Gasto Público em Educação e Desempenho Escolar

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Gasto Público em Educação e Desempenho Escolar

Joana Monteiro

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FGV/IBRE

Julho 2014

Resumo

Este estudo apresenta uma análise sobre a relação entre gasto público em educação e desempenho educacional. Encontra-se que aumentos da despesa municipal em educação estão associados a aumentos da escolaridade da população jovem, mas não há indicações que os municípios brasileiros que mais investiram no setor melhoraram relativamente a qualidade dos seus sistema de ensino. De forma a identificar o impacto de um aumento extraordinário de despesas no setor, avalia-se o desempenho educacional dos municípios produtores de petróleo que foram beneficiados com grandes aumentos de receitas na última década. Encontra-se que a despeito dos municípios beneficiados com royalties terem promovido um aumento de despesas com educação 15% maior que os municípios vizinhos da costa brasileira, não foi identificado uma melhora relativa nos indicadores educacionais. Ao contrário, indicadores como número de escolas por habitantes jovens e percentual de alunos com atraso escolar indicam que os municípios produtores de petróleo avançaram menos que os municípios de comparação.

Palavras-chave: educação, desempenho escolar, gasto público, royalties de petróleo.

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Introdução

O Brasil promoveu um avanço considerável na escolaridade da sua população nas duas últimas décadas. A média de anos estudos da população jovem (entre 18 e 24 anos) aumentou 55% em 20 anos, alcançando 9 anos em 2012 e os dados mais recentes indicam que 93% das crianças entre 6 e 14 anos estão matriculadas no ensino fundamental. Entretanto, muitos problemas persistem, principalmente relacionados à qualidade do ensino. A comparação entre 65 países com base nos resultados do PISA coloca o país como 58º no ranking de desempenho em matemática, 55º no de leitura, e 59ª no de ciências. A situação do setor educacional está na lista de preocupações dos brasileiros, que consistentemente apontam a educação entre os três piores problemas do Brasil, segundos as pesquisas do Latino Barômetro realizadas entre 2004 e 2013.

Nesse cenário, o aumento da parcela de recursos destinados ao sistema educacional é uma das mudanças mais discutidas politicamente. Acredita-se que maiores gastos com educação estão associados à melhora do sistema educacional e, por isso, medidas como a destinação de 75% dos recursos dos royalties para a educação e o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovados em 2013 e 2014, são apresentadas pelo governo como uma “vitória histórica”. O objetivo deste artigo é apresentar evidências a respeito do impacto do aumento de gasto público em educação na quantidade e qualidade do ensino. A análise da relação entre gasto em educação e desempenho educacional é feita em duas etapas. A primeira seção analisa em que medida existe uma relação sistemática entre gasto municipal em educação e indicadores de quantidade e qualidade do ensino para a totalidade dos municípios brasileiros.

Entretanto, essa análise apresenta apenas a correlação entre gasto e desempenho educacional. Não é claro se o simples aumento de gasto é o fator que causa a melhora da quantidade e da qualidade do ensino, visto que há muito fatores não observáveis que explicam as duas variáveis como a qualidade dos prefeitos e as preferências dos habitantes. Além disso, não é claro qual o impacto de recursos adicionais teriam sobre um setor que por Lei já absorve 25% das receitas de impostos dos municípios. Assim, para entender como a alocação de mais recursos pode impactar o setor educacional analisa-se a experiência dos municípios brasileiros beneficiados pelos royalties de petróleo.

Um fato pouco mencionado no Brasil é que os governos locais recebem uma parcela significativa das receitas de royalties, que tiveram um enorme crescimento entre 1997 e 2010, e fizeram que o total de compensações relacionadas à atividade petrolífera paga aos municípios aumentasse de R$ 208 milhões em 1997 para R$ 5,1 bilhões em 2010.2 Como será demonstrado, essas receitas extraordinárias com royalties resultaram em fortes aumentos de gastos municipais e, apesar de não terem sido destinados integralmente para a educação, foram em parte transferidos para esse setor. Nossas estimativas indicam que 15% da receita de royalties foi convertida em despesas na área de educação, ou seja, os municípios produtores de petróleo gastaram R$ 72 per capita a mais em educação entre 2000 e 2010 do que os outros municípios utilizados como referência. Como referência, os municípios analisados gastaram em média R$ 635 per capita em educação no ano de 2010 e

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receberam em média R$ 365 per capita de recursos do FUNDEB no mesmo ano. Ou seja, os royalties de petróleo implicaram em um aumento de 11% nas despesas com educação, que equivalente a 20% da receita do FUNDEB. A Figura 1 ilustra a relação positiva entre o aumento da receita petrolífera per capita e a despesa municipal per capita com educação entre os anos de 1998 e 2010.

Existem duas vantagens de analisar o caso dos municípios brasileiros beneficiados com royalties. A primeira vantagem traz validade à análise empírica e se baseia nas características da regra de distribuição de royalties, que segue um critério geográfico. Os royalties de petróleo beneficiam desproporcionalmente um pequeno grupo de 60 municípios que são considerados produtores de petróleo porque os campos de petróleo estão localizados em suas fronteiras marítimas, definidas de acordo com linhas náuticas. Como o principal critério da regra de distribuição é geográfico, receber ou não muitos recursos independe de características econômicas e políticas municipais e implica que os prefeitos não podem influenciar os montantes recebidos em cada ano. Essa regra de distribuição dos recursos torna possível comparar o desempenho dos municípios produtores que foram “tratados” com um grande volume de recursos e os municípios não produtores, que recebem recursos numa proporção muito menor e servem de grupo de controle na análise. Dessa forma, diferenças entre os dois conjuntos de municípios podem ser atribuídas ao aumento de despesas geradas pelo alívio orçamentário que as receitas de royalties oriundas da exploração de petróleo permitiu, e não a um terceiro fator que explicaria tanto um município ter muitos recursos e ter, por exemplo, uma população que valoriza investimentos em educação.

Figura 1 – Variação da produção de petróleo e da despesa municipal com educação entre os anos de 2000 e 2010.

A segunda vantagem de estudar os investimentos e resultados educacionais dos municípios beneficiados com royalties é que esta análise ajuda a entender o potencial de impacto da Lei

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que determina que 75% da receita de royalties seja investida no setor educacional. Visto que a Lei só garante a destinação dos recursos e não determina como eles devem ser utilizados, o desempenho recente dos cerca de 60 municípios beneficiados com os royalties pode ser vistos como um laboratório para o que acontecerá nos próximos anos.

Este artigo está dividido em seis seções, incluindo esta introdução. As seções 2 e 3 apresentam, respectivamente, uma breve descrição institucional do pagamento de royalties aos municípios e a estratégia empírica para avaliar o impacto dos royalties na área educacional. A seção 4 apresenta a fonte de dados. A seção 5 apresenta os resultados empíricos e a seção 6 apresenta as conclusões e uma discussão sobre as implicações de políticas.

O boom de receitas de royalties

O Brasil experimentou na última década um grande crescimento da produção de petróleo, que mais que dobrou entre 1997 e 2010, alcançando 750 milhões de barris em 2010. A produção em alto mar liderou esse crescimento, triplicando de menos de 234 milhões de barris em 1997 para 684 milhões em 2010. Mais importante para este estudo, os recursos repassados ao governo em forma de royalties e participações especiais aumentaram dramaticamente, de R$ 424 milhões em 1997 para R$ 21,6 bilhões em 2010.3 A Figura 2 mostra a evolução do pagamento dos royalties aos municípios.

Como referência, o Fundo de Participações dos Municípios (FPM), que é a principal transferência federal para os municípios, aumentou 87% no período, passando de R$ 23 bilhões para R$ 43 bilhões. A Lei do Petróleo, instituída em 1997, foi o principal fator que provocou esse crescimento, ao aumentar o pagamento de royalties, criar as participações especiais, indexar o valor da produção nacional ao preço internacional do petróleo, acabar com o monopólio estatal da produção, e estimular investimentos que levaram ao aumento da produção.

Figura 2 – Evolução das compensações financeiras (royalties + participações especiais) paga aos municípios (R$ milhão, valores reais de 2012).

3 Valores em R$ 2012.

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Fonte: Elaboração própria.

Um fato pouco mencionado no Brasil é que os governos locais são grandes beneficiários dessa receita. Após a aprovação da Lei do Petróleo em 1997, e com o início dos pagamentos adicionais em 1998, os governos locais viram o pagamento de royalties crescer fortemente. Os municípios receberam diretamente em 2010, 21% da receita total. Como comparação, os estados receberam 35%, a União, 40%, e um fundo especial, 3,7%.

No total, 888 municípios foram beneficiados com royalties de petróleo em 2010. Porém, a distribuição de recursos para os municípios é fortemente concentrada em um grupo de cerca de 60 municípios produtores de petróleo em alto mar, que receberam 78% da receita distribuída diretamente aos municípios em 2010.

Tratando-se da distribuição da receita total com royalties entre os municípios, as regras implicam que a localização geográfica é o principal determinante. A maior parte da receita dos royalties vai para os municípios classificados como produtores, pois eles são considerados como aqueles mais afetados pela produção do petróleo. A definição de municípios produtores foi criada em 1986 e estabelece como produtores4 os municípios que estão em frente aos campos de petróleo, de acordo com linhas geodésicas paralelas e ortogonais desenhadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e usadas como referências nas cartas náuticas. Além disso, a proximidade com esses municípios

4 Além do conceito de município produtor foram criados os conceitos de zonas secundárias, municípios

vizinhos e municípios não afetados.

0 2 0 0 0 4 0 0 0 6 0 0 0 8 0 0 0 R o ya lti es (R $ mi lh ão ) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

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determina o status de “municípios vizinhos”. No entanto, a quantia paga para cada município depende não somente da sua posição geográfica, como também de fatores como população e localização das plantas produtivas.

Essa regra impõe certa arbitrariedade na definição dos grandes beneficiários de royalties.Por exemplo, o município de São Francisco do Itabapoana (RJ) é classificado como não produtor e por isso recebeu, em 2010, R$ 5,5 milhões em receitas de royalties. Enquanto isso, seus vizinhos, Campos dos Goytacazes (RJ), São João da Barra (RJ) e Presidente Kennedy (ES) estão entre os maiores beneficiários da renda petrolífera no Brasil, tendo recebido, respectivamente, R$ 1,18 milhões, R$ 203 milhões e R$ 111 milhões em 2010. No entanto, a quantia paga para cada município depende não somente da posição geográfica, mas também da população e da localização das plantas produtivas. A Figura 3 ilustra as diferenças de receitas de royalties causadas pelo critério geográfico para os municípios da costa do Norte Fluminense.

Figura 3 – Campos de petróleo e distribuição de royalties para os municípios da costa da região Sudeste.

Fonte: Elaboração própria.

Os royalties de petróleo são pagos mensalmente ao Tesouro Nacional, que distribui os recursos para os entes beneficiados. Os municípios podem aplicar os recursos da forma que desejarem, havendo duas únicas restrições. Os recursos não podem ser utilizados para

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contratar funcionários de forma permanente e para pagar dívidas, salvo dívidas para o governo federal. Os tribunais de Contas dos Estados são, desde 2005, os responsáveis legais pela fiscalização do uso desses recursos.

Estratégia empírica

O estudo busca estimar os efeitos da receita gerada pelo petróleo nos gastos destinados à educação e no desempenho dos municípios nos indicadores educacionais. A relação é representada pela regressão linear a seguir:

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onde indica a despesa municipal per capita em educação no município i. Como

forma de suavizar variações do ciclo eleitoral e lidar com ausência de informação em anos específicos, os valores reportados de despesa em cada ano indicam a média de despesas dos últimos quatro anos, ao invés do valor corrente. indica a receita municipal total e busca

controlar para distintos tamanhos de setor público municipal.5 O vetor inclui o tamanho da população entre 1 e 17 anos (em log) e a taxa de analfabetismo da população adulta, ambos medidos em 2000. Essas variáveis buscam isolar diferenças iniciais entre a demanda educacional dos municípios. Por fim, indica dummies de estado e são introduzidas para comparar desempenhos entre municípios do mesmo estado, dado que a importância dos governos estaduais na oferta de educação fundamental varia entre os estados.

representa diferentes indicadores educacionais calculados pelo Atlas de

Desenvolvimento Humano, com base no Censo Demográfico do IBGE. Para medir a cobertura do ensino, utiliza-se (i) a taxa de frequência líquida no fundamental, que é razão entre o número de pessoas na faixa etária de 6 a 14 anos frequentando o ensino fundamental regular seriado e a população total dessa mesma faixa etária, e (ii) o percentual de crianças de 6 a 14 anos que não frequenta a escola. Como forma de medir o avanço na escolaridade para a geração jovem, utiliza-se (i) a taxa de analfabetismo entre a população de 11 a 14 anos,6 (ii) o percentual de crianças de 6 a 14 anos com 2 anos ou mais de atraso escolar7 e (iii) a expectativa de anos de estudo. Essa última variável indica o número médio de anos de estudo que uma geração de crianças que ingressa na escola deverá completar ao atingir 18 anos de idade, se os padrões atuais se mantiverem ao longo de sua vida escolar. Essa variável foi escolhida por ser mais sensível aos investimentos recentes em educação do que a média de anos de estudo da população em geral. Por fim, mede-se o aprendizado escolar pela nota média dos alunos que frequentam a rede pública do município.

Como forma de lidar com a endogeneidade da variável de despesa em educação e avaliar o impacto do recebimento de receitas oriundas da atividade do petróleo, a estratégia empírica utiliza o valor da produção de petróleo como instrumento da despesa em educação. Assim,

5 Também utiliza-se a média de quatro anos para suavizar os ciclos eleitorais e lidar com a ausência de

informação em anos específicos.

6 Considera-se analfabetas as crianças que não sabem ler e escrever um bilhete simples.

7 O atraso idade-série é calculado pela fórmula: [(idade - 5) - número da série frequentada]. As pessoas de 6 a

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a análise estima apenas o aumento de gastos em educação decorrentes de alívios orçamentários causados pelo pagamento de royalties decorrente da atividade petrolífera que ocorrem em campo de petróleo que confrontam os municípios. Resultados muito similares são obtidos quando se utiliza como instrumento a receita de royalties. Porém, como detalhado por Monteiro e Ferraz (2014) o valor de produção é uma variável mais exógena às condições municipais do que o pagamento de royalties, o que justifica a escolha do instrumento.

A equação de primeiro-estágio para a estimação com variável instrumental é:

( ) ( )

onde representa a variação na despesa com educação calculada a partir da fórmula geográfica para o município entre 2000 e 2010.

A estratégia de identificação é baseada na hipótese de que E [ ] , ou seja, a variação da produção de petróleo que pertence a um dado município não é correlacionada com fatores não observados que afetam o desempenho do município na educação. Apesar de não ser possível testar essa hipótese, é possível mostrar que o aumento da produção de petróleo não está associado a características municipais observáveis. Para tanto, a Tabela 1 apresenta resultados de regressões em que se regride a variação da produção de petróleo entre 2000 e 2010 em características municipais em 2000, incluindo vários indicadores de nível educacional do município. Nenhuma das 18 características municipais analisadas é correlacionada com o aumento da produção de petróleo, indicando que os municípios que experimentaram grande crescimento de produção de petróleo não são sistematicamente diferentes dos demais municípios da costa brasileira. Esse resultado decorre do caráter geográfico da regra de pagamento de royalties, que determina que o montante recebido por cada município depende da localização dos campos de petróleo em alto mar e das linhas perpendiculares e ortogonais à costa brasileira, que definem as fronteiras marítimas de cada município e, portanto, não são objeto de influência direta dos prefeitos.

A validade da estratégia empírica também depende da hipótese de que variações na produção de petróleo só afetem o desempenho educacional via aumento de receitas municipais e o decorrente aumento de despesas em educação. O principal fator que poderia violar essa hipótese seria se a atividade petrolífera afetasse as economias locais e, por consequência, a demanda por educação. Monteiro e Ferraz (2014) mostram evidências de que esse canal é pouco provável visto que o impacto econômico da produção de petróleo em alto mar nos municípios confrontantes aos campos de petróleo é basicamente inexistente.

Tabela 1 – Correlações entre a variação da produção de petróleo entre 2000 e 2010 e características municipais em 2000.

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Fonte de Dados

A primeira parte deste trabalho busca entender a relação entre gasto público em educação e desempenho educacional. Para tanto, utiliza-se dados de despesa pública municipal, disponibilizados pelo Tesouro Nacional através da base de dados FINBRA para o período de 1997 a 2012.

As informações sobre oferta de ensino fundamental e infantil nos municípios do Brasil foram obtidas nos Censo Escolares, disponibilizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP). Foram reunidas, por exemplo, informações sobre número de professores, número de escolas, bem como variáveis relacionadas à infraestrutura escolar (ex: número de computadores, existência de laboratórios de informática e ciências,

Coeficiente Desvio-padrão Observações

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% População urbana -3.53 [2.84] 253

Renda per capita -0.01 [0.01] 253

% População na faixa da pobreza 0.07 [0.05] 253

Gini -5.39 [11.16] 253

IDH -11.29 [10.84] 253

Mortalidade -0.00 [0.04] 253

% Domicílios com energia elétrica 0.01 [0.06] 253

% Domicílios com abastecimento de água 0.01 [0.04] 253

Receita tributária per capita -2.05 [2.65] 240

% Despesa em saúde 7.57 [10.06] 237

% Despesa em educação 1.83 [8.45] 237

Receita do FUNDEF per capita 8.10 [9.15] 237

Anos de estudo -0.43 [0.44] 253

% Analfabetos 0.04 [0.06] 253

% Crianças de 6 a 14 fora da escola 0.09 [0.15] 253

Latitude -0.02 [0.60] 253

Longitude -0.11 [0.76] 253

Altitude 0.00 [0.01] 253

Distância para a capital 0.00 [0.01] 253

Variável dependente: valor da produção de petróleo per capita

Nota: A variável valor da produção de petróleo per capita se refere à variação entre 2000 e 2010. As variáveis população urbana, renda per capita, população na faixa da pobreza, gini,

IDH, mortalidade, domicílios com energia elétrica, domicílios com água encanada, anos de estudo e analfabetos são referentes ao ano de 2000. A variável analfabetos representa as

pessoas que são analfabeta aos 25 anos de idade. A variável crianças de 6 a 14 anos fora da

escola indica a razão entre as crianças de 6 a 14 anos que não frequenta a escola e o total de

crianças nessa faixa etária, multiplicado por 100. A variável expectativa de anos de estudo se refere à expectativa de anos de estudo aos 18 anos de idade.

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biblioteca, quadras). O INEP também divulga as notas médias na Prova Brasil por município, utilizada como medida de aprendizado escolar. Os dados de educação são complementados por indicadores de desempenho escolar fornecidos pelo Atlas de Desenvolvimento Humano, elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) com base nos Censos Demográficos de 1991, 2000 e 2010. A segunda parte da análise busca entender se o recebimento de royalties de petróleo pelos municípios brasileiros está associado a melhoras na área educacional. A análise busca avaliar mudanças no longo prazo e, portanto, foca em entender variações nos indicadores de interesse entre 1998 e 2010. O ano de 1998 é utilizado como ano base por marcar o início do forte aumento de receitas de royalties recebidas pelos municípios. Alguns indicadores utilizam 2000 como ano base, por ser o ano mais próximo que o dado está disponível. O ano de 2010 é utilizado como marco final da análise, por ser o último ano do Censo Demográfico.

A Agência Nacional de Petróleo (ANP) é a principal fonte de informação do setor petroleiro no Brasil. Ela fornece mensalmente dados na localização dos campos petrolíferos, produção e preço de petróleo por campo produtor e pagamento de royalties aos municípios. Com base nessas informações, calculou-se a produção de petróleo por municípios, seguindo a metodologia empregada por Monteiro e Ferraz (2014).

A análise empírica do impacto dos royalties é restrita aos municípios localizados na costa dos 15 estados litorâneos das regiões Nordeste, Sudeste e Sul. O foco nos municípios da costa se justifica porque os municípios beneficiados com royalties de petróleo se concentram na costa brasileira. Devido às características demográficas brasileiras, os municípios da costa são em média mais populosos e desenvolvidos, com uma população mais educada e uma renda per capita mais elevada do que os municípios interioranos. Assim, os municípios da costa brasileira que não recebem royalties são um melhor grupo de comparação para os municípios beneficiados do que a totalidade de municípios brasileiros que não dispõe dessa receita extraordinária. A amostra final é constituída por 249 municípios distribuídos entre 15 estados.8

Resultados

Correlação entre Despesas em Educação e Desempenho Educacional nos Municípios Brasileiros

Esta seção investiga a correlação entre despesa municipal em educação e desempenho educacional no ensino fundamental público dos municípios. O exercício avalia se os municípios que mais aumentaram as despesas educacionais entre 2000 e 2010 são aqueles que mais melhoraram o desempenho escolar. A amostra do exercício inclui 4174 municípios que existem dados disponíveis da Prova Brasil e das despesas municipais.

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Os estados são Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Existem ao todo 256 municípios localizados na costa, mas a amostra do exercício não inclui 7 municípios que não declararam despesas ao FINBRA nos anos em análise.

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As Figuras 4 e 5 resumem os resultados de forma gráfica. A Figura 2 apresenta a relação entre expectativa de anos de estudo e despesa municipal em educação por habitante nos municípios brasileiros e indica que municípios que mais aumentaram os gastos em educação foram os que mais aumentaram os anos de estudo de sua população. Entretanto, a Figura 2 mostra que a relação entre gasto e aprendizado medido pela Prova Brasil é muito menos robusta.

Figura 4 – Relação entre a variação da despesa municipal com educação entre os anos de 2000 e 2010, com a expectativa de anos de estudo.

Figura 5 – Relação entre a variação da despesa municipal com educação entre os anos de 2000 e 2010 e a nota média na Prova Brasil em 2007 para a 4ª série.

A Tabela 2 apresenta os resultados da estimação. O aumento de despesa municipal em educação está associado a melhoras em quase todos os indicadores avaliados. Para avaliar a magnitude dos resultados, considere a diferença entre dois municípios A e B que estão respectivamente no percentil 90 e 10 da distribuição de aumento de gastos. Isso significa que o município A aumentou os gastos em R$ 396 per capita na última década, enquanto o município B aumentou em R$ 62 per capita. As estimativas sugerem que essa diferença de R$ 334 per capita está associada a um aumento de 1,4 pontos percentuais (p.p.) na taxa líquida de matrícula (aumento de 2% em relação à média amostral); redução de 1,2 p.p. no percentual de crianças fora da escola (redução de 23% em relação à média amostral); e aumento de 0,3 anos na expectativa de anos de estudo (aumento de 3%). Todos esses indicadores sugerem que o aumento de gastos está associado a um aumento da escolaridade das crianças. A queda de 0,55 p.p. na taxa de analfabetismo (11% de queda) e de 1 p.p no percentual de crianças com atraso escolar (4% de redução) associadas a um aumento de gasto de R$ 334 per capita também sugerem que maiores despesas provocam melhoras nas escolas, porém em proporções bem mais modestas.

As últimas colunas da Tabela 2 avaliam a correlação entre gasto em educação e aprendizado nas redes públicas municipais, medido pelas notas da 4 série na Prova Brasil. O período de análise desse exercício difere do anterior e compara melhoras de desempenho na Prova Brasil entre 2005 e 2011, primeiro e último ano que essa informação está disponível. Para

-4 -2 0 2 4 6 Exp e ct a ti va d e a n o s d e e st u d o -1 0 1 2

Despesa municipal com educação (R$ 1000 pc)

Variação entre 2000 e 2010 3 4 5 6 7 8 N o ta mé d ia n a Pro va Bra si l e m 2 0 0 7 (4 sé ri e ) 0 .5 1 1.5 2

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tanto, considera-se a despesa média em educação no quadriênio 2002-2005 em comparação a 2008-2011. Ao contrário dos outros indicadores, não há evidência de correlação entre o aumento de gasto em educação municipal e o aumento do aprendizado escolar na rede pública dos municípios.

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Tabela 2 – Estimação do efeito do aumento de despesa em educação nos indicadores que medem acesso ao ensino, e nos resultados da Prova Brasil da 4ª série.

Variável dependente: Taxa de frequência líquida ao ensino fundamental % de crianças de 6 a 14 fora da escola Expectativa de anos de estudo % de 6 a 14 anos no fundamental com 2 anos ou mais de atraso idade-série Taxa de analfabetismo da população de 11 a 14 anos de idade Média municipal da Prova Brasil para a 4ª série Média municipal da Prova Brasil em matemática para a 4ª série Média municipal da Prova Brasil em português para a 4ª série (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

Despesa em educação per capita 4.246 -3.512 0.856 -2.83 -1.659 -0.036 -1.636 -0.310 (0,899)*** (0,662)*** (0,146)*** (0,978)*** (0,485)*** (0.099) (2.974) (2.528) Receita municipal per capita -0.861 0.782 -0.18 0.523 0.272 0.084 2.515 2.010

(0,219)*** (0,157)*** (0,038)*** (0,263)** (0,123)** (0.027)*** (0.816)*** (0.714)*** População 1 a 17 anos (log) 0.367 -0.284 -0.012 -0.115 -0.232 -0.028 -0.924 -0.584

(0,082)*** (0,055)*** -0.013 -0.091 (0,044)*** (0.008)*** (0.243)*** (0.203)*** Taxa de analfabetismo da 0.206 -0.173 0.037 -0.294 -0.174 -0.003 -0.131 -0.026 população adulta (0,014)*** (0,011)*** (0,002)*** (0,015)*** (0,008)*** (0.001)*** (0.031)*** (0.026)

Observações 4.174 4.174 4.174 4.174 4.174 4,173 4,173 4,173

R-quadrado 0.259 0.338 0.549 0.697 0.551 0.232 0.245 0.201

Média da variável dependente 91.36 5.181 8.901 21.55 4.94 4.852 192.3 177.0 Nota: A variável despesa em educação per capita se refere à variação entre a despesa média, no período 1998-2000, e a despesa média no período 2007-2010. O mesmo vale para a variável receita municipal per capita . As variáveis da Prova Brasil foram construídas como a variação das notas médias municipais entre a edição da Prova Brasil de 2005 e a edição de 2011. A taxa de frequência líquida ao ensino fundamental é a razão do número de pessoas na faixa etária de 6 a 14 anos frequentando o ensino fundamental multiplicado por 100. A variável expectativas de anos de estudo se refere a expectativa de anos de estudo aos 18 anos de idade. A taxa de analfabetismo da população adulta se refere à população com 25 anos ou mais de idade.

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O impacto da produção de petróleo nos orçamentos municipais

A Tabela 3 analisa como os municípios reportam o gasto dos recursos dos royalties. Os dados são do FINBRA do Tesouro Nacional e cobrem o período de 1998 e 2010. A análise explora o fato de que a distribuição de royalties variou muito na última década e busca entender quais gastos mais avançaram nos municípios que tiveram grandes aumentos das receitas de royalties. A coluna 1 apresenta o primeiro estágio da estratégia empírica e determina a relação entre recebimento de royalties e valor da produção de petróleo dentro das fronteiras terrestres e marítimas do município. A estimativa indica que os municípios em média recebem 2% do valor da produção de petróleo, ou 2 centavos para cada Real gerado.9 A coluna 2 apresenta o impacto desses recursos extraordinários sobre as despesas municipais, considerando apenas a variação de royalties derivada de aumentos da produção. Cada Real recebido em royalties está associado a um aumento médio de R$ 1,51.10

A coluna 3 indica o impacto das receitas de royalties sobre as despesas em educação. Cada Real pago em royalties foi transformado em um aumento de R$ 28 centavos no gasto em educação. De outra forma, essa estimativa indica que os municípios produtores de petróleo tiveram um aumento médio de receitas de royalties de R$ 381 por habitante entre 1998 e 2010, o que foi transformado em R$ 105 per capita em gastos extras em educação. Se olharmos para o grupo de 30 municípios que são os maiores produtores de petróleo, o aumento da receita de royalties no período foi de R$ 1637, o que implicaria em um aumento de gastos em educação de R$ 339 por habitante.

Para entender em que medida a área de educação foi priorizada, as colunas 4 a 8 apresentam o impacto dos royalties de petróleo sobre outras despesas públicas. Os resultados indicam as despesas com saúde foram as que mais aumentaram nos municípios que tiveram grande aumento de receitas de royalties, seguida pelas despesas com planejamento e administração que aumentaram em magnitude similar às despesas de educação.

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Esse valor está de acordo com a regra de pagamentos de royalties que estabelece que 10% do valor da produção seja pago com royalties, a serem divididos entre a União, estados e municípios em parcelas determinadas por Lei.

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Dois fatores podem explicar porque o aumento de despesas é 50% maior que a receita extraordinária. Primeiro, as receitas de royalties aqui analisadas não incluem os repasses estaduais decorrentes da cota estadual de royalties, o que implica que o valor total recebido é de fato maior do que o aqui analisado. Mais importante, a análise considera variações de despesas entre dois momentos do tempo (2012 e 1998). Quando se analisa um valor médio anual, o impacto dos royalties sobre as despesas municipais tende a ser mais próximo de 1.

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15 Tabela 3 - Validação da estratégia empírica.

O uso da despesa adicional em educação

Essa seção analisa como os municípios investiram esses recursos. Para tanto, utiliza-se indicadores que buscam capturar um aumento da oferta escolar como número de escolas, número de professores, número de matrículas e infraestrutura escolar como laboratórios, quadras de esporte e bibliotecas. A análise cobre a educação infantil e ensino fundamental, que são as duas principais áreas de responsabilidade dos municípios.

As Figuras 6 e 7 exemplificam os resultados encontrados, que indicam que os municípios beneficiados com royalties de petróleo não tiveram desempenho superior aos outros municípios da costa brasileira. A Figura 6 mostra a taxa de frequência líquida no ensino fundamental nos anos de 1991, 2000 e 2010 no grupo dos municípios não produtores, produtores e dos maiores produtores. O grupo dos municípios não produtores apresentava o pior desempenho no primeiro ano, com uma taxa de frequência líquida no ensino fundamental de 68%. Em 2010, os três grupos alcançaram taxas acima de 90%, sendo a diferença entre os grupos estatisticamente não significativa. Portanto, os municípios não

Variável dependente: Royalties de petróleo per capita Despesa per capita Despesa em educação per capita (1) (2) (3)

Valor da produção per capita 0.023 0.017 0.003 (0.001)*** (0.001)*** (0.000)*** Receita municipal per capita 0.064 0.968 0.211

(0.028)** (0.122)*** (0.019)*** População 1 a 17 anos (log) -0.053 -0.036 -0.014

(0.016)*** (0.029) (0.007)* Taxa de analfabetismo da -0.005 -0.001 0.003 população adulta (0.002)*** (0.003) (0.001)***

Observações 249 249 249

R-quadrado 0.937 0.884 0.768

Média da variável dependente 0.165 1.604 0.475

Desvio-padrão de X 31.56 31.56 31.56

Média da variável dependente 5.122 5.122 5.122 Nota: A variável despesa em educação per capita se refere à variação entre a despesa média, no período 1998-2000, e a despesa média no período 2008-2010. O mesmo vale para as variáveis receita municipal per capita, royalties de petróleo per capita,

despesa per capita e valor da produção per capita . A taxa de analfabetismo da

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produtores acompanharam o desempenho dos produtores mesmo não dispondo da receita extraordinária proveniente dos royalties.

Figura 6 – Taxa de frequência líquida no ensino fundamental para os municípios produtores, não produtores e maiores produtores.

Figura 7 – Porcentagem de crianças com dois ou mais anos de atraso escolar para os municípios produtores, não produtores e maiores produtores.

Esse desempenho relativo entre os três grupos se repete se considerarmos outros indicadores educacionais. A Figura 7 mostra que em 1991, os três grupos de municípios apresentam, aproximadamente 43% de crianças com dois ou mais anos de atraso escolar. Observa-se novamente que os três grupos apresentam uma melhora no indicador em proporção similar, caindo para aproximadamente 20% em 2010.

A Tabela 4 apresenta os resultados das regressões que analisam o efeito do aumento da despesa de educação explicada pelo aumento da produção do petróleo. Surpreendentemente, o aumento da despesa com educação está associado a uma redução no número de escolas por mil habitantes. Esse resultado não significa que os municípios produtores de petróleo fecharam escolas, e sim que eles expandiram a sua rede em proporção a sua população a uma taxa menor do que os outros vizinhos da costa. Por outro lado, observa-se um aumento na contratação de professores. O aumento de 1 desvio padrão na despesa com educação (R$ 238 per capita) está associado a um aumento médio de 11% no número de professores (em relação à média amostral de 50 professores para cada 1000 habitantes de 1 a 19 anos). Não há indicação que os municípios beneficiados com o aumento da produção de petróleo aumentaram as matrículas de alunos ou a qualificação dos professores em relação aos outros municípios da costa brasileira que não receberam essas receitas. A abertura dos mesmos indicadores entre o ensino fundamental (Painel B) e a educação infantil (Painel C) permite identificar que o aumento da contratação de professores foi liderado pela contratação e profissionais para atuar na educação infantil. Os municípios que aumentaram suas despesas em educação em mais R$ 238 per capita entre 1998 e 2002 (1 desvio-padrão) aumentaram o

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número de professores trabalhando na educação infantil em 45% (em relação à média amostral de 36 professores para cada 1000 crianças de 1 a 4 anos).

Tabela 4 - Estimação do efeito do aumento da despesa de educação na provisão de recursos para a educação.

A Tabela 5 analisa os indicadores disponíveis que refletem a infraestrutura das escolas. Não é possível identificar é qualquer impacto do aumento das despesas com educação sobre a melhora da infraestrutura escolar.

Variável dependente: Escolas per capita Matrículas per capita Professores per capita Professores por aluno % professores com ensino superior (1) (2) (3) (4) (5)

Painel A - Ensino Fundamental e Infantil

Despesa em educação per capita -2.836 39.227 24.162 -0.749 0.046 (1.058)*** (58.016) (10.504)** (2.660) (0.064)

Observações 249 249 249 249 249

R-quadrado 0.049 0.313 0.439 0.249 0.455 Média da variável dependente 3.112 472.0 50.17 8.010 0.296 Desvio-padrão do X 0.238 0.238 0.238 0.238 0.238

Teste F 2.694 9.730 12.91 5.650 15.58

Painel B - Ensino Fundamental

Despesa em educação per capita -0.101 -16.604 19.352 0.025 0.004 (0.768) -108.968 (16.658) (0.023) (0.084)

Observações 249 249 249 249 249

R-quadrado 0.361 0.317 0.408 0.544 0.454 Média da variável dependente 3.198 725.5 73.57 0.0979 0.358 Desvio-padrão do X 0.238 0.238 0.238 0.238 0.238

Teste F 16.38 7.569 15.09 14.42 15.19

Painel C - Ensino infantil

Despesa em educação per capita -0.284 64.307 69.911 0.640 0.048 (1.359) (105.457) (15.020)*** (0.839) (0.086)

Observações 249 249 249 120 241

R-quadrado 0.255 0.525 0.479 0.513 0.377 Média da variável dependente 8.869 306.9 36.58 0.333 0.230 Desvio-padrão do X 0.238 0.238 0.238 0.225 0.241 Teste F 3.205 19.16 17.95 5.300e+306 12.96 Nota: A variável despesa em educação per capita se refere à variação entre a despesa média, no período 1998-2000, e a despesa média no período 2008-2010.

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Tabela 5 - Estimação do efeito do aumento da despesa de educação na provisão de recursos de infraestrutura na área da educação.

Variável dependente: Computadores

por aluno Internet

Internet com banda larga Laboratório de ciências Laboratório de informática Biblioteca Quadras de esporte (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

Despesa em educação per capita 0.653 0.003 -0.066 -0.019 0.011 0.017 -0.062

(2.264) (0.109) (0.072) (0.017) (0.072) (0.119) (0.051)

Observações 249 249 249 249 249 249 249

R-quadrado 0.084 0.497 0.520 0.074 0.311 0.251 0.197

Média da variável dependente 1.478 0.167 0.136 0.0245 0.141 0.187 0.125

Desvio-padrão do X 0.238 0.238 0.238 0.238 0.238 0.238 0.238

Teste F 1.619 19.66 18.40 1.966 7.144 4.855 4.985

Nota: A variável despesa em educação per capita se refere à variação entre a despesa média, no período 1998-2000, e a despesa média no período 2008-2010.

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Em suma, os resultados não indicam que o aumento de gastos associados ao recebimento de royalties decorrentes da produção de petróleo levou a uma melhora dos indicadores educacionais superior à verificada em municípios que não foram beneficiados com essas receitas. Os municípios não produtores conseguiram acompanhar os resultados obtidos pelos municípios beneficiários dos royalties de petróleo mesmo não tendo recebido tal fonte extra de receita proveniente da atividade petrolífera.

Impactos sobre a qualidade da educação

Os resultados até aqui apresentados indicam que houve aumento de gastos, mas só é possível identificar aumento do número de professores na educação infantil. A combinação desses resultados é compatível com dois cenários. O primeiro é que o aumento de gastos em educação de fato não chegou às escolas e aos alunos, tendo sido desperdiçado ou desviado antes de atingir seus destinatários. O segundo cenário seria que os recursos foram de fato investidos, mas em dimensões que não são possíveis de serem captadas pelos nossos indicadores. Por exemplo, os municípios podem ter investido no treinamento ou pagamento de gratificações aos professores ou em atividades extraclasses. Se outros investimentos ocorreram e eles foram efetivos, deveríamos observar melhora no desempenho escolar dos municípios beneficiados com royalties.

A Tabela 6 analisa indicadores do Censo Escolar que buscam captar a evolução na escolaridade dos alunos de um determinado município. A análise contempla três indicadores: (i) expectativa de anos de estudo aos 18 anos de idade, (ii) o percentual da população de 6 a 14 anos de idade frequentando o ensino fundamental que tem 2 anos ou mais de atraso, e (iii) a taxa de analfabetismo da população entre 11 e 14 anos.

A análise indica que o recebimento de royalties de petróleo não está associado a nenhuma melhora na expectativa de anos de estudo ou na queda da taxa de analfabetismo. O único resultado significativo indica uma piora relativa das condições de ensino: o aumento de despesas em educação nos municípios produtores de petróleo está associado a um aumento do atraso escolar. Essa estimativa reflete o fato que os municípios beneficiados com royalties reduziram o atraso escolar entre 2000 e 2010 em menor velocidade outros municípios similares.

Por fim, as colunas 4 a 6 da Tabela 6 analisam os resultados da Prova Brasil. A análise avalia os ganhos na nota média da Prova Brasil, realizada por alunos da oitava série da rede pública de cada município. Comparam-se as médias das notas em 2005 com as de 2011, que são o primeiro e último ano cujo dado está disponível. As notas das crianças da oitava série em 2005 representam os resultados de crianças que entraram no ensino fundamental em 1998, ou antes. Sob a hipótese de que investimentos na área educacional podem demorar alguns anos para se concretizar, essa coorte de estudantes frequentou a escola em um período em que os recursos disponíveis ainda estavam limitados, se comparado à coorte de alunos que estava na oitava série em 2011. Os resultados indicam que os gastos extras em educação gerados pelos recursos de royalties não causaram nenhuma melhora no aprendizado escolar quando comparado aos demais municípios da costa que não receberam esses recursos.

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Tabela 6 - Estimação do efeito do aumento de despesa em educação nos indicadores que medem acesso ao ensino, e nos resultados da Prova Brasil da 8ª série.

Variável dependente: Expectativa de anos de estudo % de 6 a 14 anos no fundamental com 2 anos ou mais de atraso idade-série Taxa de analfabetismo da população de 11 a 14 anos de idade Média municipal da Prova Brasil para a 8ª série Média municipal da Prova Brasil em matemática para a 8ª série Média municipal da Prova Brasil em português para a 8ª série (1) (2) (3) (4) (5) (6)

Despesa em educação per capita -0.108 4.225 1.093 0.596 23.118 12.469

(0.334) (1.837)** (0.855) (0.639) (19.565) (18.827)

Receita municipal per capita -0.043 -0.409 -0.313 -0.009 -1.834 1.346

(0.090) (0.547) (0.289) (0.114) (3.550) (3.390)

População 1 a 17 anos (log) 0.044 -0.389 -0.193 -0.018 -0.741 -0.374

(0.044) (0.314) (0.193) (0.029) (0.941) (0.854)

Taxa de analfabetismo da 0.058 -0.428 -0.253 -0.006 -0.189 -0.144

população adulta (0.007)*** (0.049)*** (0.035)*** (0.005) (0.143) (0.143)

Observações 249 249 249 201 201 201

R-quadrado 0.723 0.761 0.564 0.277 0.268 0.268

Média da variável dependente 8.642 24.12 6.400 4.315 234.4 224.4

Desvio-padrão de X 0.238 0.238 0.238 0.157 0.157 0.157

Média de X 0.319 0.319 0.319 0.259 0.259 0.259

Teste F 158.1 158.1 158.1 49.48 49.48 49.48

Nota: A variável despesa em educação per capita se refere à variação entre a despesa média, no período 1998-2000, e a despesa média no período 2007-2010. O mesmo vale para a variável receita municipal per capita . As variáveis da Prova Brasil foram construídas como a variação das notas médias municipais entre a edição da Prova Brasil de 2005 e a edição de 2011. A variável expectativas de anos de estudo se refere a expectativa de anos de estudo aos 18 anos de idade. A taxa de analfabetismo da população adulta se refere à população com 25 anos ou mais de idade.

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Conclusão

Este estudo apresenta uma análise sobre a relação entre aumentos de despesa em educação e desempenho educacional. A análise que inclui mais de 4000 municípios indica que aumentos de despesa em educação estão associados a melhora da cobertura educacional. A correlação positiva entre despesas em educação e indicadores como taxa de matrículas e percentual de crianças fora da escola não chega a ser surpreendente visto que a regra de financiamento da educação vigente no Brasil, que vincula transferências do governo federal para os municípios com base no número de matrículas, por si só garante uma relação entre as duas variáveis. Dessa forma, mais informativa é a indicação de que municípios que mais investiram em educação na última década conseguiram aumentar a expectativa de anos de estudo e reduzir o atraso escolar e a taxa de analfabetismo entre jovens. Entretanto, transformar esses investimentos e o aumento no tempo na escola em aprendizado é um desafio muito maior. As estimativas mostram que, na média, os municípios ainda não encontraram uma receita para transformar mais recursos em maior aprendizado.

A análise do impacto do aumento das despesas em educação proporcionado pelas compensações financeiras da atividade de petróleo dentro das fronteiras do município indica que as despesas foram em grande parte desperdiçadas. A despeito dos municípios beneficiados com royalties terem promovido um aumento de despesas com educação 15% maior que seus municípios vizinhos da costa brasileira, não foi identificado uma melhora relativa no setor educacional nos municípios produtores de petróleo. Ao contrário, indicadores como número de escolas por habitantes jovens e percentual de alunos com atraso escolar indicam que os municípios produtores de petróleo avançaram menos que os municípios de comparação.

Os resultados aqui apresentados estão em linha com as conclusões de outros estudos que analisam sistemas educacionais em países em desenvolvimento e mostram que é muito mais fácil implementar políticas que aumentem a frequência escolar e o tempo de estudo do que melhorar a qualidade do ensino. O desempenho relativo pífio dos municípios produtores de petróleo indica que esses municípios não souberam aplicar os recursos extraordinários decorrentes da atividade petrolífera para melhorar seus sistemas de ensino. É possível concluir com esses resultados que houve falta de prioridade política e desvio de recursos, mas também não é claro que mesmo com vontade política eles teriam conseguido melhorar o aprendizado acima do que os outros municípios brasileiros fizeram. O desafio é que não é simples fazer a transição de um sistema de ensino que ensina conceitos básicos de português e matemática para um que ensina capacidade cognitivas mais complexas. Fazer essa transição não é uma mera questão de mais gasto.

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Referências

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Pritchett, Lant (2013). “The Rebirth of Education: schooling ain’t learning”. Washington, D.C.: Center for Global Development.

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Referências

  1. Pazello, E.
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