Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental

Gestão do conhecimento no

processo de licenciamento

ambiental

Congresso Brasileiro de Mineração

Material preparado para apresentação no 14º Congresso Brasileiro de Mineração, promovido pelo Instituto Brasileiro

de Mineração, em Belo Horizonte, MG. entre 26 e 29 de setembro de 2011

NÃO PODE SER REPRODUZIDO SEM AUTORIZAÇÃO NEM DIVULGADO POR MEIO ELETRÔNICO

Plano da apresentação

1. A gestão do conhecimento nos órgãos

ambientais

2. Pesquisas sobre gestão do conhecimento

em órgãos de licenciamento ambiental

3. Estudos sobre licenciamento ambiental no

Brasil e o papel da gestão do conhecimento

4. Conclusões

1.

Os órgãos ambientais e

a gestão do

Um modelo insumo-produto

ÓRGÃO

LICENCIADOR

projetos

+ EIAs

legislação

políticas

1

Gestão do conhecimento

Um órgão ambiental, como outras

organizações, não pode somente depender

do conhecimento individual

Gestão do conhecimento fortalece a

aprendizagem organizacional

Vantagens da gestão do conhecimento:



Reduzir os custos de desenvolver soluções

repetidas (horas de trabalho)



identificar e reproduzir melhores práticas



“proteger a organização dos efeitos deletérios

da rotatividade de pessoal”



Reduzir as chances de repetir os mesmos

erros

1

Aspectos chave da GC em órgãos licenciadores



analistas ambientais usam tanto seu

conhecimento pessoal quanto o conhecimento organizacional acumulado ao longo dos anos



analistas ambientais são trabalhadores do

conhecimento (Davenport, 2005)



parte do conhecimento da organização é

codifica-do e armazenacodifica-do em uma memória organizacional



a memória organizacional pode se deteriorar

ou

ser parcialmente perdida se não for

adequadamente gerida (amnésia organizacional)



um órgão licenciador cria conhecimento – se este

não for organizado e armazenado, não pode ser

recuperado e usado para melhorar práticas e

eficácia

1

2.

Pesquisas sobre gestão do

conhecimento em órgãos

Objetivos e métodos



Objetivo:

identificar elementos-chave de

gestão do conhecimento usados em agências

de avaliação de impacto ambiental



Método:

estudos de caso

1) Office of the Environmental Protection Authority of Western Australia

2) Département des Évaluations Environnementales e

Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement, Quebec



Evidências

obtidas por meio de

 análise de documentos

 entrevistas e questionários

Contextualização dos casos – (1)

2

Western Australia:

 grande área (2.5 M km2 )

 importantes recursos naturais

 população 2 M concentrada no

Sudoeste

 PIB = 184,000 M AUD

tipos mais frequentes de

projetos submetidos ao

processo de AIA

recentemente:

 rodovias

 minas e infraestrutura

2

Contextualização dos casos - (2)

Quebec:

 grande área (1.7 M km2 )

 importantes recursos naturais

 população 7,7 M concentrada no Sul  PIB = 300,000 M CAD

Quebec Meridional:

tipos mais frequentes de

projetos submetidos ao

processo de AIA:

 rodovias

OEPA - Austrália Ocidental

2

 43 analistas + 5 agentes administrativos + 5

especialistas em SIG

 cerca de 50 EIAs por ano

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1998 -99 1999 -200 0 2000 -01 2001 -02 2002 -03 2000 3-04 2004 -05 2005 -06 2006 -07 2007 -08 2008 -09 Fiscal year N o. of r e fe rr a ls a nd a s s e s s m e nt s referrals formal assessments required

specifc advice given formal assessments completed

 o que aprenderam produzindo cerca de 1400 relatórios

(pareceres) desde 1974?

DEE - Quebec

2



49 analistas + 8 agentes administrativos



pareceres finais dependem de pareceres de

departamentos especializados do Ministério

do Meio Ambiente e de outros ministérios



cerca de 30 EIAs por ano



cerca de 15 audiências públicas por ano

Consulta e audiência pública realizada por um órgão especializado – Bureau



12 analistas + 6 especialistas em

comunicação



5 “membros” (permanentes) + Presidente

comissários



cerca de 30 chamadas de informação e

consulta pública



cerca de 15 audiências públicas por ano (4

meses de duração)



cerca de 15 relatórios de consulta e

audiência públicas produzidos por ano – 281

relatórios em 30 anos

Principais resultados: Austrália Ocidental

Iniciativas de gestão de conhecimento:

2



Gestão da qualidade (meados de 1990s)



Gestão da informação espacial (final 1980s)

Gestão de registros e documentos



Tutoria e mentorado para novos técnicos

Treinamento



Preparação e publicação de guias técnicos

Catálogo completo na internet de relatórios

Principais resultados: Austrália Ocidental

16 repositórios de conhecimento

Registro de projetos submetidos Arquivos e pareceres anteriores Modelos

Guias de procedimento Guias técnicos

Principais resultados: Quebec - DEE

2

16 repositórios de conhecimento

Não há uso de SIG

Arquivos e pareceres anteriores Modelos

Guias de procedimento Guias técnicos

Principais resultados: Quebec - BAPE

2

15 repositórios de conhecimento

analistas e redes sociais bases eletrônicas

arquivos e documentos

Não há uso de SIG

Arquivos e pareceres anteriores Modelos

Guias de procedimento Guias técnicos

Guias técnicos – Austrália Ocidental

2

•Preparados mediante

consulta às partes interessadas

•Não são obrigatórios,

mas os desvios em relação às recomendações devem ser justificados

•Cobrem assuntos ligados

a levantamentos

(diagnósticos), proteção de certas áreas

consideradas importantes e outros

Coleção de “Relatórios de Análise Ambiental” desde 1994

Principais resultados: Austrália Ocidental

1. repositórios usados com maior frequência



EPA reports (pareceres anteriores)



reuniões de trabalho e consulta a analistas

sênior

[repositórios que apresentam casos são

preferidos a guias genéricos]

2. utilidade

72% de concordância que os “Guidance

Statements” condensam de maneira útil o

conhecimento da OEPA para uso em AIA

Principais resultados: Austrália Ocidental

3. eficácia dos repositórios de conhecimento

[

esforço – à experiência e conhecimento coletivos da OEPA”

]



muito eficaz:

◆ analistas experientes



eficaz:

◆ pareceres anteriores (“EPA Reports”)

◆ reuniões internas

◆ manual do analista e modelos

Principais resultados: DEE Quebec

1.

repositórios usados com maior frequência



consulta a colegas e analistas sênior



manual interno de procedimentos



licenças anteriores



pareceres de análise anteriores

2. utilidade

pareceres setoriais preparados por outros

órgãos da administração

analistas

Principais resultados: BAPE Quebec

2.

principais motivos apontados para buscar a

codificação do conhecimento



obter consistência e reprodutibilidade com

as consultas em andamento

1.

repositórios usados com maior frequência



consulta a colegas e analistas sênior



relatórios anteriores de consulta e audiência

pública

Principais conclusões relevantes para o Brasil



Guias técnicos

definem conteúdos e métodos:



estabelecem regras - como devem ser feitos os

estudos e como será avaliada sua qualidade



as duas jurisdições estudadas têm quantidade e

diversidade de guias técnicos sobre assuntos

relevantes para cada local



os guia são elaborados mediante consulta às

partes interessadas



Todos os

pareceres

são publicados e

disponíveis na Internet:

 constituem um repositório de conhecimento

 propiciam maior consistência ao longo do tempo

 dão maior transpasrência à análise

Principais conclusões relevantes para o Brasil



Georreferenciamento (Austrália) facilita a

identificação e a análise de impactos

cumulativos



Os analistas ambientais nos casos estudados

têm

menor discricionariedade

que seus

homólogos no Brasil, onde um possível

excesso de discricionariedade pode levar à

subjetividade - em consequência, no Brasil

os resultados são menos previsíveis (uma das

críticas frequentes dos empreendedores)

3.

Estudos sobre

licenciamento

ambiental no Brasil e o

papel da gestão do

conhecimento

Estudos de caráter institucional



MPF, 2004

Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência



Banco Mundial, 2008

Licenciamento ambiental de empreendimentos

hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate



TCU, 2009

TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no Ibama

MPF 2004

 universo: 80 projetos de todos os tipos em que houve

atuação do MPF

 métodos: compilação, análise e ordenamento de

pareceres de analistas periciais e assessores do MPF

 algumas constatações sobre os EIAs:

 não identificação de determinados impactos,

identificação de impactos genéricos e de impactos mutuamente excludentes

 desconsideração de dados do diagnóstico ambiental

 falta de justificativa quanto à metodologia

empregada para arrogar pesos aos atributos dos impactos

 várias deficiências detectadas nos estudos tiveram

origem em falhas na elaboração dos termos de referência

MPF 2004

 algumas recomendações:

 “garantia de prazos suficientes para a elaboração

dos estudos”

 “criação ou consolidação, por parte dos órgãos

ambientais, de banco de dados de Estudos,

possibilitando o registro e o acesso aos

conhecimentos produzidos”

 “consolidação de banco de dados das informações

oriundas da implementação de medidas

mitigadoras e de monitoramento, por parte dos órgãos ambientais”

Banco Mundial 2008

 universo: licenciamento federal de projetos de energia  métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama),

questionários (analistas ambientais), estudo de casos, análise de legislação e pesquisa bibliográfica

 algumas constatações:

 baixa qualidade dos EIAs, geralmente extensos e detalhados,

“porém focados principalmente no diagnóstico e que, muita vezes, não contribuem para questões do licenciamento"

 multiplicidade de atores com grande poder discricionário e

poucos incentivos de colaboração, com destaque para o MP

 frequente judicialização dos conflitos ambientais

 falta de marco regulatório para tratar das questões sociais que

extrapolam a responsabilidade legal do proponente

 sistemática ausência de monitoramento, fiscalização e

acompanhamento dos projetos licenciados

Banco Mundial 2008

 “criação e promoção de mecanismos de resolução

de conflitos entre os atores do processo de licenciamento”

 “elaboração de termos de referência por equipe

multi-disciplinar baseada em processo de análise prévia do empreendimento e da região onde se insere”

 “preparação de Guia Operacional” para definir os

enfoques a serem utilizados nos estudos, bem

como “o nível de informação recomendado para a

tomada de decisão”

TCU 2009

 universo: licenciamento federal de grandes projetos

de infraestrutura, petróleo e gás

 questões:

 O Ibama realiza uma avaliação contínua dos

impactos de cada obra?

 “O sistema de gestão do processo de

licenciamento ambiental (...) utiliza critérios e indicadores que caracterizam [seus] (...)

benefícios (...)?”

 “As etapas do processo de licenciamento

ambiental são padronizadas de forma a uniformizar a sua análise?”

 métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama),

questionários (analistas ambientais Ibama), análise de legislação e bibliografia

TCU 2009

 constatações:

1. o Ibama não avalia e acompanha

sistematicamente os impactos e riscos

ambientais das obras licenciadas (achado 1) – “o que existe é um parecer do analista atestando se as condicionantes foram cumpridas ou não (...)” (pg. 10)

2. “existe uma insuficiência de metodologia formal

para analisar a qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental apresentados ao Ibama” (parag. 3.40)

TCU 2009

 constatações:

3. o licenciamento ambiental federal “permanece

focado na emissão de licenças em detrimento dos reais efeitos ambientais decorrentes dos projetos ou da efetividade das medidas mitigadoras e de gestão que são adotadas pelos empreendedores” (parag.3.79)

4. “Uma vez que o acompanhamento sistemático

dos impactos ambientais é deficiente, muitas

informações importantes deixam de ser coletadas

e avaliadas, dificultando o aprendizado

organizacional.“ (parag. 3.84)

TCU 2009

 constatações:

5. “Inexistência de qualquer sistema de avaliação

(quantitativa ou qualitativa) dos benefícios (ambientais, sociais e/ou econômicos) resultantes do processo de

licenciamento” (achado 2) – “A demanda crescente do

pedido de licenças tem contribuído para que o Ibama passe

a ser visto como uma instituição cuja principal finalidade é

a concessão de licenças, de tal forma que a eficiência da entidade passa a ser medida pelo número de licenças expedidas, a exemplo de um trabalho cartorial.” (parag. 3.113)

6. “o Ibama não possui padrões ou normas específicas dos

procedimentos e critérios técnicos e metodológicos

adotados no processo de licenciamento ambiental federal para cada tipologia de obra.” (achado 3.1)

TCU 2009

 recomendações:

 elaborar padrões e normas específicas para os procedimentos e critérios técnicos e

metodológicos adotados no processo de licenciamento ambiental federal

 tornar disponíveis na internet os pareceres técnicos e demais documentos pertinentes ao licenciamento ambiental

 estabelecer um acompanhamento sistemático das

condicionantes das licenças ambientais

 outros

4.

Relação com as pesquisas anteriores



os estudos sobre licenciamento federal no

Brasil apontam algumas deficiências na

gestão dos órgãos ambientais



uma das principais lacunas é a incipiente

gestão do conhecimento



os órgãos ambientais nos países

selecionados vem adotando diversas

iniciativas de gestão do conhecimento que

podem ser relevantes para o Brasil



a ausência de guias técnicos é apontada –

de forma recorrente – como um dos

principais problemas

Questões



emitir licenças é a finalidade ou o meio de

assegurar um certo grau de proteção

ambiental?



capacitar pessoas não resulta

necessariamente em capacitação

institucional



melhorar a eficácia e a eficiência dos órgãos

ambientais contribuiria para melhorar a

imagem do licenciamento ambiental

Referências

 Sánchez, L.E.; Morrison-Saunders, A. 2011. Learning about

knowledge management for improving environmental impact assessment in a government agency: the Western Australian experience. Journal of Environmental Management 92: 2260-2271.

 Sánchez, L.E.; Morrison-Saunders, A. 2010. Organizational

Learning in an EIA Agency. Proceedings of IAIA’10, disponível em

http://www.iaia.org/iaia10/documents/reviewed_papers/Org anizational%20Learning%20in%20an%20EIA%20Agency.pdf

 Sánchez, L.E.; André, P. 2011. Organizational Learning in an EIA

Agencies: the Case of Quebec, Canada. Proceedings of IAIA’11, disponível em

http://www.iaia.org/conferences/iaia11/uploadedpapers/final %20drafts/Organizational%20learning%20in%20EIA%20agen cies%20-%20the%20case%20of%20Quebec,%20Canada.pdf

Estudos sobre licenciamento no Brasil

 Ministério Público Federal, Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência. 2004.

disponível em www3.esmpu.gov.br/linha-editorial/outras-publicacoes

aponta os problemas mais frequentes em EIAs analisados por assistentes técnicos do Ministério Público Federal

 Banco Mundial, Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. 2008.

disponível em www.bancomundial.org.br

recomenda aprimoramentos visando maior eficiência

 Tribunal de Contas da União, TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no Ibama. 2009.

disponível em www.tcu.gov.br

apresenta recomendações para melhoria da eficácia do licenciamento ambiental

International Association for Impact

Assessment www.iaia.org