A NECESSIDADE DO PLANEJAMENTO NAS AÇÕES DO PODER PÚBLICO APÓS A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO
Grazielle Gomes de Avelar1 RESUMO
Este artigo apresenta uma reflexão sobre a forma como tem se dado as atuações do poder público após a reforma do Estado brasileiro, em 1995. O enfoque, visando comentar as principais causas da ineficiência do poder público e alertar para a necessidade de este planejar melhor as suas ações, pauta sobre as conseqüências dessas ações que, na realidade, têm priorizado apenas as classes privilegiadas. Para isso, foram realizadas pesquisas bibliográficas através da leitura de algumas obras sobre o assunto. Os resultados destas pesquisas apontam para um poder público ineficiente que, muitas vezes, se exime de suas obrigações, deixando-as a cargo de organismos não-governamentais que, muitas vezes tentam cumprir um papel que não lhes pertence.
Palavras – chave: Ineficiência. Estado. Reforma. Planejamento de ações. Bem comum.
1 Graduada em Licenciatura Plena em História, pela Universidade Estadual de Goiás – UEG – Unidade de Goianésia, especialização em Psicanálise e Educação pela mesma Universidade. Funcionária Pública Municipal, com o cargo de Assistente Administrativo Classe IV e função de Secretária Geral de Escola Municipal.
Introdução
Quando se analisa a atuação do poder público no Brasil é preciso que se repense o modo como se deu a reforma do Estado brasileiro e a ideologia político-social considerada nesse processo.
Isso por que muitos dos problemas e / ou avanços detectados na atual conjuntura econômica, política ou mesmo social do país estão ligados de modo direto ou indiretamente a esta reforma. A ineficiência do poder público em várias situações como o combate à corrupção e à miséria, por exemplo, é conseqüência deste processo.
Neste sentido, este artigo propõe uma reflexão sobre a importância do poder público planejar suas ações com o intuito de que sua atuação se torne mais eficiente. Questionar a forma como a atuação do poder público tem acontecido é de grande importância nos dias de hoje, quando se percebe a necessidade de se encontrar soluções para tantos fatos que denigrem a imagem do país e impedem a população de ter seus direitos respeitados.
Esse estudo resultou da análise de algumas obras bibliográficas sobre o assunto. De um modo geral, os autores estudados são unânimes quando citam os fatos responsáveis pela ineficiência do poder público. Constatam que a nível mundial este quadro é composto pela globalização, conceito que, por um lado traz em sua essência um maior contato do ser humano com os conhecimentos e as informações, através da evolução tecnológica. Mas por outro, distancia o ser humano de si mesmo e de seus semelhantes, favorecendo o individualismo e a busca desenfreada do “querer ter” sempre mais.
A nível nacional contribui para esse panorama, o papel que o Estado brasileiro passou a exercer após sua reforma, em 1995, e que modificou o cenário nacional. O cidadão brasileiro passou a se perceber como agente transformador de seu meio, sendo auxiliado neste processo por organismos não governamentais, preocupados com as necessidades das pessoas, principalmente os menos favorecidos.
A análise enfoca, portanto, o papel desempenhado pelo poder público após a reforma do Estado brasileiro, em 1995; as contribuições positivas e / ou negativas da globalização para esse processo, e o papel das ONG’s nesse contexto.
Espera-se que este estudo contribua para uma melhor reflexão sobre a necessidade de maior planejamento de suas ações por parte do poder público para que a população não se sinta como que impotente diante de tantos escândalos, como tem acontecido atualmente.
O papel do poder público após a reforma do Estado.
O Estado brasileiro, ao longo de sua história, passou por várias reformas, visando adequá-lo às necessidades de cada momento histórico. A última mudança neste sentido ocorreu em 1995, quando o então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, propôs que algumas atribuições do Estado fossem descentralizadas para o setor público não-estatal, denominado de terceiro setor. Este termo chegou ao Brasil no final da década de 1970, mas só popularizando-se nos anos 90, quando o conceito de cidadania adquiriu maior importância. Definindo-o Bahr (2004, p. 46) afirma:
[...] consiste de organizações privadas, sem fins lucrativos, que geram bens e serviços de caráter público. Surgiu a partir de uma necessidade da sociedade civil diante da gradual deficiência do Estado em atender aos mais necessitados. Fazem parte do terceiro setor as associações civis, as entidades assistenciais, as organizações não-governamentais (ONGs), os institutos e as fundações.
Atualmente, há um número elevado de empresas que atua neste setor no Brasil, conforme Barh (2004, p. 45):
Apesar de não existir uma estatística oficial, estima-se que o número de empresas do terceiro setor esteja próximo de 300 mil, empregando cerca de 1,5 milhão de pessoas e reunindo aproximadamente 12 milhões de voluntários.
Esta modificação do Estado brasileiro foi bastante significativa devido ao contexto em que ocorreu e às suas conseqüências. O Estado que antes era provedor passou a ser regulador e isso trouxe profundas modificações na prestação de serviços públicos.
Na realidade esta reforma começou a ser concebida no final dos anos 80, influenciada por alguns fatores externos, como a globalização, e fatores internos relacionados com a diminuição das importações através do implemento da industrialização, além do desgaste das instituições políticas, conforme afirma Cortez (2004).
Foi uma forma que a classe política encontrou para resgatar a credibilidade dessa instituição denominada “Estado”. Este entrou em crise a partir dos anos 70 quando, após ter sido considerado fator de desenvolvimento econômico e social, entre os anos 30 e 60, se tornou responsável pela redução das taxas de crescimento econômico, pela elevação dos índices de desemprego e da inflação. Contribuíram para isso um crescimento distorcido do país em todos os setores, além do processo de globalização.
A reforma foi, portanto, conseqüência tanto do contexto político, econômico e social vivenciado a nível mundial, quanto uma necessidade para que esta instituição continuasse mantendo o monopólio dos setores econômicos e políticos do país, principalmente.
Com este intuito, foi elaborado, durante a gestão do então presidente da República Fernando Henrique Cardoso, o Plano Diretor de reforma do Aparelho do Estado. Este plano apresentado em 1995, “trouxe várias propostas para o fortalecimento do Estado, definindo objetivos e estabelecendo diretrizes para a reforma da Administração Pública Brasileira”. (CORTEZ, 2004, P.113)
Foi, portanto, uma reforma que buscou delimitar o tamanho do Estado brasileiro e redefiniu o seu papel regulador, recuperar a capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo e, ainda aumentar a capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade de suas ações e governar.
É importante salientar que, antes da reforma do Estado, o setor público também se encontrava em crise, decorrente de problemas fiscais e da sua ineficiência associada ao excesso de cargos, funções, agências, servidores públicos etc.. Esta crise era agravada pelo excessivo controle do Estado, combinado com fatores clientelistas2 e pluralistas3 do próprio setor público.
Isso fazia com que o poder público fosse ineficiente na gestão de alguns problemas econômicos e sociais, o que dificultava a governabilidade do país, Conforme constata Cortez (2004, p.117):
2 O Estado trabalhando em favor do interesse de determinados grupos. Na década de 20, o clientelismo correspondia à prática de se “premiar com favores públicos o grupo de pessoas que demonstrava fidelidade política aos coronéis” (COTRIM, 2005, p. 459) Entretanto, esta política de troca se manteve ao longo dos anos, contribuindo para caracterização de um setor “público” voltado para uns poucos.
3 O Estado é concebido como um instrumento regulador de mercado e responsável pela distribuição da renda, atuando nos setores sociais, como saúde e educação.
“A ineficácia do poder público na gestão de problemas como o desequilíbrio econômico, a desigualdade social e os altos índices de exclusão e violência, favorece uma crise de governabilidade”.
A ideologia seguida para essa reforma do Estado brasileiro foi a social- liberal. Pensamento este que propõe um afastamento gradual do Estado do exercício de certas atribuições como educação, saúde e assistência social.
Para exercer estas funções o Plano de Reforma propôs a implantação de agências executivas e de organizações sociais. Estas seriam controladas por um Contrato de Gestão, visando garantir índices satisfatórios.
Neste sentido, Cortez (2004, p.118) afirma:
“A modernização da administração pública, conforme o Plano de Reforma dar-se-á através do fortalecimento da administração direta- núcleo estratégico do Estado – e da descentralização da administração pública com a implantação de agências executivas e de organizações sociais controladas por um instrumento: o Contrato de Gestão [...].
O Contrato de Gestão definirá os objetivos, os respectivos indicadores de desempenho e garantirá os meios humanos, materiais e financeiros para a execução das atividades previstas no setor de serviços não-exclusivos do Estado”.
Desta forma, pode se afirmar que o Estado continuou presente, apenas atribuiu a outros as responsabilidades mais diretas com relação a certas atividades.
De modo geral, passaram a ser atividades exclusivas do Estado o poder de legislar e tributar, as forças armadas, a polícia, os órgãos de fiscalização e regulamentação, o Sistema Único de Saúde, o Sistema de auxilio – desemprego e todas aquelas que apresentavam características similares com as destes órgãos. Os demais como os serviços apresentados por universidades, centros de pesquisa, museus, hospitais, empresas que produzem bens e serviços como telefonia, energia elétrica etc., passaram a fazer parte das atividades acompanhadas pelo Estado, mas sem a sua administração direta.
Neste contexto, alguns conceitos ganharam destaque. A globalização, por exemplo, já citada nesse trabalho, é um deles.
Conforme Jares (2003/2004, p.13), “o conceito atual de globalização surgiu no século XX, no final da década de 80 e início de 90, para designar o
processo de internacionalização da economia, principalmente a financeira”, tendo como suporte ideológico o liberalismo. Esse cenário pôs fim à guerra fria e inaugurou uma nova ordem internacional: a economia passou a ser mais importante que a política, com os estados perdendo um pouco do poder que antes possuíam.
Ideologicamente falando, esta globalização, denominada “globalização neoliberal” 4 é considerada como conseqüência da própria evolução da humanidade. Seu projeto ideológico defende a desregulamentação do Estado em favor da iniciativa privada.
Por trás desta suposta aparência, o que se tem comprovado, no entanto, é que a retirada do Estado não implica em mais igualdade, mais liberdade ou mais participação. Ao contrário, o que se tem observado é que o poder perdido pelo Estado tem sido assumido por grupos empresariais que impõem seus interesses econômicos e ideológicos à população, de modo geral, e ao sistema educativo, de modo particular.
Como conseqüência, alguns conceitos, como o de cidadania, por exemplo, são prejudicados.
Considerada por Gadotti (2005/2006) como ambíguo, o conceito de cidadania é mais complexo nos dias atuais do que na sua origem, em 1789, com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. Esta complexidade deve-se à ampliação dos direitos das pessoas.
Marshall foi um autor que dedicou grande parte de seu tempo ao estudo da cidadania, se destacando neste sentido. Azevedo (2005/2006, p. 18) o cita afirmando que este autor define cidadania como sendo “a participação integral dos indivíduos na comunidade política”.
O que se pode perceber a partir deste conceito é que Marshall desconsiderou aspectos importantes da cidadania como aqueles relacionados com as conquistas sociais. Ser cidadão não é apenas ter uma atuação política no meio em que vive. É preciso que tenha consciência de seus direitos e deveres bem como daqueles que as demais pessoas possuem, pertençam elas
4 Neoliberalismo – visão de mundo burguês do século XX que defendia a tese do Estado mínimo, ou seja, um Estado não intervencionista e do mercado auto-regulador pelas leis “naturais” de mercado, isto é, da livre concorrência.
ao seu meio social ou não. Daí a cidadania não pode ser apenas à participação política restringida.
Procurando apresentar um conceito mais completo de cidadania, Azevedo (2005/2006) a considerou como sendo composta de três ordens de direitos, implantados gradativamente: os direitos civis, no século XVIII; os direitos políticos, no século XIX; e os direitos sociais que foram conquistados basicamente no século XX. No entanto, o autor ressalta que o século XXI trouxe à tona a necessidade de se considerar alguns direitos como o de gênero, raça, etnia, cor, deficiência, opção sexual etc., e acrescentá-los como direitos de uma quarta-ordem. Na realidade, esses direitos se enquadram dentre os direitos civis, conquistados no séc. XVIII e melhor especificados por Azevedo.
Por outro lado, é importante considerar que, no caso do Brasil, a conquista dos direitos políticos antecede a dos direitos sociais. Isso fez com que o Estado adquirisse um aspecto clientelista, ou seja, atuasse mais em favor de uns do que de outros. Nesse contexto, as políticas sociais e econômicas passaram a ser elaboradas e implementadas como benefício de apenas uns poucos. Portanto, todo o contexto político com o qual os brasileiros convivem teve origem nesse processo. Daí a dificuldade de se ter os direitos sociais da maioria da população respeitados, apesar dos dirigentes do país considerarem que temos direito à cidadania. Ironia, não?
Faz-se necessário ainda ressaltar que a hegemonia da ideologia de mercado, produzida pela globalização e seus componentes influiu diretamente no contexto escolar brasileiro. As escolas passaram a introduzir no seu currículo os princípios para a formação de cidadãos clientes e consumidores.
Azevedo (2005/2006, p. 18) resume bem este contexto ao afirmar:
“Produtividade, qualidade total, vantagens comparativas e centros de excelência passaram a integrar o vocabulário dessa visão educacional para a qual formar cidadãos clientes e consumidores, portadores da cultura de mercado, passou a ser a tarefa primordial da escola”.
Tais pensamentos foram absorvidos de modo tão rápido que assistimos aos professores justificarem a utilização de determinadas técnicas de trabalho ou a priorização de alguns conteúdos junto aos alunos do 6º ao 9º ano porque
o mercado de trabalho exige. O trabalho da escola passou a ser feito em função do mercado de trabalho.
Houve, também, a modificação dos significados de termos comuns aos movimentos democráticos de educação como descentralização, participação e cidadania. Estes passaram a ser entendidos como desoneração do Estado e transferência para as comunidades do financiamento da educação.
Nos dias atuais são comuns programas do tipo voluntário, introduzidos na sociedade de modo geral, assumindo a lacuna deixada pelo Estado.
Na educação temos os “amigos da escola” que na concepção de Azevedo (2005/2006), funciona muito mais como uma tentativa de dicotomizar o indivíduo do contexto cultural, do que na busca de melhorias reais para a escola. Isso porque este tipo de programa visa desarticular a participação coletiva e retirar o sentido político da ação comunitária, passando a idéia de que tudo pode ser resolvido apenas por uma pessoa ou um pequeno grupo de pessoas, conclui Azevedo (2005/2006).
O atual contexto de atuação dos movimentos sindicais, também sofreu influência da reforma do Estado, apesar de suas modificações terem iniciado alguns anos antes. Conforme constata Gohn (1997), a partir dos anos 90 a economia informal passou a se sobrepor à formal. Com isso, os sindicatos de trabalhadores perderam espaço, pois as condições em que o setor de economia informal era organizado eram bastante difíceis. Os movimentos sociais populares também perderam espaço, enquanto que as ONGs ganharam importância por meio de políticas de parcerias estruturadas com o poder público.
Nos anos 90, os movimentos sociais passaram a ser voltados mais para o campo, como foi o caso do MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem- Terra. Surgiram também alguns movimentos sociais centrados em questões éticas ou de revalorização da vida humana. Entretanto, muitas dessas ações se apresentaram muito mais como campanhas do que como movimentos sociais, afirma Gohn (1997).
Como exemplo desse tipo de manifestação o autor destaca o movimento
“Viva Rio”, surgido da junção de algumas ONGs, dentre elas o Instituto de Estudos superiores da Religião – ISER, e o Instituto Brasileiro de análises sociais e Econômicas – IBASE. O Viva Rio se estruturou com base nas
premissas de desenvolvimento do trabalho comunitário-solidário a partir de uma rede de parcerias entre entidades públicas e privadas. Desta forma, o movimento passou a ser “voltado para as questões sociais mas de uma forma não relacionada com sindicatos ou partidos políticos”, confirma Gohn (1997, p.
308).
Além dessa desvinculação entre movimentos sociais e partidos políticos ou sindicatos, percebe-se outras duas novidades no cenário das ações coletivas ocorridas a partir dos anos 90, conforme constata Gohn(1997).
A primeira diz respeito ao fortalecimento de redes e estruturas nacionais de movimentos sociais, coordenadas por ONGs. A segunda, ao surgimento e/ou desenvolvimento de movimentos internacionais. Neste sentido, temos grandes ONGs internacionais criando sub-sedes no Brasil e passando a atuar em programas diretos com a população.
“[...] o “novo” dos movimentos sociais se redefiniu novamente nos anos 90, e isto se fez em duas direções. Primeiro, deslocando o eixo das reivindicações populares, antes centradas em questões de infra- estrutura básica ligadas ao consumo coletivo (transporte, saúde, educação, moradia, etc.), para reivindicações relativas à sobrevivência física dos indivíduos, objetivando garantir um suporte mínimo de mercadorias para o consumo individual de alimentos. [...] o segundo localiza-se no plano da moral, que ganhou lugar central como eixo articulador de fatores que explicam a eclosão das linhas sociais.
(Gohn, 1997, p.309)
Relacionadas com a temática dos movimentos sociais, duas outras tendências se fortaleceram no cenário social brasileiro nos anos 90, conforme Gohn (1997): o crescimento das ONGs e as políticas de parcerias implementadas pelo poder público, principalmente no âmbito do poder local.
Referindo-se a estas mudanças, Gohn (1997) as define como:
“[...] novas orientações voltadas para a desregulamentação do papel do Estado na economia e na sociedade como um todo, transferindo responsabilidades do Estado para as ‘comunidades’ organizadas, com a intermediação das ONGs, em trabalhos de parceria entre o público- estatal e o público não-estatal e, às vezes, também com a iniciativa privada”. (Gohn,1997,p. 310)
No Brasil, a utilização do termo “ONG” começou na década de 1980. No início, estas organizações eram influenciadas, em sua maioria, pela Teologia da Libertação. Entretanto, a partir de 1990, a população brasileira assistiu a uma multiplicação e diversificação de ONGs no cenário nacional, decorrente do processo de reforma do Estado, deflagrado naquele ano.
Com base na análise de Gomes (2004), o surgimento das organizações não-governamentais no Brasil está relacionado com o conceito de cidadania. E, como este é um conceito que, no contexto brasileiro, apresenta várias dimensões, conforme já foi enfocado ao longo deste artigo, a presença das ONGs nem sempre tem apresentado o resultado esperado ou então correspondido à expectativa de muitos.
As pessoas precisam ter consciência de que as ONGs, muitas vezes, desenvolvem atividades que, na realidade, deveriam ser exercidas pelo Estado.
Estão, portanto, atuando em setores que, caso as ações do Estado fossem melhor planejadas, não seria necessário a presença destas entidades. São estas organizações, que “muitas vezes, diagnosticam o problema que não foi resolvido pelo Estado e tentam, com ajuda da sociedade civil, resolve-lo”.
(Gomes, 2004, p.53) Elas possuem, portanto, dupla função: por um lado exercem os direitos da sociedade e, por outro, tentam levar a consciência desses direitos àquelas pessoas que ainda não a possuem.
Gomes (2004) cita o desconhecimento das pessoas sobre as maneiras de lutar contra sua condição social e até mesmo transcendê-la, como sendo um dos maiores problemas enfrentados pelos brasileiros pertencentes às classes menos favorecidas. E, é neste sentido que ele vê a importância das ONGs, pois são elas que conseguem fazer a ligação entre estas pessoas e as possíveis soluções para seus problemas.
Já Gohn (1997) é mais otimista quando constata que tanto na vida dos grupos e organizações sociais quanto na ação voltada para a esfera pública está havendo uma maior pluralidade social.
Esta nova cultura política, construída lentamente, é uma forma de se mostrar que a situação pode ser revertida.
As ações do poder público podem estar voltadas para toda a população, beneficiando-a, sem diferenciação. Para isso, basta que todos tenham consciência política e social.
Conclusão
Pensar o poder público fazendo jus ao seu nome: responsável pela definição de ações que atendam às necessidades de todos os brasileiros.
Para muitos isso pode ser um sonho ou um pensamento utópico. Talvez realmente o seja. Mas se há esperança, é preciso que se acredite que isso pode acontecer um dia. Se cada um fizer aquilo que lhe for possível nesse sentido.
Ao longo dessa análise foi possível perceber que a reforma do Estado brasileiro foi idealizada no sentido de torná-lo mais eficaz, mas acabou provocando um efeito inverso. Talvez esse fosse exatamente o resultado que os idealizadores da tal reforma esperavam. Mas, quem sabe, os mesmos tivessem preocupações sinceras e até mesmo humanas com relação aos menos favorecidos (seja economicamente falando, ou culturalmente e até mesmo politicamente)?
O importante é que a crítica não fique apenas no quadro que já está completamente acabado. É preciso que se acrescentem novas nuances ao contexto que se apresenta diante dos olhos das pessoas.
Se não adianta criticar apenas por não querer ficar calado, também não adianta cruzar os braços e pensar que não há mais jeito.
Há um ditado popular que afirma que “tudo vale a pena se a alma não é pequena”. Isso pode ser facilmente atribuído ao setor público no país. Primeiro é preciso que haja boa vontade política por parte dos dirigentes. Depois, o próprio poder público precisa redescobrir sua essência, ou seja, sua razão de ser. Para isso, faz-se necessário o repensar suas ações, analisá-las, ver a viabilidade de cada uma, descobrir suas falhas e procurar resolvê-las. Isso não se faz de um dia para o outro, mas é preciso que se comece em algum momento, da mesma forma que ocorreu o inverso.
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