população e políticas públicas
Para apreciar a importância do fator populacional para as políticas públicas é necessário par-tir dos fundamentos básicos da demografia e mostrar como a dinâmica demográfica determina a demanda por bens e serviços em geral e, também, como ela define a própria necessidade de políti-cas públipolíti-cas. O ponto de partida para essa discussão é a interação entre as tendências básipolíti-cas que determinam a natureza da dinâmica demográfica e suas implicações: o crescimento demográfico (resultado conjunto dos padrões de natalidade e fecundidade), a distribuição espacial da população (afetada pela combinação da migração com padrões espacialmente diferenciados de crescimento demográfico) e a composição demográfica (ou seja, a estrutura por sexo e idade resultante dos ou-tros processos demográficos). A interação entre estas tendências pode gerar tanto necessidades es-pecíficas e desafios para as políticas públicas como oportunidades que precisariam ser aproveitadas para o desenvolvimento do país. Esses desafios e oportunidades ocorrem tanto no nível macro, ou agregado, como em nível micro, no qual a família e os indivíduos atuam, determinando os contornos da dinâmica populacional.
As políticas públicas têm duas interfaces complementares com a dinâmica demográfica. Por um lado, a grande maioria dos países – particularmente aqueles “em desenvolvimento” – tem ado-tado políticas que visam influenciar diretamente o comportamento das diferentes variáveis demo-gráficas. As mais conhecidas ingerências do setor público neste terreno são as tentativas de reduzir a fecundidade das mulheres e, desta forma, diminuir o ritmo de crescimento demográfico. Menos óbvio, mas muito mais universal, é o esforço feito pelo setor público para reduzir a mortalidade: pelo fato de pertencerem ao campo da saúde, as iniciativas ali levadas não têm muita visibilidade no campo populacional, embora a demografia continue contribuindo significativamente para me-lhorias ao identificar os determinantes sociais da mortalidade e sua mudança ao longo da transição
epidemiológica. Políticas visando afetar a distribuição espacial da população também tendem a ser esquecidas quando se discutem políticas demográficas: entretanto, países como o Brasil têm tratado insistentemente de modificar as tendências de redistribuição populacional, conforme será visto mais adiante neste breve ensaio.
Por outro lado, a evolução da dinâmica demográfica afeta a maioria dos processos econômi-cos, sociais e políticos. Para a opinião pública, a forma como as tendências e padrões demográficos afetam a sociedade é através da pressão que o crescimento populacional exerce – sobre a necessi-dade de vagas nas escolas, sobre o meio ambiente, sobre a demanda por leitos hospitalares, sobre os gastos previdenciários etc. –, ou sobre a demanda por bens e consumos, portanto, sobre o cresci-mento econômico. Entretanto, esta visão um tanto simplista tem sido superada pelo reconhecimen-to de oportunidades específicas que diferentes mudanças no comportamenreconhecimen-to demográfico agrega-do proporcionam para a sociedade brasileira. O reconhecimento dessas oportunidades, no que se refere ao aproveitamento do dividendo demográfico, das vantagens da urbanização, das mudanças na composição da força de trabalho, do maior empoderamento da mulher e de outras tantas oportu-nidades, ainda é pouco difundido, o que resulta em políticas públicas ineficazes ou incompletas. A equação do crescimento populacional e suas consequências
A equação do crescimento populacional é um dos fundamentos mais básicos da demografia, pois sintetiza os três componentes da dinâmica populacional: fecundidade, mortalidade e migração. Além disto, esta equação delimita as duas consequências próximas do crescimento populacional: o tamanho e a estrutura etária da população.
A taxa de crescimento populacional é dada pela equação 1, que se segue:
r = TBN – TBM + TLM (1)
onde,
TBN = taxa bruta de natalidade (determinada pela fecundidade) TBM = taxa bruta de mortalidade (determinada pela mortalidade) TLM = taxa líquida de migração = taxa de imigração – taxa de emigração
A primeira consequência próxima do crescimento populacional é seu impacto sobre o ta-manho da população, que pode ser visualizado pela equação abaixo, que pressupõe o crescimento exponencial da população.
P1 = P0ert (2)
A equação 2 mostra claramente que o tamanho da população é dado pelo crescimento po-pulacional, o qual, por sua vez, é determinado na equação 1 pela fecundidade, mortalidade e
migra-ção. Interessa saber se a população de um determinado país, ou de seus estados ou municípios, está aumentando ao longo do tempo. Quanto maior for o nível de agregação, mais fechada à migração a área tende a ser, ficando menos suscetível ao componente e mais dependente de fecundidade e mortalidade. No sentido contrário, quanto menor for o nível de agregação da área (por exemplo, ní-vel municipal), mais importante é o componente migratório para determinar a distribuição espacial do estoque de população.
No nível mais primário de formulação da política pública, interessa saber o tamanho da po-pulação para o país como um todo, ou para as áreas geográficas mais desagregadas. Com o tamanho da população, é possível determinar o nível absoluto do público-alvo das políticas e construir os famosos indicadores per capita relativos ao país e a suas áreas. No caso brasileiro, o exemplo mais claro da importância deste componente é o papel do tamanho da população dos municípios para o repasse do fundo de participação dos municípios. Tal tamanho é determinado pelas projeções po-pulacionais da população total dos municípios, realizadas anualmente pelo IBGE. As equações 1 e 2 acima descritas dão conta desta preocupação.
A equação 1 afeta não só o tamanho da população, mas também sua estrutura etária. Os exercícios mais tradicionais de demografia sugerem que, no caso dos países com altas e médias taxas de fecundidade, a queda na taxa de fecundidade afeta muito mais a estrutura etária de uma popu-lação do que a queda na taxa de mortalidade. Sendo assim, a queda na taxa de fecundidade causa o estreitamento da base da pirâmide populacional, reduzindo a razão de dependência infantil (razão entre a população de 0 a 14 anos e a população de 15 a 64 anos) e causando o envelhecimento populacional medido pelo aumento da razão de dependência idosa (razão entre a população de 65 anos e mais e a população de 15 a 64 anos). Já o efeito do aumento na esperança de vida ao nascer (dado pela queda na mortalidade) sobre a estrutura etária tende a ser mais neutro, pois a morta-lidade cai em vários grupos etários.1 O componente migratório (imigração e emigração) também
afeta a estrutura etária da população, uma vez que a migração é seletiva por idade, com uma grande concentração do fluxo migratório nas idades de 18 a 30 anos, aproximadamente. A migração altera também a razão de sexos (razão entre homens e mulheres de 20 a 29 anos), fato que afeta a dinâmica de casamentos numa determinada área.
1 Em alguns casos, a queda na mortalidade tem impacto sobre a estrutura etária. Dois casos específicos merecem menção. Primeiro, quando a queda na mortalidade é concentrada na mortalidade infantil; neste caso, a queda assemelha-se a um aumento na fecundidade. Segundo, quando a população já vem com uma fecundidade baixa e constante por muito tem-po; neste caso, o aumento na longevidade da população (queda da mortalidade nas idades mais avançadas) pode levar ao envelhecimento populacional.
A Figura 1, apresentada a seguir, mostra, com os dados passados e de projeção populacional do IBGE, as flutuações na estrutura etária da população brasileira entre 1980 e 2050. As pirâmides revelam claramente o estreitamento na base (queda na dependência infantil), e um alargamento do topo (envelhecimento populacional) ao longo do período analisado. Além disso, são observados picos etários populacionais que variam por período analisado, indicando flutuações específicas na demanda potencial por políticas públicas.
Um leitor poderia se perguntar por que um formulador de política pública teria interesse na evolução populacional por idade da população brasileira. Não bastaria a projeção do tamanho total da população? Se todas as políticas públicas do país atingissem seus cidadãos de uma maneira neu-tra com relação à idade, então não haveria razão para se incorporar estrutura etária na formulação e no planejamento das políticas públicas. Entretanto, há políticas públicas universais que são voltadas para grupos distintos da população. A política educacional é voltada para o segmento populacional que está na base da pirâmide, enquanto a previdenciária atinge a população idosa, que está no topo da pirâmide, para citar dois exemplos clássicos.
Neste sentido, a projeção populacional por idade (no nível nacional e desagregada por regiões, unidades da federação e, eventualmente, municípios) permite a interação desta deman-da potencial (população por ideman-dade) com os componentes específicos de cademan-da política pública. Este componente específico é obtido pelo desmembramento da população por idade em vários outros componentes ou atributos.
FIGURA 1
pirâmide etária brasil , 1980, 2000, 20020 e 2050
1980
2020
2000
2050
A estrutura etária e a demanda por políticas públicas
O indicador mais geral de um gasto público é o gasto per capita, para cada função social (educação, saúde, previdência etc.). Neste caso, a estrutura etária não é necessária. Entretanto, esse gasto bruto pode ser decomposto em dois componentes: o gasto por beneficiário (ou usuário) e a taxa de cobertura do benefício (ou serviço). Ressaltou-se, anteriormente, que os gastos públicos não são neutros com relação à idade, cabendo o cálculo por idade, tanto do gasto por beneficiário quan-to da taxa de cobertura, interagidos, posteriormente, com a estrutura etária, para se chegar ao gasquan-to total. O gasto total por função é determinado pela seguinte equação:
Gasto total função_z = ∑[Ben_bz(x)*C_z(x)*Pop(x)], (3)
onde
z = função social (educação, saúde, previdência etc.) x = grupo etário, por exemplo, 0 a 4 anos, 5 a 9 anos etc.
Ben_bz(x) = benefício médio dos beneficiários no grupo etário x C_z(x) = Taxa de cobertura do benefício no grupo etário x Pop(x) = População no grupo etário x
A estrutura etária é importante nesta equação porque a população, num dado grupo etário, equivale ao produto da população total com a estrutura etária (participação do grupo etário x na população total), de acordo com a fórmula abaixo.
Pop(x) = EE(x)*Pop, (4)
onde
EE(x) = estrutura etária de x = participação de Pop(x) em Pop
O benefício médio da população total por idade é dado pela fórmula abaixo:
Ben_z(x) = Ben_bz(x)* C_z(x) (5)
Estas identidades são triviais, mas servem para mostrar que o benefício médio no gasto por idade, em uma determinada função, pode ser baixo, pelo fato de a cobertura desta política social ser baixa. Apenas no caso dos países desenvolvidos, em que a taxa de cobertura por idade é de 100%, é que a equação 4 passa a ser desnecessária.
As identidades 3 a 5 mostram claramente como a estrutura etária e sua variação são impor-tantes para determinar a “demanda demográfica” por uma dada política pública z. Mostra também como a taxa de cobertura indica o grau de universalização desta política. Finalmente, o preço médio por beneficiário, interagindo com a população total coberta, gera a previsão do gasto público na função z.
Esquema: políticas públicas, famílias e tendências demográficas
O esquema apresentado na Figura 2, abaixo, mostra a relação circular entre comportamento demográfico e políticas públicas. Por um lado, a dinâmica demográfica afeta as políticas públicas sociais pelo efeito do tamanho populacional e da estrutura etária (em nível nacional, consequências do crescimento populacional), conforme mencionado acima. Por outro lado, a interação entre as políticas públicas sociais e as instituições no nível macro afetam o comportamento familiar e indi-vidual no nível micro (causas do crescimento populacional), o que acaba modificando a dinâmica demográfica. Este esquema didático serve para ilustrar a importância da demografia para as políticas públicas, no sentido tanto do estudo das consequências da dinâmica demográfica quanto do papel do Estado como causa do comportamento demográfico.
FIGURA 2
Fluxo circular população e políticas públicas
Fonte: Chris Wilson, Research on fertility and the family: the challenges ahead. Powerpoint presentation.
Uma tipologia de políticas públicas
A relação entre estrutura etária e políticas públicas sociais é válida em geral, independente-mente do tipo de política pública. As políticas sociais podem ser classificadas em três tipos de políti-cas: universais clássicas, de seguro e de assistência social.
As políticas universais clássicas visam cobrir a totalidade da população em risco. Esta pode ser caracterizada por um determinado grupo etário, indicando uma segmentação demográfica por idade, mas não seria correto chamar estas políticas de focalizadas, uma vez que elas visam à cober-tura total (100%) daquele grupo etário. As políticas de saúde e educação são exemplos clássicos das
políticas universais. A título de ilustração: o público-alvo do ensino fundamental mudou recente-mente, com a introdução do ensino fundamental de 9 anos, implicando uma redução da idade de entrada no ensino fundamental de 7 para 6 anos de idade.
As políticas de seguro são aquelas que pretendem gerar algum tipo de seguro social, na me-dida em que o direito ao benefício decorre de um fato gerador contributivo. A Previdência Social do regime de previdência social e o seguro desemprego são exemplos desta categoria de política social. Neste caso, a demografia aplicada a políticas públicas deve calcular a taxa de cobertura do benefício a partir de uma análise da taxa de participação na contribuição, fato determinante para gerar o be-nefício. Tanto no caso do regime de previdência social contributiva quanto de seguro desemprego, a análise da cobertura depende do grau de formalização (participação contributiva) dos ocupados no mercado de trabalho. Já a taxa de ocupação depende da participação etária da população na popu-lação economicamente ativa (PEA). As análises destas políticas, no contexto latinoamericano, mos-tram que são altamente regressivas, no sentido de fortalecer a desigualdade de renda da população, precisamente porque a heterogeneidade do mercado de trabalho e sua consequente desigualdade salarial são transmitidas para a estrutura dos benefícios sociais.
Já as políticas de assistência social não são contributivas, pois utilizam recursos públicos para uma transferência monetária voltada para públicos-alvo específicos, constituindo um tipo de políti-ca fopolíti-calizada. A aposentadoria rural e o benefício de prestação continuada (BPC) são dois exemplos de política de assistência social voltada para o idoso. O Programa Bolsa-Família é outro exemplo de política de assistência social não contributiva. Embora estes programas estejam geralmente focali-zados na privação de renda familiar per capita, ainda assim, a interação deste segmento pobre com grupos etários populacionais permite o planejamento dos gastos com os programas. Estudos mos-tram que estes são progressivos; em outras palavras, são programas que melhoram a distribuição de renda familiar.
O regime de bem-estar de um país2 varia, dependendo do mix em que o Estado, a família e
o mercado atuam na provisão social. O regime de bem-estar liberal é marcado pelo individualismo como solidariedade, sendo realizado no mercado e com um nível mínimo de “desmercantilização”, que consiste na capacidade do poder público de substituir o pagamento mercantil dos riscos sociais (exemplo de país: Estados Unidos da América). O regime de bem-estar conservador-corporativista baseia-se no papel central da família, com a divisão tradicional de trabalho (modelo breadwinner),
2 O termo regime de bem-estar (welfare regime) foi cunhado por Esping-Andresen (1990). Foge aos propósitos deste capí-tulo fazer uma revisão detalhada do conceito.
em que os homens trabalham e o cuidado da família fica a cargo das mulheres, por meio do trabalho domiciliar. O grau de “desmercantilização” é alto para o chefe de família masculino (exemplo de paí-ses: Itália, Alemanha e França). O regime de bem-estar social democrático é fundado no papel central do Estado e na universalização da provisão social, sendo máximo o grau de “desmercantilização” (exemplo de países: Suécia, Noruega e Finlândia).
Há várias tentativas de adaptação da tipologia de regimes de bem-estar para o contexto de países em desenvolvimento, inclusive para a América Latina. A herança bismarckiana (de cima para baixo) de desigualdade na provisão social, observada nos países pioneiros na implantação de políti-cas públipolíti-cas sociais na América Latina, já havia sido apontada por Mesa-Lago, e os primeiros esforços na linha de regime de bem-estar caracterizariam estes países como conservadores-corporativistas. Esta desigualdade na provisão de serviços também se assemelha àquela acima descrita, no caso das políticas sociais de seguro, que, geralmente, são desiguais por reproduzir a heterogeneidade ob-servada no mercado de trabalho. Cabe destacar que formalização do mercado de trabalho significa “mercantilização”, na literatura sobre regime de bem-estar, e esta é a base fundamental para a “des-mercantilização”. Entretanto, no caso brasileiro, o marco de universalização criado pela Constituição de 1988 introduz um alto grau de “desmercantilização” nas políticas assistenciais não contributivas (por exemplo, a aposentadoria rural e o BPC), ou seja, nelas não existe uma mercantilização prévia do trabalho. Esta inovação nas políticas sociais é inusitada na região, colocando o caso brasileiro como verdadeiro paradigma.
Os tipos de políticas públicas relacionam-se também com os direitos da população, tema central do XVI Encontro da ABEP. Segundo o modelo universal, toda a população tem direito ao benefício, enquanto o modelo de seguro garante direito apenas ao contribuinte. Já no caso das po-líticas focalizadas de assistência social, o direito é garantido apenas àquele segmento que atende os requisitos básicos de elegibilidade.
O bônus demográfico e as políticas públicas
O bônus (dividendo) demográfico é assim definido por ser uma espécie de “presente” que a dinâmica demográfica oferece às sociedades, quando a queda na fecundidade se acelera durante o processo que demógrafos chamam de transição demográfica. Este bônus ocorre porque a propor-ção de dependentes jovens declina, enquanto há um aumento mais que proporcional da parcela da população que está em idade ativa.
A ideia de bônus decorre do fato de que a arrecadação pública deriva de taxas contributivas incidentes sobre a população em idade ativa (15 a 64 anos), enquanto o gasto público incide sobre a
população dependente jovem (0 a 15 anos), ou idosa (65 anos e mais). Se a arrecadação cresce mais que o gasto, como decorrência exclusiva da dinâmica demográfica, então há um bônus.
Cabe ressaltar que, no período que antecedia a queda na fecundidade, a discussão sobre a existência de um eventual bônus demográfico revestia-se de alto conteúdo ideológico, uma vez que sua defesa era entendida como apologia de uma política controlista do crescimento populacional, a qual utilizaria o planejamento familiar como instrumento para viabilizar o desenvolvimento econô-mico. Hoje em dia, esta discussão é absolutamente irrelevante, uma vez que a fecundidade brasileira já caiu, tendo caído independentemente da presença de uma política explícita de planejamento familiar. A análise do bônus demográfico no contexto posterior à queda da fecundidade consiste apenas em saber se, de fato, esta queda observada na fecundidade gerou um “presente” para a eco-nomia brasileira sob a forma do bônus.
As evidências empíricas parecem confirmar tal ponto em vários estudos. Os estudos micro que analisam o impacto da razão de dependência familiar confirmam um ganho de renda per capita domiciliar. Estudos macro confirmam o impacto positivo da proporção de adultos em idade ativa sobre a renda per capita municipal. A década de 90 do século passado e os primeiros anos do século corrente representam o período de maior queda na razão de dependência. Os anos 1990 foram marcados por fortes ajustes econômicos, o que implica dizer que a ação do bônus demográfico foi mais amortecedora do que virtuosa, no sentido de evitar uma queda na renda per capita familiar. Uma outra forma de ver este aspecto é afirmar que se perdeu uma grande chance de salto, por não ter ocorrido crescimento econômico no período, já que o efeito queda na razão de dependência (bônus), interagindo com o crescimento econômico, é mais virtuoso do que no caso de estagnação.
Visto no contexto de janela de oportunidades, um conceito bastante similar ao de bônus demográfico – a queda na razão de dependência – causou impacto na educação. O aumento na co-bertura escolar do ensino fundamental, observado nos anos 1990, é usualmente atribuído ao papel do Fundef e da política “toda criança na escola”, mas a queda na razão de dependência também teve o seu papel. Do ponto de vista previdenciário, o bônus demográfico oferece uma última chance de se equacionar o sistema no lado do financiamento, nas primeiras décadas deste século, para fazer face à crescente pressão do envelhecimento populacional que ocorrerá.
O segundo dividendo demográfico ocorre devido ao aumento de acúmulo de riqueza e capi-tal, decorrente do envelhecimento populacional, e do efeito individual de ciclo de vida das pessoas. Este segundo dividendo é potencial, depende do bom funcionamento das instituições para se tornar efetivo, tendo como consequência principal um aumento na relação capital/produto do país. Se o
segundo dividendo demográfico tornar-se realidade nas primeiras décadas, então o crescimento econômico terá maiores chances de ser sustentável.
As transferências intergeracionais: conflito ou solidariedade
A trilogia família, Estado e mercado é sempre enfatizada pela literatura do Banco Mundial e por aquela sobre estado de bem-estar, quando se pretende discutir reformas em alguma política pública específica. Esta trilogia serve também para analisar as transferências intergeracionais. Uma transferência ocorre tanto no caso da provisão de um serviço quanto no caso da transferência mo-netária. Uma geração é definida a partir de uma coorte, ou seja, um grupo de pessoas que nasceu no mesmo intervalo de nascimento. Em um dado ano (período), diferentes intervalos etários correspon-dem a diferentes gerações. De maneira simplificada, numa família, as gerações são marcadas pelos pais dos chefes da família (avós dos filhos), pelos chefes e pelos filhos. Já num país, o esquema de três gerações pode ser caracterizado pela base da pirâmide etária (crianças e jovens), pela população em idade ativa e pelos idosos. Este esquema é simplificado e razoável, mas, tecnicamente, no modelo macro (país), cada grupo etário pode ser caracterizado por uma geração.
As famílias são o locus tradicional de transferências intergeracionais. O investimento na edu-cação das crianças e o cuidado dos idosos na velhice são exemplos clássicos destas transferências na família. No caso do Estado, as transferências ocorrem automaticamente, simplesmente pelo fato de a política pública ser voltada para grupos etários (gerações) distintos. A política educacional volta-se para as gerações mais jovens, enquanto a política previdenciária, para as mais velhas. A política de saúde atinge a população como um todo, mas apresenta dois picos: um, mais baixo, para os jovens; outro, mais elevado (procedimentos mais caros), para os idosos.
Não há como negar a existência de transferências intergeracionais na sociedade, as quais existem praticamente desde a criação do Estado e de políticas públicas sociais. Uma outra questão refere-se à equidade intergeracional e possível existência de conflitos intergeracionais. A maioria dos governantes não gosta de colocar as transferências intergeracionais na perspectiva de conflito, preferindo enfatizar a solidariedade. Do ponto de vista da gestão pública, esta solidariedade parece razoável, mas não há como negar a latência de um conflito toda vez em que haja desigualdade nas transferências. A palestra do demógrafo Samuel Preston, no encontro da Associação de População da América (PAA), realizada nos anos 1980, foi emblemática. Ela demonstrava como havia um lobby de idosos no Congresso americano, formado no sentido de alocar recursos públicos para gastos so-ciais na velhice, em contraste com os gastos com educação e outras políticas infantis. As crianças não eram bem representadas na esfera pública. Este é um exemplo claro de conflito intergeracional.
No caso brasileiro, há políticas assistenciais voltadas para os idosos (aposentadoria rural e BPC) e para as crianças (Bolsa-Família). Não há um conflito de interesses explícito entre ambas, e não há razões para se contrapor uma política à outra. Entretanto, o benefício médio das políticas volta-das para os idosos é muito maior (em termos do seu custo) do que o custo da política voltada para a geração mais jovem. Mesmo assim, na imprensa, é possível testemunhar um número muito maior de ataques ao Programa Bolsa-Família do que ao BPC ou à aposentadoria rural. Uma análise das trans-ferências intergeracionais nas políticas assistenciais brasileiras revela, fatalmente, uma transferência que favorece os idosos, o que pode significar um erro de focalização intergeracional.3
O foco intergeracional nas políticas públicas não significa a introdução artificial de conflito onde este não existe, como alguém poderia pensar. Este foco pode significar a busca da equidade, desde que esta seja um valor defendido na sociedade, ou até mesmo ser a solução de um proble-ma. Por exemplo, no caso brasileiro, o envelhecimento populacional contínuo no século corrente e a existência de regimes sobrepostos (alguns com alto grau de desigualdade social, como o regime público) favorecem uma tendência de déficit na previdência social. O chamado bônus demográfico tem fôlego curto para ajudar na solução estrutural deste problema, uma vez que a população em idade ativa (PIA) cresce a taxas menores do que a população de idosos. A saída é fazer a massa mo-netária de contribuição crescer mais do que a massa de pagamento de benefícios. Para que tal fato ocorra, o salário médio de contribuição deve crescer mais do que o benefício médio recebido. Isto só ocorrerá se houver progresso técnico e crescimento econômico interagindo com um grande au-mento na escolaridade média da população economicamente ativa. Neste caso, é possível dizer que uma transferência para os jovens, sob a forma de gastos em educação, é uma saída solidária para a crise previdenciária futura, pois ela viabiliza ganhos futuros na produtividade da PEA, decorrentes de uma melhoria na sua escolarização.
O progressivo envelhecimento populacional representa uma tendência inexorável no Brasil durante este século. Além das demandas por políticas públicas que este envelhecimento acarreta, tanto na área de previdência social quanto na área de saúde, o custo dos procedimentos com a po-pulação idosa aumenta cada vez mais. Neste sentido, a família adquire um papel crucial e comple-mentar ao Estado, principalmente no cuidado do idoso e na determinação de um estilo de vida vol-tado para a prevenção das doenças crônicas e degenerativas. A economia e demografia do cuidado
3 Em defesa do BPC e da aposentadoria rural, há uma vasta literatura mostrando que os idosos acabam, em parte, trans-ferindo estes recursos de volta às gerações mais jovens, no interior da família. Isto é verdade em parte, pois a transferência observada não pode ser generalizada, sendo de segunda ordem. Sob o ponto de vista de gestão pública, ao se definir o foco nos jovens, não há razão para contar com os idosos para se fazer esta transferência indiretamente; há mais competên-cia na transferêncompetên-cia direta, caso do Bolsa-Família.
familiar constituem um tema emergente na sociedade contemporânea, em que a variável crucial é o uso do tempo de trabalho domiciliar para garantir o bem-estar da população. Este uso do tempo de trabalho domiciliar é complementar à atuação do Estado. Quando a família não pode prover estes serviços, entra em cena a figura do prestador de serviços pessoais (“cuidador” empregado doméstico).
Mudando de um extremo a outro na pirâmide geracional, um tipo de política pública social claramente voltado para as gerações mais jovens são os investimentos de política pública voltados para a primeira infância. As evidências internacionais indicam que as políticas sociais de desenvolvi-mento da primeira infância4 são aquelas que apresentam maior taxa de retorno social para os países.
Muitas políticas sociais voltam-se para os jovens em condição de exclusão na sociedade, mas há evi-dências empíricas de que, já na população jovem, o investimento apresenta um caráter compensató-rio.5 O investimento na primeira infância ocorre já no pré-natal, ou seja, antes do próprio nascimento
da criança. O atendimento de pré-natal adequado faz com que uma criança nasça sem anemia e em condições de pleno desenvolvimento pós-natal. A suplementação de micronutrientes por meio de políticas de segurança alimentar e ações de apoio ao estímulo verbal adequado às crianças por parte da família, principalmente no primeiro ano de vida, são fundamentais para o desenvolvimento cerebral das crianças. A evidência científica contemporânea mostra que grande parte da inteligên-cia é formada no período pós-natal, dependendo, portanto, mais do ambiente externo do que da genética. Estes achados mostram a aberração causada pela ausência de políticas sociais ativas nesta etapa do ciclo de vida de uma pessoa. A existência de creches bem equipadas e orientadas para as boas práticas garante a preparação cognitiva das crianças para seu bom desenvolvimento no siste-ma escolar. A geração de crianças “preparadas” para o ensino fundamental é usiste-ma garantia de baixa defasagem idade-série e da boa proficiência no sistema escolar – dois dos principais problemas que afetam a qualidade da educação do jovem no Brasil.
O mercado é a instituição alternativa às transferências intergeracionais realizadas pelo Estado e pela família. A existência de instituições financeiras que viabilizem a troca entre o con-sumo presente e o concon-sumo futuro permite que um indivíduo financie o risco futuro sem ter de realizar um arranjo intergeracional. Neste caso, a capitalização de mercado resolve o problema de suavização do consumo individual ao longo do seu ciclo de vida, sem que haja necessidade de transferências entre pessoas, fazendo com que as alocações intertemporais sejam neutras no que
4 O termo em inglês é early childhood development (ecd).
5 Não se trata de ser contra políticas sociais voltadas para o jovem excluído, mas de mostrar que este segmento demanda estas políticas porque um investimento proativo não ocorreu, na primeira infância.
tange às transferências entre as gerações. As experiências de privatização da Previdência Social com a implantação do regime puro de capitalização são exemplos de políticas sociais nesta área. Dois problemas marcam este tipo de política. Em primeiro lugar, a transição de um regime público para um regime privado de capitalização aumenta o déficit público e causa transferências inter e intragerações. Em segundo lugar, a estabilidade do sistema financeiro é uma incógnita, podendo ocorrer crises. Por exemplo, a crise financeira de dimensões globais da atualidade gera perdas in-dividuais substanciais para os aplicadores financeiros, sendo que muitos destes são trabalhadores investidores, que pretendem, por meio destas aplicações, garantir sua aposentadoria individual. O eventual socorro a estas perdas por parte do Estado acaba socializando o prejuízo e trazendo de volta as transferências governamentais.
As relações de gênero e políticas públicas
Conforme foi mencionado anteriormente, a conformação concreta da trilogia (Estado, família e mercado) é fundamental para configurar um determinado regime de bem-estar. No caso brasileiro, a provisão universal de serviços (principalmente educação e saúde) não apresenta grandes diferen-ças de gênero. Na área de educação, o aumento da cobertura escolar viabilizou um aumento mais que proporcional na cobertura escolar das meninas e, já na década de 1990, houve uma reversão do hiato educacional a favor destas e em detrimento dos meninos. Também no caso da saúde não há evidências de discriminação por gênero na provisão de serviços de saúde.
Uma das marcas do declínio da fecundidade no Brasil é a ausência da operação de uma po-lítica pública explícita de planejamento familiar, durante o período em que a transição demográfica ocorreu. O papel do Estado na queda da fecundidade foi indireto, ou seja, ocorreu mais como uma consequência não intencional de várias políticas de governo (telecomunicações, previdência, saúde e crédito direto ao consumidor), conforme foi ressaltado por Vilmar Faria em vários artigos. O Pro-grama de Assistência Integral à Saúde da Mulher (PAISM) foi lançado em 1983. Tratava-se de uma iniciativa revolucionária para a época, prevendo assistência integral às mulheres e incluindo o pla-nejamento familiar. O programa não foi implementado por razões que fogem aos propósitos deste trabalho, mas é inegável que serviu de referência para os movimentos que ajudaram a desenvolver a posição da delegação brasileira na Conferência Internacional de População e Desenvolvimento (CIPD), realizada no Cairo em 1994. O Ministério da Saúde lançou, em 2005, a “política nacional de direitos sexuais e direitos reprodutivos”, com ênfase no planejamento familiar por via do aumento na oferta de métodos anticoncepcionais reversíveis, na melhoria do acesso à esterilização cirúrgica voluntária e na introdução da reprodução humana assistida no Sistema Único de Saúde (SUS).
Na esfera do mercado de trabalho, a participação feminina na PEA vem crescendo desde os anos 1970. No mercado de trabalho, há evidências de segregação ocupacional por sexo, e as estima-tivas de equação de salários demonstram que mulheres com os mesmos atributos produtivos dos homens recebem menos do que estes, o que seria um indicador de discriminação salarial. Ainda há diferenciais de remuneração por sexo no mercado de trabalho brasileiro, mas, ao se considerar uma perspectiva histórica e comparativa entre países, é possível afirmar que esta desigualdade não é tão gritante quanto a que se observa, por exemplo, no grau de desigualdade de renda no país, se com-parado ao dos demais países.
Sob o ponto de vista de legislação, a licença-maternidade é um direito garantido às mulheres desde a legislação trabalhista, na era Vargas. Até 1974, este benefício tinha de ser pago diretamente pelo empregador, fato que favorecia uma discriminação na provisão de emprego para mulheres ca-sadas; a partir desta data, o benefício passou a ser responsabilidade do Estado. Com a Constituição de 1988, a licença-maternidade estendeu-se de três para quatro meses. Recentemente, em 2008, uma legislação permite sua extensão para seis meses, mas somente para o setor privado, e, neste caso, apenas quando houver uma negociação coletiva entre empregadores e empregados. A despei-to da herança populista da licença-maternidade e de esta ter precedido os movimendespei-tos feministas no país, é inegável que tal política foi um dos pontos mais progressistas do Estado brasileiro nas relações de gênero, apesar da legislação restringir o benefício às mulheres funcionárias públicas e àquelas empregadas com carteira de trabalho (setor formal do mercado de trabalho). As trabalhado-ras sem carteira de trabalho continuam excluídas deste benefício social, o que só confirma a herança bismarckiana das políticas sociais de seguro no país.
A situação brasileira também é favorável à perspectiva de gênero, no caso da Previdência So-cial. Há uma tradição na política previdenciária brasileira que beneficia a mulher tanto em termos de tempo de contribuição, no caso da aposentadoria contributiva, quanto em termos de idade mínima, no caso da aposentadoria não contributiva (BPC e aposentadoria rural). Sob o ponto de vista demo-gráfico/atuarial, esta política caminha na direção oposta ao que seria esperado, pois a expectativa de vida em relação à idade de aposentadoria é maior para as mulheres do que para os homens (há uma sobremortalidade masculina). Não parece verdade que este diferencial tenha sido o resultado de um movimento feminista organizado. Contudo, é certo que as justificativas para o mesmo remetem à importante contribuição da mulher para o trabalho doméstico de manutenção da família.
As tipologias de regime de bem-estar enfatizavam a “desmercantilização” e falavam da pro-visão de serviços domésticos familiares (“familiarização”), mas eram criticadas pelas feministas por incorporarem pouco a dimensão de gênero, assumindo, em alguns casos, o funcionamento da
di-visão sexual de trabalho tradicional (modelo breadwinner), segundo o qual o chefe do domicílio era responsável pela “mercantilização” e as mulheres, pelo cuidado da família, por via do trabalho doméstico. O instrumento de política mais importante para incorporar a dimensão de gênero é a “desfamiliarização”, caracterizada pelas políticas de prestação de serviços, que substituem o traba-lho doméstico feminino (por exemplo, a provisão de creches, de escola em tempo integral, licença-maternidade etc.).
Em suma, quando a divisão sexual do trabalho tradicional (modelo breadwinner) predomina, então a “familiarização” é responsável pelo cuidado doméstico e não há a necessidade de se desen-volver um regime de bem-estar de gênero. O aumento da participação feminina na PEA desnuda a incompatibilidade dos regimes de bem-estar tradicional com a ocorrência de diferenciais por sexo, na remuneração no mercado de trabalho (maior para os homens) e no tempo de trabalho nas ativi-dades domésticas (maior para as mulheres).
FIGURA 3
Relações de gênero e arranjos familiares
Fonte: Reproduzido de Rosemary Crompton 2006, p. 193.
A Figura 3 retrata um esquema de combinações de arranjos familiares para o caso de famílias formadas pelo menos com a presença de um casal. Na primeira coluna, está o tipo ideal mais tradi-cional, aquele formado pelo marido que trabalha (breadwinner) e a mulher “cuidadora” (“familiariza-ção”). O modelo da segunda coluna é ainda tradicional, pois a mulher trabalha em tempo parcial e é parcialmente “cuidadora”. Em muitos países desenvolvidos, a demanda política de gênero para me-lhorar esta situação é garantir para as mulheres que trabalham em tempo parcial os mesmos direitos de cuidado por parte do Estado que, eventualmente, são auferidos pelas mulheres que trabalham em tempo integral e com perspectiva de carreira. No Brasil, a possibilidade de trabalho em tempo parcial é praticamente impossível no mercado de trabalho formal, em parte porque o alto encargo
trabalhista faz com que o empregador minimize estes custos com o máximo possível de horas tra-balhadas. Caso houvesse esta possibilidade, estes direitos trabalhistas estariam garantidos. Como há pouca oferta de trabalho formal em tempo parcial, as mulheres que pretendem combinar o trabalho para o mercado (“mercantilização”) e o cuidado doméstico, sem uma perspectiva de carreira, são forçadas a trabalhar no setor informal da economia.
A terceira coluna da Figura 3 apresenta duas possibilidades. De um lado, a família de carreira dupla apoiada pelo Estado “cuidador” (“desfamiliarização”). Esta é opção de vários países desenvolvi-dos, onde o movimento social demanda um regime de bem-estar de gênero, com apoio explícito do Estado à “desfamiliarização”, oferecendo não apenas serviços de creche e escola em tempo integral, mas também licença-maternidade por um longo período (12 meses). A segunda opção da terceira coluna é a família de carreira dupla, apoiada no mercado “cuidador”. Quando o mercado é formal, a provisão da “desfamiliarização” é totalmente institucionalizada (por exemplo, creches particulares). Este mercado pode ser também informal; neste caso, o emprego doméstico passa a ser crucial para a sua viabilização.
O caso brasileiro parece se coadunar com esta segunda via da terceira opção, em que um segmento das carreiras femininas é estimulado por uma boa dose de “desfamiliarização” informal. Curiosamente, o modelo é reproduzido em cascata, com a “cuidadora” empregada tendo de empre-gar, ela mesma, uma “cuidadora” mais barata. O emprego doméstico apresentou grande crescimen-to nas últimas décadas, mas o aumencrescimen-to do salário mínimo e a opção de outros empregos formais geram uma demanda cada vez maior por um Estado “cuidador”, que venha a substituir a válvula de escape do emprego doméstico. Esta última opção na provisão da “desfamiliarização” é superior ao serviço doméstico contratado, tanto sob o ponto de vista de direitos sociais como da perspectiva da qualidade do serviço oferecido. Um bom exemplo consiste na comparação entre a oferta de serviço à primeira infância constituída pela contratação de uma babá e um serviço de creche credenciado e monitorado pelo Estado.
A última coluna trata da carreira dupla e do “cuidador” duplo, um ideal igualitário de gênero em que marido e mulher dividem as tarefas do lar e até mesmo os benefícios da “desfamiliarização”, como no caso do direito à licença-maternidade, que é garantido em tempo igual tanto à mulher como ao marido. Mesmo os países escandinavos que apresentam o regime de bem-estar social de-mocrata e uma boa dose de equidade de gênero ainda não alcançaram este ideal. Nestes países, grande parte dos maridos não faz uso do benefício de licença-maternidade a que tem direito na totalidade de sua extensão (por exemplo, ao invés de tirar uma licença de 12 meses, tiram uma de um mês).
A análise do regime de gênero integrado ao regime de bem-estar permite visualizar a inte-gração do emprego, da família, da fecundidade e da representação política, para gerar políticas de licença-maternidade, pré-escola, regulação do trabalho em tempo parcial protegido por lei, entre outras. A igualdade de gênero é um objetivo estabelecido pela CIPD no Cairo, e a presente análise mostra que a busca da igualdade de gênero deve levar em conta suas múltiplas dimensões, muitas das quais cobertas na análise de um regime de gênero.
O Programa Bolsa-Família (e outros programas de transferência condicionada de renda, como por exemplo, Progresa/Oportunidades, no México) oferece um bom exemplo de “esquizofrenia” na área de gênero. Estes programas são positivamente avaliados e favorecem o poder de barganha das mulheres no interior do domicílio, ao transferir o dinheiro para a mão das mulheres (“desmercantili-zação”). Por outro lado, ao assumir a divisão sexual de trabalho tradicional (breadwinner), o programa transfere um grande volume de atividades para as mães (condições, tais como levar as crianças ao posto de vacinação, fazer com que as crianças frequentem as escolas etc.). Ocorre que muitas das mães que dele se beneficiam fazem parte de famílias monoparentais e outras, casadas, também tra-balham. Na medida em que há uma pressão da opinião pública para criar “portas de saída” para estes programas, as mães são ainda mais pressionadas a trabalhar, inclusive recebendo a oferta de progra-mas de formação profissional de curta duração. Ora, sem a contrapartida de uma “desfamiliarização”, que representa a provisão de cuidados às crianças por parte do Estado, é praticamente impossível viabilizar este trabalho que gere a saída do programa.
Invertendo o fluxo: as políticas públicas na população
Cabe agora discutir o papel das políticas públicas sobre o crescimento e a distribuição popu-lacional. Obviamente, as políticas públicas afetam os três componentes da dinâmica populacional: fe-cundidade, mortalidade e migração. Um tema importante e incerto no caso brasileiro refere-se à even-tual tendência de queda da fecundidade para níveis bem abaixo da reposição (fecundidade de 2 filhos por mulher durante o período reprodutivo). Qual seria o papel do Estado sobre a fecundidade futura?
Foge do objetivo deste capítulo discutir as determinantes da fecundidade em níveis abaixo de reposição – tema que será retomado no capítulo 4. O objetivo deste item é apenas mostrar que as políticas públicas podem favorecer a queda na fecundidade ou, eventualmente, as alterações no regime de gênero podem estabilizar no nível de fecundidade próximo à reposição. A Figura 4 mostra o conjunto de determinações múltiplas que interagem com as políticas públicas.
No caso brasileiro, é possível que a combinação de uma carreira dupla com um “mercado cuidador” (Figura 3), aliado à ausência de flexibilidade no mercado de trabalho que viabilize um
emprego com carteira em tempo parcial, acabe reforçando a correlação negativa entre participação no mercado de trabalho e fecundidade. Por outro lado, como mostra a Figura 4, é possível que as in-terações entre políticas públicas e relações de gênero, assim como entre políticas públicas e valores, reforcem esta tendência de queda na fecundidade. Peter McDonald já enfatizava que os países onde as mulheres apresentavam conquistas no mercado de trabalho e outras instituições individuais, mas apresentavam um baixo grau de “desfamiliarização”, eram sociedades em que a fecundidade estava muito abaixo do nível de reposição. Por outro lado, os países onde as mulheres apresentavam con-quistas no mercado de trabalho e outras instituições individuais, mas também um alto grau de “des-familiarização” nas políticas públicas, eram países em que a fecundidade situava-se próxima, ou até mesmo um pouco acima do nível, da reposição. Esta é uma possível explicação para um fato estili-zado mostrando uma reversão na correlação entre a taxa de emprego e a fecundidade nos países da OCDE. A correlação era negativa em 1980, passando a positiva em 2000. É possível que esta reversão seja o resultado de um aumento no processo de “desfamiliarização” nestes países.
FIGURA 4
Ligações de temas e determinação múltipla
Fonte: Chris Wilson, Research on fertility and the family: the challenges ahead. Powerpoint presentation.
Se a reflexão acima pode ser generalizada para o caso brasileiro, então as políticas públicas brasileiras e a ausência de um regime de gênero bem desenvolvido parecem favorecer uma con-tinuidade no declínio da fecundidade abaixo do nível de reposição. Se a hipótese de McDonald é correta, então um maior número de políticas públicas que favoreçam a “desfamiliarização” deve con-tribuir para o estancamento da queda na fecundidade.
A distribuição espacial e as políticas públicas
Até aqui, a discussão tem-se centrado na questão do crescimento e da composição popula-cional. Entretanto, a terceira grande dimensão da dinâmica demográfica – distribuição espacial da população, a qual engloba temas como migração e urbanização – tem recebido muito mais atenção explícita do poder público brasileiro do que os outros componentes. Historicamente, as tentativas de alterar a distribuição espacial da população têm ocupado um lugar central nas preocupações dos governos brasileiros. Basta recordar as iniciativas do setor público visando à ocupação das regiões internas do país, tanto pela construção de capitais (Teresina, Belo Horizonte, Goiânia, Brasília e Pal-mas) como pelo apoio dado à ocupação das fronteiras agrícolas, do Paraná, do Centro-Oeste e, mais recentemente, da Amazônia – além da criação de uma grande quantidade de programas e órgãos visando “ordenar” a distribuição espacial da população.
Foge aos propósitos deste capítulo discutir os modelos teóricos alternativos de migração, que podem ir desde uma perspectiva tradicional neoclássica até abordagens histórico-estruturais. Vale a pena destacar alguns pontos comuns destas teorias que contribuem para explicar o fracasso de muitas tentativas de alterar a distribuição espacial brasileira por meio de políticas. O principal ponto decorre do fato que o movimento de capital e de trabalho estão correlacionados e andam juntos. Mais ainda, estes movimentos possuem uma dinâmica própria decorrente de uma intera-ção entre a perspectiva micro do agente e macro do ambiente. Políticas específicas podem afetar o movimento de capital e populacional, mas a autonomia dos agentes, no nível micro, faz com que as consequências dificilmente sejam aquelas intencionadas pelo formulador de política. Um segun-do ponto decorre da noção de que a alteração da distribuição espacial populacional decorre de um desequilíbrio regional entre capital e trabalho. Desta perspectiva, os movimentos são respostas a desequilíbrios estruturais. Tais pontos genéricos são abordados por teorias até opostas, mas são aqui mencionados para mostrar a dificuldade de formular políticas que sejam bem sucedidas nesta área, dado o alto grau de autonomias dos agentes econômicos. Esta ressalva é tão mais importante quanto mais democrática for a sociedade analisada, na qual o direito à migração (direito de ir e vir) é uma conquista.
O foco principal da atenção pública com a distribuição espacial nos últimos 50 anos tem sido o crescimento urbano. Estes esforços de intervir no processo de urbanização merecem ser revisita-dos, pois apresentam lições importantes para poder lidar melhor com o crescimento urbano ainda em curso no Brasil. Também oferecem importantes lições para os países africanos e asiáticos que ainda se encontram numa etapa preliminar de sua transição urbana.
O Brasil começou sua transição urbana, embora de forma mais localizada no eixo Rio-São Paulo, já no início do século XX. A partir da instauração do processo de substituição de importações por via da industrialização, a urbanização disseminou-se rapidamente por todo o país, alimentada pela queda da mortalidade e o consequente aumento acelerado da população, além de por uma su-cessão de políticas modernizantes na indústria e na agricultura. A sequela é bem conhecida: o Brasil passou de país rural e agrícola a outro, industrial e urbano, em tempo mínimo (ver Figura 4). Apenas 20% de sua população vivia em localidades de 20 mil ou mais habitantes, em 1940; de acordo com o Censo de 2000, esta proporção já atinge 66%; grande parte dessa população localiza-se em cidades de mais de 1 milhão de habitantes. A concentração da população urbana em cidades maiores é mui-to mais elevada no Brasil do que na Europa.
FiGuRA 5
população rural e urbana no brasil, 1940-2000 (em 000 pessoas)
Fonte: IBGE, censos demográficos, s.d.
Políticas antiurbanas e suas sequelas
Uma grande variedade de programas e políticas foi projetada e implementada no Brasil, vi-sando retardar, diminuir ou mesmo inverter os fluxos migratórios que contribuíram para gerar este processo de urbanização − um dos mais rápidos conhecido na história mundial. O governo federal chegou até a formular uma das mais abrangentes políticas de migrações internas já vistas fora do bloco socialista. Diversas outras tentativas foram feitas e continuam sendo feitas para organizar, or-denar e, de alguma forma, controlar o crescimento urbano, especialmente nas maiores cidades. Este rechaço à concentração de população em localidades urbanas tem espelhado as várias tentativas, geralmente frustradas, de impedir, desviar ou dificultar a chegada de migrantes ao nível local, espe-cialmente nas maiores cidades.
A trajetória de políticas públicas explícitas no referente à distribuição espacial da popu-lação tem sido, portanto, claramente refratária à concentração populacional e à urbanização. Tal atitude nasce das dificuldades encontradas por administradores urbanos e políticos locais para lidar com o crescimento rápido de população, o qual era, inevitavelmente, atribuído, segundo eles, à migração rural-urbana. A conflagração deste espírito anticrescimento, multiplicado por centenas de cidades pequenas e grandes, especialmente aquelas de crescimento mais rápido, encontrou eco na classe política e, portanto, nos níveis federais e estaduais de planejamento, gerando posturas antiurbanas generalizadas. Embora compreensível em termos de reação hu-mana a um processo reconhecidamente complicado de administrar, esse sentimento antiurbano e as políticas e programas que ele gerou têm sido crescentemente inadequados, por três razões, abaixo mencionadas.
Primeira: enquanto o Estado tecnocrático desdobrava-se em criatividade nas iniciativas antiurbanas e anticoncentração explícitas, suas ações na orientação de investimentos constituíam uma política implícita muito mais poderosa a favor da concentração de recursos, de atividades produtivas, de emprego e, portanto, de população. As decisões tomadas pelo poder público, inevi-tavelmente, influenciam a alocação espacial de atividades econômicas; como a migração respon-de principalmente à percepção respon-de oportunidarespon-des, tais respon-decisões respon-determinam, em granrespon-de parte, a distribuição espacial da população. Ao longo do ciclo de substituição de importações, o grosso das iniciativas e incentivos desenvolvimentistas favoreceu decisivamente a concentração econômica naquelas regiões e localidades − em particular no Sudeste, especificamente em torno à Região Metropolitana de São Paulo −, as quais ofereciam maiores vantagens locacionais e comparativas. Ao mesmo tempo, a forma de promover a modernização agrícola, durante a fase de crescimento demográfico mais rápido da história brasileira, liberou milhares de pessoas da atividade agrícola e multiplicou o êxodo rural.
Segunda: a convicção generalizada de que a migração rural-urbana era a causa do cresci-mento urbano não tomava em consideração a contribuição significativa a esse aucresci-mento do cres-cimento vegetativo da população já residente nas cidades. No auge do crescres-cimento urbano, este crescimento já representava 45% do crescimento urbano total; nos dias de hoje, representa mais de dois terços, e esta proporção só tende a subir – apesar do forte declínio da fecundidade. Ou seja, a sa-nha antiurbana foi dirigida contra apenas um dos componentes do crescimento urbano, utilizando medidas antimigratórias que raramente funcionam em países democráticos e ignorando que tanto a migração como o crescimento vegetativo dentro das cidades estavam sendo alimentados pela fase mais explosiva da transição demográfica.
Terceira e mais grave: a antipatia dos administradores locais pelas taxas de crescimento ace-lerado de suas cidades era compreensível, mas não poderia ter permeado também os níveis de de-cisão central, em que deveriam prevalecer uma visão de conjunto e uma estratégia que se coaduna com essa visão. Numa economia de mercado, a população migra e se concentra naquelas regiões e localidades que estão gerando emprego e renda – as mais dinâmicas. Nestas economias, as cidades apresentam grandes vantagens em termos de potencial econômico, ou seja, são mais dinâmicas. A existência destas vantagens era, de fato, reconhecida pelos decisores ao estimularem e concentra-rem recursos produtivos naquelas localidades que ofereciam maior retorno – as cidades mais dinâ-micas − mas, aparentemente, ignorada na hora de tentar intervir sobre a distribuição espacial. Desta perspectiva, as atitudes antiurbanas refletiam (e refletem) uma ambiguidade, senão uma contradi-ção, entre atitudes econômicas e atitudes políticas.
Tais atitudes negativas frente à urbanização podem ser responsabilizadas por uma parcela significativa dos problemas sociais e ambientais que acometem as cidades de hoje. Se tivesse sido adotada uma atitude proativa com relação a um crescimento urbano que se anunciava inevitável, uma parcela significativa da favelização, da degradação ambiental urbana e da patologia social que caracterizam as cidades atuais teria sido evitada. As duas principais fontes demográficas de crescimento urbano – a migração rural-urbana e o crescimento vegetativo entre residentes urba-nos – eram alimentadas majoritariamente por pessoas de baixa renda. Incapazes de competir no mercado formal de moradias, a maioria deste contingente instalou suas habitações como pôde e onde pôde, nos interstícios urbanos. Desprovidas de apoios, de serviços e de infraestrutura, muitas vezes distantes das fontes de trabalho, algumas dessas subaglomerações passaram a cons-tituir verdadeiros tumores urbanos, sofrendo e, simultaneamente, gerando tumultos ambientais e sociais.
Em retrospecto, é fácil ver que a adoção de uma atitude positiva e proativa com relação a esse crescimento acelerado e inevitável, particularmente no que diz respeito à moradia, teria possi-bilitado uma inserção menos traumática dessa população e, consequentemente, facilitado um pro-cesso de urbanização mais funcional para o desenvolvimento do país.
Padrões atuais de urbanização e a mudança de perspectiva
Embora o ritmo de urbanização tenha caído muito nas últimas décadas, observa-se hoje a persistência dos mesmos processos na periferia das grandes cidades, onde a maior parte do crescimento urbano está ocorrendo. Naquelas áreas, a população de baixa renda ainda se vê na obrigação de recorrer aos chamados “mercados informais” – muitas vezes em terrenos ilegais,
inapropriados ou de reservas ambientais –, para ter acesso a um pedaço de terra no qual irão construir suas habitações, mesmo sem poder contar com infraestrutura ou serviços. Os custos de, eventualmente, “urbanizar” essas áreas, quando as autoridades resolvem melhorar a situação dos bairros informais, terminam custando várias vezes o que teria custado uma ação proativa da administração urbana.
Entretanto, seria engano pensar que os únicos a pagar o preço das atitudes negativas fren-te à urbanização são os pobres. As cidades, hoje, precisam ser competitivas, e as heranças da má governança passada tolhem a prosperidade atual. No contexto da descentralização e da globaliza-ção do século XXI, elas adquiriram maior autonomia e maiores oportunidades para promover seu próprio desenvolvimento. Mas este desafio também carrega maiores responsabilidades na área de governança. A geração de um clima estável favorável ao investimento é tão importante na cidade quanto no país, no contexto da competitividade econômica global. As características urbanas em relação às questões institucionais, sociais e ambientais, além da adequação da infraestrutura física, determinam a capacidade de uma cidade de atrair investimentos e, desta forma, gerar empregos e uma base tributária que proporcione os recursos para uma boa gestão. Cidades com altos níveis de criminalidade, com problemas de pobreza e degradação ambiental, com uma força de trabalho mal preparada, com administrações corruptas, ou pouco transparentes, enfrentam maiores dificuldades nesta competição globalizada.
Em suma, as posturas do setor público com relação ao processo mais importante de redistri-buição espacial da população na história do país não permitiram aproveitar plenamente a transição urbana precoce experimentada pelo Brasil. Apesar de mal conduzido, o fato de o Brasil ter montado uma rede de cidades bem estruturada e interligada, com vários nódulos dinâmicos, empresta ao país, pelo menos em princípio, uma grande vantagem, numa época em que a competição econômica é globalizada e em que as cidades apresentam grandes vantagens nessa competição. Na realidade, as cidades já respondem por 90% do PIB, mas seu futuro e o futuro do país dependem de resolver os grandes problemas gerados pelo modo como cresceram essas cidades e de melhorar as condições sociais e ambientais em que vive sua população.
Na realidade, a maneira como se processou a urbanização brasileira deixou de oferecer à sua população o “direito à cidade”, através do qual o cidadão urbano consegue, efetivamente, desfrutar das oportunidades que esta oferece. A ABEP organizou uma discussão específica sobre esse assunto, em seu XVI Encontro, e os debatedores mostraram como o problema da moradia é particularmente crítico quando da não-realização desse direito, para a grande maioria da população.
Nos últimos anos, o Brasil tem apresentado uma série de mecanismos inovadores no intuito de melhorar o diagnóstico e as soluções relativos aos grandes problemas urbanos contemporâneos, através de uma maior participação popular. O Estatuto da Cidade foi o principal arcabouço criado para a operacionalização dessa nova atitude e para mobilizar os diferentes grupos populacionais em torno de novas propostas urbanas. Sem dúvida, têm sido registrados avanços importantes, par-ticularmente com relação à legitimação dos direitos de bairros residenciais de mais baixa renda. No mínimo, acabou-se de uma vez por todas com os despejos arbitrários de favelas e sua substituição por projetos imobiliários de classe média e alta. Os planos diretores geraram uma participação im-portante e algumas práticas mais transparentes no processo decisório da administração urbana. As iniciativas dos orçamentos participativos deram maior continuidade aos processos participativos, em algumas cidades, notoriamente em Porto Alegre.
Apesar dessas iniciativas promissoras, há muito que fazer, obviamente. As contribuições da demografia são críticas para dar continuidade às melhorias. Em retrospecto, fica claro, por exemplo, que o Estatuto da Cidade e a própria Constituinte utilizaram informações defasadas a respeito dos processos de urbanização, devido ao fato de que dependiam de informações censitárias já envelhe-cidas. O auge da concentração em cidades cada vez maiores já estava ultrapassado, e um processo de desconcentração espontâneo estava em curso. As informações disponíveis para administradores e planejadores urbanos, hoje, são também muitas vezes defasadas.
Os instrumentos preconizados para o planejamento também não se adaptam às realidades espaciais e geográficas das grandes aglomerações. A escolha do município como unidade para a elaboração dos planos diretores desconheceu o fato de que muitos dos maiores problemas urbanos, especialmente nas grandes aglomerações, extravasam para vários municípios e exigem uma abor-dagem regional para sua resolução. Os propósitos de melhorar as condições sociais da população esbarram, frequentemente, na falta de uma tipologia e uma definição clara daquilo que constitui “assentamentos precários”.
Resumindo, a urbanização extremamente rápida experimentada pelo Brasil não se benefi-ciou de uma visão e de um planejamento adequados às realidades deste crescimento. A demografia talvez pudesse ter dado conta de mostrar melhor a inevitabilidade desse processo e de caracterizar a futilidade da mentalidade que se opunha a este processo de concentração. Mas o fato é que a men-talidade e a cultura prevalecentes, que se opunham à concentração, estão, até hoje, profundamente arraigadas. Existia (e ainda existe em muitos círculos) a ideia, em si bastante curiosa, de que a equida-de interpessoal se beneficiaria equida-de uma equidaequida-de territorial na distribuição equida-de pessoas. Seja como for, durante o auge do crescimento urbano, o poder público, em todas as instâncias, ficava atônito com
o volume e a dimensão do crescimento urbano. Suas reações negativas a um processo inevitável – e, em si, de grande potencial para o desenvolvimento social, econômico e político – transformaram-se num grande empecilho ao exercício do direito à cidade e ao próprio desenvolvimento do país.
Olhando para o futuro, o principal desafio, no concernente à distribuição espacial da popula-ção, será auxiliar as cidades na resolução das questões sociais criadas e na retificação daqueles pro-blemas que estorvam a competitividade das cidades, além de promover uma atitude mais proativa com relação ao crescimento em curso e por vir, de modo a poder, realmente, transformar o direito à cidade numa realidade.
Políticas públicas nacionais: pacto federativo e rebatimento nos municípios
Até o momento, foi enfatizado o papel da migração e distribuição espacial sobre as políticas de urbanização e desenvolvimento regional. Há um outro ângulo para se analisar a população no es-paço: trata-se do papel dos municípios na implementação de políticas públicas sociais nacionais, no contexto do pacto federativo e no cenário das políticas pós-Constituição de 1988. A implementação municipal de várias políticas assistenciais e universais, de concepção na esfera do governo federal, acaba gerando uma demanda derivada por projeções e análise demográfica ao nível municipal. A ABEP chegou a organizar, no início desta década, dois workshops que tratavam desta temática: a demografia da educação e a demografia dos municípios. Posteriormente, organizou outro workshop e publicou um livro, em 2006, organizado por José Ribeiro Guimarães, Demografia dos negócios – Campo de estudo, perspectiva e aplicações, cuja terceira parte trata precisamente do potencial de uso do instrumental da demografia no setor público.
Se as últimas décadas não foram positivas em termos de desempenho econômico, as mu-danças delineadas pela Constituição de 1988 tiveram importantes consequências, no campo tanto das políticas sociais quanto do financiamento do gasto público no contexto federativo. As políticas de saúde e educação são as clássicas e universais, no espectro das políticas sociais, conforme visto anteriormente. O pacto federativo e a descentralização para os municípios podem ser avaliados no contexto destas duas políticas.
No caso da saúde, a Constituição de 1988 estabeleceu o SUS (Sistema Único de Saúde) como sendo descentralizado e hierarquizado. Compete ao município prestar o atendimento à população, enquanto os estados e a União deverão fornecer o apoio técnico e financeiro para o desempenho destas funções. A função de financiamento da política nacional de saúde compete ao governo fede-ral, o que gera uma forte dependência dos municípios (prestadores de serviço) em relação à esfera federal. De fato, o SUS causou a descentralização (municipalização) da atenção básica (primária) em
saúde, embora ainda haja problemas com a provisão dos serviços hospitalares. Ainda os há tam-bém com a redução das desigualdades na provisão dos serviços básicos de saúde, muito embora o modelo tenha permitido a descentralização. Já no final da década de 1990, o desenvolvimento do Programa de Saúde da Família foi um instrumento de reorganização da atenção básica em saúde no contexto de um novo modelo, voltado mais para a prevenção do que para a cura hospitalar. O PSF já chegou a uma cobertura de 80 milhões de pessoas, e os limites orçamentários da política de saúde dependerão de seu sucesso na redução da demanda curativa no sistema hospitalar de saúde. Embora o SUS tenha sido criado para ser um sistema único, ele convive, hoje, com uma pluralidade de setores (planos privados de seguros de saúde, assistência a servidores públicos, o sistema privado com reembolso do SUS e o sistema filantrópico).
O Ministério da Saúde também regula o setor privado, por intermédio de ANVISA (bens de saúde) e ANS (seguros). Os gastos públicos na área da saúde correspondem a cerca de 3,45% do PIB, uma média abaixo daquela de vários países da América Latina. A questão do financiamento na saúde possui uma peculiaridade interessante; por força de uma Emenda constitucional (EC29) de 2000, há uma vinculação dos recursos orçamentários da União, estados e municípios à saúde. Se a emenda garantiu recursos para a saúde, a falta de detalhamento sobre o que deve ser considerado saúde fez com que a interpretação dos gastos não fosse completamente vinculada a atividades do SUS, po-dendo cobrir áreas como o saneamento e a segurança alimentar. A chamada transição epidemiológi-ca faz com que haja um desafio crescente no cenário brasileiro, qual seja, combater a crescente epidemiológi-carga de doenças crônicas não-transmissíveis incidente sobre a população, assim como o crescimento das mortes por causas externas (suicídios, acidentes de trânsito, homicídios etc.). A dimensão deste de-safio é grande, pois, a despeito de o processo de modernização e desenvolvimento reduzir a carga de doenças transmissíveis, infecciosas e nutricionais, as doenças tradicionais (dengue, tuberculose, malária, febre amarela etc.) e modernas (aids) continuam demandando uma vigilância epidemioló-gica permanente.
No caso da educação, houve, em meados da década de 1990, uma grande inovação, que foi a criação do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental). O Fundef também se volta para a descentralização da política educacional, com os fundos estaduais implantados em 1998. Estabelece as responsabilidades dos níveis de ensino, sendo os estados e municípios responsáveis pela oferta do ensino fundamental, em regime de colaboração. A LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) é aprovada pelo Congresso Nacional em 1996. Estas mudanças favorecem uma expansão da matrícula no ensino fundamental que culmina, já nesta década, com uma cobertura quase universal do ensino fundamental. A despeito da solução