DOCUMENTO DE TRABALHO

DT\787259PT.doc PE427.180v01-00

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PARLAMENTO EUROPEU 2009 - 2014

Comissão do Controlo Orçamental

10.9.2009

DOCUMENTO DE TRABALHO

sobre o Relatório Especial n.º 7/2009 do Tribunal de Contas Europeu

relativo à gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo

Comissão do Controlo Orçamental

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1. Contexto geral

O Galileo foi concebido como sistema global civil de navegação por satélite. O programa Galileo foi lançado como iniciativa conjunta da Comissão Europeia e da Agência Espacial Europeia (AEE)1. A AEE deve ser responsável pelo desenvolvimento tecnológico e a Comissão pela formulação de políticas. O EGNOS2 é um sistema regional de navegação por satélite destinado a melhorar os sinais dos actuais sistemas GPS3 e GLONASS4. Durante a fase de definição do Galileo, foi estabelecido o seguinte calendário: desenvolvimento e validação (2001-2005), implantação (2006-2007), exploração comercial (a partir de 2008). O EGNOS deverá estar operacional em 2003. O custo total para a definição do Galileo antes da sua implantação foi inicialmente estimado em 3,3 mil milhões de euros, incluindo 1,1 mil milhões de euros para a fase de desenvolvimento e validação. Decidiu-se que, para as fases de implantação e exploração, deveria ser criada uma parceria público-privado (PPP) sob a forma do modelo de concessão. O objectivo era partilhar os custos de implantação do seguinte modo: no máximo 1/3 para o orçamento da UE e pelo menos 2/3 para o sector privado. A Empresa Comum Galileo (ECG) foi criada pela AEE e a Comissão como plataforma de coordenação para a fase de desenvolvimento e validação. Entrou em funcionamento em 2003. A sua principal tarefa era negociar a parceria público-privado. Além disso, competia-lhe integrar o programa EGNOS no Galileo. A Autoridade Europeia Supervisora do GNSS (ASG) foi criada sob a forma de agência comunitária em 2004. A sua tarefa inicial era gerir os

aspectos de interesse público durante a fase de implantação e exploração do Galileo. No final de 2006, a ECG foi encerrada e as suas actividades passaram a ser desempenhadas pela ASG. Em 2007, a Comissão e a ASG cancelaram as negociações relativas à concessão, visto não se terem obtidos novos progressos.

Em 2008, a política espacial europeia foi reformulada com base no Regulamento (CE) n.º 683/20085. O prazo para a implantação do Galileo foi prorrogado até 2013. A fase de

implantação será totalmente financiada a partir do orçamento comunitário. O orçamento total disponível para os programas EGNOS e Galileo foi fixado em 3 405 milhões de euros no período 2007-2013. O montante de 1 005 milhões de euros originalmente afectado no quadro plurianual (2007-2013) foi reforçado com 2 000 milhões de euros. Mais 400 milhões de euros foram disponibilizados através do 7.° Programa-Quadro de Investigação. A Comissão passou a ser responsável pela gestão do programa, sendo a AEE agente de contratação pública. A ASG foi incumbida de tarefas específicas, nomeadamente em relação à segurança dos programas.

Por diversas ocasiões, o Tribunal de Contas chamou a atenção para falta de transparência nas contas respeitantes à transferência de activos do Galileo (estações terrestres, satélites, etc.) da ECG para a ASG e, posteriormente, para a Comissão. O Parlamento, na sua resolução que acompanha a decisão de quitação relativa à ASG para o exercício de 2007, insta a ASG e a Comissão a assegurarem que esses activos sejam devidamente registados nas contas6. A

1 _{A AEE é uma organização internacional com 18 países membros: Áustria, Bélgica, República Checa,} Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça e Reino Unido.

2 _{Sistema Europeu Complementar Geoestacionário de Navegação.}

3 _{Sistema de Posicionamento Global, operado pelo Ministério da Defesa norte-americano.} 4 _{Sistema GNSS operado pelas Forças Espaciais da Federação Russa.}

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JO L 196 de 24.7.2008, p. 1. 6

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Comissão reagiu e incluiu uma nota explicativa nas contas finais do exercício de 20081.

2. Âmbito e método da auditoria

A auditoria do Tribunal incidiu sobre o período compreendido entre Setembro de 2003 e Dezembro de 2006, durante o qual a ECG geriu a fase de desenvolvimento e validação. O Tribunal analisou cinco questões:

a. Os factores responsáveis pelo fracasso do processo de concessão;

b. Os factores responsáveis pelos atrasos notificados e pelos custos excedentários do desenvolvimento tecnológico;

c. Em que medida os investimentos em actividades de investigação e desenvolvimento beneficiaram o programa Galileo;

d. O modo como a ECG integrou o EGNOS no Galileo; e. A qualidade da gestão do programa Galileo.

Os elementos de auditoria foram recolhidos através do exame de processos, entrevistas com representantes da ECG, da Comissão, da AEE, representantes dos Estados-Membros, da ASG, beneficiários de projectos de investigação, representantes da indústria espacial europeia, empresas candidatas à concessão e consultores contratados pela ECG. Além disso, o Tribunal realizou um inquérito junto de 482 beneficiários de projectos de investigação financiados ao abrigo do 6.° Programa-Quadro de Investigação com vista a avaliar a gestão pela ECG das actividades de investigação e desenvolvimento.

3. Constatações do Tribunal de Contas Europeu

De um modo geral, o Tribunal considerou inadequada a gestão do programa Galileo durante a fase de desenvolvimento e validação. Um dos principais motivos para esta conclusão foi o facto de a repartição de tarefas entre os diferentes actores – UE, AEE e, posteriormente, ASG, Comissão, Estados-Membros da UE e países membros da AEE – ser pouco clara.

a. A ECG

A ECG não conseguiu cumprir a maior parte dos seus objectivos, embora, na maioria dos casos, devido a factores exteriores. As negociações relativas à concessão fracassaram em virtude de a parceria público-privado (PPP) não ter sido bem preparada. Por conseguinte, a ECG teve de negociar uma PPP irrealista. O Tribunal detectou conflitos de interesses

inerentes à estrutura de governação da ECG, que a impediram de supervisionar com eficácia as actividades da AEE em relação ao desenvolvimento tecnológico do Galileo. De acordo com os planos iniciais, traçados em 2000, a fase de desenvolvimento e validação do Galileo deveria ter decorrido de 2001 a 2005, a fase de implantação de 2006 a 2007, e a fase de exploração comercial deveria ter começado em 2008. De acordo com o actual calendário, a fase de desenvolvimento e validação deverá terminar em 2010, ou seja, com cinco anos de

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atraso. O Tribunal refere as previsões orçamentais da AEE para a fase de desenvolvimento e validação. Apesar de a previsão inicial dos custos totais ser de 1 100 milhões de euros em 2001, foi de 2 104 milhões de euros em 2008. Isto significa que os custos relativos à fase de desenvolvimento e validação serão quase o dobro, excedendo em mil milhões de euros os custos inicialmente previstos.

As actividades da ECG para promover acções de investigação ligadas ao Galileo foram úteis apenas em parte. O Tribunal considerou haver falta de continuidade devido à transferência dos projectos em curso da ECG para a ASG e que os fundos provenientes do 6.°

Programa-Quadro de Investigação não são o instrumento mais apropriado para este tipo de projectos.

A ECG foi incumbida de superintender a integração do EGNOS no programa Galileo, mas o seu mandato não era suficientemente específico. Por conseguinte, faltou ao EGNOS um gestor de programa responsável e uma visão de longo prazo. Apesar de a integração do EGNOS no programa Galileo ter assegurado o financiamento do EGNOS, houve também efeitos negativos: as negociações relativas à concessão do Galileo tornaram-se ainda mais complexas e os atrasos registados nas negociações atrasaram o desenvolvimento tecnológico do próprio EGNOS.

b. Os Estados-Membros

O Tribunal assinalou que as intervenções dos Estados-Membros no interesse das suas

indústrias nacionais contribuíram para os problemas de implementação, os atrasos e os custos excedentários.

c. A Comissão

O Tribunal criticou a Comissão por esta não ter fornecido uma liderança adequada para o desenvolvimento e gestão do Galileo. O Tribunal destacou a ausência de objectivos realistas, de uma estratégia e competências adequadas, um trabalho de preparação insuficiente e medidas correctivas tardias quando foram detectados problemas.

4. Recomendações do Tribunal de Contas Europeu

A administração do programa Galileo mudou consideravelmente desde 2007. A Comissão é agora responsável pela gestão do programa. Portanto, as recomendações do Tribunal

dirigem-se à Comissão. As principais recomendações decorrentes da auditoria são as seguintes:

a. A Comissão deve adaptar os seus recursos e ferramentas às tarefas de gestão do programa, nomeadamente a quantidade e perícia dos recursos humanos.

b. A Comissão deve clarificar, com urgência, os objectivos políticos do programa e traduzi-los em objectivos estratégicos e operacionais a fim de dotar o Galileo de um roteiro sólido até à sua plena implantação.

c. A Comissão deve, para qualquer futura empresa comum, assegurar  que as razões para a sua criação sejam claras e imperiosas,

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 que todas as opções de cooperação do sector privado tenham sido devidamente ponderadas, e

 que a estrutura de governação da empresa comum não crie entraves a uma gestão apropriada do programa.

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5. Respostas da Comissão Europeia

Embora a Comissão tenha reconhecido que houve atrasos e custos excedentários, considerou demasiado negativa a avaliação pelo Tribunal da gestão da fase de desenvolvimento e validação e discordou da maior parte das conclusões do Tribunal.

Acentuou o seu papel essencial na promoção dos programas GNSS. Declarou que o processo de concessão foi cuidadosamente preparado. Salientou que a preparação da PPP foi

condicionada pela limitação do tempo disponível e atribuiu o fracasso do processo de concessão, predominantemente, às especificidades técnicas e do mercado. Enquanto o Tribunal destacou os problemas de governação na ECG que a impediram de supervisionar a AEE, a Comissão responsabilizou a AEE pelos atrasos e custos excedentários no

desenvolvimento tecnológico. A Comissão considerou úteis as actividades de investigação geridas pela ECG e afirmou que os resultados seriam utilizados numa fase posterior. Referiu que a integração do EGNOS no Galileo salvou a continuidade do programa EGNOS.

Quanto às recomendações do Tribunal, a Comissão considera que a maior parte já foi cumprida. Salienta que criou uma equipa Galileo específica no âmbito da Comissão,

transferiu 30 funcionários experientes da ASG (alguns já com experiência da ECG) e concluiu os recrutamentos internos. Os objectivos estratégicos e operacionais do Galileo, segundo a Comissão, serão abordados numa próxima comunicação da Comissão sobre o futuro do Galileo, em 2010.

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relatório sobre a quitação da Comissão (exercício de 2008)

1. Lamenta que, de acordo com as constatações do Tribunal de Contas, a gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo tenha sido inadequada; nota que o desenvolvimento tecnológico sofreu um atraso de cinco anos em relação aos planos iniciais e que os custos estimados para a fase de desenvolvimento e validação quase duplicaram, de 1,1 para 2,1 mil milhões de euros;

2. Solicita à Comissão que dê seguimento à recomendação do Tribunal de Contas na próxima comunicação sobre o futuro do Galileo com vista a clarificar os objectivos políticos do programa Galileo e a traduzi-los em objectivos estratégicos e operacionais a fim de criar um roteiro sólido para o Galileo até à sua implantação total;

3. Manifesta a sua preocupação pelo facto de o Tribunal ter considerado que a Empresa Comum Galileo não atingiu a maior parte dos seus objectivos e de as suas actividades terem sido fortemente condicionadas por questões de governação; insta a Comissão a assegurar, em conformidade com a recomendação do Tribunal de Contas, que, no caso de futuras empresas comuns, a estrutura de governação não crie entraves às actividades da empresa comum;

4. Considera que os contribuintes europeus devem ser informados de qualquer participação de países terceiros nos programas Galileo e EGNOS; por conseguinte, solicita que a Comissão forneça ao Parlamento informação pormenorizada sobre qualquer tipo de cooperação entre a UE e países terceiros sobre os programas Galileo e EGNOS;

5. Exorta a Comissão e a Autoridade de Supervisão Galileo, nas suas contas, e o Tribunal de Contas, nos seus relatórios, a transmitir à autoridade de quitação informações claras e completas sobre os activos corpóreos e incorpóreos criados ao abrigo dos programas Galileo e EGNOS, que são propriedade da Comunidade Europeia;

6. Insta a Comissão a preparar valores actualizados e análises custos/benefícios do projecto Galileo e a informar o Parlamento em conformidade.