. Inicialmente, os meios empregados tomaram por base a solidariedade entre os homens, e é exatamente da solidariedade que surge o que conhecemos hoje por Previdência Social. Buscamos, portanto, estudar qual a natureza da Previdência Social no Brasil e as suas conseqüências, considerando os Planos Sociais do alemão Bismarck e do inglês Beveridge. Por fim, tecemos breves comentários acerca dos regimes de previdência adotados no Brasil e suas subdivisões.. 2.. SÍNTESE HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL Os primeiros passos sobre a Previdência Social estão baseados no Assistencialismo. Esse sistema caracteriza-se quando estão presentes a solidariedade e a caridade. O Assisten-. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(3) Leandro da Silva Carneiro. cialismo evidencia as primeiras manifestações do interesse da sociedade em matéria de proteção social. Segundo pesquisas de Mozart Victor Russomano, pode-se admitir que os agrupamentos profissionais da Índia, dos hebreus e dos árias (apontados no Hamurabi) tinham finalidades assistenciais, ao lado da defesa dos interesses dos seus integrantes. Outro fato que não se pode olvidar, e que clareia o entendimento acerca da matéria, é a existência das Santas Casas de Misericórdias, que, em sua gênese, prestavam assistência aos necessitados de reabilitação da saúde, sem cobrança de taxas e emolumentos,. sustentada. pura. e. simplesmente na. ideologia. assistencialista. (RUSSOMANO, 1979, p. 3). Outra espécie dos primórdios previdenciários foi o Mutualismo, também chamado de poupança. Essa espécie caracteriza-se quando os indivíduos de uma coletividade desprendem parte de seu patrimônio em favor de um depósito. O montante depositado poderá ser utilizado em eventual infortúnio. Assim, se algum membro do grupo de depositantes vier a necessitar de certo valor em razão de algum acontecimento que abale a sua atividade econômica, a sua saúde ou qualquer outro fato que o impeça de prover o seu próprio sustento e o de sua família, fará jus à utilização das reservas feitas por ele próprio e pelos demais co-depositantes. Foi com base no mutualismo que surgiu a figura do seguro social, utilizado nos dias atuais por alguns países, inclusive o Brasil. Ab initio surgiram os Seguros Privados, submetidos ao controle e administração das entidades particulares. Os relatos apontam ter existido seguro privado em virtude de trabalhos insalubres, como a exploração em minas, etc.. Assim, os trabalhadores faziam um seguro para que, se houvesse algum imprevisto (como acidente que levasse à invalidez), pudesse receber a indenização pertinente ao caso, podendo, destarte, continuar percebendo uma renda para o sustento de si próprio e de sua família. No decurso do tempo, com o advindo da Revolução Francesa, somados a outros fatores sociais como o Comunismo, liderado por Karl Marx, os direitos humanos de Segunda Dimensão (Direitos Sociais) foram conquistando espaço na coletividade mundial. O amparo ao direito de igualdade deu guarida ao desenvolvimento dos direitos sociais, dos quais a Previdência Social é de natureza integrante. Diante dessas conquistas e da evolução da legislação trabalhista, o Estado se viu obrigado a garantir as necessidades sociais decorrentes dos infortúnios. O seguro social, então, passou a ser de responsabilidade pública e não mais de um ente privado. O Poder Público tomou as rédeas da administração dos recursos destinados à Previdência Social, com a incum-. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 23.

(4) 24. Uma visão sistemática da Previdência Social. bência e a responsabilidade de atender aos desprovidos de recursos essenciais à própria subsistência. Mesmo antes da consagração dos Direitos humanos, o Poder Público já havia dado os primeiros passos com relação à proteção social securatória. No início do século XVII, mais precisamente em 1601, na Inglaterra, surgia a primeira disposição normativa que versava sobre Previdência Social. Esclarece Sérgio Pinto Martins que a Poor Relief Act (lei de amparo aos pobres) instituiu a contribuição obrigatória para fins sociais, consolidando outras leis sobre assistência pública, no país britânico (MARTINS, 2001, p. 27). Nos dizeres de Russomano (1979, p. 6), foi com a promulgação desta lei que “começou, na verdade, a história da Previdência Social.” A finalidade da Previdência Social, que é o fundamento essencial da existência deste instituto, é a proteção social. Nas explicações de Wladimir Novaes Martinez, as expressões “proteção social” e “protetivo” enfatizam o objetivo primordial da Previdência Social, que é a proteção social ou, em outras palavras, dar segurança à sociedade para que ela se mantenha em harmonia, pacífica, prodigiosa e em desenvolvimento (MARTINEZ, 1998, p. 101). A previdência Social, técnica de proteção social... desfruta de variadas particularidades, muitas delas próprias de sua natureza. Instrumento estatal de largo espectro, apresenta-se com elementos essenciais diferenciadores, revelando sua verdadeira essência de instrumento protetivo. (MARTINEZ, 1998, p. 101, grifos nossos).. A sociedade carece de proteção nos mais variados aspectos. A área de atuação da Previdência Social, entretanto, está limitada em proteger a sociedade dos infortúnios que, porventura, possam ocorrer. Sejam infortúnios derivados da ocupação profissional, da invalidez real ou presumida, ou outros específicos que o ordenamento jurídico previdenciário abranger. O objeto da Previdência Social está reduzido, portanto, à proteção à saúde, maternidade, acidente de trabalho, desemprego, invalidez, velhice. Hodiernamente, a finalidade essencial do Estado sócio-democrático de direito é a proteção social, por isso, o Ente Público não pode abster-se de institucionalizar mecanismos que garantam a segurança dos cidadãos quanto às prováveis ocorrências futuras. A Previdência Social é direito do homem e deve ser prestada com eficiência pelo Estado.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(5) Leandro da Silva Carneiro. 3.. SISTEMAS DE PROTEÇÃO SOCIAL. 3.1. Plano Continental - A Ideologia do Seguro Social Ao estudarmos a evolução histórica da Previdência Social, observamos que modalidades previdenciárias sempre estiveram presentes no contexto da humanidade, seja revestida nas de natureza assistencialista, mutualista ou outras das quais sequer temos notícias. Todavia, como início histórico da legislação Previdenciária tem-se, como dissemos, a promulgação da Lei dos Pobres, na Inglaterra. A partir da Poor Law (Poor Relief Act, de 1601), os dispositivos normativos que tinham como objeto a Previdência Social foram se alastrando mundo afora. Outro marco importante sobre a institucionalização Previdenciária é o ano de 1883. Foi nesta data que Otto von Bismarck instituiu no governo da Alemanha a primeira legislação que institucionalizou o sistema tríplice de custeio. O estadista alemão verificando que cresciam em grandes proporções os movimentos operários na Alemanha e na Europa em geral, criou um sistema para apaziguar os anseios da classe trabalhadora. A sociedade almejava a proteção contra os infortúnios derivados da atividade laborativa e do decurso do tempo, como a velhice. E foi com o objetivo de pacificar a sociedade e de evitar o caos, o que entra em contradição com assertivas que defendem a tese de que essa atitude alemã foi de essência socialista, que os sistemas de proteção social foram levados ao campo do amparo jurídico, sob a responsabilidade do Ente Público. Em 1883 foi publicada na Alemanha a lei instituidora do seguro-doença. Um ano após, em 1884, adquiriu realidade jurídica o seguro contra acidentes de trabalho. Finalmente, em 1889, Bismarck promulga a lei regulamentadora do seguro contra invalidez e velhice. Com a instituição desses três momentos normativos, Bismarck introduz no cenário jurídico as primeiras noções normatizadas de Seguro Social. Dentre os benefícios previdenciários alemães, com ressalva ao seguroacidente, cujo custeio era de responsabilidade integral dos empresários, os outros dois institutos estavam submetidos ao sistema tríplice de custeio, ou seja, era custeado por contribuições dos empregados, dos empregadores e com recursos do Estado. A ideologia bismarckiana surgiu na Alemanha e, com muita rapidez e larga extensão, conquistou grande parte do continente europeu. Por isso, a denominação utilizada neste artigo de Plano Continental. Nos dizeres de João Antonio G. Pereira Leite. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 25.

(6) 26. Uma visão sistemática da Previdência Social. (1977, p. 25), “entre as duas grandes guerras o seguro social expande-se além do continente europeu e ganha o mundo em uma acentuada caminhada, a cada ano mais nítida, para a universalização.” A idéia de seguro está diretamente ligada à contribuição. Não se faz seguro sem contribuir, sem prévio pagamento de algum valor, que a Lei Civil chama de prêmio. Para melhor esclarecer a natureza do Seguro Social, valemo-nos da comparação do instituto do contrato civil de Seguro. Dispõe o art. 757 do Código Civil brasileiro que, “pelo contrato de seguro, o segurador se obriga, mediante pagamento do prêmio, a garantir interesse legítimo do segurado, relativo a pessoa ou a coisa, contra riscos predeterminados”. No plano jurídico, realiza-se o seguro através de um contrato, cujo instrumento é a apólice. Denominam-se os sujeitos segurado e segurador, respectivamente. Ao segurado incumbe o pagamento do “prêmio” e ao segurador o dever de prestar “indenização”, quando se verifica o “sinistro”. O direito à indenização pressupõe a realização do risco ou, em outras palavras, a conversão do dano potencial em dano efetivo.” (GOMES, 1959 apud LEITE, 1977, p. 23).. O Seguro Social, portanto, não está à margem das regras impostas ao seguro civil. O Seguro Social, instituído por Bismarck, nos seus contemplos legislativos de 1883, 1884 e 1889, na Alemanha e se refere à necessidade de custeio. Como vimos, o Estado, em tempos modernos, assumiu a responsabilidade da proteção da sociedade contra os infortúnios que porventura possam ocorrer com os seus cidadãos. Ocorre que, o Estado - ente fictício - depende de recursos para a sua manutenção e existência. Com isso, cada indivíduo da sociedade despende parte de seu patrimônio em favor do Estado, para que este provenha as necessidades essenciais da coletividade. Destarte, para custear a Previdência Social, o Estado carece de fontes de recurso, que sejam suficientes para o cumprimento da prestação proposta. Nos implantes de Bismarck, tal recurso adviria também de contribuições diretas dos envolvidos na relação de trabalho - empregado e empregador. Na idéia do seguro social, a contribuição previdenciária não almeja simplesmente custear o sistema protetivo. Outra função merecedora de destaque é a sua condição para se tornar beneficiário das coberturas seguradas. A exigência de prévia contribuição significa que somente aquele que contribui tem direito ao benefício previdenciário.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(7) Leandro da Silva Carneiro. Nos primórdios da legislação previdenciária, essa forma de custeio foi um grande passo na evolução do sistema protetivo da época. Todavia, variadas conseqüências advinham de tal regra. Talvez a mais importante delas seja o fato de que parte da população que não prestava contribuição, não podia desfrutar dos benefícios garantidos aos segurados. Daí surge um grande problema. Todas as pessoas estão sujeitas às intempéries do dia-a-dia. Infortúnios se perfazem constantemente e a velhice é estágio natural do ser humano. Como ficariam, porventura, aqueles que não contribuíssem para a instituição previdenciária? Segundo as regras do seguro social, quem não contribui para o sistema previdenciário, não tem direito aos benefícios.. 3.2. Plano Atlântico - Seguridade Social: Um Novo Sistema Protetivo Com o passar das décadas, a população desprotegida, novamente em busca de segurança social, começou a demonstrar os efeitos decorrentes da marginalização do sistema. Narra Cássio de Mesquita Barros Jr. (1981) que em 1929, a economia norteamericana sofreu uma grande crise, o que incidiu, principalmente, na desestruturação dos vínculos empregatícios, levando muitos trabalhadores ao desemprego. Diante da pressão movida pelos operários e pelos seus representantes, o governo dos Estados Unidos aprovou, em 1935, o Social Security Act e passou a assumir a responsabilidade nacional pela segurança social. No final de 1942, iniciou-se na Inglaterra um estudo sobre a reformulação do sistema de proteção social, através do relatório de Sir William Beveridge, apresentado ao rei britânico. O relatório ficou conhecido como Plano Beveridge. As idéias de Beveridge foram estudadas rapidamente pelos Estados Unidos e por outros países que as instituíram em seus contextos jurídicos (BARROS JÚNIOR, 1981, p. 5-6). A nova ideologia de proteção social surgia mais ampla, com possibilidades de maior abrangência. O novo sistema jurídico previdenciário inglês foi a gênese do que conhecemos hoje como Seguridade Social. Enquanto as leis de Bismarck conquistaram todo o continente europeu (Plano Continental), as idéias de Beveridge surgiram às margens do Oceano Atlântico e rumaram rapidamente para a costa oposta do grande mar. Esse é o fundamento do nosso trabalho de denominar o plano de Beveridge de Plano Atlântico.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 27.

(8) 28. Uma visão sistemática da Previdência Social. A lei norte-americana (The Social Security Act) foi o primeiro passo para se constituir a base que deu estrutura para formalização do novo sistema de proteção social, chamado de Seguridade Social. O Plano Beveridge, no entanto, é o marco inicial desse novo sistema, no qual a Previdência Social pertence. As idéias inglesas tomaram grandes proporções e, em 1948, a Seguridade Social encontrou guarida na Declaração Universal dos Direitos Humanos. A Seguridade é modalidade de proteção social mais abrangente que aquela idealizada por Bismarck. Nas palavras de Martinez, seguridade social é a [...] técnica de proteção social subseqüente ao seguro social, e dele forma evoluída, implantada em raros países (onde geralmente resulta da reunião da previdência com a assistência social ou as ações de saúde). Compreende plano de benefícios completo, seletivo e distributivo, arrolando prestações assistenciárias e serviços sociais, custeadas globalmente por toda a sociedade de consumidores, através de exações tributárias ou não.” (MARTINEZ, 1998, p. 49).. A Seguridade demonstra efetivo exemplo de evolução no sistema de amparo social. É importante destacar que os sistemas existentes no mundo nos dias atuais, não são capazes de proteger totalmente a coletividade. Esse sistema ideal de proteção, em que o indivíduo tem todas as suas necessidades atendidas é denominado pela doutrina de Amparo Total. Todavia, não se encontra nenhum resquício desse sistema na atualidade. Certamente, o futuro lhe dará guarida, quando a solidariedade e a fraternidade tornarem-se princípios mais efetivos no seio da sociedade. Seguridade diferencia-se de Seguro no que tange à contribuição. Neste, contribuir é fator imprescindível, enquanto para a Seguridade Social, o amparo à sociedade se dá a todos indistintamente e independe de prévia contribuição específica. No ordenamento jurídico brasileiro, a Seguridade Social abrange a saúde e a assistência social, haja vista que o Estado brasileiro propicia aos seus súditos meios de amparo à saúde e mecanismos de assistência social, sem requisitar prévia contribuição específica dos seus beneficiados. A Previdência Social brasileira, distintamente, ainda segue as regras de Seguro Social (Plano Continental - ideologias bismarckianas). Fato interessante relata-nos Augusto Massayuki Tsutiya, em matéria publicada no Caderno Adunesp, em junho de 2003, sobre o compromisso assumido pelo Brasil em 1973 que ainda não foi cumprido.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(9) Leandro da Silva Carneiro. No entanto, somente em 1973, num evento no Cazaquistão, a Seguridade Social começou a se universalizar. Os países participantes discutiram as perspectivas da seguridade social para o ano 2000 e se comprometeram a implantar o avençado neste congresso. O Brasil esteve representado. As idéias principais baseavam-se nas propostas do Lorde Beveridge.” (TSUTIYA, 2003, p. 24-29). O Brasil convencionou adequar os direitos sociais ao Sistema de Seguridade Social, mas o que observamos é uma realidade outra, em que o Seguro Social ainda impera sobre a Previdência Social brasileira e as recentes alterações nas leis previdenciárias demonstram que esse sistema tende a ficar cada vez mais forte.. 4.. A NATUREZA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 A Previdência Social é um direito fundamental. Como já ressaltado, tal proteção social ganhou guarida na Declaração universal dos Direitos Humanos, de 1948: Artigo 25. Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle (BRASIL, 2008).. Está inserida, portanto, no rol dos Direitos Humanos de segunda dimensão (Direitos Sociais). Os direitos sociais asseguram à sociedade o direito de receber do Poder Público atuações efetivas que contribuam na melhoria da qualidade de vida. A Constituição Federal, promulgada em 1988, em seu Título II, referente aos Direitos e Garantias Fundamentais, preceitua em seu art. 6º, que “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados.” (BRASIL, 2008a, grifo nosso). No título VIII - “Da Ordem Social”, a Constituição Federal regulamenta as subespécies de direitos sociais, enfatizando que “a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais.” (art. 193, CF). A Constituinte utilizou a expressão “Seguridade Social”, abrangendo os direitos inerentes à Previdência Social, à Saúde e à Assistência Social. Seguridade, segundo o art. 194, da Carta Magna, “compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a as-. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 29.

(10) 30. Uma visão sistemática da Previdência Social. segurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Uma ilustração desta estrutura pode ser visualizada na Figura 1. SEGURIDADE SOCIAL. Saúde. Previdência Social. Assistência Social. Figura 1. A Seguridade Social e seus conjuntos de ações.. O Poder Constituinte Originário traçou como objetivos da Seguridade Social: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. Vimos, pois que a terminologia Seguridade significa cobertura ampla, independentemente de contribuição. E não é essa a característica da Previdência Social no sistema jurídico brasileiro. A contrario sensu da ideologia da Seguridade, o art. 201, da Constituição Federal, dispõe, na seção correspondente à Previdência Social, que esta será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: I. cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; II. proteção à maternidade, especialmente à gestante; III. proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; IV. salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; V. pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes. Ao utilizar a expressão caráter contributivo, os ditames da Seguridade são relegados a segundo plano. A Previdência Social brasileira rege-se mediante contribuição. Daí a natureza de Seguro Social, o que se comprova com a expressão “segurado” contida nos incisos IV e V, do citado artigo.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(11) Leandro da Silva Carneiro. Essa situação também vale, ante as reformas previdenciárias, aos servidores públicos. A Constituição Federal, originariamente, assegurava aos servidores, de modo geral, o verdadeiro sistema de seguridade social. Somente com o acréscimo do parágrafo 6° ao art. 40 é que a previdência do servidor passou a ter natureza de seguro social. Isso se deu em 1993, com o advento da Emenda Constitucional nº. 3 - “§ 6º. As aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei”. Com a Emenda Constitucional nº. 20/98, o seguro social do servidor ganhou maior vigor, com a nova redação atribuída ao art. 40, da Constituição Federal: Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (BRASIL, 2008a).. Conclui-se, portanto, que tanto a previdência social dos segurados da iniciativa privada (Regime Geral) e a dos servidores titulares de cargos efetivos (Regime Próprio) baseiam-se nas regras do Seguro Social. Por outro lado, as outras duas espécies de Seguridade Social - saúde e assistência social, regem-se, de fato, segundo as ideologias de proteção abrangente, independentemente de prévia contribuição vinculada. Conforme o art. 196, da Carta Magna, [...] a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.” (BRASIL, 2008a).. A assistência social, por sua vez, será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei (art. 203, CF).. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 31.

(12) 32. Uma visão sistemática da Previdência Social. Podemos concluir, portanto, que a Saúde e a Assistência Social são regidas sob a égide da Seguridade, mas a Previdência ainda está adequada às ideologias do Seguro Social, conforme ilustrado na Figura 2.. SEGURIDADE SOCIAL. Saúde. Assistência Social. SEGURO SOCIAL. Previdência Social. Figura 2. Seguridade e Seguro sociais.. 5.. SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL O Estado - ente fictício -, como já ressaltado alhures, para prover soluções às necessidades da sociedade, necessita de recursos. O Sistema de Financiamento da Previdência é a sistemática pela qual o Estado, responsável pela Previdência Social, irá arrecadar e gerenciar os recursos indispensáveis para garantir a existência da Instituição Previdenciária. Sistema de Financiamento Previdenciário não se confunde com Regime de Previdência. O sistema é caracterizado pela forma de gestão, isto é, de arrecadação e de administração dos recursos. É o modus operandi da organização, ou seja, como será arrecadada a contribuição, qual será o valor do benefício respectivo aos beneficiários, qual será o destino do capital arrecadado, etc.. Em contrapartida, Regime de Previdência está diretamente relacionado com o contribuinte. Cada classe de contribuinte será regida por normas previdenciárias específicas, conforme estipulação legal. Enquanto o sistema caracteriza a gestão da Previdência, o regime estipula normas que regulamentam os benefícios, tempo de contribuição, carência e as condições do contribuinte. Com relação aos sistemas de financiamento da Previdência, dois tipos são os mais comuns: Sistema de Capitalização e o Sistema de Repartição Simples. No Sistema de Capitalização, o segurado deposita certo valor durante determinado tempo (tempo de contribuição) e o capital investido futuramente garantirá a vida econômica deste segurado. Guarda semelhança ao depósito bancário (poupança). Muitas vezes, o órgão que administra os valores contribuídos são instituições financeiras, com fins lucrativos, que investem o montante recebido, como depósito, no mercado. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(13) Leandro da Silva Carneiro. econômico, estando sujeitas às ocorrências cambiárias, o que podem levá-las à obtenção de lucro ou ao dissabor do prejuízo. Segundo as palavras de Augusto Massayuki Tsutiya (2003, p. 24-29), “no Sistema de Capitalização, a contribuição é recolhida mensalmente em um fundo, consoante regras do mercado financeiro.” Nota-se que o sistema de capitalização, entoa-se conforme o famoso adágio “socializar o prejuízo e privatizar o lucro”. O Sistema de Capitalização, como já afirmamos, não dispõe de garantias e segurança essenciais de um sistema previdenciário. Sofre os efeitos do risco, uma vez que o mau investimento pode conduzir à desestruturação da instituição capitalizadora. A quebra do sistema previdenciário num país é capaz de desestabilizar toda programação orçamentária realizada, porque, necessariamente, o Estado, para evitar o caos social, deverá alocar recursos para amparar a parte da população que sofreu o prejuízo econômico. Por outro lado, se bem administrado o capital do contribuinte e havendo aumento significativo dos investimentos, o Sistema de Capitalização pode ser mais viável que o de Repartição Simples, pois quanto maior a contribuição, maior será o valor do benefício a receber. Mesmo assim, prevalecem a inexistência de segurança e a incerteza nesse sistema de previdência. Principalmente por esse motivo, o Estado não deve submeter-se ao risco. O ideal deve ser a hibridez dos sistemas. Assim, o beneficiário teria garantia ao perceber certo valor mensal derivado do Sistema de Repartição Simples, com limite máximo no valor do benefício e auferiria, ainda, um complemento, gerado por um sistema complementar, de capitalização. Essa é a recente ideologia implantada no sistema brasileiro, pela Emenda Constitucional nº. 20/98 e enaltecida pela Emenda nº. 41/03. O Sistema de Repartição Simples, por sua vez, é o sistema adotado pelo Brasil. Observa-se, porém, que, atualmente, as mudanças na legislação previdenciária estão conduzindo o sistema brasileiro ao sistema híbrido. Na sistemática da Repartição Simples, vigora a solidariedade entre gerações. Os contribuintes de hoje geram os recursos para o pagamento dos benefícios daqueles cuja Previdência Social garante a atual subsistência (contribuintes de outrora). Futuramente, aqueles que contribuem serão mantidos pelos contribuintes subseqüentes. A Repartição Simples pode ser Profissional ou Social. No primeiro, somente os trabalhadores contribuem com a Previdência Social. No Sistema de Repartição Simples. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 33.

(14) 34. Uma visão sistemática da Previdência Social. Social, toda a sociedade contribui direta (população) ou indiretamente (Estado) com a Previdência. O Brasil adotou o sistema misto. Os trabalhadores e os empregadores contribuem diretamente (Sistema de Repartição Simples Profissional) e toda a sociedade também participa, pois o Estado repassa verbas à Previdência, decorrentes dos recursos derivados da renda oriunda de impostos e demais tributos pagos pela população (Sistema de Repartição Simples Social). O estudo dos sistemas de Previdência Social é importante para se ter conhecimento das bases e pilares sustentadores da Previdência. Sabendo-se da ideologia de ambos os sistemas, discussões como “o acúmulo de benefício” encontram respostas imediatas e as dúvidas são dirimidas com eficácia e plenitude. No Sistema de Capitalização, o contribuinte aposentado que continua trabalhando e contribuindo poderá aposentar-se novamente, pois o seu investimento somente a ele pertence, sendo que não há solidariedade no sistema. No Sistema de Repartição Simples, ao contrário, o acúmulo de duas aposentadorias não seria admitido, pois o aposentado só deve entrar em gozo do benefício quando não estiver mais apto ao trabalho, deixando, então, de exercer atividade laborativa e disponibilizando a sua vaga no mercado de trabalho a outra pessoa, a qual, indiretamente, irá proporcionar os recursos, através de suas contribuições, para garantir o pagamento do benefício ao aposentado. Observa-se aí a clareza da solidariedade, pois o contribuinte, na Repartição Simples, contribui para o sistema e não para si próprio. Entendemos que o Sistema de Repartição Simples é o sistema mais seguro e o que se enquadra melhor no real objeto da Previdência Social que é a proteção social decorrente dos infortúnios sofridos pelos trabalhadores e não o de deixar os ricos mais ricos e os pobres sem condições de proverem o seu futuro.. 6.. REGIMES DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL No sistema jurídico brasileiro há dois regimes previdenciários, quais sejam: o Regime Principal e o Regime Complementar. O Regime Principal abrange a regulamentação do regime previdenciário dos servidores públicos civis e militares, de todas as esferas de governo, regulamentado pela Constituição Federal de 1988 e por leis setoriais, e o Regime Geral da Previdência Social, regido também pela Carta Magna e pelas leis 8.212/91 e 8.213/91. O Regime Complementar, por sua vez, subdivide-se em Oficial -. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(15) Leandro da Silva Carneiro. destinado aos servidores públicos - e Privado, podendo ser este, Aberto ou Fechado (Figura 3).. Empregado Empregado doméstico Geral. Contribuinte individual Trabalhador avulso. Principal. Segurado Especial Segurado facultativo. Regime Previdenciário. Servidores Civis Próprio Servidores Militares. Aberto Privado Fechado Complementar. Público ou Oficial. Figura 3. Regimes de Previdência.. Essa nova roupagem da estrutura previdenciária decorre da reforma introduzida pela Emenda Constitucional nº. 20, de 16/12/1998. A Previdência Complementar já era uma realidade jurídica no país. A Lei 6.435/77 regulamentava o assunto. Viam-se mais comumente os fundos de pensão, voltados a grupos de trabalhadores (entidade de previdência fechada). A própria Constituição de 1988, originariamente, era tímida com relação ao tema. O art. 201, § 7º. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 35.

(16) 36. Uma visão sistemática da Previdência Social. dizia que “a previdência social manterá seguro coletivo, de caráter complementar e facultativo, custeado por contribuições adicionais”. E o parágrafo seguinte vedava qualquer subvenção ou auxílio do poder público às entidades de previdência privada com fins lucrativos. Atualmente, a previdência privada aberta começa a se destacar no mercado financeiro. Isso acontece por diversos fatores, dentre os principais: estabilidade econômica do país devido ao Plano Real e a fixação do teto para os benefícios pagos aos beneficiários da Previdência Social. O teto dos proventos, na esfera constitucional, foi instituído pela E.C. nº. 20/98. Apesar de a Emenda Constitucional ser a espécie normativa que altera o texto da Constituição, seja para dar nova redação ou seja para revogar expressamente os dispositivos constitucionais, é muito comum, em matéria previdenciária, existirem os chamados “artigos autônomos” nas emendas constitucionais, que na verdade, não integram o corpo da Constituição, mas determinam regras de transição e outras disposições correspondentes à ordem constitucional (hierarquia das normas). O teto dos proventos na esfera constitucional, por exemplo, foi instituído por um artigo autônomo da E.C. nº. 20/98, especificando um valor que deve ser corrigido anualmente: Art.14. O limite máximo para o valor dos benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal é fixado em R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais), devendo, a partir da data da publicação desta Emenda, ser reajustado de forma a preservar, em caráter permanente, seu valor real, atualizado pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social.. Além disso, o objetivo da proposta de emenda foi de abolir a aposentadoria por tempo de serviço. Desse modo, para fazer jus ao benefício da aposentadoria, o contribuinte, necessariamente, deveria preencher, além do requisito de tempo de serviço (que foi alterado para tempo de contribuição), outro requisito, referente à idade, ressalvadas as hipóteses especiais. A Emenda, entretanto, não aprovou integralmente o novo plano de governo, e a concessão da aposentadoria, no Regime Geral, se manteve nas disposições constitucionais, sem a exigência cumulativa do requisito idade. A alteração ocorrida limitou-se à transformação da aposentadoria por tempo de serviço em aposentadoria por tempo de contribuição.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(17) Leandro da Silva Carneiro. Já para o funcionalismo público (Regime Próprio), o requisito idade foi cumulado com o tempo de contribuição. No ano seguinte à promulgação da Emenda, o governo tentou novamente instituir a restrição previdenciária com relação à idade para o Regime Geral, dessa vez, de maneira camuflada. Em 26 de novembro de 1999, foi promulgada a lei ordinária nº. 9.876, instituidora do Fator Previdenciário. Esse fator corresponde a um diferenciador no cálculo do valor do salário-de-benefício da aposentadoria. Assim, quanto menor a idade do contribuinte que requer a sua aposentadoria, menor será o valor do seu saláriode-benefício. Foi uma maneira que a gestão pública encontrou de se opor e desestimular a aposentadoria requerida por beneficiário do Regime Geral com baixa idade, ainda em condições de prover a sua subsistência econômica. O Fator Previdenciário foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 2111 MC/DF - Distrito Federal. Relator Min. SYDNEY SANCHES). Todavia, a liminar foi julgada improcedente. O fundamento principal do STF foi o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, disposto no art. 202, da Constituição Federal. Com a decisão preliminar, o “fator previdenciário” foi mantido pelo Poder Judiciário, sob o fundamento de que não se trata de matéria inconstitucional e, ainda, pelo contrário, os dispositivos constitucionais dão guarida ao instituto, sendo, portanto, válida a Lei impugnada.. 6.1. Regime Principal Com a evolução dos estudos sobre Previdência Social, os institutos reguladores e normatizadores desta área do direito social foram adquirindo mecanismos que objetivam melhorias no sistema previdenciário. Observamos que outrora existia apenas uma espécie de regime de previdência. Hodiernamente, além do Regime Principal, criou-se um novo mecanismo para melhorar a gerência dos recursos previdenciários. Vestiu-se de roupagem jurídica um novo regime, chamado de Regime Complementar. Regime Principal é o regime pelo qual o órgão público administra os recursos da previdência social. No Brasil, existem como Regime Principal, o Regime Geral da Previdência Social, de competência do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), voltado ao setor privado, e o Regime Próprio do Servidor Público Civil da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e Militar. O Regime Geral de Previdência Social está previsto no art. 201, da Constituição Federal. Por outro lado, o Regime de Previdência. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 37.

(18) 38. Uma visão sistemática da Previdência Social. do servidor público civil está previsto no art. 40, da CF, e do militar, no art. 142, § 3º, da Carta Magna. Considerando a existência de um limite dos valores dos benefícios (teto previdenciário), podemos concluir que, se o beneficiário desejar receber o seu benefício num valor superior ao limitado, será imprescindível que complemente o valor do seu provento, mediante previdência complementar. Motivados pela política econômica, os administradores estatais optaram por reduzir os gastos com a previdência e dividi-los com a iniciativa privada.. 6.2. Regime Complementar O Regime Previdenciário Complementar, como o próprio nome já induz, visa servir como complemento na renda do trabalhador, a partir de uma data previamente convencionada pelo próprio beneficiário. A Previdência Complementar brasileira subdivide-se em Privada e Pública. O Regime Previdenciário Complementar Privado foi regulamentado pela Lei Complementar nº. 109/01. Na síntese de Tsutiya, o Regime Previdenciário Complementar Privado subdivide-se, por sua vez, em entidades abertas e fechadas. As primeiras são abertas a todos os cidadãos, ou seja, aqueles que podem contribuir com uma mensalidade para o sistema bancário. São os planos de Previdência dos bancos, como o Itaúprev, Bradesco-Previdência. Como se trata de seguro, é fiscalizado pela Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), órgão do Banco Central. As entidades fechadas, como o próprio nome sugere, são de exclusividade de grupos de funcionários de empresas. Empresas estatais, como o Banco do Brasil PREVI, e Petrobrás - PETROS, possuem tais fundos. Há que se observar que as entidades fechadas ou abertas operam sobre o sistema de capitalização. Aplicam o capital investido do segurado no mercado financeiro (TSUTIYA, 2003, p. 24-29).. No que tange ao Regime Complementar Público ou Oficial, a EC nº. 41/03 acrescentou o parágrafo 15 no art. 40 da Constituição Federal, estipulando que o Regime de Previdência Complementar do servidor público será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, por intermédio de entidades fechadas de Previdência Complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes pla-. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(19) Leandro da Silva Carneiro. nos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber. A norma constitucional, todavia, é de eficácia limitada. Apenas será instituído o Regime Complementar Oficial com o advento da novatio legis. Quando a previdência complementar do servidor for regulamentada e implantada de forma definitiva no sistema jurídico nacional, os gastos públicos referentes a aposentadorias e pensões dos funcionários públicos e seus dependentes sofrerão significativa redução. Isso porque o Poder Público irá custear o pagamento desses benefícios até certo valor (teto), sendo que o excedente ficará a cargo de gestores da Previdência Complementar (Figura 4).. Aberto Privado Fechado. Regime Complementar Público ou Oficial. Figura 4. O Regime Complementar.. 7.. CONCLUSÃO É importante que o operador do Direito possua uma visão abrangente e sistemática da Previdência Social brasileira. As reformas legislativas e políticas referentes à Previdência Social ocorrem a todo tempo. Alteram-se os requisitos para se ter direito aos benefícios, as alíquotas das contribuições, o teto do Regime Geral, etc., mas as ideologias continuam mantidas. Não podemos nos esquecer de que a Previdência é um direito fundamental do ser humano. É dever do Estado garantir um sistema protetivo eficaz, que atenda às exigências da nação.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 39.

(20) 40. Uma visão sistemática da Previdência Social. Quando se conhece de forma panorâmica e sistematizada as regras jurídicas atinentes ao sistema, resta plausível afrontar as inovações legais que visem diminuir tais direitos humanos. As leis evoluem de acordo com o progresso da humanidade. Certamente, em breve tempo, a Seguridade Social será o basilar previdenciário no Brasil, beneficiando a todos os indivíduos, independentemente de contribuição específica, pois o bem-estar social é um dever do Estado. Com relação ao assunto “Previdência Privada”, são ainda recentes os moldes acoplados pelas Leis Complementares nº. 108/01 e nº. 109/01. Os órgãos reguladores, tanto do Regime Aberto, quanto do Regime Fechado ainda precisarão se adequar e muito com o fatídico vindouro, ajustando os seus atos normativos, objetivando a manutenção e o melhoramento dessa nova ideologia nacional, que suscita variados benefícios aos cidadãos e ao Estado como um todo. Vivemos numa sociedade em que a grande parcela da população não terá aposentadoria complementar. Entretanto, os esforços Estatais devem ser canalizados para a eficaz gerência dos recursos públicos para que os noticiários como o “déficit da Previdência Social” sejam repelidos da imprensa. A idéia central da Previdência Social é a proteção da pessoa que não possui condições físicas para proverem o seu sustento temporária ou permanentemente. Hoje, em não raros casos, a Instituição Previdenciária é utilizada como renda complementar. Trabalhadores aposentados que poderiam ceder o cargo ocupado para algum dos inúmeros desvalidos da sorte, sem emprego, amargando as necessidades financeiras, permanecem na ativa e adicionam ao salário percebido, o benefício previdenciário. E assim o fazem, muitas vezes, por necessidade. Concluímos, portanto, que a evolução da Previdência Social está diretamente condicionada à evolução econômica da sociedade.. REFERÊNCIAS BARROS JÚNIOR, Cássio de Mesquita. Previdência Social Urbana e Rural. São Paulo: Saraiva, 1981. BRASIL. Código Civil. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 41. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. BRASIL. Ministério da Justiça. Declaração Universal dos Direitos Humanos. Disponível em: <http://www.mj.gov.br>. Acesso em: 19 jan. 2008.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41.

(21) Leandro da Silva Carneiro. LEITE, João Antonio G. Pereira. Curso Elementar de Direito Previdenciário. São Paulo: LTr, 1977. MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de Direito Previdenciário - Tomo II Previdência Social. São Paulo: LTr, 1998. MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2001. RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Previdência Social. Rio de Janeiro: Forense, 1979. TSUTIYA, Augusto Massayuki. Mito e Falácias: a verdade sobre a Previdência Social Brasileira. Cadernos Adunesp, n. 3, p. 24–29, jun. 2003.. Revista de Direito • Vol. XI, Nº. 13, Ano 2008 • p. 21-41. 41.

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