ANALISE DA ACAO INTEGRADA DE FISCALIZACAO URBANA EM CURITIBA
Monografia apresentada ao Departamento de Contabilidade, do Setor de Ciencias Sociais Aplicadas, da Universidade Federal do Parana, como requisito parcial
a obtengao do titulo de Especialista ao nfvel Estrategico de Doutoramento em Seguranga Publica.
Orientador Metodol6gico: Professor Doutor Marcia Sergio Batista Silveira de Oliveira.
Orientador de Conteudo:
Ten.- Cel. PM RR Jack Holmer.
CURITIBA 2006
ii
Dedico este trabalho aos integrantes das Agoes lntegradas de Fiscalizagao Urbana - AIFU, pelos relevantes servigos prestados a
comunidade de Curitiba e regiao metropolitana, e, em especial, ao 1° Ten. QOPM Olavo Vianei F. Nunes, que concebeu esse modelo, acreditando que os sonhos e os ideais sao possfveis, quando ha boa vontade, criatividade e determinagao.
iv
Este estudo representa uma oportunidade de refletir sobre a minha trajet6ria profissional. Uma caminhada de desafios, adversidades e de mem6rias inesqueciveis - alegres e tristes - pr6prias da vida.
De urn singelo discurso, lido recentemente, busquei reflexoes que exaltam a vida: "Vida que amo e quero viva. Vida refletida. Vida sentida feita de sonhos que alimentam a alma".
Do poder Divino recebemos a graya, a protec;ao e a inspirac;ao, fonte de vida, digno de homenagem e de gratidao que dedico nesse momento.
Fundamental para a realizac;ao deste Curso foi o apoio da minha maravilhosa familia: Carmen, a esposa de todas as horas, e os filhos Larissa (neto Matheus), Lucas e Luizinho "Carstens", que optou por trilhar os caminhos do pai e do avo na Corporac;ao.
Os companheiros da gloriosa Polfcia Militar, em especial do Curso Superior Polfcia, e tantos outros amigos que estiveram ao nosso lado, com sua mao amiga, nos incentivando, encorajando e acreditando que os sonhos e a perseveranc;a nos ideais geram a forc;a extraordinaria de transformac;ao e aperfeic;oamento da vida.
Sonhei, sonhamos. Conquistei, conquistamos.
Os sonhos e as conquistas nao se realizam sem a presenc;a daqueles que nos sao pr6ximos.
Nao teria como nomear a todos. T odavia, colho da ocasiao para agradecer e homenagear aos policiais-militares, que encontrei pelos caminhos por onde passei com quem tive o prazer de conviver e aprender. Dentre eles, alguns que passaram para uma outra dimensao espiritual.
Lembro-se com imensa saudades de meu pai Ten. -Cel. PM Luiz Bompeixe Carstens, do amigo Maj PM Abelardo Jose da Cruz e do Sd PM Virlssimo dos Santos Martins que recentemente nos deixou, dos quais guardo as melhores lembranc;as, cujas experiencias e virtudes enriqueceram meus ideais, fortalecendo o amor e o orgulho que sinto em ser urn policial-militar.
Chegar ate aqui e apresentar o resultado deste trabalho s6 foi posslvel pelo inestimavel apoio de pessoas amigas, dignas de admira<;ao e de meu sincero respeito, que nao hesitaram em prestar o auxllio nos momentos mais diffceis, motivo
que me honra agradece-los.
v
digna Casa de Ensino, mantendo-a sempre vigorosa, organizada e vibrante, referencial e motivo de orgulho para todos n6s policiais-militares paranaenses. Meus sinceros agradecimentos.
Aos queridos mestres pelo entusiasmo e abnegac;ao a essa desafiadora profissao que enfrenta o tempo e a realidade, questiona os conceitos e a verdade, desperta a consciencia, constr6i o conhecimento e os caminhos para a evoluc;ao.
Meus sinceros agradecimentos.
Professor Doutor Marcio Sergio Batista Silveira de Oliveira, pelos momentos de convivencia, exercendo exemplarmente sua nobre profissao de construir o conhecimento, foi urn amigo atuante, colaborador em cada passo dessa desafiadora pesquisa, compartilhando esta conquista. Meus sinceros agradecimentos.
Ten.-Cel. Jack Holmmer que, exteriorizando elevado espfrito de cooperac;ao, aceitou o convite para ser o orientador deste estudo, emprestando-nos seus ricos conhecimentos e experiencia acumulada nos anos dedicados a Corporac;ao. Meus sinceros agradecimentos.
Cap. QOPM Wellington Hathy, companheiro de longa data, profissional competente, de inumeras virtudes e qualidades manifestadas nessa caminhada pela Polfcia Militar, compartilhando experiencias e realizac;oes. Meus sinceros agradecimentos a esse nobre oficial pela sua inestimavel contribuic;Bo nos trabalhos de revisao deste estudo.
1° Ten. QOPM Jose Semmer Neto, oficial dedicado a Corporac;ao, estudioso, prestou valiosa colaborac;ao realizando a correc;ao de alguns textos relevantes para a conclusao desta pesquisa. Meus sinceros agradecimentos.
1° Ten. QOPM Claudionor Agibert, oficial dedicado a Corporac;Bo, dotado de elevada capacidade e de inumeras virtudes, sempre foi urn amigo leal em todas as circunstancias. Meus agradecimentos por ter dispensado parte de seu tempo pesquisando textos e discutindo o conteudo deste trabalho.
vi
LISTA DE FIGURAS ... , viii
LIST A DE GRAFICOS... ix
LIST A DE QUADROS...
XLIST A DE TABELAS... xi
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS... xii
RESUMO... xiii
1 INTRODUCA.O ... , 1
2 CONTEXTUALIZACA.O DA SEGURANCA PUBLICA... 5
2.1 0 SISTEMA DE SEGURANCA PUBLICA . . ... . . .... ... ... ... ... .. . . ... 5
2.2 0 PODER DE POLiCIA... ... .. .. .... ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. . ... .. .... .. .. . . .. .. . .. .. .. .... ... ... 19
2.2.1 Evolugao Hist6rica.... .. . . ... . . . ... .. . . ... ... . ... . . .. . . .. . . . ... .. . . 19
2.2.2 A Finalidade do Poder de Polfcia... 20
2.2.3 Limites e a Amplitude do Poder de Polfcia.. .... . ... ... . . .. .. .. ... ... ... ... 23
2.2.4 Atributos do Poder de Polfcia... 25
2.2.4.1 Auto-executoriedade... 26
2.2.4.2 Discricionariedade... 27
2.2.4.3 Coercibilidade... 27
2.2.5 Modalidades de Sangao ... 28
2.2.6 6rgaos e Competencias ... 29
2.2. 7 A Fungao Social da Propriedade (Urbana)... 33
3 HISTORICO DA ACAO INTEGRADA DE FISCALIZACAO URBANA... 36
3.1 ABORDAGEM SOBRE 0 FENOMENO DA INTEGRA<;AO... ... .. 36
3.2 SURGIMENTO DA AIFU EM CURITIBA... .. . . ... .. . . .. 42
3.3 ORGAOS PARTICIPANTES ... 45
3.4 ATIVIDADES DESENVOLVIDAS ... 48
4 ANALISE E DISCUSSA.O DA PESQUISA... 52
4.1 OS SOLICITANTES DOS SERVICOS ... 53
4.2 OS AGENTES EXECUTORES... 60
4.3 AS AUTORIDADES DIRIGENTES DOS ORGAOS PARTICIPANTES... 68
5 CONCLUSAO E SUGESTOES... 86
5.1 CONCLUSAO... ... . . . .. . . ... . . ... . . . .. . . ... . . . .. . . .. . . .. ... ... 86
5.2 SUGESTOES... 89
REFERENCIAS... 91
APENDICES... 93
AN EXOS... 99
vii
FIGURA 1 - MANIFESTACAO DO PODER DE POLiCIA. ... 32 FIGURA2 - ARMAMENTO, MUNICAO, MATERIAL ABORTIVO, FOTOS E
FIT AS PORNOGRAFICAS DE ADOLESCENTES... 43 FIGURA 3 - REUNIAO DOS AGENTES EXECUTORES DA AIFU. .. . . 44 FIGURA 4 - VEiCULOS DOS ORGAOS QUE INTEG RAM A AIFU... .. .. 44 FIGURA 5 - ESTABELECIMENTO COMERCIAL INTERDITADO APOS A
CONSTATACAO DE IRREGULARIDADE NO ALVARA ... 49 FIGURA 6 - APREENSAO DE PRODUTO INDUSTRIALIZADO, SEM
INSPE<;AO SANITARIA E SEM REGISTRO LEGAL... 49 FIGURA 7 - CONFECCAO DAS AUTUACOES E NOTIFICACOES... ... .... . 50
viii
GRAFICO 1 - OPINIAO DOS SOLICITANTES SOBRE 0 ATENDIMENTO DA
ACAO INTEGRADA DE FISCALIZACAO URBANA... 54
GRAFICO 2 - COMO FOI 0 TEMPO DE RESPOSTA DA ACAO INTEGRADA DE FISCALIZACAO URBANA... 55
GRAFICO 3 - NiVEL DE SATISFACAO DO ATENDIMENTO DAAIFU ... 56
GRAFICO 4 - RESOLUCAO DOS PROBLEMAS A TEND I DOS PELA AIFU... 57
GRAFICO 5 - 0 PROBLEMA CONTINUA OCORRENDO... ... ... 58
GRAFICO 6 - SUGESTOES PARA APERFEICOAMENTO DO MODELO... 59
GRAFICO 7 - OPINIAO DOS AGENTES EXECUTORES SOBRE 0 MODELO DE INTEGRACAO DOS ORGAOS PARTICIPANTES DA AIFU. ... 62
GRAFICO 8 - OPINIAO DOS AGENTES EXECUTORES DA ACAO INTEGRADA SOBRE A SOLUCAO DOS PROBLEMAS... 64
GRAFICO 9- OPINIAO DAS AUTORIDADES SOBRE A ATUACAO ISOLADA DOS ORGAOS E A EFICACIA DOS RESULTADOS ... 71
GRAFICO 10- OPINIAO DAS AUTORIDADES SOBRE A REGULAMENTACAO DAS AIFU POR CONVENIO E A EFICACIA OESTE ATO ... 75
GRAFICO 11 - OPINIAO DAS AUTORIDADES PARA QUE A AIFU ATINJA A SUA FINALIDADE... 78
ix
QUADRO 1 - DAD OS OPERACIONAIS DA ACAO INTEGRADA 2003- 2005... 51
QUADRO 2 - SUGESTOES DAS AUTORIDADES PARA 0
APERFEICOAMENTO DA ACAO INTEGRADA DE
FISCALIZACAO URBANA... 82
X
TABELA 1 - TABELA2 - TABELA3- TABELA4 - TABELA5- TABELA6 - TABELA 7 - TABELA8- TABELA9- TABELA 10-
OPINIAO DOS SOLICITANTES SOBRE 0 ATENDIMENTO DA
AIFU ... 54
COMO FOI 0 TEMPO DE RESPOSTA DAAIFU ... 55
NiVEL DE SATISFACAO DO ATENDIMENTO DA AIFU ... 56
RESOLUCAO DOS PROBLEMAS ATENDIDOS PELA AIFU... 57
0 PROBLEMA CONTINUA OCORRENDO... .. .. . . . ... .. .. . . .... 58
SUGESTOES PARA APERFEICOAMENTO DO MODELO... 59
OPINIAO DOS AGENTES EXECUTORES SOBRE 0 MODELO DE INTEGRACAO DOS ORGAOS PARTICIPANTES DA AIFU... 61 OPINIAO DOS AGENTES EXECUTORES DA ACAO INTEGRADA SOBRE A SOLUCAO DOS PROBLEMAS... 63
OPINIAO DOS AGENTES EXECUTORES PARA APERFEICOAR 0 MODELO DA AIFU ... ··· · · ·· 65
OPINIAO DAS AUTORIDADES SOBRE A ATUACAO ISOLADA DOS ORGAOS E A EFICACIA DOS RESULTADOS... 70
TABELA 11- OPINIAO DAS AUTORIDADES SOBRE A REGULAMENTACAO DAAIFU POR CONVENIO E A EFICACIA OESTE ATO ... 74
TABELA 12- OPINIAO DAS AUTORIDADES PARA QUE A AIFU ATINJA A SUA FINALIDADE... 78
XI
AIFU - Ac;ao lntegrada de Fiscalizac;ao Urbana AP - Administrac;ao Publica
AISP - Area lntegrada de Seguranc;a Publica CEL. - Coronel
CB - Corpo de Bombeiros
CEP - Constitui<;ao do Estado do Parana CF - Constitui<;ao Federal
CINE - Centrallntegrada de Emergencia
CIOSP - Centro lntegrado de Operac;oes de Seguranc;a Publica CT - Conselho Tutelar
GM - Guarda Municipal MP - Ministerio Publico PC - Polfcia Civil
PESP - Plano Estadual de Seguranc;a Publica PJ - Poder Judiciario
PMPR - Polfcia Militar do Parana
PNSP - Plano Nacional de Seguranc;a Publica SMCr - Secretaria Municipal da Crianc;a SMDS - Secretaria Municipal de Defesa Social SMMA - Secretaria Municipal do Meio Ambiente SMS - Secretaria Municipal de Saude
SMU - Secretaria Municipal de Urbanismo STF - Supremo Tribunal Federal
RS - Resgate Social TEN. - Tenente
VISA - Vigilancia Sanitaria
xii
Neste trabalho estudou-se a Agao lntegrada de Fiscalizagao Urbana - AIFU, em Curitiba, resultado da parceria entre o Governo do Estado do Parana, por intermedio da Secretaria de Estado da Seguranga Publica e a Prefeitura de Curitiba, envolvendo as instituigoes policiais do Estado e as Secretarias de Defesa Social, Meio Ambiente, Urbanismo, Saude e Fundagao de Assistencia Social. lnvestigaram- se os fundamentos legais, a estrutura, a competencia e as atribuigoes dos 6rgaos participantes. Os dados da pesquisa foram coletados dos solicitantes dos servigos, dos agentes executores das agoes e das autoridades conveniadas. Como instrumento de coleta, optou-se pela entrevista estruturada aos solicitantes e a semi- estruturada as autoridades e seus agentes, atraves de depoimentos pessoais. Os dados recolhidos foram categorizados, valorados e analisados. Os resultados demonstraram que as agoes estao voltadas, principalmente, para a fiscalizagao de estabelecimentos comerciais que exercem atividades em descumprimento as normas municipais, com repercussao na ordem publica. Quanta a estrutura, identificou-se a carencia de pessoal, perceptfvel nos segmentos municipais, fator que condiciona um atendimento sistemico, abrangente e contfnuo, diante da crescenta demanda de solicitagoes. Relativo a avaliagao comportamental, constatou-se um clima de motivagao e de harmonia dos integrantes para o exercicio das suas missoes. Evidenciou-se, na area operacional, a necessidade de uma logfstica compatfvel e a adogao de criterios rigorosos na concessao de alvaras.
Conclui-se que, para o aperfeigoamento do modelo e a eficacia dos resultados, e relevante a gestao das autoridades dos 6rgaos, disponibilizando pessoal, otimizando a fiscalizagao e o fortalecimento das relagoes dos 6rgaos, prevenindo interferencias externas nas AIFU. Sugere-se treinamento de pessoal, maior participagao da comunidade na solugao dos problemas, mudangas legislativas, divulgagao dos resultados e a expansao do modelo para as principais cidades do Estado.
Palavras-chave: Agao lntegrada de Fiscalizagao Urbana; Secretaria de Seguranga Publica; Prefeitura de Curitiba.
XIII
1 INTRODUCAO
A seguranc;a publica, no ambito federal, estadual e municipal, vern, ao Iongo dos anos, sendo tema recorrente nos diversos setores da sociedade, que se mostram insatisfeitos com a iniquidade, com a inversao de valores, com a corrupgao desenfreada, com a intolerancia, com a devassidao dos costumes, com a injustic;a e com a miseria humana, que tern, entre outros fatores, contribufdo para a escalada da marginalidade.
0 clamor publico, em termos de seguranc;a, exigiu providencias imediatas pelo Poder Publico, que instituiu, em nfvel nacional, urn plano de seguranc;a publica, trac;ando, entre outras medidas, diretrizes aos Estados da Federac;ao no tocante ao desenvolvimento das atividades de manutenc;ao da ordem publica, objetivando a integrac;ao, em urn primeiro momenta, dos 6rgaos policiais.
0 discurso da integrac;ao nao se limitou aos organismos policiais, alcanc;ando outras estruturas afetas ao poderes executives municipal, estadual e federal, mediante o estabelecimento de parcerias voltadas a atuac;ao conjunta na prevenc;ao e repressao do ilfcito em geral.
Neste cenario, desenvolveu-se, no ambito do Estado do Parana, a partir do ana de 2002, a realizac;ao de ac;oes integradas de fiscalizac;ao urbana pelos 6rgaos estaduais e municipais, cuja atuac;ao voltava-se justamente as questoes afetas a seguranc;a publica.
Sob esta 6tica, a genese deste trabalho de pesquisa tera como base a analise crftica deste modelo de integrac;ao operacional desenvolvido no Municipio de Curitiba, que objetivou, entre outros aspectos, a resoluc;ao dos problemas inerentes a competencia de cada 6rgao, motivado pela percepc;ao da ineficacia de atuac;oes isoladas, as quais comprometiam o alcance de resultados e geravam urn ciclo vicioso e incomplete dos servic;os prestados a sociedade, repercutindo, assim, negativamente, na ordem publica.
Oeste modo, pretende-se concentrar a analise nos fatores relacionados a Ac;ao Integrada de Fiscalizac;ao Urbana - AIFU e em todos os resultados ate o momenta alcanc;ados.
0 estudo sera elaborado em cinco capftulos, contando com a apresentac;ao
de uma adequada fundamentac;ao te6rica sabre o ambiente da seguranc;a publica, o
poder de pollcia e suas manifestac;oes, o hist6rico da Ac;ao lntegrada de Fiscalizac;ao Urbana, alcanc;ando-se a coleta dos dados, as conclusoes e, finalmente, o oferecimento de sugestoes.
Quanta ao embasamento te6rico pertinente, estudar-se-a o modelo de atuac;ao das instituic;oes vinculadas, numa estrutura polftico-administrativa, partilhada no ambito da Uniao, Estados e Municfpios, prevista na Constituigao Federal, em que estao definidos os poderes e as respectivas competencias, fatores que, isoladamente, distanciam as atividades de cada 6rgao e repercutem na eficacia das atividades de seguranc;a publica.
Para contextualizar o cenario da seguranc;a publica analisar-se-a o sistema vigente e sua organizagao, visando a identificar o papel dos 6rgaos de protec;ao social, em especial no ambito do Estado, ou seja, especificamente em relac;ao as Pollcias Civis e Militares, cujas atribuic;oes, definidas no artigo 144 da Carta Magna, sao especfficas, sem distanciar-se, entretanto, do papel que o legislador definiu aos municfpios, circunscritos a perspectiva de criac;ao de guardas municipais para as atividades de protec;ao de seus bens, servic;os e instalac;oes.
0 trabalho tambem buscara estudar as questoes sociais que repercutem na seguranc;a da sociedade, cujos fatores, identificados de relance, decorrem da dispersao das organizac;oes publicas na administragao das questoes afetas as suas atribuig5es, principalmente diante de urn cenario de instabilidade social, proprio de urn quadro que revela poucas oportunidades de ascensao social, contando com espac;os de uso coletivo dotados de baixa qualidade, convergindo a violencia urbana.
Para enriquecer o estudo, pretende-se investigar as questoes relacionadas com a competencia e a forma de atuac;ao dos 6rgaos responsaveis pela seguranc;a publica e, principalmente, com a gestao integrada para a consecuc;ao de objetivos comuns. Nessa oportunidade, analisar-se-a, detalhadamente, o instituto do Poder de Pollcia, tendo em vista a relac;ao especial que se observa a prestac;ao de servic;os publicos e a sua legitimac;ao para intervir nas atividades genericas e particulares, atendendo aos interesses sociais.
Na continuidade, almeja-se historiar a criagao da Agao lntegrada de
Fiscalizac;ao Urbana, em Curitiba, cuja iniciativa partiu da Pollcia Militar em buscar
uma aproximac;ao com os 6rgaos da justic;a, entre outros, principalmente na esfera
municipal, visando a resolu980 de problemas operacionais que estavam condicionados as suas competencias.
Nesse sentido, investigar-se-a precisamente o convenio original de coopera98o tecnica firmado entre o Governo do Estado do Parana, por intermedio da Secretaria de Seguran9a Publica, e o Municipio de Curitiba, em 10 de abril de 2002, renovado em 12 de abril de 2006, destinados a propiciar a sociedade curitibana uma melhor qualidade de vida, por meio de a96es diuturnas e integradas de fiscaliza98o, saneamento e preven980 de ilfcitos no municipio.
Estudar-se-8o, ainda, os Pianos Nacional e Estadual de Seguran9a Publica, os quais fundamentam a integra98o dos 6rg8os, circunstancia em que se revela como efetivamente ocorreu a operacionaliza980 dessa integra98o no Municipio de Curitiba, a atua980 dos 6rg8os participantes, as atribui96es e as atividades desenvolvidas, bern como alguns dados estatlsticos que refletir8o os resultados dos trabalhos realizados na a980 integrada.
Para se obter uma dimens8o atual da A98o lntegrada de Fiscaliza980 Urbana, pretende-se desenvolver uma pesquisa de campo, ocasi8o em que se oportunizara, por meio de instrumentos adequados, a coleta de dados nas institui96es conveniadas, com a participa98o das autoridades dos 6rg8os, dos agentes executores, incluldos os solicitantes dos servi9os da AIFU, cujos dados foram analisados e discutidos.
0 resultado da pesquisa, objetivando uma percep980 tridimensional desses partlcipes relacionados ao modelo de a98o integrada, tera como objetivo a explora98o, em rela980 aos solicitantes, da qualidade do atendimento, do tempo de resposta, do grau de satisfa98o e das sugestoes para o aperfei9oamento do modelo.
Quanta aos agentes executores, as questoes circunscrever-se-8o as atribui96es conferidas nas a96es, a percep98o da integra98o dos 6rg8os, a opini8o sabre a eficacia da resolu98o dos problemas e, por ultimo, as sugestoes ou crlticas, possibilitando-se emitir urn julzo de valora98o do modelo de integra98o.
Buscar-se-a, finalmente, identificar nas autoridades dirigentes dos 6rg8os
participantes, a sua percep98o acerca da atua98o isolada dos 6rg8os com poder de
polfcia administrativa e o grau de satisfa98o dos resultados, a eficacia das medidas
adotadas atraves de convenio publico, as dificuldades encontradas na gest8o integrada e,
tambem, as sugestoes para que haja urn adequado aprimoramento do modelo adotado.
Realizadas as etapas desse estudo, com base nos objetivos inicialmente propostos, serao elaboradas as conclusoes e as sugestoes desta pesquisa, de maneira a reunir subsidies enriquecedores sabre a Ar;8o lntegrada de Fiscalizar;ao Urbana em Curitiba, sendo relevante que as autoridades envolvidas tenham o conhecimento dos resultados obtidos e adotem gestoes na esfera de suas competencias para o aperfeic;oamento do modelo atual.
Cumpre esclarecer que a idealizar;ao do presente estudo resultou da seguinte
problematica: quais as medidas de agao participativa e integrada de fiscalizagao
urbana adotadas pelas diferentes entidades que compoem o sistema de defesa
social na cidade de Curitiba-PR?
2 CONTEXTUALIZACAO DA SEGURANCA PUBLICA
A tematica da seguranc;a publica vern, cada vez mais, tornando-se dominante na discussao das questoes sociais e da qualidade de vida dos brasileiros.
Nos ultimos dez anos, o crescimento da violencia urbana, em suas multiples modalidades, fez com que o sistema de prevenc;ao e repressao criminal fosse levado ao centro de debates, na medida em que boa parte do crescimento da incidencia criminal diz respeito as dificuldades pelas quais ora passa o aparato legal de contengao da violencia, para efetivar o conceito de seguranc;a publica.
A situagao reflete urn quadro de inseguranc;a e instabilidade social, de baixas perspectivas de inclusao social da maioria da populac;ao, comprometendo a qualidade de vida em sociedade. Proximo dessa preocupante realidade vemos a dispersao das organizac;oes publicas para administrarem eficazmente os interesses sociais e, em especial, a seguranc;a publica.
Nesse contexte, sera procedida uma analise da sociedade atual, o papel da polfcia, a competencia e a responsabilidade dos Municfpios na seguranc;a social, bern como a expressao poder de polfcia e os seus institutes jurfdicos.
2.1 0 SISTEMA DE SEGURANCA PUBLICA
No que pertine a institucionalizagao deste sistema, e importante destacar que, no Brasil, de todas as atividades atinentes ao Estado, a seguranc;a publica adota o modele de gestae estadualizada, sendo a unica modalidade de servic;o publico que permanece sendo executada integralmente pela Uniao e pelos Estados-Membros da Federac;ao.
0 sistema de seguranc;a publicae constitufdo por diversos 6rgaos, conforme
dispoe o artigo 144 da Constituigao Federal, que estabelece as respectivas
competencies, sendo a polfcia federal, a polfcia rodoviaria federal, a polfcia
ferroviaria federal, policies civis, polfcias-militares e corpos de bombeiros-militares,
cabendo as ultimas a atuac;ao nos Estados. No mesmo artigo foi facultado aos
municfpios constitufrem guardas municipais destinadas a protegao de seus bens,
servic;os e instalac;oes.
Nesse sentido, coube ao Estado-membro, entre outras responsabilidades, a gestao da seguram;a publica, efetivada par uma estrutura composta de instituic;Oes policiais identificadas no referido artigo 144 da Carta Magna, e, em relayao as polfcias estaduais, a sua organizac;:ao administrativa e operacional tern uma articulac;:ao descentralizada para atender as municfpios, buscando maior proteyao ao cidadao e a consequente visibilidade das ac;:oes estatais.
Embora a vontade do legislador seja proporcionar uma atuac;:ao sistemica das instituic;:oes, na pratica, cada 6rgao exerce sua funyao social, sendo que, em relac;:ao as forc;:as estatais, a Polfcia Militar e a Polfcia Civil possuem competencias distintas par forc;:a de mandamento constitucional, nas lic;:oes de SILVA (1990, p. 106), "as fungoes basicas dessas instituic;:oes sao, respectivamente, o policiamento ostensive e a investigac;:ao criminal".
Observa-se que tais 6rgaos sao independentes, com atribuic;:oes especfficas definidas na legislac;:ao e estruturadas dentro de urn enfoque sistemico de seguranc;:a, porem nem sempre agem de forma integrada para o cumprimento de suas missoes, na busca da resoluc;:ao dos conflitos sociais e na manutenc;:ao da ordem publica, situac;:oes que exigem uma ac;:ao conjugada, ininterrupta e permanente.
Sabre a organizac;:ao sistemica, VALLA (2004, p. 191) lecionou que: "sistema e urn conjunto de objetos, 6rgaos e organizac;:oes unidos par alguma forma de interayao au interdependencia".
lnexistindo a integrac;:ao no momenta da ac;:ao de defesa da sociedade, todos as objetivos de uma e de outra organizac;:ao, frequentemente, voltam-se contra si, aumentando o distanciamento e inviabilizando a soluc;:ao do problema.
0 exito em assegurar, par parte dessas organizac;:oes, o cumprimento das leis, somente sera plenamente atingido atraves da estreita colaborac;:ao entre as seus integrantes, sejam militares sejam civis.
Oestaque-se que se nao bastasse tal dificuldade,
OSorganismos policiais trabalham ainda sem o minima de entrosamento adequado, agindo de forma isolada, decorrente da falta de comunicac;:ao, cujo efeito tern sido a ineficiencia da atividade, como consequente descredito publico.
Observa-se urn distanciamento entre as 6rgaos, acarretando, como
consequencia, alem de resultados ineficazes, uma constante e reiterada usurpac;:ao
de atribuigoes, situayao que e conflitante com a ordem juridica, provocando confusao na populayao, em face dessas alternancias de procedimentos e da estetica operacional das polfcias.
Tal situayao pode ser constatada em algumas ocasioes em que a Polfcia Militar exerce atividade de investigagao em parceria com outras instituigoes, a exemplo do Ministerio Publico e, de outro lado, a Polfcia Civil desempenha eventualmente, urn papal de policia preventiva com uniformes e veiculos com pintura e acess6rios ostensivos. Todavia, ambas ao assim agirem, na busca eventual par espagos perante a midia, acarretam confusao e descredito perante a populagao.
Realizam, par vezes, fungoes assemelhadas, iguais e ate identicas, desnecessarias e onerosas, que nao s6 as desprestigiam perante o cidadao, como tambem as desgastam internamente.
Desta forma, se os 6rgaos de seguranga tern dificuldades para buscar o trabalho conjunto para combater a criminalidade, medida que e para o bern comum, provendo a seguranya do cidadao, o crime organizado vern ocupando muitos espagos, causando temor na sociedade que, desesperada, nao sabe a quem recorrer.
Esse distanciamento e concorrencia tern sido onerosos para o Estado e para os cidadaos, que recolhem tributos em demasia, gerando prejuizos as atividades, situac;ao que pode ser minimizada com a firma gestao dos respectivos chafes das corporac;oes ou pela interveniencia da autoridade executiva superior das policias, cuja competencia e do Secretario de Estado da Seguranc;a Publica.
Como ja se admitiu em inumeros estudos a respeito, a dualidade organizacional, sem o entrosamento, traduz-se, em termos praticos, na duplicidade, na superposic;ao ou dispersao dos servic;os e em ac;oes policiais isoladas, levando a ineficacia e a continuidade dos problemas de ordem publica.
Evidencia-se, portanto, a existencia de uma concorrencia de atribuigoes nas policiais estaduais, que conduz a distoryaes, com urn alargamento na atividade investigat6ria de forma reservada e executada pela Polfcia Militar e uma injustificavel ostensividade par parte da Policia Civil.
Embora haja falta de uma definic;ao clara de objetivos e de carencia de pianos
de atuac;ao integrada entre ambas as polfcias, oportuno destacar existir
hodiernamente urn esfor90 dos Comandos e do Governo do Estado em se buscar alcan9ar a necessaria e premente integra9ao de suas institui96es policiais.
0 passado revelou que uma defini9ao de objetivos e missoes nao e preenchida atraves de uma lei infraconstitucional, ou mediante urn ato administrative, porque, no ponto terminal do problema, esta sempre o homem que vai agir, e nao e a letra tria da lei que promovera o respeito aos limites impastos as for9as policiais.
Nao ha norma legal que, par si mesma, assegure seu proprio cumprimento, nem mesmo uma norma de repressao posterior, pais normas nao aprisionam o bam- sensa, as boas inten96es e a racionalidade.
Vislumbra-se, como fator do distanciamento das a96es policiais, dais subprodutos representados pela assoreada credibilidade das institui96es policiais e pelo carente entrosamento das atividades policiais militares e civis.
Denota-se, pelo que foi exposto, que a seguran98 e urn direito publico, indivisivel, que deve ser bern planejada e executada pelos organismos policiais estatais, de cujo beneficia nenhum individuo pode ser excluido. Nesse sentido todos sao convidados a exercerem suas responsabilidades- inclusive o municipio e os municipes, devendo participar dos destines e da efetiva constru9ao de sua seguran9a pessoal e de sua comunidade, como medida de qualidade de vida.
Para o planejamento da seguran9a da sociedade, mostra-se indispensavel o envolvimento de todas as institui96es, municipais, estaduais e federais, bern como do Ministerio Publico e do Poder Judiciario com as Policias. lgualmente, como em qualquer problema de dimensao publica, o municipio e suas areas de especialidades devem efetivamente participar do processo, pais e neste ambiente que os efeitos da criminalidade e da violencia sao vivenciados de forma mais intensa, refletindo como consequencia na seguran9a publica.
Evidencia-se, todavia, que o sistema politico, ao tratar do tema do exercicio
das atividades de seguran9a publica, na maioria das localidades do pais, ainda o
faz, planejando e executando sem maior participa98o da comunidade local e de seus
representantes. Tal fator se deve, inclusive, pelas influencias das ideologias
politicas, pela complexidade do tema e pelo elevado custo para uma gestao
integrada, associada ainda a uma cultura corporativista das organiza9oes sociais.
No ambiente contemporaneo, nao e mais possfvel falar das questoes de seguranc;a publica pela 6tica dos seus efeitos e das mazelas estruturais existentes, sem ao menos tentar investigar suas rafzes que, de forma difusa, esta centrada na concepc;ao socioeconomica e polftica do pafs, dificultando as gestoes administrativas e o resgate da cidadania e da seguranc;a social.
SENTO-SE (2006, p. 336), ao discorrer sabre a Prevenqao da Violencia - 0 Papel das Cidades traz a tona a preocupac;ao da sociedade em razao da criminalidade, cuja situac;ao exige estrategias e parcerias para a prevenc;ao da violencia urbana, cenario que possibilita a co-participac;ao do municipio como instrumento dessa transformac;ao social, fortalecendo os 6rgaos da seguranc;a publica estatais. 0 autor assim leciona:
As diversas modalidades de violencia que crescem, sobretudo nos centros urbanos ao Iongo dos ultimos vinte anos, bern como o nfvel dramatico com que estes eventos tern se caracterizado - principalmente depois da expansao do trafico de drogas e armas e da estruturagao dos mesmos pelo fortalecimento de seus operadores e gestores -, propiciaram uma atmosfera em que vigora a sensagao de medo e esta passa a ser partilhada por boa parte da sociedade que se encontra aterrorizada.
Observa-se, por tais ilac;oes, que o municipio deve ser parceiro no quadro de medidas a serem implementadas, pais e efetivamente o local onde se exerce a cidadania de modo concreto - a urbanizac;ao, o saneamento, a saude, a educac;ao, emprego, fatores que influenciam na ordem publica, devendo integrar-se ao sistema de defesa da sociedade, em conjunto com os organismos estaduais constitufdos.
0 municipio e o Iugar onde se podem encontrar os representantes da sociedade, cujo maier deles em sua circunscric;ao - o prefeito -, e alguem perto do cidadao, sem o formalismo e a distancia que ocorre em relac;ao as outras esferas de poder, possibilitando a resoluc;ao de conflitos e a acomodac;ao de interesses concretes.
Assim ao municipio, frente as insuperaveis dificuldades que dia a dia se
apresentam, sofre o imediato efeito desse quadro social, cuja situayao repercute na
ordem publica, por exercer parcela do poder de poiTcia ao legislar e regulamentar
assunto de interesse local, cabendo-lhe buscar parcerias com as instituic;oes
publicas, para, de forma coordenada e conjunta, resolver questoes que envolvem
toda a seguranc;a local.
Com todos os contornos e responsabilidades atribuldas ao municipio e que convergem para o ambiente da seguranc;a, deve ser ressaltado que nao e objetivo desse estudo discutir a legislac;ao, os modelos e as competencias, vista que a ordem constitucional foi solenemente proclamada em 5 de outubro de 1988 definindo, atraves de amplo debate legislativo, os 6rgaos integrantes da seguranc;a publica.
Naquela ocasiao, a materia foi amplamente discutida pelos constituintes na busca de urn modelo de Seguranc;a Publica para o Brasil, considerando o cenario social e politico, firmando-se por diversos motivos a exclusao para as guardas municipais de quaisquer atribuic;oes de pollcia da ordem publica.
SILVA (1989, p. 652), ao tratar sabre aquele momenta decisivo das questoes sociais e, principalmente da Seguranc;a Publica, conclui nestes termos:
Os constituintes recusaram vanas vezes propostas no sentido de instituir alguma forma de pollcia municipal. Com isso, os Municipios nao ficaram com nenhuma especifica responsabilidade pela seguran~a publica. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que, sendo entidade estatal, nao pode eximir-se de ajuda aos Estados no cumprimento dessa func;ao. Contudo, nao se lhes autorizou a instituic;ao de 6rgao policial de seguranc;a e menos ainda de poll cia judiciana.
MOREIRA NETO (1989, p. 358) corroborando como pensamento, ao tratar da seguranc;a interna no plano federal, estadual e municipal, afirma: "No plano municipal, as atribuic;oes de vigilancia se restringem a seguranc;a patrimonial de seus bens, servic;os e instalac;oes".
E oportuno considerar que, passados dezoito anos, ainda nao ocorreu a sua regulamentac;ao, embora haja previsao no paragrafo 7° do citado artigo 144, a saber:
"a lei disciplinara a organizac;ao e o funcionamento dos 6rgaos responsaveis pela seguranc;a publica, de maneira a garantir a eficiencia de suas atividades".
A analise conjuntural perscrutada ate aqui e de se buscar alternativas que diminuam as distancias entre os 6rgaos estatais e municipais, atraves de parcerias que possibilitem uma discussao dos problemas que afetam a comunidade, adotando-se mecanismos adequados e exequiveis, como, por exemplo, a integrac;ao e a coordenac;ao de esforc;os para o bern comum.
Nesse sentido, oportuno e a visao de SERVA (1991, p. 222) ao comentar
sabre a falta de coordenac;ao entre os 6rgaos operadores da gestao urbana no
ambito estadual e municipal, assim discorrendo:
Outro fator complicador
e
a evidente falta de coordenac;ao entre 6rgaos publicos pertencentes as esferas municipais e estaduais. As ac;oes dos dais nfveis de govemo, quando tern par territ6rio o perfmetro urbana das grandes cidades, quase sempre pecam pela total falta de entrosamento, prejudicando a populac;8o pelos transtomos e contradic;oes provocados.Observa-se surgirem as primeiras dificuldades operacionais, decorrentes da falta de entrosamento entre as 6rgaos estaduais e municipais, tendo como fonte geradora dessa desarmonia o principia constitucional adotado de urn modelo de defesa social estadualizado, compartimentando a ac;ao dos 6rgaos no exercicio de suas func;oes e, principal mente, o acesso as informac;oes.
Outro fator decorrente e que, no ambito dos Estados e dos Municipios, par razoes de ideologias polftico-partidarias, nao se buscam alternativas para o enfrentamento das questoes comuns que atingem as entes publicos e, principalmente, na ponta, o cidadao. Denota-se a aus€mcia de ac;oes polfticas integradas nessa area, para minimizar as efeitos dos problemas sociais, que via de regra, afetam a tranquilidade e a seguranc;a publica.
Se na ponta do problema ha a dispersao das organizac;oes publicas para administrarem eficazmente a seguranc;a, na outra se tern urn quadro de oferta restrita de oportunidades de ascensao social, a exemplo da habitac;ao, emprego, educac;8o e saude, e de espac;os publicos de usa coletivo com baixa qualidade, criando urn caldeirao de fermentac;ao e de explosao da violencia urbana, e par consequencia urn quadro de instabilidade social.
Esses valores mfnimos de convivencia social, objetivados pela atividade administrativa apresentam-se, cada vez mais, distantes daquelas populac;oes que ocupam ilegalmente o solo, au inseridas em imensos loteamentos populares, formando uma colcha de retalhos, sem qualquer unidade de articulac;ao.
0 resultado desse quadro e urn deposito de pessoas marcadas pelo abandono, produto de iniciativas populistas, que resultam numa tragedia em termos sociais, urbanos e ambientais e com inevitaveis reflexes na ordem publica.
Em consequencia do exposto, percebe-se que a falta da gestao publica eficaz
e a inexistencia de qualquer contrato social remetem o Iugar para a terra de
ninguem, onde prepondera a maxima de que a lei e do mais forte, propiciando solo
fertil para a inseguranc;a.
MELLO (1991, p. 201) assevera ser perfeitamente desejavel "a possibilidade de se permitir uma estrutura atraves da quais as atividades de varios ministerios e outros 6rgaos do Governo central, envolvidos no processo de desenvolvimento, possam ser coordenadas mais eficientemente, inclusive com liderangas locais ... ".
LISBOA (1997, p. 8), lecionando sobre a importancia que cada cidadao exerce na construgao da paz e da seguranga publica, asseverou que:
A responsabilidade pela seguranc;a, certamente, refere-se
a
obrigac;ao que todas as pessoas tern de procurar evitar ou prevenir a ocorrencia do ilicito, do acidente, enfim daquilo que possa causar mal a si proprio, a outrem, ao patrimonio, ao meio ambiente, etc. Assim, alguem que use entorpecente, ou que dirige embriagado, ou o pai descuidado que deixe uma arma ao alcance de urn filho menor de idade ou, ainda, que nao lhe proporcione educac;ao adequada, acaba contribuindo para o mal, ou seja, tern atitude irresponsavel perante a seguranc;a publica.Diante dessa conjuntura esta mais do que provado que as organizagoes policiais, por serem encarregadas da protegao de uma comunidade pequena e mesmo de uma metr6pole, atingiram tal importancia e magnitude, com deveres e obrigagoes tao numerosas e de tal monta, tornando-se, dentro de uma conceituagao, pegas fundamentais no Estado de Direito.
VALLA (2004, p. 89), comentando sobre essa relevancia do dever do Estado em prover a seguranga comunitaria e de garantir os elementos que dao estabilidade as rela<;Oes polfticas, economicas e sociais, com vistas a preservagao da propriedade, do capital e do trabalho para a sua plena utilizagao no plano social, assim concluiu:
Portanto, a seguranc;a comunitaria e proporcionada atraves de conjunto de 6rgaos e atividades que o Estado coloca
a
disposic;ao da coletividade para protege-la dos delitos e contravenc;oes de toda a ordem, como tambem, preserva-la dos desastres, sinistros ou calamidades, garantindo, em consequencia, a ordem publica.Evidencia-se que as gestoes polfticas devem ser cada vez comprometidas, envolvendo todas as organizagoes e as estruturas para se prover o bem-estar e a paz nas cidades, evitando-se uma serie de conseqoencias que inevitavelmente desarmonizam a sociedade.
MOREIRA NETO (1987, p. 138), ao interpretar o fen6meno da ordem publica,
concluiu como sendo "uma situagao de fato oposta a desordem, sendo
essencialmente de natureza material e exterior, sendo urn objeto da seguranc;a publica".
Dentre as medidas que se apresentam para o enfrentamento das questoes da seguranc;a publica, alem da perfeita articulac;ao entre o Estado eo Municipio, hao de ser priorizadas ac;oes descentralizadas, envolvendo todos nesse esforc;o de promover a paz publica.
Corrobora o pensamento DOWBOR (1994), no seu artigo Governabilidade e Descentralizaqao, ao estabelecer o que e o principia da descentralizac;8o administrative, afirmando:
0 princfpio da descentralizac;ao: na duvida, ou salvo necessidades claramente definidas de que as decisoes pertenc;am a escaloes superiores na piramide da administrac;ao, estas devem ser tomadas no nlvel mais pr6ximo posslvel da populayao interessada. E nos referimos aqui
a
capacidade real de decisao, com descentralizac;ao dos encargos, atribuic;ao de recursos e flexibilidade de aplicayao. Este princlpio da proximidade vale tanto para a Administrayao Publica como para autarquias e varias areas do setor privado. E nao se trata de dotar as administrac;Oes centrais de "dedos mais longos" com a criac;ao de representac;Oes locais, mas de deixar as administrac;Oes locais gerirem efetivamente as atividades.Como vista, a descentralizac;ao e o engajamento dos entes responsaveis e uma necessidade atual, carecendo de urn perfeito ajustamento entre as esferas dos poderes publicos, vista que os mecanismos legais e procedimentais existentes ainda nao permitem uma coordenac;ao adequada de esforc;os, sendo, por esse motivo, urn grande desafio da gestao urbana contemporanea.
Desse modo, os municfpios passam a se defrontar com uma situac;ao explosive que exige intervenc;oes ageis em areas que extrapolam as tradicionais rotinas urbanas.
Trata-se de amplos projetos de infra-estruturas, polfticas sociais e programas de emprego, envolvendo inclusive estrategias locais de dinamizac;ao das atividades economicas.
Ressalte-se que a questao urbana nao se restringe a moradia, devendo envolver necessariamente as camadas sociais mais pobres, oportunizando o emprego, a educac;8o, a saude e a seguranc;a que sao direitos de todos.
E clara que resolver tais dificuldades implica ao municipio resolver o problema
da gestao urbana de maneira integral, como forma de melhorar a qualidade de vida
dos cidadaos, mas, para isso, existe urn conjunto de ac;oes integradas nos tres nfveis governamentais, cujo resultado e a seguranc;a social.
Apesar disso, deve-se observar que a municipalidade tern, independente da organizac;ao institucional do sistema de justic;a criminal, urn papel executivo fundamental a ser exercido perante a comunidade e ao lado dos governos estaduais e do governo federal no combate a criminalidade e a violencia, devendo ocupar urn espac;o na discussao dos problemas que o afetam.
Refletindo sabre as causas da criminalidade, constata-se que eo municipio o responsavel direto pelo controle urbanfstico mais incisivo, pais ele possui a competencia de regular o planejamento e o desenvolvimento urbana, conforme mandamento constitucional, fator que repercute na qualidade e na seguranc;a da populac;ao, cujas atribuic;Qes estao previstas no artigo 30, incisos I e VIII, adiante referidos:
Art. 30-Compete aos municfpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local.
(omissis);
VIII - promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupac;ao do solo urbano.
Acerca do disposto no texto constitucional, uma questao que gerou muita ansiedade nos municfpios brasileiros foi a esperada regulamentagao dos artigos 182 e 183 da Constituic;ao Federal que tratam da polftica urbana. Tal foi a importancia dada ao tema que por fim editou-se, atraves da Lei Federal n°. 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade que, de uma forma global, refletira nas questoes
urbanas e na seguranc;a da populac;ao, conforme pode ser observado.
Art. 1Q- Na execuc;ao da polftica urbana, de que tratam os artigos 182 e 183 da Constituic;ao Federal, sera aplicado o previsto nesta Lei.
Paragrafo unico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem publica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bern coletivo, da seguranc;a e do bem-estar dos cidadaos, bern como do equilfbrio ambiental.
XIII - audiencia do Poder Publico municipal e da populayao interessada nos processos de implantac;ao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construfdo, o conforto ou a seguranc;a da populac;ao.
Vislumbra-se, com esta medida, que os municfpios deverao avanc;ar na
qualidade e no bem-estar da comunidade, principalmente em relac;ao aos maiores
desafios que enfrentam as grandes cidades relativas a moradia, entre outros fatores relevantes, que podem influenciar diretamente na minimiza9ao dos problemas da seguran9a publica.
E oportuno identificar que a moradia e urn problema que teve inicio a partir das decadas de 60 e 70 com o exodo rural. 0 desafio estabeleceu-se porque as pessoas migraram para as cidades na busca de educa9ao, saude e, muitas vezes, nao encontrando local para morar, criaram cidades paralelas.
Assim as cidades cresceram sem o minima indispensavel de planejamento e de condi9oes dignas a popula9ao, provocando a diminui9ao do atendimento nos servi90s publicos, como saude, educa9ao e seguran98 publica.
As periferias de algumas cidades continuam a crescer mais do que os nucleos e, em algumas metr6poles, esse crescimento e explosive. 0 crescimento urbana resultante dessa intensa concentra98o demografica se fez, em grande parte, fora da lei (sem levar em conta a legisla98o urbanistica de usa e ocupa9ao do solo e c6digo de obras), sem financiamento publico (ou ignorado pelas politicas publicas) e sem recursos tecnicos (conhecimento tecnico de engenharia e arquitetura).
Sem alternativas, a popula9ao se instalou como pode, com seus parcos recursos e conhecimento, repercutindo hoje nos grandes problemas das cidades, principalmente o da seguran9a, tendo como causa mais visfvel a falta de perspectivas eo desemprego, entre tantas outras.
Esses sao os desafios que os poderes publicos municipal, estadual ou federal, sozinhos, nao resolvem, sem que se promova uma integra9ao total de esfor9os, acima das questoes ideol6gicas e politico-partidarias.
Surge, com o Estatuto das Cidades, uma perspectiva de se buscar o processo de integra9ao dos 6rgaos de seguran9a publica dos Estados e dos municfpios, harmonizando as polfticas do governo federal numa liga9ao direta envolvendo todos os 6rgaos de defesa social e a sociedade civil organizada.
Para tratar do tema planejamento urbane no ambito municipal e necessaria refor9ar o papal que exerce este nivel de governo, no cenario das institui9oes brasileiras e, tambem, mencionar alguns aspectos da nova gestae urbana, esperando-se que o planejamento urbana local incorpore essa nova perspectiva de gestae, que implica em mudan9a de paradigma palos administradores municipais.
lnfelizmente, esse processo de urbaniza98o acelerada do Brasil nao foi
acompanhado por uma nova forma de cultura urbana que reafirmasse o sentido de comunidade de cooperac;ao entre os individuos e grupos sociais.
E importante levar em conta que o Brasil e urn pais de urbanizayao tardia.
Ademais, nao se trata como foi em grande parte no caso dos paises desenvolvidos, de uma urbanizac;ao por atrayao dos empregos gerados nas cidades, mas por expulsao do campo.
0 nosso mundo rural foi atravessado por uma poderosa corrente modernizadora que implantou a monocultura e a mecanizayao, reduzindo drasticamente o emprego e, por outra corrente profundamente conservadora, a qual transformou o solo agricola em reserva de valor, cujos proprietaries nao usam nem deixam usar.
Sem emprego no campo, ou quando muito com emprego sazonal caracteristico da monocultura e sem alternativa de acesso a terra, a populayao foi literalmente expulsa para as cidades, originando periferias miseraveis.
Este processo de expulsao e hoje agravado pelo impacto das novas tecnologias sabre a industria e os servic;os urbanos que se veem obrigados a reduzir a mao-de-obra empregada, deixando para, aproximadamente, dois terc;os da populac;ao brasileira a alternativa do setor informal, do desemprego, de servic;os domesticos e uma infinidade de servic;os informais em que se sabe cada vez menos quem esta cuidando de quem.
Por outro lado, constata-se a impressionante subutilizayao do solo, que se manifesta municipio por municipio. 0 enfoque da subutilizac;ao de recursos, implicando o esforc;o sistematico de identificac;ao dos recursos naturais, humanos e . de capital que poderia ser mais bern mobilizado em nivel local, constitui urn eixo de trabalho essencial para numerosas administrac;oes. Hoje, ve-se municipios que revalorizam os seus atrativos turisticos, outros que asseguram o cultivo em totes vazios, outros ainda que empregam espac;os para educayao em locais empresariais subutilizados e assim por diante.
A mobilizac;ao dos recursos subutilizados e a racionalizayao geral das
atividades locais implicam urn esforc;o sistematico de estudos e organizac;ao do
conhecimento sabre o potencial existente, enfocando o ciclo complete de atividades
que asseguram o desenvolvimento economico e social. Sob essa 6tica, a salida
organizagao do conhecimento da comunidade sobre si mesma pode ser uma alavanca poderosa para o desenvolvimento.
0 urbanista GERALDO MOURA (2000), ao elaborar artigo sobre os desafios de construgao de uma cidade democratica a partir da aprovagao do Estatuto da Cidade, asseverou que: "a construgao e o desenvolvimento tradicionalmente disseminados nas cidades brasileiras foram claramente marcados por urn distanciamento entre a ordem urbanfstica vigente e a gestao do territ6rio municipal".
Tal assertiva tern conotagao direta com o planejamento urbano e com a legislagao, resultando que, uma minoria da populagao com capacidade de participagao no mercado imobiliario se amoldou as convengoes urbanfsticas, enquanto que uma maioria de cidadaos se instalou no contexto urbano a margem da propria legalidade.
E palpavel a falta de alternativas habitacionais, seja por parte do mercado privado, seja devido ao diminuto alcance das polfticas publicas. Sem subsfdios, nao ha como incorporar a maior parte da populagao ao mercado: bancarios, professores, policiais, enfermeiros, todo urn contingente de trabalhadores regularmente empregados e exclufdo do mercado e o que nao dizer dos informais que sao em numero crescenta.
A autoconstrugao de casas em loteamentos ilegais ou terras ocupadas irregularmente conduziu, ao final de muitos anos, a urn grande desastre. Algumas das maiores aglomeragoes do mundo, como e o caso de Rio de Janeiro e Sao Paulo, tam regioes inteiras construidas a partir dos esforgos fragmentados e espontaneos de urn sem numero de agentes isolados.
Em consequencia dessas invasoes e loteamentos ilegais, surgem os bares, mercearias e outros estabelecimentos sem a regulagao do poder publico, oportunizando-se que pessoas desempregadas ou subempregadas tenham esses pontos como referencias de entretenimento, de reuniao para consumo de bebida alco61ica ate altas horas, passando a gerar ocorrencias policiais, repercutindo a paz local.
0 resultado e ca6tico: terras sem lei e da inseguranga manifestam uma forma
de ocupagao urbana e na resolugao de conflitos entre os moradores. Mas a
irregularidade urbanistica nao pode ser atribufda apenas a populagao sem
alternativas, vez que e visfvel, nesse contexto, a falta de coordenagao entre os
agentes que participaram de sua construc;ao, incluindo o Estado com a promoc;ao de conjuntos habitacionais.
Dentre as principais consequencias da falta de alternativas de moradias esta a agressao ambiental. A ocupa<;ao de areas ambientalmente frageis - beira dos c6rregos, encostas deslizantes, varzeas inundaveis, areas de protec;ao dos mananciais - e a alternativa que sabra para os excluidos do mercado e resultado dos insignificantes programas publicos.
A ocupa<;ao cresce em areas de prote<;ao dos mananciais, ou seja, areas produtoras de agua potavel onde a ocupac;ao e proibida na lei, mas nao
0e na pratica da ocupa<;ao do territ6rio.
Nas grandes e medias cidades, os rios, riachos, lagos, mangues e praias tornaram-se canais ou destine dos esgotos domesticos. lsso fica evidente na paisagem de qualquer estrada que deixa as metr6poles ou grandes cidades, as quais sao acompanhadas durante quilometros pelo lixo nao recolhido.
0 saldo deste lamentavel extrato social e enfrentar os problemas ou esperar pelos seus efeitos, cujo produto e fruto da ausencia de comprometimento politico de maneira consistente e continua, dessa conjuntura social brasileira que atinge principalmente as grandes metr6poles, com desastrosas consequencias na qualidade de vida e na seguranc;a da populac;ao.
Apontados fatores relacionados diretamente com a causa da seguranc;a publica, verificam-se que as a<;Qes concretas e que acenam para a melhoria da qualidade de vida passam pela via da integra<;ao dos 6rgaos de defesa social, sendo imprescindfvel conjugar os esforc;os e potencializar os recursos legais para o enfrentamento da crescenta criminalidade urbana.
Dentre esses recursos disponiveis, o mais visivel e eficaz eo decorrente da
propria legisla<;ao - o poder de policia -, atraves do seu correto exercfcio que e
conferido a Administra<;ao Publica, objetivando condicionar ou restringir o usa e gozo
de bens, atividades e direitos individuais, em beneficia da coletividade, cuja materia
sera apresentada adiante.
2.2 0 PODER DE POLICIA
Nesta segao, sera estudada a origem e a evolugao do poder de polfcia, a relagao dos poderes publicos com este instituto legal, a forma como ele se expressa, a sua amplitude, os seus atributos, as modalidades de sangao aplicadas pela autoridade no exercfcio de sua atividade, alem de se identificar os 6rgaos e suas competencias.
Outro instituto compulsado e a propriedade, ocasiao em que sera explorado o seu conceito e a sua fungao social, em especial a propriedade urbana, por ter relagao direta com as atividades dos 6rgaos dos poderes publicos, cujo uso e gozo podem repercutir na ordem publica, portanto relevante para o estudo.
2.2.1 Evolugao Hist6rica
A partir do momenta em que o homem passou a viver em sociedade, foi necessaria criar normas e regulamentos para se condicionar o bem-estar da coletividade. Para alcangar esse objetivo, editaram-se as constituigoes e as leis infraconstitucionais, dando aos cidadaos varios direitos, cujo exercfcio deveria ser compatfvel com o bem-estar social.
0 uso da liberdade e da propriedade haveria de estar entrosado com a utilidade coletiva, para que nao implicasse em uma barreira a realizagao dos objetivos publicos. Foram, portanto, condicionados os direitos individuais diretamente nas leis, e quando a lei nao especifica determinado direito ou limitagao a esse direito, incumbe a Administragao Publica reconhecer e averiguar.
Foi necessaria a criagao de varios 6rgaos, para que a Administragao Publica pudesse exercer suas fungoes, cujo instrumento para adequagao do direito individual ao interesse da coletividade convencionou-se chamar de poder de polfcia.
A palavra polfcia vern do latim politia e do grego politea, ligada como o termo polftica, ao vocabulo polis.
A expressao poder de polfcia, na ldade Media, tambem foi usada nesse
sentido amplo, mas no seculo XI, retira-se da nogao de polfcia, o aspecto referente
as relagoes internacionais. Ainda na ldade Media, detectou-se o exercfcio do poder
de policia tal como e hoje considerado, contribuindo para fixar a raiz nascente da ldade Moderna.
No comego do seculo XVIII, polfcia designava o total da atividade publica interna. A partir daf, o sentido amplo de polfcia passou a dar Iugar a nogao de
Administragao Publica. 0 sentido de "polfcia" se restringe, principalmente, sabre influencia das ideias da Revolugao Francesa, da valorizagao dos direitos individuais e das concepgoes de Estado de direito e Estado liberal.
Polfcia passa a ser vista como uma parte das atividades da Administragao, destinada a manter a ordem, a tranquilidade e a salubridade publicas.
Aos poucos se deixou de usar o vocabulo "polfcia" isoladamente para designar essa parte da atividade da administragao. Surgiu primeira a expressao polfcia administrativa em Franga, em contraponto a polfcia judiciaria.
A expressao poder de polfcia ingressou pela primeira vez na terminologia legal no julgamento da suprema corte norte-americana, no caso Brown x Maryland, de 1827; a expressao fazia referencia ao poder dos Estados-Membros de editar leis limitadoras de direitos, em beneficia do interesse coletivo.
No direito brasileiro, a Constituigao Federal de 1824, em seu artigo 169, atribuiu a uma lei a disciplina das fungoes municipais das camaras e a formagao de suas posturas policiais; a lei de 1° de outubro de 1828, continha titulo denominado
"Posturas Policiais".
A partir desse momenta, firma-se, no nosso ordenamento jurfdico, o uso da locugao poder de polfcia, para definir o poder da Administragao de limitar o interesse particular.
2.2.2 A Finalidade do Poder de Polfcia
0 Estado e dotado de poderes politicos exercidos pelos Poderes Legislative,
Executivo e Judiciario, no desempenho de suas fungoes constitucionais, e de
poderes administrativos que surgem secundariamente com atos da Administragao
Publica e se efetivam de acordo com as exigencias do servigo publico e com os
interesses da coletividade, nao deixando que o interesse particular se sobreponha.
Enquanto os poderes politicos se identificam com os poderes do Estado e somente sao exercidos pelos respectivos 6rgaos constitucionais do Governo, os poderes administrativos se difundem e se apresentam por toda a
Administra~o.0 poder de polfcia destina-se a assegurar o bem-estar geral, impedindo, atraves de ordens, proibi9oes e apreensoes, o exercicio anti-social dos direitos individuais,
0uso abusivo da propriedade, ou a pratica de atividades prejudiciais a
coletividade.
Expressando-se no conjunto de 6rgao e servi9os publicos incumbidos de fiscalizar, controlar e deter as atividades individuais que se revelem contrarias a
higiene, a saude, a moralidade, ao sossego, ao conforto publico e ate mesmo a etica
urbana.
Objetiva propiciar uma convivencia social mais harmoniosa, para evitar ou atenuar conflitos no exercfcio dos direitos e atividades do individuo entre si e, ante o interesse de toda a popula9ao, concebida por urn conjunto de atividades de polfcia que fazem parte dos diversos 6rgaos da
Administra~oe que servem para a defesa dos varios interesses especiais comuns.
Tern como compromisso zelar pela boa conduta em face das leis e regulamentos administrativos em
rela~oao exercicio do direito de propriedade e de liberdade.
A
fun~odo Estado e restringir, quando necessaria, o direito dos particulares, devendo organizar a convivencia social a partir da limitayao de direitos e de liberdades absolutas em favor do interesse geral. Todas essas fun9oes sao exercidas pelos seus 6rgaos que tern a tarefa de estabelecer as restri9oes e limites ao particular a partir da
realiza~ode atividades concretas que observem o interesse geral.
0 interesse social e edificado atraves do Poder Legislative que edita as leis decorrentes do poder de polfcia, condicionando a conduta dos indivfduos no exercfcio do direito de propriedade e de liberdade.
A
administra~o,em virtude de sua supremacia geral, fiscaliza a conduta dos indivfduos em face dessas leis. Cita-se tambem, como fundamento da polfcia administrativa, a defesa da ordem publica.
Confere-se, todavia, aos indivfduos em geral o direito a liberdade e a
propriedade, mas o exercfcio destes deve compatibilizar-se como interesse coletivo.
Exercitar o poder constitui o dever de dar execu96es a estas leis. Para cumpri-lo nao se pode exceder o exercfcio da autoridade indistintamente sabre todos as cidadaos que estejam sujeitos ao imperio dessas leis. Evidencia-se af uma vincula9ao legal de que somente e permitido fazer aquila que a lei nao profbe.
Essa conceitua9ao doutrinaria ja passou para nossa legisla9ao, valendo-se citar o C6digo Tributario Nacional, que, em texto amplo e explicative, dispoe:
Art. 78 - Considera-se poder de policia a Atividade da Administra~;ao Publica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a pratica de ato ou absten~;ao de fato, em razao de interesse publico concernente
a
seguran~;a,a
higiene,a
ordem, aos costumes, a disciplina da produ~;ao e do mercado, ao exercfcio de atividades economicas dependentes de concessao ou autoriza~;ao do Poder Publico,a
tranqi.iilidade publica ou ao respeitoa
propriedade e os direitos individuais ou coletivos.