ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA E CIDADANIA FISCAL

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Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas – DIREITO GV

Núcleo de Estudos Fiscais

ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA E CIDADANIA FISCAL

Diagnóstico preliminar e proposta para os Estados brasileiros

Basile Christopoulos

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Introdução

O Núcleo de Estudos Fiscais -NEF da Fundação Getulio Vargas nasce no ano de 2009 com um desafio: aproximar academia e prática de modo a intervir em decisões acerca de questões de interesse público. O NEF/FGV surge como um espaço destinado a pesquisar e produzir projetos empíricos, com isenção acadêmica, de modo independente e sem contrapartidas a patrocinadores ou a quaisquer outros interesses particulares ou partidários.

Seguindo a tradição da Fundação Getulio Vargas em intervir e oferecer propostas concretas para a formulação e implementação de políticas de interesse público, o Núcleo de Estudos Fiscais – NEF/FGV, com vistas ao desenvolvimento nacional, vem desenvolvendo, ao longo de sua história, pesquisas que visam à implementação da transparência e da simplicidade como valores norteadores do Sistema Fiscal Nacional.

A preocupação com o tema da transparência dos atos estatais tem sido abordado também em diversas esferas de poder. Recentemente, um grupo de países, inclusive o Brasil, reuniu-se na ONU para dar início a um projeto denominado

“Governo Aberto”. Esse projeto pretende estudar e desenvolver práticas de

transparência pelo Estado aos seus cidadãos. O próprio documento apresentado pelos países afirma categoricamente: “Os governos reúnem e armazenam informações em nome do povo, e os cidadãos têm o direito de acesso a informações sobre as atividades governamentais. Comprometemo-nos a promover maior acesso à informação e a divulgar as atividades governamentais em todos os níveis de governo” (UOL, 2011). O intuito de projetos como esse além de permitir um controle dos gastos governamentais também visa fomentar a cidadania fiscal ao passo que aperfeiçoa o caráter democrático do Estado, legitima o exercício do poder e restaura a confiança na administração pública. (MARTINS JÚNIOR, 2010. p.47)

Acompanhando esse movimento global em busca de maior transparência, o Núcleo de Estudos Fiscais – NEF/FGV e o Banco Interamericano de Desenvolvimento

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– BID, irão trabalhar juntos na criação do Índice de Transparência e Cidadania Fiscal – ITCF. O objetivo do índice é identificar e divulgar quais são as boas práticas adotadas nas administrações fiscais estaduais brasileiras e estudar quais delas podem ser ferramentas no fortalecimento da cidadania fiscal.

No Brasil, a Constituição Federal já dispõe em seu art. 5°, XXXIII, “que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações do seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral [...]”. Nosso país também possui as Leis Complementares 101/2000 e 131/2009 que tratam da Responsabilidade Fiscal e da Transparência, respectivamente. Contudo, a edição de legislações garante apenas formalmente o acesso à informação, mas não são suficientes para criar ou fortalecer a cidadania fiscal de uma sociedade.

Assim, o projeto de criação do ITCF entende que a Transparência Fiscal não pode ser vista apenas, ou simplesmente, sob a ótica do acesso à informação. O conceito de Transparência deve ser compreendido de maneira abrangente, abarcando outros elementos tais como Responsividade, accountability, combate à corrupção, prestação de serviços públicos, confiança, clareza e simplicidade. (BIRD, 2010, p. 4) Nesse sentido, a Transparência deve ser percebida como processo e não como produto no caminho de construção da cidadania fiscal, “pois do desejo de transparência à transparência possuída, a passagem não é instantânea, o acesso não é imediato”.(STAROBINSKI, 2011, p. 25) Essa é a proposta do ITCF.

Conjuntamente à crescente demanda por Transparência dos atos Estatais, manifesta-se também uma grande discussão acerca do direito e a sua relação com o desenvolvimento. O tema do desenvolvimento encontra-se na agenda de governos, agências internacionais, empresas e acadêmicos há várias décadas. No passado o conceito de desenvolvimento encontrava-se estritamente associado à ideia de crescimento econômico. Na última década, no entanto, os imperativos de Estado de Direito e democracia foram incorporados ao conceito de desenvolvimento. Neste sentido a própria relação do Direito com o tema do desenvolvimento foi profundamente alterada. Mais do que isto, o Direito tem se demonstrado um instrumento indispensável

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para que este crescimento tenha um impacto positivo sobre o equilíbrio social de uma determinada sociedade.

O debate sobre a relação entre direito e desenvolvimento e o papel das instituições jurídicas na sua promoção se inscreve num cenário de intensas transformações sociais que encerra inúmeros desafios para o futuro do sistema jurídico, dentre esses desafios encontra-se a atual demanda por transparência e accountability. Assim, a parceria firmada pelo Núcleo de Estudos Fiscais – NEF/FGV e o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, para a criação do ITCF almeja não só a melhora das administrações fiscais estaduais como também, o fortalecimento dos laços entre democracia e cidadania.

1. Projeto do Índice de Transparência e Cidadania Fiscal

Este projeto pretende funcionar como ponto de convergência funcional entre os demais projetos desenvolvidos pelo Núcleo de Estudos Fiscais.

Pretende-se resgatar a conexão entre tributação e gasto público, mediante uma concepção de educação fiscal que no lugar de “ensinar que é importante pagar tributos” pretende cativar e capturar a atenção do contribuinte para o exercício prático da educação fiscal, demonstrando o que é feito com o dinheiro público.

A ideia central é identificar critérios para edificar e construir um Índice de

Transparência e Cidadania Fiscal – ITCF que possa mensurar e difundir boas

práticas entre as Administrações tributárias, em cinco perspectivas:

(i) transparência e exposição didática (para que os cidadãos possam compreender sem dificuldade) de informações nos sites sobre arrecadação e, especialmente, gasto público.

(ii) transparência de informações fiscais relevantes como legislação disponibilizada, números das receitas transferidas ao ente e pelo ente, licitações realizadas e em andamento e boas práticas.

(iii) transparência e inteligibilidade dos critérios de aplicação/interpretação da legalidade na orientação preventiva do contribuinte;

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(iv) transparência e clareza de informações (publicidade dos julgados) e grau de contenciosidade fiscal e;

(v) qualidade e simplicidade da legislação tributária, em que busca valorar sistematizações, reprimir o exponencial número de benefícios fiscais, inibir reiterada prática do expediente da anistia; e motivar a participação cooperativa dos contribuintes e de outros Fiscos na atualização e produção legislativa.

Além disso, o ITCF pode servir de poderoso instrumento para acompanhamento dos Fiscos na efetiva implementação e aderência às boas práticas identificadas e validadas no processo de pesquisa e reflexão coletiva. Enfim, não basta produzir mais teoria, temos que induzir, valorizar e difundir as boas práticas.

A criação do ITCF pretende construir uma ferramenta hábil a mensurar a qualidade e a completude das informações disponíveis nos sites de transparência dos estados brasileiros bem como difundir e incentivar boas práticas entre as administrações fiscais. A utilização dessa ferramenta por diversos players possibilitará uma aproximação entre os laços de democracia e cidadania fiscal.

Nesse diapasão, merece atenção as colocações de Sérgio Assoni Filho “O trânsito de informações entre Estado e sociedade civil causa uma recíproca aproximação que é ativadora da cidadania. Nesse sentido a transparência e o exercício visível do poder, além de ampliar quantitativamente e qualitativamente a participação cidadã na tomada de decisões políticas, também rompe com o isolamento estatal, uma vez que as estruturas de poder são inseridas na vida cotidiana dos indivíduos”.(ASSONI FILHO, 2009, p. 58)

2. O Que o ITCF Busca Estabelecer?

Serão construídos critérios para estabelecer se há transparência na prestação de informações fiscais, avaliando sua disponibilização em meios eletrônicos pela internet em sítios virtuais que são previstos em lei e que todos os estados são obrigados a possuir.

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O estabelecimento de critérios pressupõe um diálogo com os entes públicos

para que estes contribuam em sua formulação, averiguando onde é possível avançar

no aumento da transparência fiscal. O estabelecimento desse diálogo é fundamental para que se consiga utilizar o número enorme de informações fiscais que os estados possuem em proveito da cidadania fiscal. Em outras palavras, é por meio desse diálogo com os estados que se alcançará o objetivo de transformar dados em informações.

A formulação de critérios para avaliação da transparência fiscal terá como base o sistema jurídico brasileiro, mas poderá em certos pontos ir além do normatizado para estimular o avanço da cidadania fiscal com base em valores constitucionais como a democracia, o republicanismo e o da participação popular no controle da coisa pública.

Além disso, documentos internacionais que tratam de Transparência Fiscal, como o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal formulado pelo FMI podem fornecer elementos importantes para o estabelecimento dos critérios.

Nesse mesmo sentido a experiência e boas práticas efetuadas por outros países não pode e nem será desprezada, de forma que o índice reflita um padrão internacional de transparência que sirva de modelo inclusive.

Dessa forma os critérios serão estabelecidos em rede, coerente com seu próprio fundamento teórico, com a participação dos avaliados na construção do processo e de outros atores que possuam experiência na área.

O objetivo é criar critérios claros e de fácil manipulação, para que

diferentes avaliadores possam chegar a conclusões ao menos bem semelhantes, e

que sejam divulgadas previamente para os Estados para que estes possam fiscalizar a atividade avaliadora bem como saber por que perderam pontos nas avaliações. Não basta exigir transparência dos Estados, é preciso que a criação e manutenção do ITCF sejam transparentes, dando subsídios para que os Estados possam melhorar nos critérios.

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3. Experiências Internacionais na Área da Transparência Fiscal

A literatura mundial sobre transparência fiscal cresce nos últimos anos, e sem dúvida foi impulsionada pelo Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal do Fundo Monetário Internacional. O Código divide as boas práticas em quatro campos: definição clara de funções e responsabilidades; abertura dos processos orçamentários; acesso público à informação; e garantias de integridade.

A metodologia de aferição de Transparência Fiscal do ITCF é bem específica, avaliando os portais de transparência dos Estados da federação, avaliando a existência e clareza de informações pré-definidas, nesse sentido as boas práticas constantes no código que possam ser medidas dessa forma serão integradas à pesquisa.

Como definição de Transparência Fiscal amplamente aceita temos:

Openness toward the public at large about government structure and functions, fiscal policy intentions, public sector accounts, and projections. It involves ready access to reliable, comprehensive, timely, understandable, and internationally comparable information on government activities – whether undertaken inside or outside the government sector – so that the electorate and financial markets can accurately assess the government's financial position and the true costs and benefits of government activities, including their present and future economic and social implication. (KOPITS, 1998)

Em resumo, uma ampla abertura pública sobre a estrutura do governo, políticas fiscais, contabilidade pública e informações, numa linguagem acessível, compreensível e confiável, e internacionalmente comparável. Ou seja, a transparência fiscal abrange diversos aspectos de abertura de informações que possuem um foco definido em nosso índice, fazer o cidadão sentir-se parte da administração fiscal.

A literatura internacional sobre o tema nos ajuda não simplesmente a entender o conceito de transparência fiscal, mas também a entender qual o papel do Índice no contexto democrático atual.

Há relatos, por exemplo, de que o aumento da transparência fiscal gera aumento de popularidade dos governantes que a implementam. (ALT, LASSEN, SKILLING, 2005, p. 6 e 7) O que pode ser considerado um estímulo aos Estados

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realizarem mudanças institucionais que caminhem no sentido de dar maior transparência sobre seus dados fiscais.

A transparência das informações fiscais também pode incentivar um melhor entendimento público e um consequente apoio a reformas que visem diminuir as dívidas públicas e eliminar as vulnerabilidades fiscais. (PARRY, 2007, p. 4)

Duas perguntas podem ser consideradas fundamentais para a transparência fiscal. As informações fiscais são compreensíveis pelo público? E, além disso, verificáveis, ou seja, podem ser conferidas? (ALT, LASSEN, SKILLING, 2005, p. 8)

E o desafio da Transparência Fiscal na resolução dessas questões no Brasil passa pelo reconhecimento da nossa condição federal e pelas padronizações que devem ocorrer não apenas no controle de dívidas (ALLAN, 2003, p. 18), como na divulgação de informações fiscais para os seus cidadãos.

É possível afirmar também, embora boa parte da população não tenha acesso às informações fiscais, que o Brasil está avançado na padronização necessária no que diz respeito a regras fiscais, financeiras e tributárias. Nossas regras de Direito Financeiro, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei 4.320/64, além das regras da própria Constituição Federal, criaram padrões como a periodicidade das leis orçamentárias, sendo o PPA de 4 anos, a LDO de 1 ano e meio, e a LOA de 1 ano, relatórios de metas fiscais, classificações de despesas como corrente e de capital, enfim, critérios unificados para os diversos entes dos diversos níveis federativos. No campo da transparência fiscal, apesar da positivação da Lei Complementar de nº 131, ainda não há a criação desses padrões unificados nacionalmente, o que o Índice busca em parte estabelecer.

Num trabalho organizado sobre os Estados americanos, baseado em publicações do National Association of State Budget Offices, que pode ser traduzido como Associação Nacional dos Departamentos de Orçamento Público, são colocados critérios para se aferir a transparência fiscal que não fariam sentido em nossa realidade diante desses avanços relatados, como a frequência anual de orçamentos, uma prática geral contábil unificada, a obrigatoriedade de previsão de receitas e a previsão de despesas plurianuais. Outros critérios colocados pelos autores, evidentemente, podem

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servir para avançar na transparência fiscal no Brasil, como uma das alternativas interessantes apresentadas de certas atividades de controle da despesa serem realizadas por servidores não-partidários, o que no Brasil poderia ser medido pela atuação de servidores estáveis não ocupantes de cargos em comissão (ALT, LASSEN, SKILLING, 2005, p. 9).

Numa outra contribuição da experiência internacional, encontram-se medidas de avaliação de transparência fiscal semelhantes à proposta para o Índice, concedendo notas maiores para as informações compreensíveis e completas, notas menores para parcialmente informadas e não informadas. Compondo os dois critérios do ITCF, compreensão e completude.

(HAMEED, 2005, p. 38)

Esse breve relato sobre experiências internacionais sobre transparência fiscal não apenas validam a necessidade de estudo do tema como o interesse atual em se produzir índices que estejam habilitados a medir essa transparência dos instrumentos fiscais do Estado. Não é demais lembrar que o ITCF ora proposto não apenas observa o que o mundo vê como transparência fiscal como pretende estar adequado à realidade brasileira, que apresenta aspectos distintivos relevantes, não apenas pela estrutura federal única, como pelos sistemas tributários e de realização de despesas próprios, bem como está focado na transparência disponível na internet como instrumento da cidadania.

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4. Resultados do Diagnóstico Preliminar

A pesquisa foi desenvolvida inicialmente por meio da análise e mapeamento de informações nos Portais de Transparência Fiscal de cada Estado da Federação brasileira.

O mapeamento foi realizado nos meses de agosto e setembro deste ano, e teve por objetivo identificar as principais práticas nos sítios de transparência, catalogando as informações e transformando-as em dados tabelados, num diagnóstico preliminar com o objetivo de demonstrar os principais avanços e lacunas apresentados pelos portais.

Feita a pesquisa em todos os portais de transparência dos Estados, foram eleitos alguns critérios cuja importância fosse destacada, para demonstrar “o estado da arte” em que se encontram os portais, bem como algumas características comuns e dissonantes entre eles. Apenas para deixar claro, o objetivo desse diagnóstico montado pelo NEF não é o de avaliar previamente os Estados, pelo contrário. O que se busca é ter conhecimento sobre que informações os Estados possuem, onde é possível avançar.

E como os critérios descritos não foram checados pelos entes, é possível que haja contestações sobre o resultado da pesquisa, mas que não interferem nem serão levados em consideração nas futuras avaliações dos Estados.

A tabela que segue foi dividida em quatro campos de análise: diálogo entre Estado e cidadão; informações sobre receita e despesa; legislação e licitação; e dados sobre contencioso.

Essa divisão tem por base alguns critérios fundamentais na análise da transparência fiscal e não foi previamente construída à análise dos portais. A própria análise levou a construção desses critérios e da divisão deles nos grupos.

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As informações catalogadas foram divididas em quatro campos para efeitos didáticos. A primeira trata dos instrumentos que os Estados disponibilizam para aumentar o diálogo com seus cidadãos. Sobre esses itens fora construído o seguinte gráfico:

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O Twitter se revelou a maior prática em redes sociais entre os Estados, embora ainda poucos o adotem, mas teve destaque justamente por buscar ir além da mera disponibilização de informações.

Muitos portais não se limitaram a oferecer inscrição no portal para o recebimento posterior de informações, mas oferecem o e-mail específico da transparência ou da secretaria da fazenda do Estado, bem como número de telefone e o próprio endereço físico do órgão.

Glossários e Perguntas frequentes, o primeiro mais que o segundo, também

se revelaram práticas frequentes na tentativa de aproximação com o usuário aos serviços prestados no portal.

Em relação à legenda, as informações relevantes foram catalogadas nos portais com sim, quando presentes, não, quando ausentes, parcialmente quando apenas parte delas pode ser encontrada, e indefinido quando não é possível afirmar que exista. Quando da informação sobre despesa em tempo real, por exemplo:

O requisito do tempo real nem sempre está claro nos portais, que apresentam as informações, e nem sempre demonstram estar atualizadas. Os Estados que receberam a qualificação sim demonstraram informações sobre despesa até o dia anterior ao da pesquisa. Se, por exemplo, a pesquisa foi realizada naquele portal no dia 10 de setembro de 2011, e havia informações de despesa realizada no dia 09, então foi considerado que as informações estavam postas em tempo real.

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Já no Estado classificado como parcial, apenas algumas informações sobre despesa pública estavam atualizadas pelo mesmo critério. A grande maioria, no entanto, mostra descompasso com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Quanto ao segundo grupo de informações dispostas no sítio, que estão relacionadas ao conteúdo dos portais sobre receita e despesa, fora criado o seguinte gráfico:

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Nesses dados se pode observar que em alguns critérios há grande unidade entre os Estados, como na disponibilização de dados sobre as receitas por tipo de arrecadação, se por tributo, que tipo de tributo, se patrimonial, por exemplo, e nas informações sobre receitas transferidas aos municípios.

Em outro critério, que exige dados sobre despesas de anos anteriores, somados ao atual, em dados semelhantes aos da receita sob as mesmas condições, dois terços dos Estados não disponibilizam informações que possam gerar comparação e o nível de evolução das despesas estatais.

Em outro dado relevante, mostra-se que boa parte dos Estados já disponibiliza as suas Leis Orçamentárias, a saber, Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes

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Orçamentárias e Leis Orçamentárias Anuais. No entanto, quatro Estados não as disponibilizam todas, e sete, um número considerado alto, ainda não dispõe nenhuma.

Por fim, o último campo de informações, sobre contencioso tributário, revelou que a grande maioria dos Estados não presta informações nos portais de transparência sobre as lides administrativas fiscais, especialmente tributárias. Ainda não é possível afirmar nesta fase da pesquisa se a falta de informações se dá pela falta de transparência fiscal ou pelo entendimento dos Estados de que tais informações não são relevantes para constarem nos portais da transparência.

A questão, no entanto, precisa ser mais bem discutida pelos Estados. As informações sobre a forma, quantidade e qualidade da lide estatal em matéria fiscal, sobre o número de processos, a quantidade de tempo que duram em média, e os temas relevantes devem ter discutidas as sua inclusão nos portais.

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5. Informações Relevantes para a Construção da Cidadania Fiscal

Informações sobre as receitas públicas

i) Valores das receitas auferidas por unidade gestora

Justificativa: Além de ser exigência do Decreto da Presidência da República 7.185/2010 que regulamenta a Lei Complementar 131, ela possibilita o controle não apenas da arrecadação do Estado como dos órgãos que o compõem.

ii) Informações relativas à receita por faixa de renda e por setor de atividade

Justificativa: A regressividade ou progressividade do sistema arrecadatório do Estado é de extrema relevância para a construção do sentimento de cidadania, bem como a noção de contribuição de cada grupo da sociedade.

iii) Dados sobre receitas públicas dos últimos 5 anos

Justificativa: Os dados históricos e evolutivos sobre as receitas do Estado podem dar subsídios para entender a política fiscal passada do ente público, bem como servir para avaliações econômicas e sociais feitas por organismos diversos, inclusive acadêmicos.

iv) Plano fiscal e política tributária

Justificativa: O planejamento faz ou deve fazer parte da atividade administrativa do Estado. E é possível prever que os entes estaduais possuam planos fiscais, ou ao menos diretrizes que orientem sua atividade financeira. Os planos plurianuais já servem como instrumento desses valores e devem ser expostos, o que já é exigência legal, mas os entes podem ir além disso, fornecendo elementos que transpareçam as intenções tributárias. Quanto os entes pretendem arrecadar? Quais os setores onde a arrecadação deve crescer? Qual a sua política tributária? Essas questões podem ser relevantes para o contribuinte, que tem o direito de se adequar ao planejamento estatal que não pode ser secreto. Isso não quer dizer que a receita deva expor informações que possam prejudicar a fiscalização de contribuintes que frustrem a arrecadação tributária ilegalmente.

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Informações sobre as despesas públicas

i) Valor do empenho, liquidação e pagamento de todas as despesas realizadas

Justificativa: Além de ser exigência do Decreto da Presidência da República 7.185/2010 que regulamenta a Lei Complementar 131, os dados sobre a despesa devem vir atualizados em relação à sua realização, de forma que se possa comparar o que foi previsto com o efetivamente gasto em todas as fases administrativas da despesa.

ii) Número do correspondente processo da execução, quando for o caso, nas

informações sobre despesa

Justificativa: Além de ser exigência do Decreto da Presidência da República 7.185/2010 que regulamenta a Lei Complementar 131, as informações para que fiquem cada vez mais claras aos cidadãos devem ser inter-relacionais no sentido de que não se devem isolar umas das outras quando entre elas houver vínculos.

iii) Classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função,

subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto

Justificativa: Apesar de tais informações a priori apresentarem aspecto formal, além de ser exigência do Decreto da Presidência da República 7.185/2010 que regulamenta a Lei Complementar 131, é possível que os entes públicos pensem formas de transformar esses dados em algo palpável para os usuários dos Portais, seja colocando explicações interativas, seja pela construção de gráficos que ilustrem a sua importância.

iv) A pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de

operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários

Justificativa: O controle social da despesa pública é incrementado quando são divulgados os dados sobre quem são seus credores. A ressalva feita pelo Decreto da Presidência da República 7.185/2010 que regulamenta a Lei Complementar 131 é adequada quando não permite a divulgação dos nomes dos beneficiários da folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários, com vistas a proteger a intimidade e integridade de seus servidores. Muito embora o Estado de São Paulo tenha feito em listas separadas a de seus servidores e seus cargos e a da remuneração desses

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respectivos cargos, o que atende ao anseio por informação dos cidadãos sem expor os servidores.

v) O bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso

Justificativa: É preciso não apenas quanto se gasta e quem recebe os valores, mas exatamente o que o Estado está adquirindo ou que tipo de serviço está a ele sendo prestado, e essas informações são de evidente relevância para a sociedade.

vi) Procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade,

quando for o caso, com o número do correspondente processo

Justificativa: Além de ser exigência do Decreto da Presidência da República 7.185/2010 que regulamenta a Lei Complementar 131, os procedimentos licitatórios comportam parte razoável dos desvios na realização das despesas públicas, de forma que o controle social aos procedimentos realizados é essencial, especialmente quando eles são dispensados ou feitos por inexigibilidade.

Informações sobre o contencioso administrativo tributário

i) Dados sobre os contenciosos em andamento (tempo de duração dos processos

tributários, execuções fiscais...)

Justificativa: O CNJ coleta informações dos Tribunais sobre a duração média de processos judiciais. Para o cidadão que muitas vezes procura resolver suas lides tributárias por meio de processos administrativos, também é importante ter a perspectiva de quanto tempo irá durar tais procedimentos, e, principalmente, quais os resultados dos julgamentos anteriores para que possa agir de acordo com eles, evitando assim julgamentos casuísticos e dando maior transparência à atividade judicante administrativa.

ii) Resultados dos contenciosos, consultas fiscais e pareceres normativos (pesquisas de

jurisprudência)

Justificativa: As pesquisas de jurisprudência demonstram a resposta da administração tributária para o contribuinte de como ele deve agir. As interpretações oficiais do Estado

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por meio de suas administrações devem ser amplamente divulgadas para que os contribuintes se conformem ao decidido pelo Estado e possam se planejar dentro da legalidade para cumprir suas obrigações tributárias. Nesse sentido privilegia-se a segurança jurídica das relações jurídicas, criando um clima favorável aos negócios que dependem das interpretações tributárias bem estabelecidas. Ao cidadão não empresário as informações deste item não são menos relevantes na medida em que boa parte da população produz informações fiscais e possuem dúvidas que com o devido acesso ao que o Estado pensa sobre a interpretação da legislação, podem ser dirimidas. Em relação ao fisco, as vantagens se destacam na possibilidade de diminuição da litigância, tendo em vista que os contribuintes se conformarão àquilo que o Estado decide administrativamente do que é o direito tributário.

Informações sobre a legislação estadual fiscal

i) Disponibilização de leis orçamentárias (PPA – LDO – LOA) ao menos dos últimos

quatro anos

Justificativa: As leis orçamentárias são instrumentos de planejamento do Estado. É importante que o cidadão e as organizações tenham acesso ao conteúdo dessas legislações e desses planos que projetam as ações do Estado sejam para o próximo ano, sejam para os próximos quatro anos. Além da disponibilização da lei em si, é possível transformar os dados das leis orçamentárias em algo acessível quando os programas orçamentários específicos são dispostos em outros formatos.

ii) Instrumentos legislativos fiscais legais e infralegais vigentes sobre a atividade fiscal

do Estado

Justificativa: Para que o cidadão tenha acesso real à informação sobre os tributos que sobre ele incidem, é necessária não apenas a disponibilização das leis que constroem os critérios das regra-matrizes dos tributos, como as regulações que complementam e disciplinam a forma pela qual devem adimplidas suas obrigações.

iii) Benefícios fiscais concedidos e beneficiários

Justificativa: Os benefícios fiscais são também chamados de “despesas fiscais” (ver referência), na medida em que o ato de abstenção de arrecadar seria o mesmo que o de realização do gasto, pois ambos podem gerar déficits orçamentários. Nesse sentido, não

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basta disponibilizar os dados sobre os gastos públicos sem viabilizar informações sobre o que é deixado de arrecadar.

Relação entre fisco e contribuinte

i) Canais de comunicação pela internet e interatividade pelas redes sociais; telefones

para atendimento ao cidadão; e perguntas frequentes e glossário.

Justificativa: Apesar de não se tratar de informação fiscal em si, o Índice pretende medir futuramente por meio de critérios como esse a responsividade da administração fiscal dos Estados, avaliando suas formas de comunicação com os cidadãos. Isto é, quando mais meios de interação, que efetivamente possam gerar diálogos, mais transparente é essa administração e melhor classificada ela deve ser. A grande dificuldade futura no momento da construção dos indicadores que formarão o ITCF será justamente avaliar a efetividade e a confiabilidade de certas informações, o que se torna evidente neste item. No caso dos telefones para atendimento ao cidadão, por exemplo, é possível que haja um número disponível para ligação, mas que nunca funcione ou que não tenha técnicos qualificados para falar em nome do Estado e resolver o problema do contribuinte. Nesse sentido foi pensado pelo NEF a possibilidade de conferir certos serviços avaliados, no mesmo exemplo, ligando para as administrações tributárias com questões padrões para verificar a sua efetiva disponibilização, evitando as informações ou serviços de fachada, que tenham o único interesse de melhorar a sua avaliação, sem prestá-lo efetivamente.

6. Graduação dos critérios

A avaliação dos critérios será realizada pelos pesquisadores da Fundação Getúlio Vargas, em especial do Núcleo de Estudos Fiscais, coordenado pelo Prof. Dr. Eurico Marcos Diniz de Santi, e será realizada de forma objetiva, graduando a existência das informações e pontuando-as segundo tal graduação.

Há duas propostas de graduação das informações que levam à transparência fiscal. Na primeira proposta seriam graduadas em três graus diversos da seguinte forma:

2 – Há a informação clara e completa

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0 – Não há a informação

Na segunda proposta, quatro graus:

3 – Há a informação de forma clara e completa 2 – Há a informação de forma clara, mas incompleta 1 – Há a informação, mas não de forma clara

0 – Não há a informação

A princípio, a despeito de a primeira ser mais simples, a segunda privilegia a clareza em detrimento da completude da informação.

Em ambas as propostas, todavia, fica evidente que não basta existir a informação disponibilizada, é preciso que esta informação possa ser entendida por um cidadão que não disponha de conhecimentos técnicos avançados.

É preciso, antes de tudo, fixar os conceitos de avaliação no que diz respeito à graduação. O principal ou o mais difícil de definir é justamente o termo “clareza”. A ideia de clareza pode remeter ao dito em latin “in claris cessat interpretatio”, ou, em tradução livre, na clareza não é necessária interpretação.

No entanto, o termo ora em análise pretende deixar evidente apenas que não basta ao poder público divulgar informações sobre suas atividades fiscais ou financeiras, é preciso que estas informações sejam acessíveis à compreensão de maneira relativamente simples. Isto é, não se está buscando informações que não precisem ser interpretadas, pelo contrário, o que se pleiteia é o acesso à informação passível de interpretação para justamente fomentar a cidadania fiscal.

As informações que serão avaliadas pelo índice, pois, pretendem ser um meio de efetivação da democracia, possibilitando a participação popular na fiscalização da coisa pública, bem fomentar a realização de outras pesquisas que precisem de dados públicos relativos às finanças estatais.

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7. Cálculo do Índice de Transparência e Cidadania Fiscal

O índice será calculado pela soma total dos pontos relativos ao total de pontos possíveis. Serão graduados os entes de 0 a 10, sendo zero o descumprimento total dos critérios propostos e 10 a disponibilização integral de todas as informações requeridas.

Os itens serão separados por grupos de critérios onde cada grupo terá uma nota fixa, ainda a definir. Por exemplo:

Informações sobre Despesa Pública: peso 5 Informações sobre Receita Pública: peso 3 Dados de acesso e boas práticas: peso 2

Os critérios se plenamente preenchidos em cada grupo atingirão a nota máxima naquele item.

Essa forma de cálculo permite a mobilidade do índice no sentido de que se possa aperfeiçoá-lo no futuro com a inclusão de novos critérios que passem a exigir cada vez mais transparência e cidadania fiscal, bem como a exclusão de critérios que se mostrem inadequados à análise da realidade proposta. Bem como proporciona uma avaliação de fácil visualização para a população que não terá dificuldade de perceber que está bem ou mal no índice.

Essa forma busca evitar que todos os critérios possuam o mesmo valor e o índice possa ser manipulado de forma que os avaliados pudessem prestar informações não tão relevantes, mas que produziriam o mesmo impacto no índice de outras.

O índice não irá ranquear os estados da federação, mas conceder conceitos que possam englobar mais de um estado na mesma posição, inclusive podendo se utilizar de métodos utilizados por organismos internacionais, como a padronização:

AA – Padrão Internacional de Transparência Fiscal A – Excelente

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BB – Bom

B – Nível aceitável de transparência CC – Pouco Transparente

C – Transparência insatisfatória DD – Péssima Transparência Fiscal

D – Absoluta Falta de Transparência Fiscal

O objetivo é criar nos Estados a consciência não de competição, mas cooperação no federalismo brasileiro. Assim, a classificação de um Estado não

impede o crescimento do outro, pelo contrário: aquele que dispõe boas práticas e mostra aos demais como avançar na transparência fiscal irá subir seu próprio conceito.

Este tipo de classificação visa estimular ainda mais o cumprimento dos critérios objetivos de avaliação, tendo em vista que o ente poderá divulgar uma possível boa classificação.

Antes de formalizar e divulgar a avalição, serão enviadas aos estados para que estes confirmem a avaliação dos critérios e funcionem como fiscais do próprio índice, indicando informações que por ventura possam não ter sido percebidas. Buscando uma maior legitimidade na medida em que os estados se sentem e efetivamente fazem parte da construção do ITCF em todos os seus momentos e fases.

8. Banco de boas práticas em Transparência e Cidadania Fiscal

No processo de formação da accountability em rede é fundamental a divulgação de boas práticas dos entes, fomentando inclusive a ideia de federalismo cooperativo estabelecida na Constituição Federal de 1988.

Dessa forma, as melhores práticas implementadoras de transparência fiscal serão não apenas graduadas para efeito de índice, como terão destaque para que possam ser discutidas pelos demais e incorporadas no futuro.

Estimula-se, portanto, a cooperação entre os entes para que o conhecimento formulado por cada um possa se espalhar entre eles, com o benefício do cidadão que passa a ser melhor informado em todo o território nacional.

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9. Questionário qualitativo para os Estados

O objetivo deste tópico é citar o objetivo de desenvolver um questionário de pesquisa qualitativa a ser respondido pelos Estados da Federação, aumentando o número de informações sobre a capacidade de prestação de informações fiscais e iniciando o diálogo e a participação destes na construção do ITCF.

Referências

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and future challenges. Washington, IMF Working Paper, 2003.

ALT, James E., LASSEN, David D., ROSE, Shanna. The Causes of Fiscal

Transparency: evidence from the American States. Sixth Jacques Polak Annual

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ASSONI FILHO, Sérgio. Transparência Fiscal e Democracia. Núria Fabris. Porto Alegre: 2009.

BIRD, Richard. Smart Tax Administration. The World Bank. n. 36. 2010.

HAMEED, Farhan. Fiscal Transparency and Economic Outcomes. Washington, IMF Working Paper, 2005.

KOPITS, George, CRAIG, Jon. Transparency in Government Operation. No. 158. Washington, IMF Working Paper, 1998.

MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Transparência Administrativa: publicidade,

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PARRY, Taryn. The Role of Fiscal Transparency in Sustaining Growth and Stability

in Latin America. Washington, IMF Working Paper, 2007.

STAROBINSKI, Jean. Jean-Jacques Rousseau. A transparência e o obstáculo:

seguido de sete ensaios de Rousseau. tradução de Maria Lúcia Machado. Companhia

das Letras, São Paulo, 2011

UOL. Disponível em:

<http://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/internacional/2011/09/20/ grupo-lancado-por-dilma-e-obama-nos-eua-tem-compromisso-com-o-combate-a-corrupcao .jhtm>. Acesso em :10/10/2011.