Luiz Andrei Potter Tonin
MODELO DE CLASSIFICAÇÃO E REPRESENTAÇÃO DE RISCOS EM OBRAS PÚBLICAS: ESTUDO DE CASO EM UMA INSTITUIÇÃO
PÚBLICA FEDERAL DE ENSINO
Dissertação submetida à Universidade Federal de Santa Catarina como requisito parcial exigido pelo Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil – PPGEC, para a obtenção do Título de MESTRE em Engenharia Civil.
Orientador: Prof. Antônio Edésio Jungles, Dr.
Florianópolis 2017
Catalogação na fonte por Graziela Bonin - CRB14/1191.
T665m Tonin, Luiz Andrei Potter
Modelo de classificação e representação de riscos em obras públicas: estudo de caso em uma Instituição Pública Federal de Ensino / Luiz Andrei Potter Tonin; orientador, Antônio Edésio Jungles. - Florianópolis, SC, 2017.
377 p.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Tecnológico. Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil – PPGEC.
Inclui referências
1. Modelo. 2. Gerenciamento. 3. Gestão. 4. Riscos. 5. Obras públicas. I. Jungles, Antônio Edésio. II. Universidade Federal de Santa Catarina. Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil – PPGEC. III. Título.
CDU 62
R788p Rosa, Adila Marcia Antunes da Silva da
A política institucional de fiscalização dos contratos de serviços de mão de obra terceirizada: um olhar dos ficais de contratos / Adila Marcia
Luiz Andrei Potter Tonin
MODELO DE CLASSIFICAÇÃO E REPRESENTAÇÃO DE RISCOS EM OBRAS PÚBLICAS: ESTUDO DE CASO EM UMA INSTITUIÇÃO
PÚBLICA FEDERAL DE ENSINO
Dissertação julgada adequada para a obtenção do Título de MESTRE em Engenharia Civil e aprovada em sua forma final pelo Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil – PPGEC da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC.
Florianópolis, 19 de outubro de 2017.
_____________________________________
Prof. Glicério Trichês, Dr. - Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil Universidade Federal de Santa Catarina
_____________________________________ Prof. Antônio Edésio Jungles, Dr. - Orientador
Universidade Federal de Santa Catarina
Banca examinadora:
_____________________________________ Prof.ª Sheyla Mara Baptista Serra, Dr.ª
Universidade Federal de São Carlos (Videoconferência)
_____________________________________ Prof.ª Fernanda Fernandes Marchiori, Dr.ª
Universidade Federal de Santa Catarina
_____________________________________ Prof. Fernando Pelisser, Dr.
AGRADECIMENTOS
A Deus, por ser meu guia, me protegendo e abençoando minha vida. À minha noiva, Ana Carolina das Neves Andrade, por seu amor, sua compreensão e por me fazer querer ser a cada dia melhor. Ela é minha inspiração. Faz com que os dias sejam mais leves, iluminados por sua energia contagiante o que me motiva da forma mais espontânea que consigo descrever.
Aos meus pais, Luiz Carlos Tonin e Idaléia Potter Tonin, por seus ensinamentos, plena dedicação e por apoiar minhas decisões. Foram e são a sustentação do que sou hoje e do que ainda serei.
Ao meu irmão, Lucas Potter Tonin, por sua alegria e imensa positividade. Ele sabe me mostrar como a vida pode ser descomplicada, vivendo em tranquilidade e sem preocupações. Seu senso de humor é marcante e isso faz bem para toda a nossa família.
Ao meu tio, Itamar Potter, por seu incentivo e seus conselhos na minha vida profissional.
Ao meu orientador, professor Antônio Edésio Jungles, por acreditar no meu potencial como aluno, pesquisador, e por ser solícito aos meus questionamentos. Seu vasto conhecimento e experiência se contrastam com sua simplicidade, respeito e atenção que ele demonstra com quem tem a oportunidade de conhecê-lo.
À reitora e demais dirigentes do IFSC que autorizaram à realização da pesquisa e o acesso às informações necessárias.
Ao meu colega de profissão, engenheiro civil Luiz Felipe Vieira Silva, por compartilhar seu conhecimento em obras públicas.
Aos outros engenheiros que contribuíram com este trabalho acadêmico, especialmente, aos doze especialistas que forneceram sua opinião e compartilharam suas visões nesta pesquisa.
“A melhor maneira de nos prepararmos para o futuro é concentrar toda a imaginação e entusiasmo na execução perfeita do trabalho de hoje.”
RESUMO
Gerenciar riscos é proteger um projeto de prejuízos buscando assegurar que os objetivos sejam alcançados com sucesso. As obras públicas brasileiras sofrem com o estereótipo de desperdício e fracasso. Resultados satisfatórios nas áreas de custo, tempo e qualidade são essenciais para que um projeto seja avaliado como bem sucedido. Esta dissertação apresenta uma visão proativa para o gerenciamento de riscos em construções realizadas pelo setor público. Enfoque é dado para os riscos que podem comprometer o orçamento, o cronograma e à qualidade. Reconhecendo esses riscos buscou-se reduzir os impactos negativos causados por eles. A pesquisa de natureza qualitativa e exploratória utilizou um estudo de caso em uma Instituição Pública Federal de Ensino para coletar os dados. O objetivo geral de desenvolver um modelo de classificação e representação de riscos em obras públicas foi viabilizado com a realização de cinco etapas. A primeira etapa consistiu na realização de uma entrevista semiestruturada com um gestor da instituição pública para a descrição do contexto e dos processos internos de gerenciamento de riscos. Essa entrevista foi balizada em atributos para uma gestão de riscos avançada conforme norma internacional. Na segunda etapa utilizou-se de um grupo de 12 especialistas para efetuar a análise qualitativa de riscos. Por meio de um questionário aplicado com a Técnica Delphi os especialistas avaliaram para 41 riscos quais seriam os valores de probabilidade de ocorrência e os impactos em custo, tempo e qualidade. Na terceira etapa os riscos foram classificados em função da sua severidade, permitindo que fossem reconhecidos os riscos mais severos que prejudicam custo, tempo e qualidade. O planejamento de ações em resposta aos riscos severos foi a quarta etapa realizada. Ao fim, são propostas 18 diretrizes a serem adotadas pelo setor público e pela iniciativa privada na realização de obras públicas. A pesquisa permitiu reconhecer as três maiores ameaças das obras públicas, ou seja, três riscos que causam impactos negativos simultaneamente no custo, no tempo e na qualidade. Foi possível verificar que a área mais afetada é tempo, seguida por custo e qualidade. Além disto, verificou-se que o setor público e a iniciativa privada possuem responsabilidades específicas nas ações que visam reduzir os danos causados pela ocorrência dos riscos. O modelo desenvolvido engloba os principais processos de gerenciamento de riscos. A forma de classificação e representação de riscos é inovadora. Com esta pesquisa, sugere-se o aperfeiçoamento da utilização de recursos públicos e o incremento da percepção de sucesso pelos usuários e pela sociedade de modo geral.
ABSTRACT
Managing risks means taking the necessary precaution so as to make sure that the objectives of a project may be achieved successfully. Brazilian public constructions are stereotypically regarded as being wasteful and a failure. Considering that satisfactory results in the Areas of cost, time and quality are essential for a project to be evaluated as successful, this thesis presents a proactive perspective for risk management in constructions by the public sector. Focus is given to the risks that may hamper budget, schedule and quality. After recognizing such risks, the study aimed at reducing the negative impacts caused by them. This was a case study, of a qualitative and exploratory nature, that focused on the collection of data at a Federal Public Institution. The main objective was to develop a model of classification and representation of risks in public constructions. In order to do so, the development of the study was divided in five steps. At first a semistructured interview was conductecd with one of the managers of the public institution in order to describe the context of investigation and the internal processes of risk management. This interview was marked in terms of attributes for advanced risk management according to the international norms. In the second step twelve specialists analyzed the risks qualitatively. Through a questionnaire administered with the Delphi Technique, the specialists evaluated what would be the probability of occurence and the impacts of 41 risks in terms of cost, time and quality. In the third step of the study, the risks were classified according to their serioussness, making it possible to recognize the risks that hamper cost, time and quality the most. The planning of actions concerning the identified risks was the fourth step of the process. At the end, eighteen guidelines are proposed to be adopted by the public sector and by the private sector when in charge of public constructions. This piece of research identified the three major threats to public constructions, that is, three risks that cause great simultaneous impact in cost, time and quality. Moreover, it was observed that the public sector and the private initiative have specific responsabilities when it comes to actions that aim at reducing the damage caused by the occurrence of risks. The developed model encompasses the main risk management processes. The form of risk classification and representation is innovative. It is expected, that this study may bring about improvement in the use of public resources and in the perception of users and society in general when it comes to public constructions.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Estruturação gráfica da pesquisa. ... 33
Figura 2 – Linha do tempo do RDC. ... 41
Figura 3 – Matriz de riscos apresentada na cartilha do MPOG. ... 45
Figura 4 – Fases para realização de obras públicas. ... 46
Figura 5 – Fases de realização de uma obra pública em função do ciclo de vida do projeto. ... 47
Figura 6 – Integração do gerenciamento de riscos com demais áreas do gerenciamento de projeto. ... 55
Figura 7 – Matriz de grau de tolerância ao risco. ... 58
Figura 8 – Matriz de vulnerabilidade ao risco. ... 60
Figura 9 – Processos de gerenciamento de riscos durante ciclo de vida do projeto. ... 62
Figura 10 – Classificação dos riscos na construção civil em projeto, externos e internos. ... 65
Figura 11 – Exemplo de Estrutura Analítica de Riscos – EAR. ... 69
Figura 12 – Mapa de Santa Catarina contendo os câmpus do IFSC. ... 94
Figura 13 – Organograma da Pró-reitoria de Administração do IFSC. ... 95
Figura 14 – Sequência de etapas do método de pesquisa. ... 99
Figura 15 – Valores de severidade... 109
Figura 16 – Fluxograma para produção dos resultados e discussões da pesquisa. ... 113
Figura 17 – Fluxo completo para realização da descrição do contexto e identificação das práticas de GR. ... 114
Figura 18 – Gráfico do histórico de recursos financeiros do IFSC. ... 120
Figura 19 – Fluxo completo para realização da análise qualitativa de riscos. . 128
Figura 20 – Fluxo completo para aplicação da primeira rodada da técnica Delphi. ... 130
Figura 21 – Compilação na planilha para tratamento dos dados. ... 132
Figura 22 – Exemplo da sistematização na planilha de tratamento e análise de dados. ... 133
Figura 23 – Exemplo da coleta de dados para a segunda rodada da técnica Delphi. ... 138
Figura 24 – Fluxo completo para aplicação da segunda rodada da técnica Delphi. ... 138
Figura 28 – Gráfico comparativo de opinião para impacto em qualidade. ... 150
Figura 29 – Fluxo completo para realização da classificação dos riscos em função da severidade. ... 160
Figura 30 – Valores de severidade utilizados para a classificação dos riscos. ... 162
Figura 31 – Matriz de severidade para impacto em custo. ... 164
Figura 32 – Matriz de severidade para impacto em tempo. ... 166
Figura 33 – Matriz de severidade para impacto em qualidade. ... 171
Figura 34 – Matriz de severidade unificada com a sobreposição de custo, tempo e qualidade. ... 174
Figura 35 – Gráfico de distribuição dos riscos com alto nível de severidade em função da área impactada. ... 178
Figura 36 – Fluxo completo para realização da proposição de ações de resposta aos riscos severos. ... 183
Figura 37 – Gráfico de distribuição dos riscos severos de acordo com a estratégia de resposta. ... 187
Figura 38 – Legenda dos riscos... 187
Figura 39 – Fluxo completo para elaboração de diretrizes. ... 198
Figura 40 – Gráfico da distribuição dos riscos severos por fase de realização da obra pública. ... 198
Figura 41 – Fluxo para realização da revisão da literatura. ... 231
LISTA DE QUADROS Quadro 1 – Irregularidades em função das fases de realização de obras públicas. ... 52
Quadro 2 – Variáveis qualitativas para severidade com escala. ... 59
Quadro 3 – Riscos classificados em ambiente, indústria, cliente e projeto. ... 64
Quadro 4 – Classificação de riscos baseada nos objetivos do projeto. ... 68
Quadro 5 – Modelos de gerenciamento de riscos ... 71
Quadro 6 – Escalas para impacto de um risco nos objetivos do projeto (custo, tempo e qualidade). ... 76
Quadro 7 – Matriz de severidade com legenda para grau de risco. ... 78
Quadro 8 – Estratégias para respostas aos riscos. ... 80
Quadro 9 – Síntese das principais pesquisas internacionais. ... 82
Quadro 11 – Síntese de pesquisas nacionais sobre gerenciamento de
riscos em obras de construção civil. ... 87
Quadro 12 – Plano de ação para o desenvolvimento da dissertação. ... 100
Quadro 13 – Lista de riscos negativos analisados na pesquisa, compilada da literatura. ... 105
Quadro 14 – Níveis de severidade e intervalos de valores. ... 110
Quadro 15 – Síntese dos riscos em divergência na primeira rodada da técnica Delphi. ... 134
Quadro 16 – Comparação dos riscos em divergência de opinião entre as rodadas da técnica Delphi. ... 139
Quadro 17 – Riscos em divergência de opinião para impacto em custo na segunda rodada... 141
Quadro 18 – Riscos em divergência de opinião para impacto em tempo na segunda rodada... 142
Quadro 19 – Riscos em divergência de opinião para impacto em qualidade na segunda rodada. ... 142
Quadro 20 – Riscos com maior probabilidade de ocorrência. ... 154
Quadro 21 – Riscos com maiores impactos em custo. ... 156
Quadro 22 – Riscos com maiores impactos em tempo. ... 156
Quadro 23 – Riscos com maiores impactos em qualidade. ... 158
Quadro 24 – Destaque para riscos em divergência na planilha de análise qualitativa. ... 159
Quadro 25 – Conversão dos dados de análise qualitativa para valores decimais. ... 161
Quadro 26 – Exemplo do processo de cálculo dos valores de severidade. ... 162
Quadro 27 – Níveis e intervalos de valores para severidade utilizados para classificação dos riscos. ... 163
Quadro 28 – Resumo dos riscos severos em custo. ... 164
Quadro 29 – Resumo dos riscos severos em tempo. ... 167
Quadro 30 – Resumo dos riscos severos em qualidade. ... 172
Quadro 31 – Riscos em divergência que foram avaliados como alto nível de severidade. ... 175
Quadro 32 – Riscos com alto nível de severidade com impacto em ao menos uma área estudada. ... 176
Quadro 33 – Riscos capazes de impactar no orçamento da obra pública. ... 179
Quadro 34 – Riscos capazes de impactar no cronograma da obra pública. ... 180
Quadro 35 – Risco capaz de impactar na qualidade da obra pública. ... 181
Quadro 36 – Riscos capazes de impactar no orçamento e no cronograma da obra pública. ... 181
obra pública. ... 182
Quadro 39 – Formato padrão do quadro de resposta ao risco severo. ... 185
Quadro 40 – Estratégias de resposta utilizadas para a proposição de ações. .. 186
Quadro 41 – Riscos severos passíveis de prevenção. ... 188
Quadro 42 – Risco severo passível de transferência. ... 190
Quadro 43 – Riscos severos passíveis de mitigação. ... 191
Quadro 44 – Risco severo passível de aceitação. ... 194
Quadro 45 – Riscos severos gerados na fase preliminar. ... 199
Quadro 46 – Riscos severos gerados na fase interna. ... 199
Quadro 47 – Risco severo gerado na fase externa. ... 200
Quadro 48 – Riscos severos gerados na fase contratual. ... 200
Quadro 49 – Identificação e localização dos artigos... 232
Quadro 50 – Síntese dos passos para levantamento em nível internacional. .. 233
Quadro 51 – Procedimentos para levantamento do referencial teórico. ... 234
LISTA DE TABELAS Tabela 1 – Tipos de irregularidades em obras públicas e áreas afetadas no projeto. ... 51
Tabela 2 – Exemplo da utilização de escala Likert para probabilidade de ocorrência. ... 76
Tabela 3 – Exemplo de escala de probabilidade e de impacto para análise de riscos. ... 77
Tabela 4 – Quantitativo de especialistas participantes da pesquisa... 96
Tabela 5 – Características dos especialistas. ... 98
Tabela 6 – Escala do tipo Likert para probabilidade e impacto com referenciais. ... 107
Tabela 7 – Exemplo da coleta de dados para análise qualitativa de riscos... 108
Tabela 8 – Conversão dos valores da escala Likert para escala decimal. ... 109
Tabela 9 –Valores de coeficiente de variação para os quatro atributos analisados, separado por iniciativa privada e servidores públicos. ... 152
Tabela 10 – Valores de coeficiente de variação oriundos do grande grupo. ... 153
Tabela 11 – Conversão dos valores da escala Likert para escala decimal. ... 161
Tabela 12 – Quantitativo de ações de prevenção. ... 189
Tabela 13 – Quantitativo de ações de mitigação. ... 192
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas AIP – American Institute of Physics
ART – Anotação de Responsabilidade Técnica ASCE - American Society of Civil Engineers BDI – Benefícios e Despesas Indiretas BIM – Building Information Modeling.
CBIC – Câmara Brasileira da Indústria da Construção CGU – Controladoria Geral da União
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CRO – Chief Risk Officer
CV – Coeficiente de Variação
DEINFRA – Departamento Estadual de Infraestrutura
DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DOE – Departamento de Obras e Engenharia
EAP – Estrutura Analítica de Projeto EAR – Estrutura Analítica de Riscos EPI – Equipamento de Proteção Individual GR – Gerenciamento de Riscos
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICE – Institution of Civil Engineers
IFSC – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Santa Catarina
IN – Instrução Normativa
ISO – International Organization for Standardization
LabMCDA - Laboratório de Metodologias de Multicritério em Apoio à Decisão
MEC – Ministério da Educação e Cultura
MPOG – Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PAIC – Pesquisa Anual da Indústria da Construção PIB – Produto Interno Bruto
PLOA – Projeto de Lei Orçamentária Anual
PMBOK – Project Management Body of Knowledge PMI – Project Management Institute
PPGEC – Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil PPP – Parceria Público-Privada
TCLE – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido TCU – Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 25
1.1 JUSTIFICATIVA ... 25
1.2 PROBLEMA E HIPÓTESES DE PESQUISA... 30
1.3 OBJETIVOS ... 31 1.3.1 Objetivo Geral ... 31 1.3.2 Objetivos Específicos ... 31 1.4 LIMITAÇÕES DA PESQUISA ... 31 1.5 ESTRUTURA DA PESQUISA ... 32 2 REFERENCIAL TEÓRICO... 35
2.1 OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL NO SETOR PÚBLICO ... 35
2.1.1 Definições ... 35
2.1.2 Legislação e requisitos para contratação ... 37
2.1.3 Fases para realização de obras públicas ... 45
2.1.4 Irregularidades, falhas e deficiências constatadas ... 50
2.2 GERENCIAMENTO DE RISCOS EM PROJETOS ... 53
2.2.1 Definições ... 53
2.2.2 Classificação de riscos ... 62
2.2.3 Processos de gerenciamento de riscos ... 70
2.3 RISCOS NA CONSTRUÇÃO CIVIL ... 81
2.3.1 Pesquisas internacionais ... 82
2.3.2 Pesquisas nacionais ... 86
3 METÓDO ... 93
3.1 POPULAÇÃO E PARTICIPANTES DA PESQUISA ... 93
3.1.1 Escolha e caracterização do grupo de especialistas ... 95
3.2 PROCEDIMENTOS E INSTRUMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS... 99
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES ... 113
4.1 DESCRIÇÃO DO CONTEXTO E IDENTIFICAÇÃO DAS PRÁTICAS DE GERENCIAMENTO DE RISCOS NO AMBIENTE DE ESTUDO ... 114
4.1.1 Experiência e conhecimento dos processos de gerenciamento de riscos pelo gestor ... 116
4.1.2 Contexto externo ... 118
4.1.3 Processos internos ... 122
4.2 ANÁLISE QUALITATIVA DA PROBABILIDADE DE OCORRÊNCIA E DO IMPACTO DOS RISCOS NEGATIVOS
4.2.2 Técnica Delphi aplicação da segunda rodada ... 137
4.2.3 Comparativo de opinião entre servidores públicos e profissionais das empresas construtoras ... 143
4.3 CLASSIFICAÇÃO DOS RISCOS EM FUNÇÃO DA SEVERIDADE ... 159
4.4 PROPOSIÇÃO DE AÇÕES DE RESPOSTA AOS RISCOS SEVEROS ... 183
4.5 ELABORAÇÃO DE DIRETRIZES PARA GERENCIAMENTO DE RISCOS EM OBRAS PÚBLICAS ... 197
4.5.1 Diretrizes para fase preliminar ... 201
4.5.2 Diretrizes para fase interna ... 202
4.5.3 Diretrizes para fase externa ... 206
4.5.4 Diretrizes para fase contratual ... 208
4.6 DESTAQUES ACERCA DOS RESULTADOS OBTIDOS ... 210
5 CONCLUSÕES ... 213
5.1 A RESPEITO DO PROBLEMA DE PESQUISA ... 213
5.2 ACERCA DO ATENDIMENTO DOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 213
5.3 SOBRE O MODELO DESENVOLVIDO ... 217
5.4 SUGESTÕES PARA TRABALHOS FUTUROS ... 218
REFERÊNCIAS ... 219
APÊNDICE A – Processos de Revisão da Literatura ... 231
APÊNDICE B – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido – Entrevista ... 237
APÊNDICE C – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido – Questionário ... 245
APÊNDICE D – Entrevista para Descrição do Contexto... 253
APÊNDICE E – Questionário para Análise Qualitativa de Riscos ... 259
APÊNDICE F – Planilha para Tratamento e Análise de Dados - 1ª Rodada – Técnica Delphi ... 274
APÊNDICE G – Orientações para Aplicação da Segunda Rodada – Técnica Delphi ... 290
APÊNDICE H – Planilha para Tratamento e Análise de Dados - 2ª Rodada – Técnica Delphi ... 292
APÊNDICE J – Tabelas de Análises Estatísticas da Técnica
Delphi ... 316
APÊNDICE K – Planilha de Análise Qualitativa de Riscos ... 331
APÊNDICE L – Matrizes de Severidade ... 337
APÊNDICE M – Gráfico Distribuição dos Riscos Severos nas Áreas Estudadas ... 345
APÊNDICE N – Quadros de Respostas aos Riscos Severos ... 347
ANEXO A – Autorização para Pesquisa no IFSC ... 377
1 INTRODUÇÃO
No capítulo introdutório, inicialmente, justifica-se a realização da pesquisa. Na sequência, apresenta-se o problema para o qual se busca maior compreensão e definem-se os objetivos da dissertação. As limitações e a descrição da estrutura da pesquisa são o fechamento deste capítulo.
1.1 JUSTIFICATIVA
No Brasil presencia-se um amadurecimento no comportamento da sociedade, onde a aplicação dos recursos públicos e a cobrança por transparência são assuntos de interesse para parte considerável da população que almeja melhores condições para se viver. A afirmação anterior está embasada em pesquisas recentes realizadas pela comunidade acadêmica, onde se tem buscado avaliar as causas para ocorrência de aditivos de custos e de prazo em obras públicas (SANTOS; STARLING; ANDERY, 2015), analisar os principais riscos envolvidos em obras públicas de reforma (ARAUJO, 2012), avaliar a maturidade no gerenciamento de riscos em instituições públicas (CALDEIRA, 2015), desenvolver modelo de avaliação da contratação de serviços e obras públicas (ELY, 2015) são trabalhos que demonstram essa tendência.
Do ponto de vista dos cidadãos espera-se que os governos possam atender às suas expectativas, entregando-lhes projetos que tenham a capacidade de aperfeiçoar a utilização de recursos naturais, financeiros e dentro de prazos que possam efetivamente responder aos anseios da população. Entretanto, não é isto que se percebe na esfera pública, quanto à conduta de gerenciamento de suas obras. O serviço público é caracterizado como qualquer instância ou localidade que é agenciada pelo Governo Federal Brasileiro (RIBEIRO; FRANCISCONI, 2007 apud FREITAS; SOUZA, 2013).
Em 2016 a construção civil movimentou mais de 305 bilhões de reais na economia, participando em 5,6% para o Produto Interno Bruto – PIB Brasileiro (CBIC, 2017). A última “Pesquisa Anual da Indústria da Construção – PAIC” divulgada em 2014 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE indica retração, se compararmos os valores de 2016 em relação a 2014. Mesmo em queda, os valores financeiros do setor são expressivos. Em 2014, o valor das obras e serviços de engenharia atingiu o montante de 371,5 bilhões de reais. Deste valor, 128,2 bilhões de reais vieram das obras públicas que representaram 34,5% das construções
realizadas no período (IBGE, 2014). Somente no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Santa Catarina – IFSC, nos últimos cinco anos, foram investidos 53 milhões de reais em construções públicas. Estes dados reforçam a influência e os impactos negativos na sociedade como um todo que podem ser causados pela ineficiência de projetos públicos. Freitas e Souza (2013) afirmam que se o gerenciamento de projetos for falho, perde-se a influência e enfraquece-se a máquina pública em suas ações.
Os danos causados pela inadequada condução de projetos na esfera pública são percebidos através de retrabalhos, muitos deles ocasionados por ausência de planejamento, o que faz com que sejam gerados altos custos aos cofres públicos, uma vez que a relação prazos/custos não é alcançada em metas pré-estabelecidas (ALENCAR; SANTANA, 2010). Nítido exemplo desta ineficiência é o fato de que os custos para construção dos doze estádios para Copa do Mundo de 2014, sediada no Brasil, excedeu o planejamento original em 42%1, pois o valor total previsto para as obras era de 5,97 bilhões de reais e atingiu-se 8,48 bilhões de reais (TERRIBILI FILHO, 2014).
Risco é definido como uma condição ou evento incerto, que caso se concretize, causará efeitos negativos ou positivos sobre pelo menos um dos objetivos do projeto como escopo, tempo, custo ou qualidade (PMBOK, 2013). Sabe-se que a desconsideração dos riscos pode comprometer o sucesso do projeto, assim, o gerenciamento de riscos visa minimizar a probabilidade e os impactos causados pelas ameaças (riscos negativos) aos objetivos do projeto, e também maximizar a probabilidade e os impactos das oportunidades (riscos positivos) (FORTES, 2011; AZEVEDO, 2013; CAIADO, 2015). As oportunidades são vislumbradas e perseguidas mais facilmente pela iniciativa privada, que visa o lucro, seja através da aquisição de terrenos em regiões que sofrerão valorização ou por meio do lançamento de produtos inovadores (SILVA, 2008). No setor público, o gerenciamento de riscos com foco na identificação e análise das ameaças em conjunto com a melhoria nos processos é um dos caminhos que deve ser perseguido, afinal, prescinde essencialmente de iniciativas internas.
Araujo (2012) realizou uma pesquisa onde se verificou que os riscos negativos mais severos em uma obra pública de reforma estão associados a atrasos no cronograma. Santos, Starling e Andery (2015) avaliaram que as
1
Para obras públicas de reforma, o valor máximo admitido para aditivos contratuais é de até 50% sobre o valor orçado na licitação.
três principais causas para aditivos de custos estão vinculados a falhas na quantificação dos materiais e serviços, falhas no projeto e ineficiências na gestão do tempo. A qualidade das obras públicas é comprometida por problemas ocorridos nas fases de concepção e de planejamento do projeto, onde se verifica a existência de incompatibilidades, deficiências na orçamentação e na elaboração dos cronogramas, processos que são realizados anteriormente à execução (SANTOS; STARLING; ANDERY, 2015).
Reconhecer as ameaças que dificultam que uma obra pública seja entregue com o valor orçado, no prazo previsto e em conformidade com a qualidade especificada torna-se essencial para que sejam propostas ações de resposta que reduzam as ineficiências observadas. Com frequência os órgãos públicos contratantes enfatizam o atendimento dos requisitos legais em seus processos licitatórios em detrimento de análises críticas, o que permitiria que no início do projeto fossem analisados os potenciais riscos (SANTOS; STARLING; ANDERY, 2015). Os riscos podem ser classificados e categorizados de diferentes maneiras, a classificação através dos objetivos do projeto, identificando os riscos que comprometem os custos, o tempo e a qualidade, em função da perspectiva dos stakeholders2 permite avaliar justamente os critérios inerentes a uma obra bem sucedida (ZOU; ZHANG; WANG, 2007).
A combinação de três fatores principais motiva a presente pesquisa, i) a ineficiência na realização de obras públicas comprovada por resultados negativos em objetivos essenciais como custos, tempo e qualidade; ii) a necessidade de desenvolver um modelo que viabilize um melhor reconhecimento e tratamento das principais ameaças que prejudicam o sucesso da obra e iii) a existência de aspectos que não foram explorados, até o presente momento, por pesquisas acadêmicas correlatas. Somado a isto se inclui a motivação pessoal, afinal, o pesquisador trabalha no departamento de engenharia de uma instituição pública. Espera-se com esta pesquisa contribuir para o aprimoramento do trabalho por ele desempenhado, e dos demais colegas servidores públicos que são responsáveis por obras e serviços de engenharia.
A condução de um projeto de construção civil dentro de indicadores satisfatórios nas áreas de custo, tempo e qualidade é um desafio,
2
Pela definição do PMBOK (2013) stakeholder, ou parte interessada, é qualquer indivíduo, grupo ou organização que pode ser afetado pelo projeto, sejam eles participantes diretos ou não.
particularmente no setor público, onde se confirmaram diversas ineficiências nos processos de gerenciamento de projetos (GONÇALVES, 2011; ARAUJO, 2012; CALDEIRA, 2015; ELY, 2015). Notoriamente muitos projetos são considerados falhos por não respeitar o escopo, por extrapolar os valores orçados ou os prazos estabelecidos, consequentemente não alçando a qualidade global esperada, comprometendo o que diversos autores chamam de “tríplice restrição” ou “triângulo de ferro” (TOOR; OGUNLANA, 2010; CATANIO; ARMSTRONG; TUCKER, 2013).
O gerenciamento de riscos é responsável por minimizar as probabilidades e os danos causados pela ocorrência de riscos negativos (ameaças) nos objetivos do projeto, reconhecido como importante para o sucesso pleno do projeto, pois se relaciona diretamente com as demais áreas de concentração (PMBOK, 2013; CAIADO, 2015).
A proposição e a utilização de modelos de gerenciamento de riscos especificadamente para a construção civil não é algo novo, na década de 90 os autores Al-Bahr e Crandall (1990) desenvolveram um modelo específico para esse setor industrial. Na última década, o tema gerenciamento de riscos na construção civil tem despertado o interesse de diversos autores estrangeiros, pesquisas acerca da identificação de riscos (BING et al., 2005; ZOU; ZHANG; WANG, 2007; LAM et al., 2007; SUN et al., 2008; XU et al., 2010; CHAN et al., 2011; XU; CHAN; YEUNG, 2010), análises qualitativas de riscos (SHEN; PLATTEN; DENG, 2006; ADAMS, 2008; ZOU; ZHANG; WANG, 2007), análises quantitativas de riscos (ZAVADSKAS; TURSKIS; TAMOSAITIE, 2010), proposição de modelos para alocação de riscos (BING et al., 2005; ABEDNEGO; OGUNLANA, 2006; SHEN; PLATTEN; DENG, 2006; XU et al., 2010; CHAN et al.,2011; XU; CHAN; YEUNG, 2010) merecem destaque.
Em nível nacional identificou-se uma lacuna, a grande maioria das pesquisas sobre gerenciamento de riscos na construção civil foi realizada no setor privado (SILVA, 2008; BUZZI, 2010; AZEVEDO, 2013; MARQUES, 2013; CAIADO, 2015), somente duas pesquisas foram realizadas no setor público (ARAUJO, 2012; CALDEIRA, 2015). As obras públicas estudadas até o presente momento, no contexto do gerenciamento de riscos, se limitaram às obras de reforma (ARAUJO, 2012) e obras licitadas através de uma modalidade específica de licitação, Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC Integrado (CALDEIRA, 2015), o que permite expandir os campos da pesquisa.
Compete destacar que no período de 2008 a 2015 diversas obras públicas foram auditadas pelo Tribunal de Contas da União – TCU
evidenciando que as principais irregularidades apontadas estão associadas às áreas de custo, tempo e qualidade (ARAUJO, 2012; CALDEIRA, 2015). Isto demostra a fragilidade que o setor público possui no gerenciamento de seus projetos. Nesta conjuntura, o gerenciamento de riscos se apresenta como possibilidade de melhoria através da identificação de riscos e por meio da proposição de respostas às ameaças, fazendo com que os danos causados possam ser minimizados.
Dentre os benefícios do adequado gerenciamento de riscos está a redução no nível de exposição aos danos causados pelas ameaças, maior transparência na tomada de decisão, permite planejar contingências e definir responsáveis para o monitoramento e controle dos riscos (BUZZI, 2010; AVEZEDO, 2013). Segundo constatado por Gonçalves (2011) em sua pesquisa sobre gerenciamento de projetos em uma instituição pública, é na fase de planejamento do projeto que o órgão público contratante possui maior capacidade de gestão. Afinal, a partir da contratação da empresa para execução da obra todas as ineficiências ou desconsiderações cometidas anteriormente se concretizarão em dificuldades que podem causar prejuízos. Ainda na fase de planejamento do projeto o órgão público contratante tem a possibilidade de identificar os riscos, analisa-los e planejar respostas caso venham a se concretizar. Ao realizar esses processos, a instituição se previne se maiores prejuízos ao longo da execução da obra. O trabalho acadêmico realizado por Araujo (2012) comprovou a necessidade de um planejamento mais eficiente por parte do órgão público contratante, a autora averiguou aditamentos em contratos, planilhas incompletas para licitação, contratos com lacunas e outras ineficiências. O baixo grau de maturidade em gerenciamento de riscos, verificado em dez órgãos da Administração Pública Federal, torna evidente que existe um reflexo direto entre o resultado dos projetos realizados por essas instituições e irregularidades cometidas (CALDEIRA, 2015).
Em oposição a isto, sabe-se que o adequado gerenciamento de riscos é capaz de trazer melhores resultados ao projeto de construção civil, especialmente, em termos de custo, tempo e qualidade (GOH; ABDUL-RAHMAN; SAMAD, 2013; CAIADO, 2015; ABDERISAK; LINDAHL, 2015; CAGLIANO; GRIMALDI; RAFELE, 2015).
Do ponto de vista do órgão público contratante é importante reconhecer as principais ameaças para que seja possível concentrar os esforços em ações para reduzir a probabilidade de ocorrência de falhas e irregularidades que possam comprometer o projeto. Corroborando com esta afirmação, é de entendimento que as falhas e irregularidades em obras
públicas são de grande interesse social, pois impactam diretamente na qualidade de vida das pessoas, principalmente quando ocorrem paralisações de obras, gastos maiores que os previstos e erros de execução que impedem que os edifícios públicos atendam as necessidades dos usuários (ARAUJO, 2012).
1.2 PROBLEMA E HIPÓTESES DE PESQUISA
A preocupação da sociedade brasileira em relação aos resultados obtidos pelas obras públicas não é algo recente, entretanto, nos últimos anos, têm-se dado maior atenção à aplicação dos recursos públicos. Pesquisas acadêmicas contemporâneas (GONÇALVES, 2011; ARAUJO, 2012; CALDEIRA, 2015; ELY, 2015) demostram a fragilidade que o setor público possui quanto ao sucesso no gerenciamento de seus projetos e indicam a necessidade de aperfeiçoar os processos conduzidos por gestores públicos.
Infelizmente em nosso país o estereótipo associado aos projetos realizados pelo setor público é de fracasso, má qualidade e desperdício de recursos. Quando se analisa, em especial, a condução de projetos de construção civil percebe-se com frequência o atraso na entrega, a aplicação de materiais de má qualidade, falhas de execução, excessos de gastos e muitos outros aspectos que prejudicam o atendimento bem sucedido dos objetivos do projeto.
Na ótica do gerenciamento de riscos ameaças são caracterizadas como eventos que caso ocorram poderão gerar danos ao sucesso do projeto, seja em seu custo, tempo, na sua qualidade ou qualquer outra área de conhecimento. Partindo do pressuposto de que o sucesso global de uma obra pública passa inevitavelmente pelos resultados obtidos na aplicação dos recursos financeiros (orçamento), pelo atendimento do prazo (cronograma) e em conformidade com as especificações de qualidade, torna-se fundamental identificar quais são os riscos que estão associados aos prejuízos causados nessas áreas.
Reconhecer as ameaças é o primeiro processo rumo à investigação do tema, a proposição de ações para minimizar os danos causados pelos riscos negativos é a principal entrega desta pesquisa cuja meta é contribuir para o aperfeiçoamento da aplicação dos recursos públicos.
Portanto, buscam-se responder duas questões ao seguinte problema de pesquisa: quais são as principais ameaças que dificultam que as obras públicas sejam realizadas dentro do orçamento, no prazo previsto e com a
qualidade especificada? Reconhecendo as ameaças, quais as maneiras de minimizar os impactos negativos causados por elas?
Objetivando responder o problema da pesquisa, sugere-se o desenvolvimento de um modelo de classificação e representação de riscos em obras públicas. Por meio deste modelo, aperfeiçoar a utilização de recursos públicos e incrementar a percepção de sucesso pelos usuários e pela sociedade de modo geral.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo Geral
Desenvolver um modelo de classificação e representação de riscos em obras públicas.
1.3.2 Objetivos Específicos
Para que se possa alcançar o objetivo geral estabelecido para o estudo, propõem-se os seguintes objetivos específicos:
i) Descrever o contexto e identificar as práticas de gerenciamento de riscos no ambiente de estudo;
ii) Analisar qualitativamente a probabilidade de ocorrência e o impacto dos riscos negativos nos objetivos do projeto em termos de custo, tempo e qualidade;
iii) Classificar os riscos em função da severidade; iv) Propor ações de resposta aos riscos severos;
v) Elaborar diretrizes para gerenciamento de riscos em obras públicas.
1.4 LIMITAÇÕES DA PESQUISA
O presente trabalho apresenta as seguintes delimitações em relação ao método de pesquisa:
a) Foram consideradas somente as características negativas dos riscos, ou seja, as ameaças. Por se tratar do setor público, optou-se por restringir a pesquisa às ameaças, uma vez que os riscos positivos (oportunidades), em geral, são vinculados ao lucro ou
retorno financeiro, o qual não é obrigatoriamente o enfoque principal das instituições públicas;
b) Para efeito desta dissertação, qualidade é definida como o atendimento às especificações do projeto ou conformidade. c) A lista de riscos utilizada é oriunda da compilação do processo
identificação de riscos realizado por trabalhos anteriores, sendo selecionados os riscos cujos impactos conhecidos pudessem interferir nos objetivos do projeto em pelo menos uma das áreas: custo, tempo, qualidade.
d) Uma premissa de extrema relevância assumida por esta dissertação é a de que o setor público é vulnerável aos 41 riscos contidos na lista de riscos. Portanto, assumiu-se que quando os impactos negativos de um risco ocorrem em um ambiente vulnerável tem-se uma ameaça.
e) A análise qualitativa de riscos reflete o entendimento do ponto de vista dos servidores públicos (parte contratante) e dos profissionais das construtoras (parte contratada), não sendo investigada a opinião dos usuários ou de outros atores;
f) Para seleção das empresas construtoras foram selecionadas aquelas que haviam atuado mais recentemente com obras de construção, portanto, desconsiderando-se obras de reforma ou adequação.
g) Os resultados obtidos são válidos para o ambiente estudado, sendo que limitações podem ser impostas em função do grau de maturidade no gerenciamento de riscos por outras instituições públicas;
h) As diretrizes propostas para o gerenciamento de riscos possuem caráter orientativo, sendo baseadas prioritariamente no contexto interno da instituição pública estudada. Portanto, não se recomenda a generalização das diretrizes para todas as organizações atuantes no setor público.
i) As diretrizes não contemplam a fase pós-contratual, de operação, da obra pública.
1.5 ESTRUTURA DA PESQUISA
Esta pesquisa de mestrado está estruturada em cinco capítulos, as informações foram agrupadas na sequência definida abaixo:
Capítulo 1 - Introdução: apresenta e contextualiza de forma
resumida o tema, descrevendo as justificativas e a relevância, assim como define o problema de pesquisa e os objetivos que nortearam a pesquisa.
Capítulo 2 - Referencial Teórico:descreve a sustentação teórica do estudo por meio da exploração de assuntos em três eixos principais, i) obras de construção civil no setor público, ii) gerenciamento de riscos em projetos e iii) riscos na construção civil.
Capítulo 3 - Método: estabelece o enquadramento metodológico da
pesquisa e detalha o processo utilizado no desenvolvimento do modelo de classificação e representação de riscos em obras públicas.
Capítulo 4 - Resultados e Discussões: apresenta os resultados
obtidos no cumprimento dos cinco objetivos específicos. Relata as principais constatações e em paralelo procede-se com as discussões relacionadas ao tema investigado.
Capítulo 5 – Conclusões: é feita uma breve reflexão acerca do
atendimento das principais motivações da pesquisa e do alcance aos objetivos específicos definidos. Também faz-se uma análise sobre as principais descobertas e contribuições da pesquisa. No fechamento da dissertação são apresentadas sugestões para trabalhos futuros. Na Figura 1 está disposta a estruturação gráfica da pesquisa.
Figura 1 – Estruturação gráfica da pesquisa
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo serão abordados assuntos para criar uma fundamentação teórica consistente para a elaboração da pesquisa. O referencial teórico foi estruturado em três eixos, no primeiro serão descritas as especificidades para realização de obras públicas, na sequência exploram-se definições e conceitos inerentes ao gerenciamento de riscos em projetos, por fim, faz-se uma seleção de pesquisas acadêmicas acerca do gerenciamento de riscos em obras de construção civil.
2.1 OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL NO SETOR PÚBLICO
A realização de obras públicas deve seguir procedimentos legais e apresenta uma série de particularidades, neste sentido, este tópico apresentará algumas definições básicas, descreverá a legislação e as fases para a realização de obras no setor público. Finaliza-se o primeiro eixo teórico com a apresentação das principais ineficiências observadas na contratação de obras públicas.
Conforme destaca Araujo (2012) quando uma obra ou serviço público de engenharia segue adequadamente o fluxo de processos e procedimentos previstos nas normas correlatas, respeitando os requisitos legais impostos a Administração Pública corre menores riscos de prejuízos.
2.1.1 Definições
A Lei nº. 8.666/1993 em seu artigo 6º define obras e serviços no âmbito das três esferas, Federal, Estadual e Municipal, conforme segue na íntegra:
I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta;
II – Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnicoprofissionais.
Ainda no artigo 6º da Lei nº. 8.666/1993 execução direta é aquela realizada pelo órgão ou entidade da Administração pelos próprios meios, já a execução indireta é aquela onde o órgão ou entidade contrata um terceiro sob os seguintes regimes:
- Empreitada por preço global quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total;
- Empreitada por preço unitário quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas;
- Tarefa quando se ajusta mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;
- Empreitada integral quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada. (BRASIL, 1993, art. 6).
As obras e serviços de engenharia no setor público são necessariamente contratados por meio de licitação pública e respeitando sequência pré-estabelecida de atividades, a saber: I) Projeto Básico, II) Projeto Executivo e III) Execução das obras e serviços (BRASIL, 1993). Licitação é o procedimento administrativo formal em que a administração pública convoca, mediante condições pré-estabelecidas em edital, empresas que possuem interesse em fornecer bens ou serviços (BRASIL, 1993).
O projeto básico e o projeto executivo nos termos do artigo 6º da Lei nº. 8.666/1993 são caracterizados pela seguinte forma:
IX - Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
[...]
X – Projeto Executivo – o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas ABNT. (BRASIL, 1993, art. 6).
2.1.2 Legislação e requisitos para contratação
Três leis e suas posteriores alterações regem a contratação de obras públicas no Brasil, a saber: i) Lei nº. 8.666/1993 conhecida também como “Lei das licitações”; ii) Lei nº. 11.079/2004 que institui normas gerais para licitação e contratação de Parceria Público-Privada – PPP3; e iii) Lei nº. 12.462/2011 que institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC (ARAUJO, 2012; CALDEIRA, 2015). Em virtude das características de obras públicas que se pretende estudar, na presente pesquisa, não serão detalhados os requisitos legais dispostos na contratação de Parceria Pública Privada – PPP.
Lei das licitações - Lei nº. 8.666/93
A Lei nº. 8.666/93 institui normas gerais para licitações e contratos administrativos a serem respeitadas nas três esferas da Administração Pública, Federal, Estadual e Municipal. Entretanto, Rezende (2011, apud CALDEIRA, 2015) critica essa legislação por entender que o excesso de burocracia impede a agilidade do processo licitatório e prejudica a Administração Pública por não garantir condições vantajosas nos contratos celebrados. Para melhor compreensão das restrições impostas pela legislação, serão elencados aspectos correlacionados às áreas de custo, tempo e qualidade de uma obra pública.
A licitação de uma obra pública ou de um serviço de engenharia somente poderá ser realizada se houver: i) projeto básico aprovado pela autoridade competente e que fique disponível para os interessados em
3
“Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.” (BRASIL, 2004, Art. 2º).
participar da licitação; ii) existir orçamento detalhado que expresse a composição dos custos; e iii) houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações contratadas respeitando o cronograma físico-financeiro (BRASIL, 1993).
Quanto ao projeto básico, a Lei nº. 8.666/93 preconiza que é o elemento onde se estabelece o escopo do projeto e requisitos de qualidade, contendo com clareza o desenvolvimento da solução escolhida, dos elementos construtivos, de soluções técnicas pontuais e globais para o desenvolvimento do projeto na sua fase de execução. Competem ainda ao projeto básico a identificação dos serviços que serão realizados, bem como a quantificação e a especificação dos materiais e equipamentos que serão incorporados à obra e informações que permitam que as empresas participantes da licitação formulem suas propostas de preço e determinem o plano de gestão da obra (BRASIL, 1993). Nos projetos básico e executivo de obras públicas deverão ser respeitados os seguintes requisitos: i) segurança, ii) funcionalidade e adequação ao interesse público, iii) economia na execução, conservação e operação; iv) possibilidade de emprego de mão e obra e tecnologias existentes na região; v) facilidade de execução, conservação e operação sem prejuízos a qualidade, vi) adoção de normas técnicas de segurança e de saúde no trabalho e vii) impacto ambiental (BRASIL, 1993).
No orçamento da obra é vedada a inclusão de serviços e materiais sem a sua previsão nos quantitativos elaborados a partir do projeto básico ou executivo, veda-se ainda a inclusão no objeto da licitação de bens e serviços que não possuam similaridade de marcas, ou que possuam características e especificações exclusivas, salvo nos casos onde for tecnicamente possível justificar seu uso (BRASIL 1993).
Em relação ao prazo de execução, o cronograma da obra ou do serviço de engenharia deverá ser elaborado contendo todas as fases previstas e deve estar vinculado ao custo previamente estabelecido pelo orçamento (BRASIL, 1993). Ainda nos termos da Lei nº. 8.666/93 proíbe-se o retardamento imotivado da execução do objeto contratado ou de suas parcelas, nos casos onde houver previsão orçamentária para a execução total, somente poderá ser reavaliado o prazo de execução em situações de insuficiência financeira ou comprovado outro motivo de ordem técnica, desde que devidamente caracterizada uma situação emergencial ou calamitosa (BRASIL, 1993).
Alterações contratuais estão previstas na Lei nº. 8.666/93 e há possibilidade de realização tanto unilateralmente pela Administração,
quanto por acordo das partes. Segundo Brasil (1993) a Administração pode alterar unilateralmente os contratos, desde que devidamente justificado nos respectivos casos: a) por modificação do projeto ou das especificações, desde que para melhor adequação técnica dos seus objetivos; b) por alterações nos quantitativos do objeto contratado, sendo adições ou supressões, que alterem o valor do contrato e respeitados os valores percentuais previstos na referida lei. Fazem parte de possibilidade alterações contratuais, quando acordadas pelas partes, as seguintes: a) quando for conveniente a substituição da garantia de execução; b) quando necessária a modificação do regime de contratação da obra ou serviço; c) quando necessária a modificação na forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes e d) para a manutenção do reequilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato (BRASIL, 1993).
Cabe frisar a existência de limites máximos previamente fixados para alterações contratuais de obras públicas e serviços, nos termos do artigo 65º da Lei nº. 8.666/93 o contratado fica obrigado a aceitar supressões e adições em até 25% do valor inicial do contrato. Já nos casos de reformas de edifícios ou de equipamentos, fixa-se o limite de 50% para acréscimos. Caso o contrato celebrado não contemple devidamente os preços unitários para obras ou serviços, eles poderão ser fixados posteriormente meio de acordo entre as partes e desde que respeitados os valores máximos (BRASIL, 1993).
Percebe-se que a adequada elaboração do projeto básico, a especificação clara dos serviços e a precisa quantificação dos serviços e materiais são pré-requisitos para evitar alterações contratuais, pois mesmo no regime de empreitada integral, as empresas são contratadas segundo quantidades predeterminadas, isentando-se de eventuais erros na caracterização financeira do contrato (PAULA et al., 2013). Mesmo que a própria legislação permita alterações, em geral essas alterações são negativas aos objetivos do projeto causando danos que são oriundos de deficiências percebidas na contratação das obras públicas, as quais serão apresentadas no item 2.1.4.
Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC - Lei nº. 12.462/11
Conforme evidenciado por Caldeira (2015) até a promulgação da Lei nº. 12.462/11 que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas
– RDC as obras públicas eram somente disciplinadas pela Lei nº. 8.666/1993.
O RDC foi estabelecido com o objetivo de aumentar a celeridade na contratação de obras públicas para a realização das construções necessárias para a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016 (PAULA et al., 2013). Posteriormente a possibilidade de contratação no regime diferenciado foi sendo ampliada para obras com outras finalidades através de legislações próprias (BRASIL, 2011a). A compilação dessas leis é feita por Caldeira (2015), ao todo são inclusas nove tipologias, cabe destacar cinco delas: i) ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC; ii) obras e serviços de engenharia no âmbito dos sistemas públicos de ensino; iii) obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS; iv) obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e reforma de estabelecimentos penais e unidades de atendimento socioeducativo; e v) licitações e contratos destinados à execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres.
A definição de projeto básico e projeto executivo adotada no RDC é a mesma descrita pela Lei nº. 8.666/1993. No orçamento de obras de construção civil em geral, para a obtenção do valor global, devem ser estimados os custos unitários dos insumos e serviços, utilizando valores unitários menores ou iguais à mediana dos obtidos em seus correspondentes ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI. No caso em que for comprovada a inviabilidade da utilização da base SINAPI é permitida a utilização de dados contidos em referência formalmente aprovada pela Administração Pública Federal, em publicações técnicas especializadas ou ainda em pesquisa de mercado (BRASIL, 2011a). Admite-se a realização de licitações presenciais, entretanto, recomenda-se que as licitações de RDC sejam realizadas preferencialmente na modalidade eletrônica, objetivando maior celeridade ao processo e maior participação de empresas licitantes (BRASIL, 2011a). A Lei nº. 12.462/11 em seu artigo 12º traz alterações na ordem das fases da licitação, no RDC há inversão de duas fases dispostas anteriormente pela Lei nº. 8.666/1993. No RDC primeiramente é realizada a fase de julgamento da proposta, e somente após realiza-se a habilitação das empresas vencedoras, o que tradicionalmente era o inverso, habilitavam-se as licitantes e posteriormente realizava-se o julgamento das propostas. Tanto a inversão das fases da
licitação, quanto à possibilidade da licitação na modalidade eletrônica visam tornar o processo licitatório mais ágil.
Dentre as inovações trazidas pela Lei nº. 12.462/11 que estabeleceu o RDC está principalmente a possibilidade de contratação integrada (CALDEIRA, 2015; PAULA et al., 2013). “A contratação integrada compreende a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.” (BRASIL, 2011a, art. 9º).
Segundo Caldeira (2015) na contratação integrada, a responsabilidade pela elaboração e detalhamento dos projetos4, executando-os integralmente sobre um preço fixo e sem a pexecutando-ossibilidade de aditivexecutando-os é transferida para a iniciativa privada, fazendo com que as eventuais alterações no custo e no tempo para a realização do objetivo sejam de inteira responsabilidade do contratado. Paula et al. (2013) destaca outra vantagem na contratação integrada, a de que o Estado se abstém do nível operacional de implantação das obras, onde se exige um grande esforço de gestão, podendo a Administração concentrar-se nas atividades táticas e estratégicas.
Desde sua promulgação em 2011 a lei do RDC vem sendo atualizada através de decretos importantes. Caldeira (2015) elaborou uma linha do tempo, Figura 2, que sintetiza os principais marcos.
Figura 2 – Linha do tempo do RDC
Fonte: Caldeira (2015, p. 21).
4
Especificadamente na Lei nº. 12.462/11, em sua formatação inicial, não havia qualquer menção relacionada à risco. Isto foi recentemente atualizado, conforme será descrito na sequência.
A primeira atualização da Lei do RDC é feita pelo Decreto nº 7.581 (BRASIL, 2011b) onde regulamenta-se oficialmente o RDC e detalham-se os critérios de contratação para obras públicas. Estabelece-se que nos casos onde a contratação não é integrada, ou nos casos específicos definidos na Lei nº. 12.462/2011 e decretos posteriores, as obras continuarão sendo regidas pela Lei nº. 8.666/1993.
Em 2013, por meio do Decreto nº 8.080 (BRASIL, 2013) é feita a primeira inclusão sobre riscos em obras públicas. A partir deste decreto há a possiblidade de se considerar um valor de contingência ao valor estimado da obra, conforme apresentado na íntegra:
“Art. 75. ... § 1º Na elaboração do orçamento estimado na forma prevista no caput, poderá ser considerada taxa de risco compatível com o objeto da licitação e as contingências atribuídas ao contratado, devendo a referida taxa ser motivada de acordo com metodologia definida em ato do Ministério supervisor ou da entidade contratante.
§ 2º A taxa de risco a que se refere o § 1º não integrará a parcela de benefícios e despesas indiretas - BDI do orçamento estimado, devendo ser considerada apenas para efeito de análise de aceitabilidade das propostas ofertadas no processo licitatório.” (BRASIL, 2013).
Por sua vez, no Decreto nº 8.080 (BRASIL, 2013) não está definida a obrigatoriedade da taxa de risco no orçamento, sendo facultada ao órgão público a sua utilização.
Com a contratação integrada surgiram problemas para estabelecer as responsabilidades entre as partes, órgão públicos e empresas contratadas. Além disto, por ser mais restrita à aditivos contratuais, foi necessário repensar a legislação do RDC para atender essa nova demanda. Conforme constatado por Caldeira (2015), em sua dissertação sobre contratação integrada, a obrigatoriedade da matriz de riscos para esta modalidade de licitação foi estabelecida à partir do Acórdão nº1.510/2013-TCU-Plenário, de 19/06/2013.
Para atender a obrigatoriedade, recentemente através da Lei nº. 13.190/15 incluiu-se no artigo 9º da Lei nº. 12.462/2011 a menção sobre riscos, tratando exclusivamente da modalidade de contratação integrada. Nele condiciona-se a elaboração da matriz de alocação de riscos, desde que realizada em metodologia predefinida pela entidade contratante.
Na matriz de alocação de riscos, elaborada na fase interna da licitação, devem constar no mínimo as seguintes informações: a) identificação dos riscos, b) alocação, ou seja, definição de quem é o responsável pelo risco. Neste caso poderá ser órgão público ou a empresa contratada e c) planejamento de respostas com definição de contingências (CALDEIRA, 2015).
Ainda segundo Caldeira (2015) é importante que órgão público defina claramente qual a metodologia utilizada para quantificar o valor necessário para contingências, uma vez que esta análise influenciará no valor estimado para contratação da obra.
Em síntese, atualmente, em termos de obras públicas a obrigatoriedade da matriz de alocação de riscos é exclusiva para obras licitadas pelo RDC na modalidade de contratação integrada.
Por fim, cabe ressaltar que o RDC é opcional e que mesmo que a instituição ou objeto contratado esteja contemplado pelas legislações que preconizam as tipologias de obras permitidas, compete a Administração a escolha desse regime de contratação (CALDEIRA, 2015).
Cenário atual relativo ao Gerenciamento de Riscos na esfera federal
Nos últimos dois anos o Governo Federal através do Tribunal de Contas da União - TCU, Controladoria Geral da União - CGU e Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão - MPOG vêm publicando portarias e instruções normativas que visam a regulamentação de processos de gerenciamento de riscos no âmbito das instituições públicas.
Em maio de 2016, o MPOG instituiu por meio da Portaria nº150/2016 (MPOG, 2016a) o seu Programa de Integridade. Este programa foi baseado em documentos publicados pelos dois principais órgãos de controle, o TCU e a CGU. O Programa de Integridade incentiva os gestores e os servidores a conhecer melhor o seu órgão público, o planejamento estratégico, os processos e os eventos de riscos a que estão sujeitos (MPOG, 2017b).
O Programa de Integridade objetiva estabelecer um conjunto de medidas que assegurem a entrega de resultados esperados pela sociedade,
por meio do fortalecimento e aprimoramento da estrutura de governança, gestão de riscos e controle e procedimentos de integridade (MPOG, 2017b). Um dos principais pilares deste programa é a definição de uma Política de Gestão de Riscos e a implementação de processos de Gerenciamento de Riscos por entidades do poder Executivo Federal (MPOG, 2017b).
Ainda em 2016, o MPOG em conjunto com a CGU publicaram a Instrução Normativa Conjunta nº01/2016 (MPOG, 2016b). Esta normativa dispõe sobre controle internos, gestão de riscos e governança no âmbito do Governo Federal, determinando aos órgãos e entidades do Poder Executivo federal a adoção de diversas medidas com vistas à sistematização de práticas relacionadas à gestão de riscos e controle internos.
Os pontos que merecem destaque na Instrução Normativa Conjunta nº01/2016 (MPOG, 2016b) são:
- Colocam-se dois principais objetivos para a gestão de riscos: i) Aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos da organização, reduzindo riscos a níveis aceitáveis e ii) Agregar valor à organização por meio da melhoria dos processos de tomada de decisão e do tratamento adequado dos riscos e dos impactos negativos decorrentes de sua materialização.
- Estrutura-se oito processos principais de gerenciamento de riscos pelas organizações públicas: i) Descrição do ambiente interno, ii) Fixação de objetivos, iii) Identificação de riscos, iv) Análise de riscos, v) Resposta aos riscos, vi) Controle de riscos, vii) Compartilhamento de informações e comunicação e viii) Monitoramento dos processos de gerenciamento de riscos.
Vale ressaltar que a implementação dos processos é de responsabilidade do principal gestor da instituição pública e que a IN nº01/2016 (MPOG, 2016b) se aplica a todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.
Mais recentemente, em junho de 2017, o MPOG elaborou uma cartilha técnica orientativa para a elaboração da matriz de riscos. Nesta cartilha (MPOG, 2017c) o ministério propõe a adoção e a implementação dos processos de identificação, análise e planejamento de respostas aos riscos.
Ao término dos processos de identificação e de análise de riscos, sugere-se a elaboração da matriz de riscos, conforme modelo exibido na Figura 3.
