Área temática 3
3.01. A GESTÃO INTEGRADA DA ORLA MARÍTIMA COMO ESTRATÉGIA DE PLANEJAMENTO: O CASO DE SANTA CATARINA (BRASIL)
N. L. R. Bitencourt1, I. O. Rocha2, J. Andrade3
© 2012 Los autores.
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Los responsables de la presente publicación agradecen la
desinteresada colaboración de los ponentes y de los asistentes al Congreso de Gestión Integrada de Áreas Litorales, GIAL 2012, celebrado en Cádiz (España) del 25 al 27 de enero de 2012.
Grupo de Investigación en Gestión Integrada de Áreas Litorales, Universidad de Cádiz, España: www.gestioncostera.es
También en el blog del Congreso, en www.gial2012.com
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3.01. A GESTÃO INTEGRADA DA ORLA MARÍTIMA COMO ESTRATÉGIA DE PLANEJAMENTO: O CASO DE SANTA CATARINA (BRASIL)
N. L. R. Bitencourt1, I. O. Rocha2, J. Andrade3
Programa de Pós‐Graduação em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental, Universidade do Estado de Santa Catarina, Av. Madre Benvenuta, 2007, Florianópolis, Santa Catarina (Brasil),
1nb.gestaoambiental@gmail.com, 2isa@udesc.br, 3jaqueaandrade@gmail.com
Palavras‐Chave: Planejamento territorial, Gestão, Participação
RESUMO
A linha costeira do Brasil compreende uma faixa de 8.698 km, distribuída entre 395 municípios, que abrigam um diversificado mosaico ambiental. Assim como nos demais países litorâneos, a zona costeira apresenta alta densidade populacional, concentrada principalmente em grandes cidades. A Lei Federal nº 7.661/88 que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, dispõe regras de uso e ocupação, sendo o principal instrumento de regulamentação da orla marítima. Entre os instrumentos de gestão destaca‐se o projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima, o “Projeto Orla”, que visa o fortalecimento da capacidade de atuação e a articulação dos atores sociais, bem como, o desenvolvimento de mecanismos institucionais de mobilização social no processo de gestão da orla.
Este trabalho tem como objetivos analisar a estratégia metodológica do referido projeto e, averiguar a participação pública no planejamento para a gestão da orla marítima no Estado de Santa Catarina (Brasil). Embora no Brasil seja incipiente o envolvimento da sociedade nos processos políticos decisórios de planejamento territorial, verificou‐se que a forma de estruturação das oficinas metodológicas do Projeto Orla são convidativas e estimulam a participação da população. Constatou‐
se que a metodologia utilizada traz bons resultados quanto à participação popular. Recomenda‐se que esta metodologia seja mais divulgada para contribuir na construção de outros processos de planejamento territorial participativo.
1. INTRODUÇÃO
O Brasil possui extensa zona costeira e marinha, abrangendo desde a foz do rio Oiapoque (04º52’45’’N) à foz do rio Chuí (33º45’10”S). Compreende a faixa terrestre que inclui os limites dos municípios que estão na faixa costeira e no mar a extensão é até 200 milhas náuticas, incluindo o Atol das Rocas; os arquipélagos de Fernando de Noronha e de São Pedro e São Paulo e das ilhas de Trindade e Martin Vaz” (MMA, 2010, p.11).
Dada a imensa extensão e amplitude climática, apresenta uma enorme diversidade de ecossistemas como: “dunas, praias, banhados, estuários, restingas, manguezais, costões rochosos, lagunas e marismas” (MMA, 2010, p. 14).
A dimensão territorial costeira corresponde a 324 mil km2 que pertencem aos 17 Estados brasileiros localizados no litoral, incluindo 395 municípios. Aproximadamente 42 milhões de habitantes vivem nos municípios litorâneos, o que corresponde a 25% da população do país, chegando a uma densidade demográfica de 90 habitantes por quilometro quadrado. Isto representa quase cinco vezes mais do que a média nacional, que é de 19 hab/km2. Em percentual, estima‐se que 80% da população brasileira residem em áreas de até 200 km do mar, alcançando 135 milhões de habitantes (MMA, 2008, 2010, p. 12).
Em relação às ações de gestão da costa brasileira foi criado o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), constituído pela Lei Federal nº 7.661 de 16/05/88, regulamentada pelo Decreto nº.
5.300 de 7 de dezembro de 2004. Este é coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente e visa orientar para a utilização racional dos recursos da zona costeira, bem como da sua preservação,
conforme pode ser observado em seu Art. 2º: “o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro visará especificamente a orientar a utilização adequada a nível nacional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade da vida de sua população, e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural”. Ainda, a gestão dessa zona é de responsabilidade dos governos federal e estaduais. No âmbito municipal, cada um deles tem a incumbência de planejar e regulamentar o uso do solo através de seus respectivos planos diretores observando as diretrizes do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Brasil, 1988, 2004).
Mesmo com a criação de normas e leis para a utilização adequada da zona costeira, o litoral brasileiro vem apresentando um cenário de conflitos quanto ao uso e ocupação desta imensa costa.
A ocupação da zona costeira, na maioria das vezes, têm sido feita de forma desordenada. Os usos promovem degradação da qualidade ambiental, refletindo na vida de milhares de pessoas que usufruem desses espaços, quer seja para convivência e lazer, principalmente nas praias, quer seja para trabalho, incluindo a pesca, a maricultura e a hotelaria, entre outros.
Ainda que o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro defina as praias como “(...) bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica” (Brasil, 1988), estas estão em processo de privatização e especulação imobiliária.
Na busca de estruturas que permitam uma gestão adequada de espaços litorâneos, foi criado o projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima, o “Projeto Orla”. Este tem como função promover a atuação de forma articulada dos atores sociais, ou seja, da sociedade civil e dos atores institucionais para gestão da orla marítima.
Neste contexto, o presente estudo visa analisar a estratégia metodológica do projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima, e avaliar a sua implementação no Estado de Santa Catarina (Brasil). O foco deste trabalho está na metodologia, que preza pelo envolvimento da sociedade nos processos de tomadas de decisões para a gestão da orla marítima brasileira. Mesmo que no planejamento territorial ainda não tenha tido sucesso o envolvimento da sociedade civil, é notório que a metodologia empregada nas oficinas do Projeto Orla tem estimulado à participação popular de diversos seguimentos sociais do município que dá início a implementação do projeto em sua orla marítima. Com isso, pretende‐se divulgar a metodologia empregada de forma que seja uma contribuição na construção de outros processos de participação popular para planejamento territorial.
2. METODOLOGIA
O presente trabalho apresenta o delineamento da metodologia do Projeto Orla com base nas publicações do Ministério do Meio Ambiente (2002a, 2002b, 2004, 2005) e, os casos de implementação do Projeto no Estado de Santa Catarina (Brasil). Discute ainda, as estratégias de planejamento participativo da orla marítima, considerando o Decreto Federal nº 5.300 de 2004 que, expressa a possibilidade de uma gestão da orla marítima brasileira, atendendo às questões legais, sociais e ambientais.
3. O PROJETO DE GESTÃO INTEGRADA DA ORLA MARÍTIMA ‐ PROJETO ORLA
O Projeto Orla foi criado para nortear as ações que requerem a gestão de forma integrada do uso e ocupação da zona costeira. Trata‐se de um projeto federal, coordenado pelos Ministérios do Meio Ambiente (MMA) e do Planejamento (MP) e, supervisionado pelo Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro (GI‐GERCO) da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), (MMA, 2002a).
O Projeto Orla visa o ordenamento dos espaços litorâneos, principalmente nas áreas sob domínio da União, que são os terrenos e acrescidos de marinha, aproximando as políticas voltadas para as
questões ambientais e patrimoniais, e de forma articulada entre os três níveis governamentais (Federal, Estadual e Municipal) e a sociedade.
Nesse sentido, observa‐se que existe a intenção da transferência das atribuições da gestão destes espaços, que estão restritos à esfera do governo federal, para serem efetivadas em cada município. A finalidade é também incluir as normas ambientais na política de regulamentação dos usos desses espaços, buscando aumentar a dinâmica de mobilização social neste processo (MMA, 2002a).
A orla marítima brasileira é regulamentada pelo Decreto Federal nº 5.300 de 2004, este estabelece critérios de gestão destes espaços. Estabelece que os limites para a orla são:
Art 3º A zona costeira brasileira, considerada patrimônio nacional pela Constituição de 1988, corresponde ao espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa marítima e uma faixa terrestre, com os seguintes limites:
I ‐ faixa marítima: espaço que se estende por doze milhas náuticas, medido a partir das linhas de base, compreendendo, dessa forma, a totalidade do mar territorial;
II ‐ faixa terrestre: espaço compreendido pelos limites dos Municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na zona costeira (Brasil, 2004).
Para o processo de gestão, o artigo 22 do referido Decreto, define a orla marítima como “a faixa contida na zona costeira, de largura variável, compreendendo uma porção marítima e outra terrestre (Figura 1), caracterizada pela interface entre a terra e o mar” (Brasil, 2004).
Estabelece critérios para definir os limites da orla marítima. De acordo com o artigo 23, estes limites são:
I ‐ marítimo: isóbata de dez metros, profundidade na qual a ação das ondas passa a sofrer influência da variabilidade topográfica do fundo marinho, promovendo o transporte de sedimentos;
II ‐ terrestre: cinqüenta metros em áreas urbanizadas ou duzentos metros em áreas não urbanizadas, demarcados na direção do continente a partir da linha de preamar ou do limite final de ecossistemas, tais como as caracterizadas por feições de praias, dunas, áreas de escarpas, falésias, costões rochosos, restingas, manguezais, marismas, lagunas, estuários, canais ou braços de mar, quando existentes, onde estão situados os terrenos de marinha e seus acrescidos (Brasil, 2004).
A figura 1 apresenta um esquema referente aos limites para a orla marítima brasileira:
Figura 1. Limites genéricos para orla marítima propostos pela metodologia
Fonte (MMA, 2002a)
Ainda, no parágrafo II do referido artigo, estabelece que os limites para a orla marítima possam ser alterados, se houver concentração de usos e de conflitos de usos relacionados aos recursos ambientais existentes na orla marítima.
Alem disso, de acordo com o artigo 4º do Decreto Federal nº 5.300 de 2004, neste está estabelecido quais são os Municípios abrangidos pela faixa terrestre para extensa zona costeira brasileira, conforme:
I ‐ defrontantes com o mar, assim definidos em listagem estabelecida pela Fundação
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ‐ IBGE;
II ‐ não defrontantes com o mar, localizados nas regiões metropolitanas litorâneas;
III ‐ não defrontantes com o mar, contíguos às capitais e às grandes cidades litorâneas, que apresentem conurbação;
IV ‐ não defrontantes com o mar, distantes até cinqüenta quilômetros da linha da costa, que contemplem, em seu território, atividades ou infra‐estruturas de grande impacto ambiental na zona costeira ou ecossistemas costeiros de alta relevância;
V ‐ estuarino‐lagunares, mesmo que não diretamente defrontantes com o mar;
VI ‐ não defrontantes com o mar, mas que tenham todos os seus limites com Municípios referidos nos incisos I a V;
VII ‐ desmembrados daqueles já inseridos na zona costeira (Brasil, 2004).
De acordo com o referido decreto, anualmente, o Ministério do Meio Ambiente dever publicar a listagem atualizada dos Municípios abrangidos pela faixa terrestre da zona costeira.
3.1. Roteiro Metodológico do Projeto Orla
A seguir são apresentadas as funções exercidas pela esfera governamental, nos três níveis de governo, referente à implementação do Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima, conforme os Manuais do Projeto Orla do Ministério do Meio Ambiente (2002); (2002a); (2005); (2004).
Na esfera federal, a coordenação nacional está a cargo do Ministério do Meio Ambiente, através da Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável e do Ministério do Planejamento, e da Secretaria de Patrimônio da União (SPU). Entre as funções dos referidos órgãos, no âmbito do projeto, constam: fornecer as informações necessárias para promover a capacitação e assistência aos municípios que querem implementar o projeto e promover a articulação com as ações de gerenciamento costeiro de cada Estado litorâneo, de forma a mobilizar os órgãos estaduais responsáveis pelo gerenciamento costeiro a apoiarem os municípios na implementação do projeto.
Entre as ações podem ser destacadas: fundamentos conceituais e normativos, documentos orientadores (manuais e roteiros para a aplicação da metodologia do projeto), criar base técnica e operacional. Além disso, a Secretaria do Patrimônio da União tem a função de definir os instrumentos e as normas de cessão de uso de bens da União para os municípios.
Na esfera Estadual, a coordenação estadual fica a cargo dos órgãos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs) e as Superintendências Federais do Patrimônio da União em cada Estado (SPU). Entre as funções desta constam: criar um Comitê Técnico Estadual do Projeto Orla, selecionar e coordenar as ações relativas aos municípios que almejam implementar o projeto para inserção dos mesmos, estimulando‐os a participarem; avaliar tecnicamente as condições do município para a inserção no projeto, disponibilizando informações; acompanhar a capacitação dos gestores municipais e auxiliar tecnicamente às prefeituras e gestores locais na implementação do projeto; disponibilizar a lista dos consultores formados pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) para realizarem as oficinas (Tabela 1) juntamente com a equipe técnica do município que irá implementar o projeto.
Na esfera municipal, cada município costeiro interessado na implementação do Projeto Orla, deve: providenciar a ficha de adesão ao projeto e elaborar um dossiê detalhado sobre a orla de seu município, onde será implementado o projeto (acordo de cooperação técnica em que o município coloca‐se como interessado e apresenta a ficha de adesão e o dossiê para a coordenação Estadual, em que, o Comitê Técnico Estadual irá analisar); disponibilizar equipe técnica para formar os gestores que serão capacitados para atuar no processo de implementação e gestão do projeto; nomear um coordenador local; selecionar o público‐alvo das oficinas de capacitação para o projeto; providenciar documentos e informações locais (mapeamento dos atores, conflitos, nivelamento das informações) que serão apresentadas em seminários para todos os participantes e; orientar os participantes para os cursos de capacitação que serão as oficinas l e ll do Projeto Orla (Figura 2).
Figura 2. Arranjo institucional e esquema das atividades do Projeto Orla
Fonte: (MMA, 2002a); (Santa Catarina, 2011; 2011a)
Entre as atividades do Projeto Orla, a realização das oficinas nos municípios são momentos muito importantes, pois envolve participação dos atores sociais no planejamento do espaço da orla marítima. As fases da oficina I envolvem: diagnóstico paisagístico, ambiental e socioeconômico;
definição de parâmetros de qualidade ambiental; classificação da orla conforme Decreto nº 5.300/04; definição de espaços de interesses para as intervenções na orla; desenvolvimento de cenários atuais, tendência e desejado. Entre as ações realizadas pelos atores sociais que estão participando do planejamento da orla marítima, o fato de almejarem as possibilidades de futuro, oferece meios para que as ações no presente sejam realizadas de acordo com o almejado, são atividades que podem resultar no desencadeamento de atitudes responsáveis localmente (Tabela 1).
Antes de dar início à oficina II, serão realizadas mini oficinas (que são as reuniões de trabalho realizadas no intervalo entre a oficina I e II). Este momento é muito importante, pois os atores sociais do município podem discutir, debater e preparar o documento com delineamento inicial do Plano de Gestão Integrada da Orla marítima do município.
As atividades da oficina II referem‐se à realização do segundo momento de capacitação para o Projeto Orla. Para tanto, requer a preparação das atividades no local, como, logística e informações, que são as mesmas da Oficina I. Esta etapa consiste no Planejamento das ações de gestão integrada para a orla do município. Será realizada a apresentação da proposta inicial para Plano de Gestão e a aplicação do roteiro para o desenvolvimento do Plano (Tabela 1).
Tabela 1. Atividades das oficinas do Projeto Orla
Oficinas Especificação das atividades
Oficina I ‐ Diagnóstico paisagístico, ambiental
e socioeconômico
Diagnóstico paisagístico, ambiental: observação dos elementos da paisagem em campo (erosão, desmatamento, deposição de resíduos sólidos, esgoto sem tratamento, ocupações irregulares, etc); suporte físico, drenagem e demais corpos d’água, cobertura vegetal; mancha urbana (convencional, portuária e industrial); características (formas de acesso, estágios de urbanização); configuração paisagística da urbanização (orla rústica, orla bairro‐jardim e orla urbana comum).
Diagnóstico socioeconômico da Zona Costeira: caracterização genérica do município (vida econômica, estrutura político‐institucional, planos, projetos e legislação); Diagnóstico socioeconômico de cada trecho da Orla:
atividades praticadas neste espaço e no seu entorno.
Oficina I‐ Definição de parâmetros de qualidade ambiental
Ambientais: cobertura vegetal nativa, valores cênicos, integridade e fragilidade dos ecossistemas, presença de unidades de conservação, condição de balneabilidade, degradação ambiental, presença de: efluentes (línguas negras), resíduos sólidos (lixo) na orla e construções irregulares; potencial para: aproveitamento mineral, extração vegetal, pesca; aptidão para: aqüicultura e agrícola.
Sociais: presença de comunidades tradicionais, concentração de domicílios de veraneio, infra‐estrutura de lazer/turismo, cobertura urbana ou urbanização; domicílios servidos: por água, por coleta de lixo, por energia elétrica e com serviço de esgoto.
Econômicos: pressão imobiliária; uso para: agricultura, extração vegetal, pesca, aquicultura, tráfico portuário, industrial, aproveitamento mineral; atividades petrolíferas e turísticas.
Oficina I‐ Classificação para orientar os Planos de Gestão da Orla
São estabelecidas três classes genéricas para a orla ‐Classe A: apresenta ecossistemas primitivos com baixa ocupação (indicando: ações preventivas); Classe B: apresenta ecossistemas parcialmente modificados com situações de baixo e médio adensamento populacional (indicando: ações preventivas e corretivas); Classe C:
apresenta ecossistemas já impactos com médio ou alto adensamento populacional (indicando: ações
corretivas).
Oficina I ‐ Delimitação e definição de espaços de
interesse para intervenções na orla
Os limites genéricos propostos para a orla marítima são: zona marinha a isóbata de 10 metros; e área terrestre, a distância de 50 metros em áreas urbanizadas e 200 metros em áreas não urbanizadas
Os limites podem ser ampliados em orlas que apresentam erosão acentuada, ou diminuídos a partir da comprovação de tendências de alargamento da linha de costa. As categorias passíveis de ocupação, conforme lei: a) terrenos de marinha, acrescidos de marinha e dominiais (SPU e Lei 9.636/98); b) terrenos alodiais, públicos (municipais ou estaduais) e privados (orientações urbanísticas do Plano Diretor, do Código de Obras e outros) e; c) Quando não localizadas em áreas especiais (APAS, zoneamentos, etc).
Oficina I ‐ Formulação de cenários: projeção do uso e ocupação atual
sob o ponto de vista ambiental, econômico e
social
O levantamento, análise e sistematização das informações durante as atividades de capacitação permitem que sejam construídos cenários que apresentam três tipos de situações:
‐ atual: constatar os usos praticados;
‐ tendência: o que poderá ocorrer sem uma gestão adequada;
‐ desejada/futura: para cada situação indesejável de uso dos espaços, formular uma situação desejada a ser
alcançada.
Oficina II ‐ Elaboração do Plano de Gestão
Integrada da Orla:
identificação de conflitos
Os conflitos relacionados às questões de ordenamento ambiental e territorial, sendo que, para cada conflito de uso ou de ocupação (fundiários) identificado no trecho da orla, levantam‐se: a) As atividades geradoras do conflito e prioriza‐se de acordo com a vida econômica local; b) Os segmentos sociais envolvidos no conflito devem ser localizados, qualificados e quantificados; c) Legislação incidente, indicando às infrações cometidas e/ou as leis desobedecidas; e) Atores institucionais envolvidos no conflito (por ação ou omissão), detalhando a atuação específica de cada um.
Oficina II ‐ Elaboração do Plano de Gestão
Integrada da Orla:
detalhamento das ações
No Plano de Gestão serão detalhadas ações para cada um dos conflitos identificados:
a) Finalidade específica da ação, salientando os aspectos objeto de intervenção e definindo os resultados esperados; b) Duração e regularidade das atividades instituídas, especificando cronogramas e rotinas de atuação; c) Agente executivo responsável pela ação, com deliberação clara de atribuições e competências e definição de supervisão; d) Meios disponíveis e necessários para implementar a ação proposta, listando infra‐
estrutura e pessoal requerido, assinalando sua existência ou não.
Oficina II ‐ Elaboração do Plano de Gestão Integrada: programa de
monitoramento (acompanhamento,
avaliação e revisão das metas propostas)
O acompanhamento do Plano deverá contemplar os seguintes pontos:
a) Definição de programa específico de monitoramento para cada trecho da orla, sem prejuízo de uma avaliação geral da evolução de suas condições;b) Forma de obtenção de dados e sua rotina temporal, especificando: freqüência, locais de coleta ou fontes de geração, periodicidade, responsabilidade pela amostragem;c) Especificação dos relatórios e informes a serem confeccionados, com definição de sua periodicidade de publicação.
Fonte: conforme MMA (2002a,b)
A administração municipal deve elaborar o Plano de Gestão Integrada da Orla Marítima, elencando todas as ações e instrumentos necessários para o processo de gestão. Deve ainda indicar, por meio de audiência pública, fórum colegiado para legitimar o Plano de Gestão. Entre as etapas de encaminhamento do Plano de Gestão, podem ser elencadas: análise pela Coordenação Estadual, análise pela Coordenação Nacional, audiência pública para a legitimação do Plano de Gestão e composição do Comitê Gestor da Orla e a elaboração da agenda imediata contendo a priorização das ações, o cronograma e a previsão de recursos financeiros. (MMA, 2002a).
Em relação ao Comitê Gestor do Projeto Orla no município, preliminarmente pode ser formado durante as oficinas de capacitação (oficinas I e II conforme o tabela 1), após as audiências públicas sobre o Plano de Gestão, este deverá ser institucionalizado. Pra tanto, o Comitê Gestor deve ser criado de forma paritária entre sociedade civil e governo, com atribuição de promover articulação e deliberação do Projeto em nível local, especialmente junto aos diferentes atores e à sociedade, no sentido de promover a divulgação, a discussão e articulação do Projeto. O Comitê deve ainda, fazer o acompanhamento, fiscalizando e avaliando as ações relativas ao projeto.
O município que Implementar o Projeto Orla, deve obter: o Plano de Gestão Integrada da Orla Marítima aprovado; o Comitê Gestor da Orla instalado e atuando; a Agenda de implementação e monitoramento do Plano de Gestão Integrada; a celebração de convênios de Cooperação Técnica definidos e encaminhados; a legitimação e aprovação de projetos e das ações e o estabelecimento de sistemáticas de acompanhamento, avaliação e revisão do Plano (MMA, 2002a).
Além disso, os municípios que implementam o Projeto Orla alcançam algumas vantagens, como:
estabelecimento de convênio de cooperação técnica com os órgãos federais (MMA, SPU) e estaduais (OEMA e SPU), com a finalidade de promover o desenvolvimento de ações conjuntas destinadas à implementação do Plano de Gestão Integrada. São os convênios: contratos de cessão de áreas da União (urbanização e ordenamento da orla, regularização fundiária para assentamento de famílias carentes e/ ou tradicionais, moradia social). Ainda, o cadastramento e recadastramento dos imóveis
da União levanta a possibilidade de um compartilhamento de receita entre o órgão federal, no caso a Secretaria do Patrimônio da União ‐ SPU e o município (MMA, 2002a).
No processo participativo de implementação do Projeto Orla, devem fazer parte: a coordenação federal, a Comissão Estadual do Projeto Orla, a Superintendência Federal do Patrimônio da União ‐ GRPU nos Estados e os agentes locais (coordenação local: executivo e legislativo municipais e a sociedade civil, refere‐se a equipe de Gestores Locais). Ainda representantes do IBAMA; da Capitania dos Portos, da Sociedade Civil Organizada, ONGs, entre outros.
Nesse sentido, pode ser dito que as etapas necessárias a implementação do Projeto Orla, visivelmente são consolidadas por meio de um processo participativo. Tanto as oficinas, como as audiências públicas, necessitam da participação para o desenvolvimento das etapas do processo de planejamento para a Gestão Integrada da Orla Marítima, ou seja, do envolvimento dos atores sociais, conforme já materializadas pelo Decreto nº 5.300/04.
3.2. A Implementação do Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima em Santa Catarina
Em Santa Catarina, a Lei nº 13.553/2005, institui o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro e, é regulamentada pelo Decreto Estadual n° 5.010/2006. Em seu Art. 8º apresenta os instrumentos: I.
Zoneamento Ecológico‐Econômico Costeiro (ZEEC); II. Plano de Gestão da Zona Costeira (PGZC); III.
Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro (SIGERCO); IV. Sistema de Monitoramento Ambiental (SMA/ZC); V. Relatórios de Qualidade Ambiental (RQA/ZC); VI. Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima (Projeto Orla); Estão em execução os instrumentos l, II e VI. Os outros instrumentos ainda não foram iniciados (Santa Catarina, 2005; 2006).
De acordo com o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, a faixa terrestre da zona costeira de Santa Catarina (Figura 3), é composta por 36 municípios, que estão subdivididos em cinco Setores:
Setor 1 ‐ Litoral Norte: Araquari, Balneário Barra do Sul, Garuva, Itapoá, Joinville, São Francisco do Sul e Barra Velha; Setor 2 ‐ Litoral Centro‐Norte: Balneário Camboriú, Bombinhas, Camboriú, Itajaí, Itapema, Navegantes, Piçarras, Penha e Porto Belo; Setor 3 ‐ Litoral Central: Baguaçu, Florianópolis, Governador Celso Ramos, Palhoça, São José e Tijucas; Setor 4 ‐ Litoral Centro‐Sul: Garopaba, Imaruí, Imbituba, Jaguaruna, Laguna e Paulo Lopes e; Setor V ‐ Litoral Sul: Araranguá, Balneário Arroio do Silva, Balneário Gaivota, Içara, Passo de Torres, Santa Rosa do Sul, São João do Sul e Sombrio (Santa Catarina, 2005; 2006).
Figura 3. Zona Costeira de Santa Catarina
Fonte: (Santa Catarina, 2011)
De acordo com o Decreto nº 3.077/2005, a Comissão Estadual para o Desenvolvimento do Projeto Orla em Santa Catarina é constituída por representantes indicados dos seguintes órgãos: Governo Federal: “a) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis ‐ IBAMA; b) Centro de Pesquisa e Gestão de Recursos Pesqueiros do Litoral Sudeste e Sul ‐ CEPSUL; c) Instituto de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional ‐ IPHAN; d) Procuradoria Geral da República; e) Capitania dos Portos; f) Advocacia Geral da União; g) Gerência Regional do Patrimônio da União em Santa Catarina”. Em nível estadual: Coordenação Secretaria de Planejamento (na maioria dos outros Estados brasileiros a comissão está na Secretaria de Meio Ambiente), “a) Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina ‐ EPAGRI; b) Fundação do Meio Ambiente ‐ FATMA;
c) Companhia de Polícia de Polícia de Proteção Ambiental ‐ CPPA/SC; d) Corpo de Bombeiros Militar/SC; e) Secretaria de Estado da Cultura, Turismo e Esporte”. As Universidades: “a) Universidade Federal de Santa Catarina ‐ UFSC; b) Universidade do Vale do Itajaí ‐ UNIVALLE; c) Universidade da Região de Joinville ‐ UNIVILLE; d) Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL”
(Santa Catarina, 2005).
Por outro lado, mesmo que a Comissão Estadual para o Desenvolvimento do Projeto Orla tenha um número representativo de órgãos, ela pode não estar sendo realmente representada. Ocorre que, o representante do órgão que o representa, em alguns casos pode emitir opiniões próprias, sem antes consultar o órgão pelo qual está representando. Outra questão que pode ocorrer, refere‐se a não participação do representante nomeado pelo órgão, mas apenas a participação do seu suplente.
Em relação às ações de implementação do Projeto Orla em Santa Catarina, esta tem acontecido de forma ainda incipiente. Dos 36 municípios, apenas oito implementaram o projeto, sendo que desses, quatro implementaram o projeto apenas em um trecho da orla (Tabela 2).
Tabela 2. Situação do Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima em Santa Catarina
Município(s) Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima Ano(s)
Comitê Gestor Sim Não
Balneário Comburiu Em toda a orla 2002 X
Bombinhas Em um trecho (Costeira de Zimbros) 2002 X
Itajaí Em toda a orla (está em revisão) 2002/2011 X
Itapema Em um trecho (Canto da Praia, os outros trechos estão em revisão) 2002/2007 X Itapoá Possui Plano de Gestão Integrada (em análise coordenação estadual) 2011 X Florianópolis Em um trecho (Santo Antônio de Lisboa que está em revisão) 2001/2011 X
Navegantes Em toda a orla 2002 X
Porto Belo Em toda a orla (está em Revisão) 2002/2011 X
Fonte: Santa Catarina, 2011a
As capacitações para a implementação do Projeto Orla que estão sendo realizadas em municípios catarinenses, mostram pontos positivos quanto a participação da sociedade de forma geral. Tanto nas oficinas de capacitação, quanto nas audiências públicas, a participação popular tem sido significativa.
Embora, a metodologia do Projeto Orla tenha dado ênfase no processo participativo, quando o projeto atinge a fase do Plano de Gestão, ou seja, após serem realizadas as capacitações nos municípios e, estes acontecerem de forma realmente participativa, atendendo a regulamentação do Decreto Federal nº 5.300/2004, há um ponto que requer revisão e ajuste no projeto. Esta etapa refere‐se ao momento de ser consolidado o plano de gestão para a orla marítima, pois em muitos casos este apresenta estagnação, perdendo força justamente nesta fase.
Os municípios catarinenses que receberam a capacitação do Projeto Orla atenderam com sucesso o processo de capacitação que, se refere a realização das oficinas. Contudo, quanto às ações que foram acrescentadas no Plano de Gestão da orla do município para serem executadas, não houve continuidade para vários municípios. O que tem ocorrido é uma participação representativa nas
oficinas de capacitação, porém as ações criadas para o Plano de Gestão acabam sem execução, ou seja, ficando apenas a criação do Plano. A dificuldade também foi percebida quando da formação e da continuação do Comitê Gestor Municipal do Projeto Orla. No Estado, apenas três dos oito municípios que implementaram o Projeto tem seu Comitê estabelecido (Tabela 2).
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A extensa zona costeira brasileira conta com bons instrumentos que regulamentam o ordenamento do uso e ocupação destes espaços. O Decreto Federal nº 5.300/2004 estabelece ao Poder Público Municipal, atendendo as normas federais e estaduais e em articulação com as mesmas e com a sociedade, executar as atividades de planejamento e gestão da orla marítima.
Ainda, pode‐se dizer que no referido decreto, o planejamento participativo está entre as estratégias do projeto orla como sendo a principal ferramenta que estabelece a participação pública nas etapas do planejamento para a gestão da orla marítima. Este determina que, o Poder Público Municipal, atendendo as normas federais e estaduais e em articulação com as mesmas e com a sociedade civil, executará suas atividades de gestão da zona costeira.
Assim, o Projeto Orla, desde o momento de sua implementação no município, é um instrumento que dá condições para que haja uma gestão da orla marítima de forma participativa. Isto porque, deve ser realizado por meio de uma gestão personalizada dos conflitos existentes nestas áreas tão cobiçadas e tão valorizadas, pois requer a participação da sociedade civil.
Ainda, pode‐se dizer que, o referido Decreto, atende o que rege o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, pois permite dar condições de administrar a orla marítima, por meio de uma gestão integrada e participativa. Assim, os detalhamentos das ações para a gestão, terão delineamentos e atuações de acordo com as necessidades da população destes locais. Nesse sentido, a participação ativa se consolida na medida em que viabiliza a capacidade dos grupos de interesse para influenciar direta ou indiretamente a formulação e a gestão de políticas públicas.
O Projeto Orla, diante da participação em sua implementação municipal, oferece uma referência de ser uma proposta integradora da ação comunitária, tão imprescindível à legitimação de qualquer processo de planejamento urbano ambiental.
Assim, a comunidade, por menos que conheça nas oficinas de capacitação do Projeto Orla, têm possibilidade de vir a conhecer e de interessar‐se, pois se trata de seu cotidiano. Na verdade, este projeto subsidia e orienta os municípios com o objetivo de disciplinar o uso e a ocupação da orla marítima preservando suas funções naturais e permitindo o uso dos recursos ambientais de forma consciente.
Neste sentido, o plano de gestão da orla é participativo, pois inclui o colegiado municipal, órgãos governamentais, instituições e organizações da sociedade e, ainda atores sociais que são interessados na participação. O projeto, ainda estimular a gestão compartilhada da zona costeira, a descentralização de decisões e a resolução de conflitos incidentes na orla marítima.
Neste contexto, está absolutamente valorizado o processo de planejamento para a ação pública, um planejamento que deve contar permanentemente com a participação da sociedade. Este planejamento tem a vocação de ser integrado e integrador, pois tem como referência básica sempre o processo participativo, porém não mais como um produto acabado, pronto para ser consumido, mas sim como um processo contínuo de ação, revisão, de escolha ética e cidadã.
Mesmo que haja alguns entraves para dar continuidade nos processos de gestão do Projeto Orla, no caso do desenvolvimento e atendimento do que foi planejado e delineado para o plano de gestão da orla marítima, como tem ocorrido em Santa Catarina em que, alguns municípios não têm ainda o seu plano de gestão consolidado. Entretanto, verifica‐se que, se trata de uma política pública que preza pela ação integradora mediante a participação das pessoas nos processos decisórios de planejamento.
Contudo, o fato de já ter sido dado encaminhamento dentro de um processo participativo, em que a comunidade, atores sociais e gestores reunidos decidem o que é melhor para os espaços de seu município, mostra que esta é uma política pública que instiga a participação, sendo esta tão
importante para a formação da cidadania. Pode‐se concluir que, o Projeto tem sido um dos instrumentos que promove o processo participativo no planejamento da orla marítima.
Assim, conclui‐se que, o arranjo institucional participativo ampliado, ou seja, a participação ativa se consolida na medida em que viabiliza a capacidade dos grupos de interesse para influenciar direta ou indiretamente a formulação e a gestão de políticas públicas. O Projeto Orla fica perante o exposto, referenciado como proposta integradora da ação comunitária, tão imprescindível à legitimação de qualquer processo de planejamento urbano ambiental.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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• BRASIL, 1988, Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988 ‐ Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, Subchefia para Assuntos Jurídicos.
• MMA, 2010, Ministério do Meio Ambiente, Gerência de Biodiversidade Aquática e Recursos Pesqueiros.
Panorama da conservação dos ecossistemas costeiros e marinhos no Brasil. Brasília: MMA/SBF/GBA, 148 p.
• MMA, 2008, Ministério do Meio Ambiente; Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental.
Macrodiagnóstico da Zona Costeira e Marinha do Brasil. Brasília: MMA, 242 p.
• MMA, 2005, Ministério do Meio Ambiente; Secretaria de Qualidade Ambiental; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria do Patrimônio da União. Projeto orla: Guia de implementação.
Brasília: MMA e MPO, 36p.
• MMA, 2004, Ministério do Meio Ambiente; Secretaria de Qualidade Ambiental; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria do Patrimônio da União. Projeto orla: Subsídios para um projeto de gestão. Brasília: MMA e MPO, 104 p.
• MMA, 2002a, Ministério do Meio Ambiente; Secretaria de Qualidade Ambiental; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria do Patrimônio da União. Projeto orla: Fundamentos para Gestão Integrada. Brasília: MMA/SQA; MP/SPU, 78p.
• MMA, 2002b, Ministério do Meio Ambiente; Secretaria de Qualidade Ambiental; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria do Patrimônio da União. Projeto orla: Manual de Gestão.
Brasília: MMA/SQA; MP/SPU, 96p.
• SANTA CATARINA, 2011, Secretaria de Planejamento; Superintendência do Patrimônio da União em SC, Coordenadoria de Projetos Especiais. III Reunião do Comitê Técnico Estadual do Projeto Orla. Florianópolis.
• SANTA CATARINA, 2011a, Secretaria de Planejamento; Superintendência do Patrimônio da União em SC, Coordenadoria de Projetos Especiais. II Reunião do Comitê Técnico Estadual do Projeto Orla. Florianópolis.
• SANTA CATARINA, 2005, Lei nº 13.553 de 16 de novembro de 2005: Institui o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro. Palácio Barriga Verde. Florianópolis, SC.
• SANTA CATARINA, 2006, Decreto nº 5.010, de 22 de dezembro de 2006. Regulamenta a Lei no 13.553, de 16 de novembro de 2005. Florianópolis, 22 de dezembro de.
